Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 194/2004

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1. a)En primer lugar, El Letrado de la Junta de Andalucía hace referencia a la doctrina constitucional contenida en la STC 102/1995 respecto al sistema de gestión de los parques nacionales. Al efecto, se indica que el Tribunal Constitucional parte del esquema general de la distribución competencial en relación con el medio ambiente, precisando que en esta materia se le asigna al Estado "la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección" (art. 149.1.23 CE). Desde la perspectiva formal, las atribuciones estatales se caracterizan por su "contenido esencialmente normativo", que se materializa a través de normas con rango de Ley, quedando justificadas, con carácter excepcional, la utilización de normas procedentes de la potestad reglamentaria, siempre que resulten imprescindibles y se singularicen por su contenido técnico y por su carácter coyuntural o estacional (STC 102/1995, FJ 8). El Tribunal admite en este marco el ejercicio de facultades estatales de gestión, pero lo hace con carácter excepcional, cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando el carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia no permita el fraccionamiento de la actividad pública y cuando, aún en este caso, no pueda recurrirse a mecanismos de cooperación y coordinación y se requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar un solo titular. Sólo en estos casos se admiten las competencias estatales de gestión, mientras que en situación de normalidad otras competencias corresponden a las Comunidades Autónomas (STC 102/1995, FJ 8). La salvedad competencial establecida en el art. 149.1.23 CE, relativa a la facultad autonómica de establecimiento de normas adicionales de protección, no conlleva límite alguno a la plena titularidad de las Comunidades Autónomas para el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo y ejecución de las bases estatales, afirmándose que estas bases no pueden llegar a un grado de detalle que impidan dichas competencias autonómicas (STC 102/1995, FJ 8, in fine). En suma, la competencia estatal tiende a asegurar un mínimo común normativo, asumiendo las bases una función de ordenación mediante mínimos que permiten el establecimiento por las Comunidades Autónomas de niveles de protección más altos (STC 102/1995, FJ 9). Debe tenerse en cuenta, además, según el Letrado de la Junta de Andalucía, que sobre el esquema general descrito incide la circunstancia de la asunción por Andalucía de la competencia exclusiva en materia de "espacios naturales protegidos" (art. 13.7 EAAnd). Los espacios naturales se configuran como un elemento del medio ambiente, constituyendo su soporte topográfico. De esta manera, sobre un mismo objeto confluyen títulos competenciales diversos, de forma que al juego de la competencia ya descrita se le superpone la competencia exclusiva autonómica para la protección de las especies naturales. Así, la caracterización de la posición de la Comunidad Autónoma de Andalucía debe partir de esa doble habilitación competencial que, según la Sentencia comentada, otorga un mayor protagonismo a las Comunidades Autónomas y refuerza su posición, sirviendo de freno a las competencias estatales en materia de medio ambiente (STC 102/1995, FJ 3). En este sentido, el representante procesal del Gobierno de la Junta de Andalucía considera constitucional el sistema de la Ley 4/1989 en lo relativo a la regulación general de carácter básico encauzada al ulterior desarrollo de las competencias autonómicas sobre la materia, configurando así un mínimo común denominador que asegure el derecho de todos al disfrute de un medio ambiente adecuado. Pero en lo demás surgen en su plenitud las competencias autonómicas, concretadas, a los efectos que aquí importan, en la gestión de la materia. A continuación, dicha representación procesal se refiere a los criterios que la STC 102/1995 establece respecto a los parques nacionales, incidiendo en los que considera esenciales. Así, de un lado, en lo relativo a la declaración de estos parques, la Sentencia reconoce el carácter básico de la mera existencia de cada parque, lo que justifica la intervención de las Cortes Generales en su declaración, con el posible establecimiento de un determinado régimen jurídico especial. En cuanto a la gestión de los mismos, el Tribunal, al enjuiciar el art. 22 de la Ley 4/1989, partiendo de que las facultades de gestión son competencia normal de las Comunidades Autónomas consideró inadmisible la exclusión de éstas de dicha gestión, declarando inconstitucional el art. 22 de la Ley "en cuanto atribuye la gestión exclusivamente al Estado". Con el fin de adecuar la Ley 4/1989 a las determinaciones del Tribunal, el legislador estatal ha establecido un sistema de cogestión o gestión conjunta de los parques nacionales, que se materializa en un conjunto organizativo que incluye la figura de un Director-Conservador del parque y la creación de una Comisión Mixta de Gestión, de composición estatal y autonómica de carácter paritario, órgano éste al que se le asignan con carácter general (art. 23.1 de la Ley) las facultades de gestión, con mención específica de algunas de ellas. Esta organización se completa con la regulación de los Patronatos de los parques (art. 23.bis), órganos estatales que se inscriban también en el ámbito de la gestión del espacio natural. Por último, el sistema de cierra con una peculiar perspectiva del fenómeno de la supraterritorialidad, es decir, de los parques que se extiendan por más de una Comunidad Autónoma, alterando el régimen ordinario de los parques nacionales. Para ellos, el Estado aprueba los Planes rectores de uso y gestión y establece un régimen orgánico único para su gestión de composición paritaria del Estado y de las Comunidades Autónomas afectadas, nombrando aquél al Director-Conservador del parque. Con todo ello se desconoce la doctrina constitucional a que se ha hecho alusión.
2. b)A continuación, el Letrado del Gobierno de Andalucía examina la adecuación constitucional de la Ley 41/1997, señalando al respecto que mediante dicha Ley el Estado establece un ámbito general de gestión sobre la materia que supuestamente le corresponde, negando correlativamente a las Comunidades Autónomas su competencia natural. Como se ha dicho, el legislador estatal ha establecido todo un sistema orgánico destinado a la gestión de la materia, sistema en el que el Estado se autointegra mediante la cogestión o gestión conjunta del espacio natural. En este sentido, aunque la Ley impugnada contiene una regulación destallada de los supuestos en los que el Estado debe intervenir, también ofrece una perspectiva general, cuya inconstitucionalidad se plantea de modo principal. El establecimiento normativo del mencionado esquema orgánico conecta con la doctrina constitucional que relaciona las competencias de gestión con los aspectos organizativos de dichas competencias (SSTC 35/1982, 39/1982 y 360/1993, entre otras) y, por ello con la previsión del Estatuto andaluz de que la Comunidad Autónoma pueda dictar reglamentos internos de organización de los servicios correspondientes (art. 41.4 EAAnd). Además, como se ha adelantado, el Estado introduce su propia intervención en el sistema, configurando una gestión conjunta o cogestión del espacio natural y privando con ello a la Comunidad andaluza de sus competencias. El sistema descrito no se aviene con el reparto competencial en materia de medio ambiente. Así, el establecimiento de un sistema orgánico de cogestión no está en modo alguno reconocido por la STC 102/1995 pues esta Sentencia se limita a declarar contrarias a la Constitución la atribución "en exclusiva" al Estado de la gestión de los parques nacionales. La declaración del Tribunal no significa que la gestión de los parques nacionales haya de realizarse conjuntamente por el Estado y las Comunidades Autónomas, sino que debe ser entendida como reconocedora de cierto margen de intervención al Estado en el ámbito de la gestión del parque nacional para casos concretos y determinados, pues el fundamento jurídico 22 de dicha STC 102/1995 limita la intervención estatal, de manera que "sólo residualmente, en ciertos supuestos limite que no es necesario concretar ahora ... pueda participar el Estado". Esta intervención excepcional del Estado en la gestión medioambiental se recoge también en la STC 329/1993, FJ 4, reiterando la doctrina de la STC 48/1988, restringiendo aquella intervención a la evitación de daños irreparables y a asegurar la consecución de la finalidad objetiva de las bases estatales cuando ello no pueda alcanzarse mediante la intervención separada de las Comunidades Autónomas. En el mismo sentido, la propia STC 102/1995, FJ 8, ha indicado que esa intervención excepcional del Estado sólo procede cuando no quepa establecer los correspondientes puntos de conexión que permitan la actuación autonómica. En conclusión, sólo cabe la intervención estatal en el ámbito de la gestión en casos excepcionales y concretos. La representación procesal del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía también insiste en que, de acuerdo con la STC 102/1995, FJ 21, sería posible que el Estado estableciera un "régimen jurídico especial para una protección más intensa" de los parques nacionales, de modo que se prevea para los diferentes parques el grado de protección que se estime preciso para atender a sus peculiares características. Sin embargo, la ruptura entre un régimen general homogéneo que atienda a asegurar los principios básicos y un régimen específico y singular para determinados parques, se produce por el hecho de que la disposición adicional cuarta de la Ley 41/1997 permite una excepción al sistema general de gestión que se ha descrito al mantener, por remisión a la Ley catalana, la gestión autonómica del Parque Nacional de Aigües Tortes y Estany de Sant Maurici. De esta manera, la Ley estatal reconoce como constitucionalmente admisible la gestión autonómica de dicho parque, estimando que ello no representa obstáculo alguno para la consecución de los objetivos básicos, sin que aparezca razón alguna derivada de las peculiaridades de este especio que justifique el apartamiento del régimen uniforme establecido para todo el territorio. Ello conduce a que el sistema general previsto no pueda considerarse necesario para la consecución de los objetivos básicos, toda vez que admite la excepción expuesta. Para el Letrado de la Comunidad Autónoma, el sistema de organización administrativa establecido para los parques nacionales tampoco encuentra justificación en la competencia del Estado para establecer las normas básicas del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE). Este precepto constitucional ampara la competencia estatal aludida con la finalidad de garantizar, en todo caso, a los administrados un tratamiento común entre las Administraciones públicas. Esta finalidad, que caracteriza a dicha normativa básica según la doctrina constitucional (SSTC 32/1981, 243/1994, etc.), no se manifiesta en el presente supuesto, pues el sistema de gestión impugnado nada añade al régimen de garantías de los ciudadanos frente a las Administraciones públicas, pues dicho tratamiento común quedaría garantizado con cualquier modelo homogéneo. Desde otra perspectiva, se señala también que la intensidad con que el Estado ha utilizado el título habilitante del art. 149.1.18 CE, sobrepasa sus posibilidades constitucionales, pues si la doctrina constitucional ha admitido en ocasiones que el Estado emita normas que tengan incidencia en la organización de las Comunidades Autónomas, también rechaza por principio la intervención directa del Estado en el seno de la ordenación de los servicios autonómicas, por vulnerar sus competencias de autoorganización. Así, la STC 204/1992, FJ 4 y siguientes, respecto a la posible exigencia básica de la intervención del Consejo de Estado en los procedimientos de tramitación autonómica. O la STC 227/1988, FJ 21, sobre la figura del Delegado del Gobierno en las Administraciones Hidráulicas autonómicas. O, por último, la STC 195/1996, FJ 16, en lo relativo a la legislación estatal sobre la Inspección de Trabajo. En conclusión, el esquema organizativo impugnado tiene una clara incidencia en el ámbito organizativo de las Comunidades Autónomas de gestión de los parques nacionales y no encuentra justificación en el art. 149.1.18 CE. A continuación, el Letrado del Gobierno andaluz examina si el modelo de gestión administrativa de los parques nacionales pudiera encontrar apoyo en las funciones de coordinación que puede desempeñar el Estado o en la necesaria colaboración entre Administraciones públicas. Aunque, de entrada, el marcado carácter transversal de la competencia estatal le permitiría establecer instrumentos de coordinación y colaboración, sin embargo, como puso de relieve la STC 214/1989, FJ 20 f), no es admisible la puesta en práctica de potestades de coordinación general entendidas como límite efectivo al ejercicio de competencias autonómicas. Criterio reiterado por las SSTC 80/1985, 27/1987, 106/1987, 104/1988, 227/1988, etc. Además, tampoco de la competencia básica estatal se deriva una potestad de coordinación general, pues constituyen competencias distintas (STC 32/1983). La consecuencia de todo ello, de acuerdo con la STC 214/1989, FJ 20 f), es que los instrumentos de colaboración deben mantenerse en un plano accesorio, limitando sus funciones a las deliberantes o consultivas. Este planteamiento es el idóneo para la creación de mecanismos de coordinación y colaboración respecto a los parques nacionales, en razón de la transversalidad de la materia de "medio ambiente". Pero resulta improcedente que teniendo en cuenta la natural competencia de gestión de las Comunidades Autónomas al respecto el sistema diseñado por la Ley estatal haya excedido de la aludida función de alcance consultivo no vinculante o de mera vigilancia. Ésta es, por lo demás, la opinión del Tribunal ya expresada en su STC 102/1995 en relación con la figura de los Patronatos de los parques, regulados en el originario art. 23 de la Ley 4/1989. Dicha Sentencia admitió su legitimidad constitucional por tratarse no de órganos gestores, sino colaboradores, con funciones de "proponer, informar o vigilar y, en ningún caso, decisorias". En cuanto a las funciones de colaboración, los instrumentos correspondientes habrán de integrarse en la Administración pública a la que corresponda desarrollar las funciones sobre las que dicha colaboración deba hacerse efectiva. Como se verá en el examen del articulado, la Ley impugnada, concluye el Letrado de la Comunidad Autónoma, desconoce estas premisas. En este examen genérico de las posibilidades de actuación del Estado en materia de parques nacionales, el Letrado del Gobierno andaluz se refiere, por último, a la reforma que la Ley 41/1997 realiza respecto de los Parques que se extienden por el territorio de más de una Comunidad Autónoma, otorgando un tratamiento específico al fenómeno de la supraterritorialidad. La Ley recurrida no ha tenido en cuenta en este punto la doctrina de la STC 102/1995, FJ 19, que declaró que la supraterritorialidad no configura título competencial alguno, criterio emitido en relación con el art. 21.4 de la Ley 4/1989, relativo a la competencia estatal sobre las especies naturales ubicadas en el territorio de dos o más Comunidades Autónomas. El legislador no ha tenido en cuenta esta doctrina, de modo que la presencia de la supraterritorialidad reduce el ámbito competencial reconocido con carácter general a las Comunidades Autónomas.
3. c)Tras el planteamiento general expuesto, el Letrado del Gobierno de la Junta de Andalucía comienza el examen del articulado que impugna, requiriendo para ello un orden sistemático en lugar de la valoración consecutiva de los preceptos. Por ello, en primer lugar se analiza el art. 22.3, primer párrafo, de la Ley 4/1989 en la redacción dada por el artículo único de la Ley recurrida. Dicho precepto dispone que los parques nacionales "serán gestionados conjuntamente por la Administración General del Estado y la Comunidad o Comunidades Autónomas en cuyo territorio se encuentren situados". Para el Letrado autonómico, ningún supuesto de sistema orgánico de cogestión puede recibir acogida en las competencias estatales básicas (en este caso, medioambientales), pues incide en el ámbito natural de la competencia de gestión de las Comunidades Autónomas. Sólo en casos concretos y específicos cabría este planteamiento excepcional como medio para garantizar el cumplimiento de las bases, no siendo este el caso de este artículo, que se enuncia de modo genérico e indiscriminado.
4. d)A continuación se analiza la llamada "Comisión Mixtas de Gestión", regulada en el art. 23 de la Ley 4/1989, en la redacción que le otorga la Ley 41/1997. Este artículo concreta uno de los aspectos fundamentales del sistema, pues dicha Comisión es el órgano a través del cuál se lleva a cabo la gestión conjunta de cada Parque, materializándose la intervención genérica del Estado en el ámbito de la gestión que está estatutariamente atribuida a la Comunidad Autónoma. Según se desprende del apartado 1 de este artículo, que proclama que la Comisión es el órgano que debe gestionar la materia, sin más precisión, y también del listado de competencias relacionadas en su apartado 5, el Estado no sólo se atribuye la gestión en la materia, sino que directamente regula la organización de los servicios encargados de la gestión, competencias ambas de la Comunidad Autónoma. Ningún inconveniente existiría en que el Estado pudiera organizar sus servicios propios para el ejercicio de las hipotéticas competencias de gestión que pudieran corresponderle, pero carece de competencia para realizar la regulación de carácter general que se examina. Respecto de la Comisión Mixta, se reiteran los reproches generales antes enunciados, pues el criterio seguido en la configuración del órgano no se aviene con la intervención del Estado en el ámbito de la ejecución, que sólo debe producirse con el fin de garantizar las orientaciones básicas para supuestos concretos, específicos y excepcionales. Así, un repaso de las funciones atribuidas a este órgano en el apartado 5, revela que la intervención ejecutiva estatal en los ámbitos allí relacionados debiera haberse concebido a través de las formulas que el ordenamiento admite, como sería la intervención estatal puntual y vinculante, pero sin determinar de manera directa la organización propia de la Comunidad Autónoma para el desarrollo de sus competencias gestoras. La regulación tampoco encuentra justificación en el art. 149.1.18 CE, puesto que la igualdad de los ciudadanos entre las Administraciones públicas no se garantiza mejor por órganos con representación estatal que por órganos sin dicha representación, ya que lo sustantivo desde esta perspectiva es que se establezcan los mismos principios de actuación. Tampoco el principio de colaboración justifica la regulación impugnada, pues aquel no atribuye al Estado un plus en la regulación. La diferencia existente entre la Comisión Mixta y el Patronato pone de relieve, de acuerdo con la STC 102/1995, FJ 22, que las funciones de aquélla no se corresponden con las de un órgano de cooperación, naturaleza de la que participaría el Patronato, salvando lo que en su momento se indicará. A continuación, el representante procesal del Gobierno de la Junta de Andalucía realiza un examen particularizado de las funciones de la Comisión Mixta, funciones que se contienen en los art. 19.7, 23.5 y 23.ter.1. En este sentido, dicha representación procesal examina, en primer lugar, si las funciones relacionadas con los citados preceptos puedan inscribirse en el marco de la colaboración entre las distintas Administraciones públicas, recordando que en dicho marco de la colaboración no cabe que el Estado realice funciones distintas de las propias, sino que debe ceñirse al plano de la propuesta, el informe no vinculante o la vigilancia (STC 102/1995). De acuerdo con ello, sólo la función regulada en el art. 23.5 K) puede acomodarse a esta naturaleza, siempre que el informe allí regulado no sea vinculante. Las restantes funciones de la Comisión Mixta exceden del ámbito de la colaboración y se sitúan en el campo de la gestión del espacio natural o en el del desarrollo normativo de competencia autonómica. Dichas funciones pueden agruparse de modo diverso. Así, en algunos casos la actuación de la Comisión Mixta se realiza elaborando el proyecto del Plan rector o los Planes sectoriales que lo desarrollan [art. 23.5
5. a)y c)], mientras que en otras la actuación se lleva a cabo por la vía de la propuesta, sea de celebración de convenios con otras Administraciones, sea de distribución de ayudas [art. 23.5
6. d)y h)]. También existen supuestos en los que se atribuye a la Comisión Mixta la decisión misma [art. 23.5 e), f), g),
7. i)y l), art. 19.7 y art. 23.ter.1]. Mención especial merece, en opinión del Letrado autonómico, el art. 23.5 j), que atribuye a la Comisión Mixta la supervisión y tutela de la dirección, administración y conservación del parque, lo que constituye una forma de control genérico incompatible con la Constitución. En su opinión, todas estas funciones de gestión atribuidas a la Comisión Mixta vulneran las competencias de la Junta de Andalucía, pues ninguna de ellas responde a las dos finalidades que las harían legítimas: asignación al espacio natural de que se trate de un régimen más intenso de protección o imposibilidad de consecución de los objetivos básicos mediante otro modo de intervención. Por el contrario, todas las funciones que se están considerando son modalidades de gestión ordinaria del espacio natural, en las que la garantía de los objetivos básicos queda oculta. El Letrado autonómico atribuye relevancia específica al procedimiento de elaboración del planeamiento del parque nacional, en concreto, a la competencia que se atribuye a la Comisión Mixta para elaborar el Plan rector de uso y gestión [art. 23.5.a)], Plan que las Comunidades Autónomas aprueban definitivamente (art. 19.3). De esta diferente atribución competencial, cuyo carácter normativo se destaca, deriva la representación autonómica que este planeamiento de detalle no afecta a la consecución de objetivos básicos estatales, toda vez que se reconoce la intervención última de las Comunidades Autónomas. Para la garantía de dichos objetivos, el Estado cuenta con una variada gama de instrumentos normativos, que van desde la propia Ley básica al planeamiento medioambiental de ámbito estatal, a la aprobación de directrices de ordenación de recursos naturales (art. 8 de la Ley 4/1989) o al Plan director de parques nacionales (art. 22.bis). En suma, la elaboración del Plan rector de uso y gestión es una potestad accesoria o instrumental de la potestad principal, la aprobación del Plan, que se reconoce a la Comunidad Autónoma, siendo por ello inconstitucional la referida potestad de elaboración, pues la competencia estatal se agota con la previsión del art. 19.4. Lo propio ocurre, con igual fundamento, respecto de los Planes sectoriales de desarrollo [art. 23.5 c)]. Similares conclusiones se extienden al art. 23.5 g), que atribuye a la Comisión Mixta la determinación del régimen de funcionamiento de las instalaciones y servicios del Parque Nacional, previsión quizá de carácter normativo pero que, por su particularizado alcance, debe ser incluido en la competencia autonómica.
8. e)El segundo de los elementos organizativos diseñado por la Ley 41/1997 que objeta la Junta de Andalucía es el Patronato del parque, regulado en el art. 23 bis de la Ley 4/1989. El Letrado de la Comunidad Autónoma manifiesta que sería legítima la introducción de regulaciones relativas a los órganos de colaboración, pero ello siempre y cuando dichos órganos se configuren con funciones de propuesta, informe o vigilancia, en ningún caso decisorias, pues, en palabras del Tribunal, tales órganos "no son gestores, sino colaboradores" (STC 102/1995, FJ 22). Sólo en esos términos resultaba admisible la originaria redacción del art. 23 de la Ley 4/1989. La regulación del Patronato de que ahora se trata, introducida por la Ley 41/1997, rebasa el principio de colaboración en que debe desenvolverse este órgano, pues se le incardina en la estructura administrativa estatal, de un lado, y, de otro, algunas funciones que se le atribuyen exceden de las que serían propias de esta categoría de órganos, no encontrando apoyo su regulación en los títulos básicos del Estado. Ello determina la inconstitucionalidad del art. 23 bis y de los conexos, como acontece con el art. 19.5. El art. 23.bis.5 dispone la adscripción de los Patronatos de los Parques Nacionales al Ministerio de Medio Ambiente. Según el Letrado de la Junta de Andalucía, los órganos de colaboración deben integrarse en el seno de la Administración que ostenta las competencias correspondientes, pues el deber de colaboración no puede conllevar alteración alguna del orden competencial. La neutralidad del principio de colaboración, que obliga al respeto mutuo de las atribuciones respectivas, impone que la instauración de mecanismos de cooperación orgánica se lleve a cabo por quien tiene la competencia para la organización de los servicios correspondientes. De acuerdo con ello, no se reprocha que el Consejo de la Red de Parques Nacionales (art. 22.ter) se adscriba orgánicamente a la Administración del Estado. Sin embargo, tratándose de la colaboración administrativa en el ámbito de la gestión de los parques nacionales y correspondiendo la competencia en ese ámbito a la Comunidad Autónoma, competencia que integra la organización de los servicios debe ser la Comunidad quién regule los órganos de colaboración, incardinándoles en su estructura. Lo expuesto conlleva, según el Letrado de la Comunidad Autónoma, que el art. 23.bis.5 vulnere las competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Ello se extiende al resto de los extremos del art. 23 bis, dejando aparte, hasta que se examine más adelante, su apartado 2, referentes a los parques nacionales que se extiendan por más de una Comunidad Autónoma. Así, carece de fundamento constitucional el apartado 3, relativo al nombramiento del Presidente del Patronato, pues su atribución al Estado supone una ingerencia en el ámbito de la organización autonómica y no se conecta con la consecución de objetivos medioambientales, que no dependan de ello, ni tampoco con el tratamiento igualitario a los ciudadanos por las Administraciones públicas. Iguales razones llevan a rechazar el apartado 4 de este artículo, sobre la inclusión en el Patronato del Director-Conservador del parque, a lo que se une que este último es un órgano autonómico que no debe ser contemplado por la Ley estatal. El examen de las funciones del Patronato, reguladas en los arts. 19.7 y 23.bis.6, ponen también de manifiesto la invasión competencial que se plantea. Así, en cuanto al art. 19.7, el requisito del informe favorable del Patronato sobre los proyectos no reflejados en el Plan rector de uso y gestión, incurre en el expresado vicio por los motivos indicados, Lo propio ocurre con el art. 23.bis.6 c), que atribuye al Patronato la aprobación de los planes sectoriales específicos de desarrollo del Plan rector. También se objeta el apartado 6
9. i)del precepto, que otorga al Patronato la administración de las ayudas o subvenciones que se le otorgan, pues es una función claramente gestora. Por último, tampoco se considera procedente el apartado 6 k), sobre aprobación por el Patronato de su Reglamento de régimen interior, pues ello afecta a las facultades organizativas y de gestión de la Comunidad Autónoma.
10. f)El Letrado de la Junta de Andalucía se centra a continuación en la figura del Director- Conservador del parque nacional, afirmando que su regulación entra de lleno en el ámbito propio de la organización de la Comunidad Autónoma en cuanto a sus competencias de gestión y no encuentra justificación en los títulos competenciales que ostenta el Estado. Sobre la existencia misma del órgano, es evidente que esa determinación corresponde a la Comunidad Autónoma, pues el Estado no puede imponerle un tipo determinado de órgano, unipersonal o colegiado, con una u otra denominación, para la administración de los parques nacionales. Por tanto, el art. 23.ter.1 y 3 que regulan, respectivamente, el modo de nombramiento del Director-Conservador y su condición de funcionario público infringen las competencias autonómicas. Ambos aspectos, y ello debe recordarse, no se exigen para un determinado parque nacional, que no se somete tampoco en estos aspectos a las previsiones comentadas, cuyo alcance general se supone necesario para el cumplimiento de los objetivos básicos.
11. g)Se impugna, asimismo, la disposición final segunda, que faculta al Gobierno para la modificación mediante Real Decreto de la composición de los Patronatos y órganos gestores de los parques nacionales integrados en la red estatal y adaptarlos a las prescripciones de la Ley. Se trata de una impugnación instrumental y complementaria de las ya expuestas. Según del Letrado de la Junta de Andalucía, la disposición final segunda pone de relieve que la Ley estatal tiene un carácter de regulación orgánica de los servicios de gestión de los parques nacionales, invadiendo con ello las competencias de la Comunidad Autónoma.
12. h)El siguiente bloque de preceptos a los que se extiende la impugnación es el relativo a la financiación de los parques nacionales, en concreto, al art. 22.3, segundo párrafo, y disposición adicional primera. El art. 22.3, segundo párrafo, establece que los parques nacionales serán financiados con cargo a los presupuestos generales del Estado, junto con la posible aportación de las Comunidades Autónomas, previo acuerdo con el Estado. La disposición adicional primera establece un plazo de dieciocho meses para la suscripción del mencionado acuerdo. Puesto que el sistema de financiación de los parques nacionales no es sino reflejo o consecuencia del régimen sustantivo, las razones que justifican el rechazo de éste se extienden a aquél. Las potestades de gasto son accesorias de las sustantivas en cada materia y la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas está reconocida por el art. 156.1 CE en cuanto que se ordena al ejercicio de sus competencias. Dicha autonomía, en la faceta relativa al gasto, requiere el reconocimiento para disponer libremente de sus recursos financieros (STC 13/1992), estando la potestad de gasto del Estado limitada por el alcance de sus competencias. El sistema de financiación de los parques nacionales no debe diferir, en principio, del general derivado de las previsiones de los arts. 156 y siguientes CE, 56 y siguientes y disposiciones transitorias segunda y sexta EAAnd y art. 1.1 y 2
13. d)de la Ley Orgánica de financiación autonómica (LOFCA), que, en todo caso, implica el correspondiente traspaso en función del coste de los servicios. En todo caso, a ello no se aviene la Ley estatal, pues se produce la elusión del sistema general de financiación autonómica con la simple previsión de las correspondientes partidas en los presupuestos generales del Estado. La concurrencia de competencias estatales básicas no justifica el apartamiento del sistema general de financiación, condicionando la potestad de gasto de las Comunidades Autónomas y, con ello, de sus competencias sustantivas. En conjunto, el nivel de intervención financiera que la Ley 41/1997 asigna al Estado en relación con los parques nacionales, quedándole reservada también su gestión presupuestaria, altera el régimen competencial sustantivo en la materia. En cualquier caso, el condicionamiento de las potestades autonómicas no se detiene ahí, pues el estrecho margen que se reconoce a las Comunidades Autónomas se somete a la existencia de un acuerdo previo con el Estado, lo que hace más absoluto aquél condicionamiento.
14. i)A continuación, el representante procesal del Gobierno de la Junta de Andalucía incide en los preceptos que regulan los parques nacionales que se extienden por más de una Comunidad Autónoma. Como especificidades respecto del régimen jurídico general de los parques nacionales, en relación con los que tienen un alcance supraterritorial se atribuye al Estado la aprobación de los Planes rectores de uso y gestión (art. 19.3), se establece una sola Comisión Mixta de Gestión y un único Patronato, con composición paritaria entre el Estado y el conjunto de las Comunidades Autónomas (arts. 23.2 y 23.bis.2) y se atribuye al Estado el nombramiento del Director- Conservador del parque. Todo ello significa una alteración sustancial del régimen general y un incremento sustancial de la intervención estatal. Ello contraría claramente la doctrina del Tribunal Constitucional en lo relativo al reparto competencial que se deriva de la supraterritorialidad, a la cual ya se ha hecho referencia. La competencia estatal de aprobación del Plan rector de uso y gestión no encuentra ninguna justificación más allá de la supraterritorialidad aludida, pues el Estado dispone de instrumentos específicos, como el Plan director de la red de parques nacionales (art. 22.bis), además de la posibilidad de acudir a las técnicas generales de coordinación y colaboración (disposición adicional séptima), para subvenir peculiaridades de estos parques. En cuanto a la existencia de una única Comisión Mixta de Gestión para cada parque de esta naturaleza, se consagra la intromisión de cada una de las Comunidades Autónomas en el ámbito de gestión de las otras, siendo asimismo rechazable la paridad establecida en la representación entre el Estado y el conjunto de las Comunidades Autónomas afectadas, otorgando al Estado una situación de preeminencia. Lo propio ocurre con la figura del Patronato del parque, que también es único, y con la representación paritaria en el mismo, todo lo cual adolece de los vicios expuestos. Por último, el nombramiento por el Ministerio de Medio Ambiente del Director- Conservador del parque, determina que el Estado se atribuya la potestad misma de administración, negando a las Comunidades Autónomas sus competencias de gestión.
15. j)El art. 22.bis regula el Plan director de la red de parques nacionales, Plan que incluye los grandes objetivos a alcanzar, así como las directrices para la realización de los Planes rectores de uso y gestión. En principio, nada cabe objetar al contenido del Plan como instrumento de coordinación para conseguir la coherencia interna del conjunto. Sin embargo, el apartado 2 del precepto es objeto de reproche competencial en la medida que atribuye al Plan director el carácter de directrices a los efectos del art. 8.1 de la Ley, pues siendo los destinatarios de estas directrices los Planes de ordenación de los recursos naturales, la generalidad de sus previsiones se compagina mal con la previsión del art. 22.bis.1 de que el Plan director también incluya la fijación de normas para la realización de los Planes rectores de uso y gestión. Ello permitiría al Estado establecer previsiones directas sobre el uso y gestión de los parques nacionales que excede del ámbito de lo básico. Por tanto, se impugna el art. 22.bis.2 y, por la misma razón, el art. 22.ter.2 a). El Letrado de la Junta de Andalucía termina sus alegaciones solicitando al Tribunal que se declare la inconstitucionalidad de los preceptos recurridos. 2. Por providencia de 18 de febrero de 1998, la Sección Cuarta acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme prevé el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al objeto de que en el plazo de quince días puedan personarse en el proceso y formular alegaciones, así como publicar la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado". 3. Mediante escrito registrado el día 27 de febrero de 1998, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, comparece en el proceso y solicita una prórroga del plazo para formular alegaciones. 4. La Sección Cuarta, por providencia de 2 de marzo de 1998, concede al Abogado del Estado una prórroga de ocho días para realizar sus alegaciones. 5. Mediante escrito de 6 de marzo de 1998, el Presidente del Senado comunica al Tribunal el acuerdo de la Mesa de dicha Cámara de personarse en el proceso y ofrecer su colaboración. 6. El Presidente del Congreso de lo Diputados se dirige al Tribunal mediante escrito registrado el día 16 de marzo de 1998, comunicándole que la Cámara no se personará en el procedimiento ni realizará alegaciones. 7. El Abogado del Estado presenta sus alegaciones en el Registro del Tribunal el día 23 de marzo de 1998. En dichas alegaciones se sostiene lo siguiente:
16. a)El recurso de inconstitucionalidad planteado por el Gobierno de la Junta de Andalucía se sustenta, en síntesis, en el criterio de que la Ley recurrida, lejos de reafirmar la Ley 4/1989 en el sentido ordenado por el Tribunal Constitucional en su STC 102/1995, se ha extralimitado, atribuyendo al Estado competencias de gestión sobre los Parques Nacionales que invaden las de la Comunidad Autónoma en materia de medio ambiente, espacios naturales protegidos, organización de sus instituciones de autogobierno y autonomía financiera [arts. 149.1.18 y 23 y 156.1 CE, en relación con los arts. 13.1 y 7, 15.1.7 y 56 y siguientes y disposiciones transitorias segunda y sexta EAAnd; y arts. 1.1 y 2.1 D) de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas]. El Abogado del estado, por el contrario, entiende que la Ley 41/1997 ha reafirmado la Ley 4/1989 en el sentido ordenado por el Tribunal en la Sentencia citada, configurando un modelo de gestión de los parques nacionales que garantiza las competencias de ambas Administraciones públicas. Para justificar la constitucionalidad de la Ley recurrida, el Abogado del Estado plantea examinar en primer lugar el alcance exacto de la STC 102/1995 en lo relativo a los parques nacionales y, tras ello, atender a los planteamientos impugnatorios: extensión de las facultades de gestión del Estado; incidencia en las potestades de autoorganización de la Comunidad Autónoma; tratamiento legislativo del ámbito supraautonómico; régimen de financiación; e inclusión del Parque de Aigües Tortes y Estany de Sant Maurici en la Red de Parques Nacionales. Con posterioridad incidirá en la relación concreta de los preceptos impugnados.
17. b)La Ley 41/1997, en lo que aquí interesa, tiene como objeto fundamental, según su preámbulo, la adaptación del art. 22.1 de la Ley 4/1989, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestre, a la STC 102/1995. Dicho artículo fue declarado inconstitucional en la medida en que atribuía exclusivamente al Estado la gestión de los parques nacionales. Para ello, la Ley recurrida da nueva redacción al capítulo IV del título III de la Ley 4/1989, disponiendo la gestión y financiación conjunta de los parques nacionales por el Estado y la Comunidad Autónoma en cuyo territorio se localicen aquéllos. El pronunciamiento del Tribunal está recogido en el fundamento jurídico 21 de la citada Sentencia. Sintetizando el razonamiento del Tribunal, pueden sentarse los siguientes criterios: - Se admite la existencia de parques nacionales por concurrir en esos espacios unas características que les hacen acreedores del interés general. - La competencia del Estado al respecto (art. 149.1.23 CE) incluye la apreciación del interés general y, en consecuencia, la declaración por Ley de Cortes Generales de un espacio natural como parque nacional, así como la determinación de su régimen jurídico. - En lo relativo a estos último, la Sentencia ampara la intervención del Estado para regular la gestión de los parques nacionales y para participar en esta gestión. Así se desprende de la expresión "aunque uno sea éste" (FJ 22), que confirma que los parques nacionales configuran un supuesto en que es posible la intervención gestora del Estado, en línea con el fundamento jurídico 8 en el que se exponen los supuestos en que es posible la actuación estatal como excepción al principio general de la gestión por las Comunidades Autónomas en materia de medio ambiente. El criterio se confirma en el fundamento jurídico 25, en lo relativo a las competencias que la Ley 4/1989 atribuye al Estado en relación con el catálogo nacional de especies amenazadas, sin olvidar la exigencia constitucional de coordinar la actividad de las Administraciones públicas (art. 103 CE). - Lo que la STC 102/1995 considera inconstitucional es la total exclusión de las Comunidades Autónomas de toda participación en la gestión de los parques nacionales, lo que no conlleva, como pretende la parte recurrente, que la única gestión constitucionalmente admisible sea la autonómica ni que los parques nacionales hayan de integrarse en la estructura orgánica de las Comunidades. Se exige, pues, articular la participación efectiva de aquéllas en la gestión de los parques nacionales. - El Tribunal considera expresamente la figura del Patronato y la entiende conforme a la Constitución, subrayando el principio participativo de su composición como apropiado para colaborar en la gestión de los parques nacionales, principio éste que la Ley 41/1997 extiende a la entera gestión de los parques. En congruencia con estos criterios jurisprudenciales, la Ley 41/1997 configura un sistema complejo para la gestión de los Parques Nacionales de modo conjunto por el Estado y las Comunidades Autónomas. El principio general de participación está proclamado tanto en la exposición de motivos como en los arts. 22 y 23.1 de la Ley, partiendo de la consideración de que los parques nacionales constituyen espacios naturales de alto valor ecológico, lo cual se proyecta en la gestión y financiación conjunta. En este sentido, la Comisión Mixta de Gestión, de composición paritaria del Estado y de la correspondiente Comunidad Autónoma, asume las principales funciones de tipo ejecutivo (art. 23), junto con el Director-Conservador del parque (art. 23.ter), nombrado a propuesta de dicha Comisión por la Comunidad Autónoma. Finalmente, el Patronato se constituye como órgano de participación de las Administraciones públicas para velar por el cumplimiento de las normas del Parque Nacional (art. 23.bis). La participación de ambas Administraciones, en suma, se materializa también en la elaboración y aprobación de los instrumentos de planificación, como son el Plan Director de la Red de parques nacionales, los Planes rectores de uso y gestión de cada parque (arts. 19 y 22.bis)
18. c)Expuesto sintéticamente el sistema legal, procede valorarlo a la luz de los criterios constitucionales. Debe comenzarse subrayando la no impugnada existencia de los parques nacionales y de que éstos constituyan una red, de acuerdo con la STC 102/1995, FJ 16. De aquí la constitucionalidad del Consejo de la red, órgano integrado en la Administración General del Estado, en el que participan las Administraciones implicadas y representantes sociales. Se justifica también en el título básico sobre el medio ambiente la competencia del Gobierno para aprobar el Plan director de la red (disposición adicional segunda), instrumento de ordenación de la red, que tampoco se impugna. Descendiendo ya al ámbito de cada parque nacional, el Abogado del Estado manifiesta su coincidencia con los argumentos de la parte recurrente de que la intervención del Estado afecta a la gestión del espacio protegido. Sin embargo, ello no implica que se vulnere la competencia de autoorganización de las Comunidades Autónomas en la medida en que los preceptos correspondientes no regulan ningún órgano de aquéllas. Ya se ha argumentado que la participación del Estado tanto para determinar el régimen jurídico de los parques nacionales como para intervenir en la gestión son constitucionales. La regulación de este último punto se inspira en el principio de colaboración en sentido amplio. No se trata de la acepción habitual de este principio, al modo, por ejemplo, de las conferencias sectoriales (art. 6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común), que tienen por misión el ejercicio coherente y armónico de competencias que se mantienen en todo caso separadas. Lo que caracteriza a los órganos de la Ley 51/1997, fundamentalmente a la comisión mixta de gestión, es el ejercicio de competencias cuya titularidad corresponde de manera concurrente a ambas Administraciones, sin que los órganos creados se incardinen funcional o jerárquicamente en la estructura de ninguna de las dos Administraciones. De modo, que el modelo no responde al principio de participación en las funciones del Estado o de la Comunidad Autónoma, en cuya estructura no se integra. Se trata de órganos de colaboración compuestos por varias Administraciones para el ejercicio de funciones que se sitúan con cierto carácter "flotante" respecto de ellas, guardando este supuesto analogía con el art. 140 de la citada Ley 30/1992. La comisión mixta de gestión es un órgano de gestión ejecutiva de composición paritaria que no depende de ninguna de las dos Administraciones que la constituyen. Aunque carece de personalidad jurídica, su naturaleza guarda una indudable analogía con la figura de los consorcios (art. 7 de la Ley 30/1992). El caso del Patronato es ligeramente diferente. Su carácter es predominantemente consultivo y participativo, aunque algunas de sus funciones de menor trascendencia sean también gestoras. La adscripción al Ministerio de Medio Ambiente lo es "a los solos efectos administrativos", pero no hay en todo caso dependencia funcional
19. d)A continuación, el Abogado del Estado se opone al argumento de la demanda de que los preceptos recurridos hayan vulnerado las competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía sobre "organización de sus instituciones de autogobierno" (arts. 148.1.1 CE y 13.1 EAAnd). En este sentido, rechaza que sea aplicable aquí la jurisprudencia del Tribunal (STC 227/1988) en relación con la figura del delegado del Gobierno en las Administraciones hidráulicas autonómicas [art. 16.1
20. c)de la Ley de aguas], que el Tribunal consideró, efectivamente, que infringía la competencia autonómica. Por el contrario, según el Abogado del Estado, se ha buscado una fórmula que fomenta la colaboración en el ejercicio de las competencias, sin que se condicione la estructura de la organización autonómica estableciendo una dependencia funcional u orgánica respecto a la del Estado en ninguna de los órganos que se cuestionan.
21. e)Entrando a valorar los razonamientos de la parte recurrente en lo relativo a los preceptos que regulan la gestión en los parques nacionales situados en varias Comunidades Autónomas, el Abogado del Estado aduce que el único parque que se encuentra en tal supuestos es el de la Montaña de Covadonga. Partiendo de este dato, la representación procesal del Estado señala que el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía carece de legitimación para impugnar los artículos correspondientes (arts. 19.3, 23.2, 23.bis.2 y 23.ter.2), puesto que no existe ningún parque de tal carácter en Andalucía y, por tanto, no existe ningún punto de conexión material entre la Ley estatal y las competencias autonómicas, no habiendo planteado recurso en tal sentido las Comunidades Autónomas implicadas (Asturias, Cantabria y Castilla-León). En todo caso, por si el Tribunal rechaza este alegato, el Abogado del Estado indica que el diseño legal está justificado por el fundamento jurídico 8 de la STC 102/1995, donde se justifica aquél en correspondencia con el carácter supraautonómico del fenómeno objeto de competencia y con el hecho de que no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él, sin que sean suficientes los mecanismos de cooperación o coordinación. Todo ello supone que puedan emplearse formas de cooperación orgánica participativas entre las Administraciones implicadas.
22. f)Otro de los aspectos medulares del recurso de inconstitucionalidad es la consideración de que el art. 22.3 de la Ley 4/1989 y la disposición adicional primera de la Ley 4/1997, al prever tanto la financiación a cargo del Estado de los parques nacionales como la colaboración en ella de las Comunidades Autónomas, vulneran el principio de autonomía financiera de estas últimas. Este planteamiento de la demanda es rechazado por el Abogado del Estado, que sostiene que el Estado tiene competencia para comprometer sus recursos en esta materia. La STC 102/1995 apreció la constitucionalidad de la disposición adicional sexta de la Ley 4/1989, reiterando la doctrina de que la disponibilidad del gasto público no configura a favor del Estado un título competencial que pueda desconocer las competencias autonómicas (STC 237/1995, con cita de las SSTC 179/1985 y 96/1990), considerando dicha resolución, además, que el Estado tiene competencias en esta materia. En definitiva, las competencias del Estado sobre el medio ambiente justifican su intervención financiera, sin que ello suponga privar a las Comunidades Autónomas de todo margen para desarrollar una política propia.
23. g)El Abogado del Estado analiza seguidamente el caso, planteado por la demanda, del Parque de Aigües Tortes y Estany de Sant Maurici. Para este caso, la Ley 41/1997 da una nueva redacción a la disposición adicional primera de la Ley 4/1989, integrando dicho parque en la Red de parques nacionales, posibilitando la disposición adicional cuarta de dicha Ley que se mantenga la gestión y organización que la normativa autonómica tiene establecida. La Junta de Andalucía no recurre este precepto, cosa que sí hace el recurso planteado por las Cortes de Aragón, pero aquélla denuncia que la excepción señalada produce una ruptura del carácter básico del sistema de gestión regulado por la Ley 41/1997. Sobre este extremo, el Abogado del Estado sostiene que la remisión normativa no supone la alegada ruptura del régimen básico cuestionado, pues el parque mencionado se integra en el sistema de la Red de parques nacionales de España, siéndole de aplicación los principios básicos de gestión conjunta, especialmente los arts. 11.bis, 22.ter y la disposición adicional segunda en lo relativo a la vinculación del Plan director de la red de parques nacionales y la integración de los representantes de la Comunidad Autónoma de Cataluña en el Consejo de la red de parques nacionales (art. 22.ter). Ciertamente, la norma establece un diferente tratamiento jurídico en lo relativo a su gestión, que se justifica en los avatares históricos que ese espacio natural ha experimentado: creación del Parque Nacional de Aigües Tortes y Lago San Maurici, por Decreto de 21 de octubre de 1955, Ley del Parlamento de Cataluña 12/1985, de 13 de junio, de espacios naturales y 7/1988, de 30 de marzo, de reclasificación como parque nacional (de Cataluña) el de Aigües Tortes y Lago de Sant Maurici, y Ley 22/1990, de 25 de diciembre. Seguidamente, por Decreto 234/1996, de 5 de julio, de la Generalidad de Cataluña, se amplió dicho espacio incluyendo determinadas zonas previamente traspasadas por Real Decreto 1555/1994, de 8 de julio. Por último, la Ley 41/1997 ha determinado su incorporación a la red de parques. Así pues, la especialidad de su sistema de gestión se deriva de las expuestas circunstancias históricas, sin que ello suponga ruptura del régimen básico de la norma impugnada.
24. h)El Abogado del Estado examina a continuación los concretos preceptos impugnados, siguiendo el orden establecido por el Letrado de la Junta de Andalucía. En lo relativo a la impugnación del sistema que se denomina de "cogestión" (arts. 23, 23.bis y 23.ter) por vulneración de los arts. 13.1 y 7 y 15.1 y 7 EAAnd y arts. 149.1.18 y 23 CE, se remite a lo alegado en torno a la competencia estatal para regular los parques nacionales y para participar en su gestión. Ambos aspectos tienen carácter básico y no invaden la competencia autoorganizativa autonómica al no regular órganos de su Administración. En cuanto a las funciones de la Comisión Mixta de Gestión (arts. 19.7, 23.5 y 23.ter.1), procede reiterar aquí lo alegado sobre la competencia estatal para establecer el régimen jurídico de los parques y para participar en su gestión con la Comunidad Autónoma. En relación con el Plan rector de uso y gestión, debe recordarse que no se ha impugnado la colaboración entre el Estado y la Comunidad Autónoma para la gestión del Parque Nacional de Doñana, siendo aprobado el último Plan por Real Decreto 1772/1991, prorrogado por Orden de 29 de febrero de 1996, tampoco impugnada. El reproche formulado al art. 23.bis, relativo a los Patronatos, es también rechazado. Teniendo en cuenta que la STC 102/1995 consideró constitucional este órgano, la Ley 41/1997 refuerza su carácter de órgano de colaboración en la gestión, con funciones de tipo principalmente consultivo. Su adscripción al Ministerio de Medio Ambiente tiene un carácter meramente formal, a "efectos administrativos", lo que no supone una vinculación jerárquica o funcional. En cuanto al nombramiento del Presidente, se encuentra condicionado por la propuesta de la Comisión Mixta de Gestión. En suma, no existe infracción de la competencia autonómica de autoorganización por no tratarse de un órgano autonómico. La impugnación de la figura del Director-Conservador (art. 23.ter) se fundamenta en que la regulación inmiscuye en el ámbito propio de la organización autonómica. El Abogado del Estado remite a lo ya dicho y considera que el precepto se ampara en el art. 149.1.18 CE. La impugnación a la disposición final segunda, que habilita al Gobierno para desarrollar la Ley, carece de fundamento, pues la colaboración del Reglamento con la Ley no es inconstitucional, especialmente en materia organizativa. También se rechazan las objeciones formuladas al art. 22.3, párrafo segundo y a la disposición adicional primera, que regulan la financiación de los parques. El Abogado del Estado reitera los argumentos ya expuestos acerca de la no vulneración por estos preceptos de la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma de Andalucía. En lo atinente a los arts. 19.3, 23.2, 23.bis.2, y 23.ter.2, reguladores de los parques nacionales que se extienden por el territorio de más de una Comunidad Autónoma, se remite también a lo ya dicho, precisando que el carácter de directrices que otorga el art. 22.bis.2 al Plan director encaja en la doctrina contenida en el fundamento jurídico 13 de la STC 102/1995 que consideró constitucional el art. 8 de la Ley 4/1989. Por todo lo aducido, el Abogado del Estado termina su escrito solicitando al Tribunal que desestime el recurso de inconstitucionalidad. 8. El día 6 de febrero de 1998, los Letrados de las Cortes de Aragón, en la representación que legalmente ostentan, interponen recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 19.3 y 7; 23; 23.bis; 23.ter; y disposición adicional primera de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de las espacios naturales y de la flora y la fauna silvestres, en la redacción dada a las mismas por la Ley 41/1997, de 5 de noviembre, así como contra la disposición adicional cuarta y la disposición final segunda de la propia Ley 41/1997. El recurso de inconstitucionalidad se sustenta, seguidamente, en los siguientes criterios:
25. a)Los Letrados del Parlamento de Aragón comienzan señalando que el Tribunal Constitucional, desde la STC 84/1982, ha afirmado que la legitimación de las Comunidades Autónomas para interponer recursos de inconstitucionalidad contra leyes del Estado "se extiende objetivamente al ámbito de sus intereses peculiares que, evidentemente, se ven afectados por la regulación estatal de una materia acerca de cual también la Comunidad Autónoma en cuestión dispone de competencias propias, aunque distintas de las Estado". Ahora bien, la esfera de interés de la Comunidad Autónoma, que justifica su legitimación, no se identifica con la defensa de sus competencias (SSTC 26/1987 y 74/1987). En consecuencia, la legitimación de las Comunidades Autónomas, de acuerdo con la STC 199/1987 no está al servicio de una competencia violada, sino de la depuración del ordenamiento jurídico y se extiende a todas los supuestos en que exista conexión material entre la Ley estatal y el ámbito competencial autonómico, lo cual, a su vez, no puede ser interpretado restrictivamente. La regulación que la Ley recurrida hace de los parques nacionales excede el marco de la legislación básica en materia de "medio ambiente" (art. 149.1.23 CE) que el Estado puede dictar, invadiendo, así, las competencias estatutariamente asumidas por Aragón, competencias que son de carácter exclusivo en materia de "espacios naturales protegidos" y de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica en materia de protección de "medio ambiente" (arts. 35.1.15 y 37.3 EAAr.). Los artículos impugnados chocan frontalmente con las competencias autonómicas, las cuales se materializan en una parte importante del territorio de Aragón, el Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido, declarado parque nacional por Real Decreto-ley de 16 de agosto de 1918 y reclasificado por Ley 52/1982, de 13 de julio. La impugnación de las disposiciones adicionales referentes al peculiar estatuto jurídico del Parque Nacional de Aigües Tortes y Estany de Sant Maurici en modo alguno es ajena al ámbito de intereses de la Comunidad Autónoma de Aragón, en razón de la discriminación que sufren los poderes públicos aragoneses con relación al parque nacional existente hoy en su territorio o respecto de los que pudieran declararse en el futuro. Además, no es indiferente a la Comunidad Autónoma de Aragón la inclusión de un nuevo parque nacional en la red estatal, pues ello repercutiría en la asignación de fondos estatales a los parques que ya estuvieron incluidos en aquélla.
26. b)A continuación, los Letrados del Parlamento de Aragón hacen un planteamiento general de las tachas de inconstitucionalidad que aprecian en los preceptos impugnados y que, agrupados por bloques, son los siguientes: Se rechaza, en primer lugar, el régimen jurídico-organizativo que la Ley 41/1997 establece para los parques nacionales al modificar la Ley 4/1989. A dicho régimen jurídico se le atribuye una doble infracción constitucional. Ante todo, una vulneración de las competencias normativas de la Comunidad Autónoma de Aragón en materia de medio ambiente y de espacios naturales protegidos, puesto que la regulación estatal es sumamente exhaustiva y pormenorizada. Esta tacha se predica, en concreto, de la Comisión Mixta de Gestión (art. 23 de la Ley 4/1989), de la figura del Director-Conservador (art. 23.ter) y del Patronato (art. 23.bis). Ello se predica también de la disposición final segunda de la Ley 41/1997, que deslegaliza la estructura organizativa de los parques nacionales en beneficio del Gobierno de la Nación. Además, de la vulneración de las competencias normativas autonómicas, se rechaza también la regulación concreta de los mencionados órganos en cuanto que no respeta las competencias de ejecución de Aragón en las mismas materias vulnerando su competencia de autoorganización. En segundo lugar, se reprocha a la Ley 41/1997 el tratamiento que otorga a la supraterritorialidad de los parques nacionales, pues dicha supraterritorialidad se utiliza para reconocer al Estado competencias de gestión que corresponden a las Comunidades Autónomas, sin que los preceptos impugnados (arts. 19.3 y 23.ter) prevean mecanismos de cooperación entre las Comunidades Autónomas conciliables con sus competencias. Por último, se combate la disposición adicional cuarta de dicha Ley 41/1997 que establece un régimen jurídico diferenciado para el parque nacional de Aigües Tortes y Estany de Sant Maurici, reconociendo un ámbito normativo y ejecutivo en poder de la Generalidad que se desconoce para las restantes Comunidades Autónomas respecto de los parques nacionales de su territorio. Con ello se infringe el principio de igualdad (arts. 1, 14, 139.1 CE, etc.) y se establece, sin justificación, una legislación básica diferenciada entre distintos ámbitos territoriales, incompatible con la necesaria homogeneidad que debe caracterizar a dicha normativa básica. Es clara la conexión existente entre dicho régimen jurídico y los intereses de la Comunidad de Aragón, lo que justifica la legitimación de las Cortes de Aragón para plantear el recurso de inconstitucionalidad, de modo similar a lo ocurrido con la impugnación por la Junta de Galicia de un precepto relativo a las comarcas en la Ley reguladora de las bases de régimen local (STC 214/1989, FJ 13).
27. c)Los Letrados de las Cortes de Aragón precisan a continuación el alcance que tiene, según la jurisprudencia constitucional, la competencia estatal en materia de medio ambiente, como paso previo a la justificación de la vulneración de las competencias autonómicas en que incurren los artículos objeto de recurso. La precisión del alcance de la competencia estatal en materia de medio ambiente es tarea dificultosa, dado el carácter complejo y polifacético de las cuestiones propias de esa materia, que afecta a los más variados sectores del ordenamiento jurídico (STC 64/1982). De modo que dicha competencia estatal converge poliédricamente con muchas competencias autonómicas pero sin que de ello se pueda derivar que las competencias estatal básicas mermen las competencias autonómicas (STC 102/1995, FJ 7). Lo básico se extiende a establecer un común denominador normativo (STC 48/1981), que se concreta, en esta materia, en el establecimiento de una política global de medio ambiente con contenido esencialmente normativo. El Tribunal Constitucional admite (STC 102/1995, FJ 8) que la legislación básica medioambiental venga marcada por normas legales o reglamentarias y que, incluso, pueda llegar al ámbito de la ejecución, si bien en este caso deben darse una serie de circunstancias que permitan hablar de situación de excepcionalidad en función del carácter extraordinario de la situación o por razones de grave y urgente necesidad. Sin embargo, la posibilidad de dictar excepcionales actos de ejecución con el carácter de básicos no excluye el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica (STC 102/1995, FJ 8). El Estado no puede, bajo la rúbrica del interés general, absorber toda la materia, sino que para respetar las competencias de Aragón debe permitirle desarrollar una política propia. El Tribunal ha afirmado rotundamente que la gestión en esta materia corresponde a las Comunidades Autónomas, no sólo en el ámbito entero de la protección del medio ambiente sino también en lo relativo a los espacios naturales, dado que algunas de aquéllas, entre las que se encuentra Aragón, ha asumido estatutariamente, además del desarrollo legislativo y la ejecución de las bases estatales del "medio ambiente", la competencia exclusiva en materia de "espacios naturales protegidos". La regla de distribución competencial descrita, ha sido, sin embargo, excepcionada para los parques nacionales por la Ley recurrida. La STC 102/1995 configura a los parques nacionales como una categoría de espacio natural que representa una realidad topográfica singular, a veces única, que justifica que se reserve al Estado un acto materialmente ejecutivo -la declaración- en razón a su configuración como básico. Sin embargo, el Tribunal rechaza de forma tajante que se reserve al Estado en exclusiva la gestión de los parques nacionales, aun cuando las funciones estatales no se agoten en la declaración de interés general de ese espacio natural. En definitiva, el Tribunal señala que la gestión de los parques nacionales, sinónimo de administración, "se configuren como competencia normal o habitual de las Comunidades Autónomas y que sólo residualmente, en ciertos supuestos límite que no es necesario concretar ahora, aunque uno sea éste, pueda participar en ella el Estado" (STC 102/1995, FJ 22).
28. d)De acuerdo con ello, el Estado se ha extralimitado al adecuar la Ley 4/1989 a la STC 102/1995, extralimitación que se produce en los preceptos siguientes, reguladores de distintos órganos de gestión y administración de los parques nacionales. En primer lugar, se rechaza el art. 23. El art. 22.3 de la Ley 4/1989, en la redacción dada por la Ley 41/1997 afirma que "los Parques Nacionales serán gestionados conjuntamente por la Administración General del Estado y de la Comunidad o Comunidades Autónomas en cuyo territorio se encuentren situados". Pues bien, la Ley estatal opta por un modelo organizativo, la Comisión Mixta de Gestión (art. 23), que infringe las competencias autonómicas, porque, de un lado, debe ser la norma autonómica la que regule el concreto sistema organizativo de cada parque y, de otro, porque no cabe admitir el carácter paritario de las representaciones estatal y autonómica, pues ello distorsiona la normal competencia de gestión, que corresponde a las Comunidades Autónomas, impidiendo que dicha competencia despliegue su eficacia. En conclusión, el art. 23 conculca los arts. 35.1.5 y 37.3 EAAr. Y también el art. 39.2 del mismo, que regula la competencia de autoorganización de los servicios de gestión que corresponden a la Comunidad Autónoma. También se impugna el art. 23.bis, salvo lo dispuesto en la primera parte de su apartado 1 y en su apartado 6. Este precepto regula la figura del Patronato, concibiéndolo como un órgano participativo y de coordinación de los colectivos y Administraciones con implicación en la gestión del parque nacional. Sin embargo, el art. 23.bis incluye una regulación sumamente pormenorizada que supera con creces el ámbito de lo básico. Dado que la STC 102/1995 ha admitido que la figura del Patronato esté comprendida en el marco competencial del Estado no se impugna todo el precepto, pues se excluyen su noción legal (primer inciso del apartado 1) y el apartado 6, donde se relacionan las competencias del órgano. El resto del precepto es objeto de reproche competencial. Así, la composición paritaria del órgano (segundo inciso del apartado 1), se rechaza, con los mismos argumentos ya expuestos respecto de la Comisión Mixta de Gestión. Lo propio se mantiene respecto del apartado 2. Menor justificación aún tiene su apartado 3, que prevé el nombramiento por el Gobierno del Presidente del Patronato. Tampoco se admite su apartado 4, que dispone la incorporación forzosa y ex lege del Director- Conservador del parque al Patronato, ni tampoco la previsión de existencia en el seno de este último de una Comisión Permanente. Por último, también se considera inconstitucional el apartado 5, que dispone la adscripción del Patronato al Ministerio de Medio Ambiente, invadiendo así las competencias de Aragón para organizar sus servicios. El art. 23.ter, que regula la existencia en el sistema organizativo de cada parque nacional de un Director-Conservador, imponiendo que sea nombrado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, previo acuerdo de la Comisión Mixta de Gestión, es asimismo objeto del recurso. La determinación del responsable de la administración y coordinación de las actividades del parque nacional no se incardina en el ámbito de lo básico sino en la potestad autonómica de autoorganización, según la representación de las Cortes de Aragón. Por último, se impugna la disposición final segunda de la Ley 41/1997, que autoriza al Gobierno para alterar la composición y estructuras de los órganos de gestión del parque nacional, lo que conlleva reiterar lo ya dicho sobre la infracción de las competencias de la Comunidad Autónoma de Aragón, máxime cuando se configura como básica no ya una regulación legal, sino reglamentaria.
29. e)Los Letrados de las Cortes de Aragón se oponen también al régimen jurídico establecido por la Ley 41/1997 respecto de los parques nacionales que se sitúan en el territorio de más de una Comunidad Autónoma, dado que se atribuyen al Estado facultades que cuando se trata de Parques intraautonómicos corresponden a las Comunidades Autónomas. Esta disparidad de régimen jurídico se opone a una consolidada doctrina del Tribunal Constitucional según la cual la supraterritorialidad no configura título competencial alguno en materia de medio ambiente y de espacios naturales protegidos (STC 102/1995, FJ 19), lo que determinó la anulación del art. 21.4 de la Ley 4/1989. El Tribunal consideró que esos supuestos de supraterritorialidad no cabe atribuir al Estado funciones gestoras de las que carece en ausencia del elemento supraterritorial, sino que lo procedente constitucionalmente ha de ser la habilitación de mecanismos de cooperación entre las Comunidades afectadas sin alterar la competencia ordinaria. Tal doctrina ya se plasmó en la STC 329/1993, que mantuvo la competencia autonómica en supuestos de supraterritorialidad relativos a declaraciones de zonas de atmósfera contaminada, salvo en supuestos absolutamente excepcionales en que se justifique la intervención del Estado. En el indicado vicio de inconstitucionalidad incurre el art. 19.3, que establece un distinto régimen de aprobación de los Planes rectores de uso y gestión según el parque nacional sea intraautonómico o supraautonómico. Esta diferencia no se compadece con las competencias de la Comunidad Autónoma de Aragón. El Estado, habida cuenta del ámbito supracomunitario del parque, puede habilitar mecanismos de cooperación para la aprobación de dicho Plan pero en modo alguno dicho ámbito le permite atribuirse tal competencia. Reflexiones similares pueden hacerse sobre lo dispuesto en el art. 23.ter.2 de la Ley 4/1989, relativa al nombramiento del Director-Conservador de los parques nacionales supracomunitarios. Nuevamente se aprecia aquí que el legislador estatal renuncia a establecer mecanismos cooperativos entre diversas Comunidades Autónomas que permitiesen salvaguardar sus competencias ejecutivas.
30. f)Se impugna también la disposición adicional cuarta de la Ley 41/1997 y la nueva redacción de la disposición adicional primera de la Ley 4/1989. Ambas disposiciones adicionales se impugnan en razón de la inclusión en la red de parques nacionales del Parque Aigües Tortes y Estany de Sant Maurici, pues dicha integración se produce respetándose la normativa catalana específica del parque aludido (Ley 7/1998, de 30 de marzo, de reclasificación de dicho parque, modificada por Ley 22/1990). Los preceptos referidos de la Ley 41/1997 consagran una regulación distinta para los parques nacionales, distinguiendo entre el conjunto de todos ellos, salvo el de Airgües Tortes y Estany de San Maurici, que se someten a la Ley 4/1989, modificada por la Ley 41/1997, y dicho último parque, que se somete a la Ley catalana específica, que reconoce un más amplio elenco de competencias normativas y ejecutivas a la Comunidad Autónoma. En lo relativo a estas últimas, las facultades ejecutivas son, prácticamente, absolutas. La situación descrita es, en términos constitucionales, en todo punto inadmisible. No obstante, debe notarse que las objeciones de inconstitucionalidad que las Cortes de Aragón plantean a ambas disposiciones adicionales no van dirigidas a combatir sus opciones materiales, sino que pretender hacer patente el distinto nivel de autogobierno que propician entre Aragón y Cataluña. No se discuten las competencias que el Estado reconoce a la Generalidad de Cataluña, sino que se demanda para Aragón un tratamiento legislativo idéntico, habida cuenta de la igualdad competencial entre los respectivos Estatutos de Autonomía. La desigualdad descrita, en suma, es incompatible con la naturaleza de la legislación básica. La doctrina del Tribunal, a través de numerosas Sentencias ha insistido en la uniformidad de las normas básicas estatales desde la temprana STC 1/1982, siendo relevante al efecto la STC 25/1983 y, en la materia medioambiental la STC 16/1997, FJ 2. Sólo en supuestos muy concretos, el Tribunal ha admitido la exceptuación del régimen jurídico básico de carácter general, como ha sido cuando existía una diferente atribución estatutaria, como en el supuesto de las comarcas, examinando en la STC 214/1989. Puesto que en este caso, no existe diferente atribución competencial entre Aragón y Cataluña (STC 102/1995, FJ 6), no se justifica la diferenciación del régimen jurídico aplicable. No cabe alegar, en contra de lo expuesto, que el Parque Nacional de Aigües Tortes y Estany de Sant Maurici fue objeto de transferencia a la Generalidad de Cataluña, lo que supondría un elemento de diferenciación, pues el Tribunal, en reiterada doctrina (SSTC 25/1983, 143/1985 y 11/1986, entre otras muchas) ha insistido en que los Reales Decretos de traspaso no atribuyen competencias, las cuales sólo derivan de lo previsto en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía. Además, el Estado sólo ha considerado parque nacional a dicho parque, a efectos de su inclusión en la red estatal, desde la Ley 41/1997, pues hasta ese momento no figuraba en dicha red, lo que constituye una manifiesta arbitrariedad. Por último, tampoco concurre la diferenciación examinada en la STC 147/1991, que justifique la diferenciación de lo básico. En definitiva, la disparidad de regímenes jurídicos debe ser considerada discriminatoria y contraria a los arts. 1, 9.3, 14 y 139.1, en relación con el art. 2. todos ellos de la Constitución. En suma, podría decirse que la disposición adicional cuarta de la Ley 41/1997 redefine el orden de competencias a través de un instrumento inidóneo, pues la ampliación del ámbito de autogobierno de una Comunidad Autónoma sin utilizar el instrumento del art. 150.2 o reformar el Estatuto de Autonomía infringe la Constitución. Por todo ello, los Letrados de las Cortes de Aragón terminan sus alegaciones solicitando que se declare la inconstitucionalidad de los artículos impugnados. 9. La Sección Primera, mediante providencia de 18 de febrero de 1998, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad planteado por las Cortes de Aragón, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno de la Nación, al efecto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular alegaciones, así como publicar la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado". 10. Mediante escrito presentado el día 27 de febrero de 1998, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, comparece en el procedimiento y solicita una prórroga del plazo para realizar sus alegaciones. 11. La Sección Primera, por providencia de 2 de marzo de 1998, acordó prorrogar en ocho días el plazo otorgado al Abogado del Estado para formular alegaciones. 12. El Presidente del Senado, mediante escrito registrado el día 6 de marzo de 1998, se dirigió al Tribunal comunicándole que dicha Cámara se persona en el procedimiento y ofrece su colaboración. 13. Mediante escrito de 16 de marzo de 1998, el Presidente del Congreso de los Diputados, notifica al Tribunal el acuerdo de la Mesa de la Cámara de no personarse en el proceso. 14. El Abogado del Estado presenta sus alegaciones correspondientes al recurso núm. 469/98 en el Registro General del Tribunal el día 23 de marzo de 1998. En dicho escrito sostiene lo siguiente:
31. a)El Abogado del Estado comienza señalando que las Cortes de Aragón entienden que la Ley 41/1997, al reformar la Ley 4/1989, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres, atribuye al Estado, en lo relativo a la gestión de los parques nacionales, unas competencias que exceden de sus títulos habilitantes y vulneran las que son propias de la Comunidad Autónoma en materia de medio ambiente, espacios naturales protegidos y organización de sus instituciones de autogobierno. El Abogado del Estado también manifiesta que el recurso de inconstitucionalidad planteado por las Cortes de Aragón contra diversos preceptos de la Ley 41/1997 coincide en buena parte con los argumentos de los recursos de inconstitucionalidad asimismo promovidos contra la misma Ley 41/1997 por la Junta de Andalucía (que se tramita con el núm. 460/98) y de la Diputación General de Aragón (núm. 483/98), por lo que se solicitará su acumulación en el lugar oportuno. La expresada identidad de los argumentos contenidos en el recurso planteado por las Cortes de Aragón respecto de las formuladas en el recurso del Gobierno de la Junta de Andalucía determina que el Abogado del Estado se oponga a la demanda reproduciendo ahora las alegaciones presentadas en este último recurso de inconstitucionalidad, por lo que procede remitir al antecedente séptimo, en el que las mismas se recogen. Únicamente debe hacerse referencia a tres aspectos en los que las alegaciones del Abogado del Estado presentan especificidad en este recurso, promovido por las Cortes de Aragón. En primer lugar, el escrito del Abogado del Estado nada aduce sobre la financiación de los parques nacionales, habida cuenta de que los preceptos correspondientes no han sido recurridos por las Cortes de Aragón. En segundo lugar, sus alegaciones contienen algunas precisiones específicas en relación al Parque Nacional de Aigües Tortes y Estany de Sant Maurici. Y, por último, lo propio acaece respecto al examen singularizado de los preceptos recurridos. A continuación, se recogen estos argumentos específicos.
32. b)En cuanto al caso del Parque Nacional de Aigües Tortes y Estany de Sant Maurici, el Abogado del Estado señala que las Cortes de Aragón impugnan expresamente la nueva redacción que la Ley 41/1997 otorga a la disposición adicional primera de la Ley 4/1989 (integrando a dicho parque en la red de parques nacionales) y también la disposición adicional cuarta de la misma Ley 41/1997 (que prevé que el citado parque nacional mantendrá el régimen de gestión y organización que se contiene en la normativa autonómica). La impugnación se justifica en que el legislador estatal ha establecido una excepción al régimen básico de carácter general que rompe dicho régimen, produciendo una inconstitucional transferencia de competencias sin utilizar el cauce del art. 150.2 CE. Con ello, se incurre en arbitrariedad (art. 9.3 CE) y se vulnera el principio de igualdad (art. 14 CE). A ello opone el Abogado del Estado la falta de legitimación de las Cortes de Aragón para impugnar dichas disposiciones pues no existe la conexión exigida por el Tribunal Constitucional para interpretar el art. 32.2 LOTC, habida cuenta de que el Parque Nacional de Aigües Tortes y Estany de Sant Maurici no se localiza en el territorio de Aragón, ni se acredita en qué medida dichas disposiciones afectan a las competencias de dicha Comunidad Autónoma. Por último, señala, no se impugna el contenido material de esas normas ni el régimen jurídico al que remiten, por lo que no se comprende el interés en obtener un pronunciamiento de inconstitucionalidad. El Abogado del Estado también rechaza que estas disposiciones vulneren el art. 14 CE, pues la STC 211/1996, FJ 4, recogiendo anterior jurisprudencia, ha determinado que los entes públicos no son titulares de derecho fundamental a la no discriminación recogido en el art. 14 CE, sin que sea de aplicación aquí la STC 302/1994, que se refería al supuesto contrario, la reclamación de un trato diferente.
33. c)En cuanto al examen concreto de las tachas planteadas a los preceptos impugnados, el Abogado del estado incide en primer lugar en los arts. 23, 23.bis y 23.ter. Al respecto aduce que el Estado es competente tanto para regular el régimen jurídico de los parques nacionales como para participar en su gestión. El sistema de gestión que se establece es respetuoso con el reparto de competencias, pues la composición paritaria de los órganos regulados asegura la gestión conjunta sin imposición unilateral de una de las Administraciones. Al no regularse órganos autonómicos, no se han invadido las competencias de Aragón. En cuanto al art. 23.bis, del cual se impugnan todos sus apartados salvo el primer inciso del apartado 1 y el apartado 6, el Abogado del Estado aduce que la STC 102/1995 ha considerado constitucional el Patronato del parque, en cuanto órgano de cooperación entre Administraciones públicas. Su adscripción al Ministerio de Medio Ambiente no supone vinculación orgánica o funcional, pues lo es sólo " a efectos administrativos". Tampoco se transgrede la competencia autonómica de autoorganización al no ser aquél un órgano autonómico. Se impugna también el art. 23.ter, que regula la figura del Director-Conservador del parque nacional. En defensa de su adecuación constitucional se reitera lo dicho sobre los anteriores preceptos. Se rechaza que la disposición final segunda, que habilita al Gobierno para desarrollar la Ley, sea inconstitucional, pues la colaboración del Reglamento con la Ley ha sido admitida pacíficamente por el Tribunal Constitucional. Sobre la impugnación de los arts. 19.3, 23.2, 23.bis y 23.ter.2, relativos a los parques nacionales supracomunitarios, se remite a lo aducido con carácter general al respecto, incidiendo en la falta de legitimación para promover la impugnación al no existir en Aragón un parque de tal naturaleza. Sobre la regulación de fondo, se insiste en que la gestión estatal está condicional por la adopción de acuerdos en el seno de la Comisión Mixta de Gestión. Por último, sobre la disposición adicional primera de la Ley 4/1989 y la disposición adicional cuarta de la Ley 41/1997, se remite a lo ya dicho. 15. El día 11 de marzo de 1998, el Letrado de la Generalidad de Cataluña, en representación de su Gobierno, presenta un escrito en el Registro General del Tribunal en el que solicita que se le tenga por personado en el recurso de inconstitucional núm. 469/98, en calidad de coadyuvante del Gobierno del Estado, y que se le dé traslado de la demanda para presentar sus alegaciones. 16. La Sección Primera del Tribunal, por providencia de 21 de abril de 1998, acordó dar traslado al Abogado del Estado y a la representación procesal de las Cortes de Aragón del escrito del Letrado de la Generalidad en el que solicita su personación en el proceso, con el fin de que, en el plazo de diez días, aleguen lo que corresponda. 17. El Abogado del Estado dirigió un escrito al Tribunal, registrado el día 5 de mayo de 1998, en el que manifiesta que no se opone a la personación del Gobierno de la Generalidad. 18. La Letrada de las Cortes de Aragón en escrito registrado el día 8 de mayo de 1998 se opuso a la personación del Gobierno de la Generalidad en el proceso y a la presentación de alegaciones. 19. Mediante Auto de 30 de junio de 1998, el Pleno de Tribunal acordó tener por comparecido en el proceso al Gobierno de la Generalidad de Cataluña, concediéndole un plazo de diez días para formular alegaciones en defensa de la disposición adicional cuarta de la Ley 41/1997. 20. El Letrado de la Generalidad de Cataluña presentó sus alegaciones en el Registro del Tribunal el día 14 de julio de 1998. En las mismas sostiene lo siguiente:
34. a)El Letrado de la Generalidad de Cataluña comienza su escrito reproduciendo la disposición adicional cuarta de la Ley 41/1997, que dispone lo siguiente: "El Parque Nacional de Aigües Tortes y Estany de Sant Mauruci se integra en la Red de Parques Nacionales y tendrá a todos los efectos de la presente Ley la consideración de Parque Nacional, manteniendo, sin embargo, el actual régimen y organización en los términos establecidos por la normativa autonómica". Dicha representación procesal manifiesta que una vez que ha conocido los argumentos y pretensiones de las Cortes de Aragón, ha apreciado que los reparos que se suscitan sobre la constitucionalidad de dicha disposición no tienen que ver con su contenido material, esto es, con la integración del Parque Nacional de Aigües Tortes y Estany de Sant Maurici en la red de parques nacionales y con el mantenimiento del régimen de gestión y organización de dicho Parque que se contenía en la normativa autonómica (Ley catalana 7/1988, parcialmente modificada por la posterior Ley 22/1990). De la demanda se desprende, en suma, que no se discuten las competencias normativas y gestoras de la Generalidad de Cataluña sobre el Parque Nacional de Aigües Tortes y Estany de Sant Maurici, sino que se reclama para Aragón en un trato idéntico. Por ello, cabe decir que lo que propiamente se impugna no es la disposición adicional cuarta de la Ley 41/1997, sino lo que en el recurso se entiende como "el distinto nivel de autogobierno consagrado entre las Comunidades Autónomas de los parques nacionales situados en los correspondientes territorios", o, en otras palabras, el "trato discriminatorio que el legislador estatal, permite entre Comunidades Autónomas" con un mismo nivel competencial en la materia. Por razones de índole procesal, puesto que sólo se le permite a la representación de la Generalidad formular alegaciones sobre la disposición adicional cuarta de la Ley 41/1997, aquélla rechaza que dicha disposición adicional establezca un trato discriminatorio entre Comunidades Autónomas.
35. b)Si bien se aprecia, indica el Letrado de la Generalidad de Cataluña, la disposición adicional impugnada no establece el régimen jurídico de los parques nacionales ubicados en Cataluña y en modo alguno pretende ser la regulación general especial para esta Comunidad Autónoma. Por el contrario, se refiere sólo a un parque nacional concreto, sobre el que decide que se mantenga el régimen de gestión y organización contenido en la normativa autonómica correspondiente. Partiendo de ello, no puede imputársele a la disposición recurrida un trato desigual entre Comunidades Autónomas o cualquier otra tacha de inconstitucionalidad, por varios motivos. En primer lugar, porque, como se ha dicho, no supone la aplicación a todos los parques nacionales de Cataluña de semejante régimen. En segundo lugar, porque la integración del mencionado parque nacional en la red estatal manteniendo su propio régimen de gestión, encuentra justificación en razones históricas y jurídicas, que se expondrán. Y en tercer lugar, porque el régimen de gestión y organización al que remite la disposición adicional cuarta recurrida es perfectamente acorde con el orden constitucional de competencias y con la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en diversas Sentencias, en especial la STC 102/1995. En cuanto al primer argumento, que la disposición impugnada no concede régimen especial a los parques nacionales ubicados en Cataluña, es algo evidente, por su contenido y localización sistemática en la Ley. Por otra parte, esa disposición no implica dejación alguna por parte del Estado de sus competencias, pues es el Estado quien declara al espacio protegido parque nacional y no excluye que se le apliquen diversas figuras de nuevo cuño contenidas en la Ley 41/1997 (Plan director o Consejo de la red de parques nacionales). En definitiva, el sistema de gestión admitido para el Parque Nacional de Aigües Tortes y Estany Sant Maurici no impide que el mismo pueda extenderse a supuestos semejantes ni que comporte un sistema excepcional para todos los parques de Cataluña. En cuanto a su justificación histórica, responde a criterios de justicia por lo que el legislador estatal subsana el intencionado descuido y preterición que tuvo dicho parque, situado íntegramente en territorio catalán. El parque fue creado por Decreto de 21 de octubre de 1955, de acuerdo con la antigua Ley de parques de 1916 y reglamentado en 1957. En la actual etapa constitucional, fue reclasificado por la Ley del Parlamento de Cataluña 7/1988, de 30 de marzo, de acuerdo con la Ley catalana 12/1985, de 13 de junio, de espacios naturales. La Ley estatal 15/1975, de 2 de mayo, de espacios naturales protegidos, ordenaba al Gobierno en su disposición final la reclasificación de los espacios naturales y el envío a las Cortes del correspondiente proyecto de Ley de cada uno de los parques nacionales entonces existentes. Tal mandato se aplicó para reclasificar otros muchos parques nacionales pero no el de Aigües Tortes. Pese a que dicho parque se reclasificó por la Ley catalana 7/1988, en ejercicio del art. 9.10 EAC, que nadie impugnó, tampoco se incluyó en la red de parques nacionales aprobada por Ley 4/1989. Inexplicablemente, la Ley se olvidó de él, corrigiéndose la situación mediante enmiendas en la tramitación parlamentaria de la Ley 41/1997 (se acompaña fotocopia del Diario de Sesiones correspondiente del Congreso de los Diputados). En esas circunstancias, era coherente que el legislador estatal no deshiciera el fructífero camino andado por la normativa autonómica y que se reconociese y respetase su régimen de organización y gestión. Por último, en cuanto al tercer argumento que sostiene la adecuación de la disposición adicional cuarta impugnada al orden constitucional de distribución de competencias, se recuerda por el Letrado de la Generalidad que el sistema autonómico de organización y gestión del Parque Nacional de Aigües Tortes y Estany de Sant Maurici es el reclamado por las Cortes de Aragón para los parques nacionales de su territorio, reconociéndose por la normativa autonómica la participación estatal en los órganos consultivos y ejecutivos de cada parque, lo que constituye la mejor prueba de que las Cortes de Aragón consideran dicho sistema como perfectamente constitucional. Y así resulta, efectivamente, de las competencias de Cataluña en materia de espacios naturales protegidos y de medio ambiente (art. 9.10 y 10.1.6 EAC), que le permiten gestionar y organizar los parques de su territorio. La STC 102/1995 interpretó con claridad estos aspectos, señalando que los parques nacionales conformaban uno de los supuestos límite en los que el Estado puede participar, sólo residualmente, en las funciones de gestión, pues su ejercicio es competencia normal o habitual de las Comunidades Autónomas (FJ 22). Pues bien, la Ley catalana 22/1990 prevé la participación en el Patronato del parque, de dos representantes de la Administración del Estado y de dos representantes de ICONA, reconociendo así expresamente la participación estatal en los órganos de gestión del Parque, según exige la STC 102/1995. Este criterio coincide también con la doctrina contenida en las SSTC 161/1996, FJ 5, y 40/1998, FJ 42. Por todo ello, el Letrado de la Generalidad solicita del Tribunal que desestime el recurso de inconstitucionalidad en cuanto se refiere a la disposición adicional cuarta de la Ley 41/1997. 21. El día 6 de febrero de 1998, el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón, en representación de la Diputación General de Aragón, presenta en el Registro General del Tribunal recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 19.1, 3 y 7; 22.3; 23; 23.bis y 23.ter.1, 2 y 4 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres, en la redacción dada a las mismas por el artículo único de la Ley 41/1997, 5 de noviembre; y también contra las disposiciones adicionales primera, segunda, tercera, quinta y séptima y la disposición final segunda de la misma Ley 41/1997. En el recurso se sostiene lo siguiente:
36. a)La Ley 41/1997, objeto de este recurso de inconstitucionalidad, tiene por objeto regular de nuevo la gestión de los parques nacionales, pretendiendo seguir la doctrina de la STC 102/1995, que declaró la nulidad de la disposición adicional quinta de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres, en cuanto que considera básicos sus arts. 21.3 y 4 y 22.1, que atribuían exclusivamente al Estado la gestión de los parques nacionales. La exposición de motivos de la Ley 41/1997 pone de manifiesto que la intención del legislador estatal es la de mantener su participación preeminente en la gestión de los parques nacionales, pero con la obligación de que participen también en la gestión las Comunidades Autónomas en cuyo territorio se ubiquen los parques nacionales. Con ello se rechaza de plano la posibilidad de que dicha gestión corresponda en exclusiva a las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de las funciones de coordinación que pueda reservarse al Estado. La Ley 41/1997 mantiene que la declaración de los parques nacionales se realice mediante Ley de las Cortes Generales e instaura la figura de un Plan director, aprobado por el Estado, como instrumento básico de ordenación de la Ley de parques nacionales. Como órgano colegiado de carácter consultivo crea el Consejo de la red de parques nacionales, bajo Presidencia estatal, que integra la representación de diversos intereses, entre ellos los de las Administraciones implicadas. En cuanto a la gestión de cada parque nacional, se encomienda a una Comisión Mixta de Gestión, de composición paritaria de representantes de la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas. Se mantiene la figura del Patronato para cada parque nacional, aunque su naturaleza de órgano consultivo queda eliminada y se constituye como órgano de control y gestión. Es un órgano de composición paritaria entre el Estado y las Comunidades Autónomas y está adscrito al Ministerio de Medio Ambiente. La organización culmina con el Director-Conservador, que asume la administración y coordinación de cada parque, siendo nombrado por la Comunidad Autónoma previo acuerdo de la Comisión Mixta de Gestión, salvo para los parques supracomunitarios en los que será nombrado por el Ministerio de Medio Ambiente. Para cerrar esta aproximación de la Ley 41/1997 el Letrado de la Comunidad Autónoma señala que la misma integra en la red de parques nacionales al Parque Nacional de Aigües Tortes y Estany de Sant Maurici, manteniendo para el mismo, en clara contradicción con el marco general de la Ley, el régimen de organización y gestión establecido en la normativa autonómica.
37. b)A continuación, el Letrado de la Diputación General de Aragón analiza las competencias del Estado y de la Comunidad Autónoma en la materia litigiosa, de acuerdo con la doctrina que proporciona la STC 102/1995. Partiendo del reparto competencial en materia de "medio ambiente", el Estado es competente para dictar la legislación básica, sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas para establecer normas adicionales de protección (art. 149.1.23 CE). A la Comunidad Autónoma de Aragón le corresponde el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica estatal y el establecimiento de normas adicionales de protección (art. 37.3 EAAr). Sin embargo, el carácter complejo y polifacético de las cuestiones relativas al medio ambiente hace que las mismas afecten a los más variados sectores del ordenamiento jurídico (STC 64/1982), convergiendo con otras muchas autonómicas. En este caso, debemos destacar la competencia relativa a los "espacios naturales protegidos", en la que Aragón tiene la competencia exclusiva (art. 35.1.15 EAAr). Conviene profundizar en el alcance de la competencia básica estatal en materia de medio ambiente, para determinar su alcance concreto en relación con las competencias de Aragón con las que concurre. Lo básico consiste en asegurar un común denominador normativo (STC 48/1981). Y en materia de medio ambiente ello se traduce en el establecimiento por el Estado de los parámetros necesarios, comunes e imprescindibles para todas las Comunidades Autónomas, lo que debe permitir a éstas la posibilidad de complementarlas haciendo posible vías diversas. Lo básico también se podrá extender a las funciones ejecutivas. No obstante, su ámbito de actuación será mucho más acotado y excepcional, siendo necesaria una justificación que, por lo general, se manifestará por motivos supraautonómicos, lo que permitirá al Estado el establecimiento de fórmulas de coordinación pero no que suplante a las Comunidades Autónomas en el ejercicio de las competencias ejecutivas (SSTC 102/1995 y 29/1993). En la doctrina constitucional citada, se observa que la función ejecutiva estatal se debe limitar a supuestos realmente excepcionales, agotándose antes las fórmulas de coordinación y colaboración que no impliquen gestión. Incidiendo ahora en el ámbito competencial de los espacios naturales protegidos, la STC 102/1995 ha insistido en que las potestades de gestión de estos espacios, entre las que se incluye su declaración como tales áreas, debe corresponder a las Comunidades Autónomas, que han asumido, como Aragón, competencias exclusivas en dicha materia. De este planteamiento sólo se excluye a los parques nacionales, cuya declaración corresponde al Estado por Ley aprobada en Cortes, pero la gestión de las mismas deben realizarla las Comunidades Autónomas, salvo en ciertos casos límite, que el Tribunal no concreta, en los que el Estado puede participar en dicha gestión, sin que pueda deducirse que deba producirse una gestión compartida del parque nacional entre el Estado y la Comunidad Autónoma correspondiente, como pone de relieve el fundamento jurídico 22 de la STC 102/1995. El mismo criterio debe seguirse para los parques nacionales que se asientan sobre el territorio de dos o más Comunidades Autónomas, supuesto en el que sólo será necesario establecer formulas de coordinación o cooperación. Por último, en lo relativo a la financiación de los parques nacionales, la STC 102/1995 declara abiertamente la posibilidad de que el Estado pueda conceder ayudas o subvenciones en la materia, pero ello no le habilita para crear un sistema general de financiación que se situara al margen de las competencias autonómicas de gestión y, por tanto, pudiera vaciarlas de contenido. Criterio que se reitera en la STC 16/1996.
38. c)A continuación, el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón examina los preceptos a los que se extiende la impugnación, preceptos que se considera que no pueden tener carácter básico. El primero de los preceptos que considera que infringe las competencias de la Comunidad Autónoma de Aragón es la nueva redacción que se da el art. 19 de la Ley 4/1989. En concreto, se objeta su apartado 1 y, por remisión, el apartado 3, en cuanto atribuyen a la Administración General del Estado la aprobación de los Planes rectores de uso y gestión de los parques nacionales ubicados en el territorio de más de una Comunidad Autónoma y en cuanto exige, en todo caso, el previo acuerdo favorable de la Comisión Mixta de Gestión, encargada de su elaboración. La posibilidad de que la Administración del Estado apruebe los Planes rectores de uso y gestión de los parques nacionales supracomunitarios contradice la doctrina de la STC 102/1995 a que se ha aludido en el anterior apartado. El Estado en supuestos como este tan sólo debe establecer sistemas de coordinación y cooperación que permitan la actuación de las Comunidades interesadas. Por lo que respecta al previo acuerdo favorable de la Comisión Mixta de Gestión, sin perjuicio de lo que se dice después, también debe entenderse contrario al orden al reparto de competencias en la materia. Estos planes, como instrumento planificador de último escalón, constituyen una actuación ejecutiva que deben aprobar las Comunidades Autónomas competentes. No resulta coherente que en relación con los parques nacionales la Ley atribuya al Estado la competencia para aprobar unas directrices y un Plan director y que, además, en el último escalón del sistema planificador, constituido, por los Planes rectores de uso y gestión, dichos planes hayan de ser elaborados conjuntamente por el Estado y las Comunidades Autónomas. El apartado 7 del art. 19 se considera, asimismo, contrario al reparto competencial. Que la Comisión Mixta de Gestión, previo informe del Patronato, haya de autorizar cualquier proyecto de obra, trabajo o aprovechamiento que no figure en el Plan rector de uso y gestión, constituye una prueba de que se pretende reducir al mínimo las potestades autonómicas, que carecen así de capacidad para poner en marcha cualquier actuación, urgente o no, de restauración o conservación. La nueva redacción del art. 22 de la Ley 4/1989 en su apartado 3, que prevé la gestión conjunta de los parques nacionales por la Administración del Estado y la Comunidad Autónoma correspondiente, también vulnera las competencias de Aragón en materia de espacios naturales protegidos. La gestión conjunta de los parques nacionales no ha sido admitida por la STC 102/1995, pues la misma atribuye a las Comunidades dicha gestión, toda vez que la existencia del interés general del Estado para declarar los parques no se extiende a su gestión. Ello se confirma por el hecho de que la Ley 41/1997 también considera de interés general que Cataluña gestione un determinado parque nacional (disposición adicional cuarta), cuando dicha Comunidad tiene la misma competencia en la materia de Aragón. En cuanto al sistema de financiación conjunta de los parques nacionales, previsto en el mismo art. 22.3, es consecuencia de la resistencia del Estado a transferir los servicios y créditos en esta materia, lo que perpetúa con esta Ley, incluso con el absurdo de que las Comunidades Autónomas no puedan participar en dicha financiación si no es con el acuerdo con el Estado. En contra de este criterio, es consustancial al ejercicio de las competencias la disposición de los recursos necesarios para su cumplimiento, pues, en caso contrario, la competencia resulta vacía de contenido. Se impugna también el art. 23 en su integridad, por cuanto regula la Comisión Mixta de Gestión, piedra angular de la gestión conjunta Estado-Comunidades Autónomas de los parques nacionales. Dicho precepto infringe la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Aragón en materia de "espacios naturales protegidos" y al mismo tiempo la de autoorganización (art. 35.1.1 y 15 EAAr). En cuanto a la vulneración de la competencia autonómica en materia de espacios naturales protegidos, la causa es la misma que la aducida sobre el art. 22.3 y a ello se remite. El carácter paritario de la Comisión, la Presidencia estatal o autonómica de la misma con carácter alternativo y el voto de calidad del Presidente ponen de manifiesto la injerencia estatal. En cuanto a la vulneración de la competencia de autoorganización, se señala que ésta le corresponde a Aragón como consecuencia normal y habitual de su titularidad de la competencia anterior, no pudiendo intervenir sobre ello el Estado, pues sólo dispone de una competencia gestora de carácter excepcional y residual. La regulación del Patronato en el art. 23 bis está afectada de similar tacha. La Ley 41/1997 modifica la anterior normativa del Patronato y lo configura no sólo como órgano colaborador sino también como órgano gestor, encargándole de la administración de las ayudas o subvenciones que se le otorguen, lo que invade las competencias de Aragón. Además, se aduce que aunque la competencia básica estatal le permitiría regular este órgano de colaboración, debería dejar el margen suficiente a las Comunidades Autónomas para desarrollar dicha regulación. La Ley 41/1997 vuelve a conculcar las competencias autonómicas en las materias aludidas al instituir la figura del Director-Conservador en el art. 23.ter. El primer motivo de esa vulneración se produce cuando su apartado 1 prescribe que aquél sea nombrado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, pues tal especificación orgánica sólo puede realizarla la propia Comunidad Autónoma. La segunda vulneración se produce al ser necesario para dicho nombramiento el previo acuerdo de la Comisión Mixta de Gestión, que manifiesta una injerencia más del Estado en la organización autonómica. En tercer lugar, la reserva al Estado del nombramiento del Director-Conservador de los parques nacionales supracomunitarios, incurre en igual vicio de inconstitucionalidad, pues en estos casos el Estado sólo puede establecer mecanismos de cooperación y coordinación que permitan a las Comunidades Autónomas ejercer sus competencias (así, por ejemplo, propiciando el acuerdo entre ellas mediante la oportuna fórmula de coordinación). Por último, son también inconstitucionales las referencias a la Comisión Mixta de Gestión incluidas en los apartado 3 y 4 de este art. 23.ter. Entrando en el análisis de las disposiciones adicionales de la Ley 41/1997, no se impugna la disposición adicional cuarta, pues se considera conforme al reparto de competencias tanto la integración del Parque Nacional de Aigües Tortes y Estany de Sant Maurici en la red de parques nacionales como la admisión del régimen de gestión autonómica de dicho Parque. No obstante, ello prueba que el legislador estatal se ha excedido en lo básico. Por el contrario, vulnera las competencias de Aragón la disposición adicional primera de la Ley 41/1997, por idénticas razones que las apuntadas en relación con el art. 22.3. Lo propio ocurre con la disposición adicional segunda, porque aunque se admite la existencia de un Plan director de la red de parques nacionales que regule, entre otros aspectos, las directrices para la redacción de los Planes rectores de uso y gestión, se reprocha que sea aprobado unilateralmente por el Estado, son contar con la colaboración de las Comunidades Autónomas, siendo insuficiente su participación a través del previo informe del Consejo de la red de parques nacionales. Se impugna la disposición adicional tercera, que habilita al Gobierno de la Nación a la ampliación unilateral de los parques nacionales. No se cuestiona dicha potestad del Gobierno cuando se hace a propuesta de las Comunidades Autónomas afectadas, sino tan sólo cuando se realiza sin este concurso, pues resultaría una ampliación ajena a las Comunidades Autónomas. Se recurre la disposición adicional quinta por su conexión expresa con los arts. 23, 23.bis y 23.ter, por las mismas razones por las que se objetaron dichos preceptos. También se recurre la disposición adicional séptima por prever acuerdos de cooperación con el carácter de complementarios a los mecanismos de gestión y administración establecidos en la Ley, lo que permite la subsistencia de éstos, respecto de los que se ha manifestado ya el rechazo. Por último, se impugna la disposición final segunda, que faculta al Gobierno para modificar por Real Decreto la composición de los órganos gestores de los parques nacionales, lo que vacía aún más a la Comunidad de Aragón de sus competencias. Tras todo ello, se solicita del Tribunal que en su día dicte Sentencia declarando la inconstitucionalidad de los artículos recurridos. 22. La Sección Tercera, por providencia de 18 de febrero de 1998, admitió a trámite el recurso de inconstitucionalidad núm. 483/98, promovido por la Diputación General de Aragón, y dio traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno para que, en el plazo de quince días, se personen en el proceso y formulen alegaciones. También acordó oír a las partes para que se pronuncien acerca de la acumulación de este recurso a los registrados con los números 460/98 y 469/98, promovidos, respectivamente por la Junta de Andalucía y las Cortes de Aragón. También se acordó publicar la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado". 23. Por escrito de 27 de febrero de 1998, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, compareció en el proceso y solicita una prórroga del plazo concedido para formular alegaciones. 24. La Sección Tercera, por providencia de 2 de marzo de 1998, prorrogó en ocho días el plazo concedido al Abogado del Estado para realizar alegaciones. 25. Mediante escrito de 16 de marzo de 1998, el Presidente del Congreso de los Diputados comunica al Tribunal que no se personará en el proceso ni formulará alegaciones. 26. El día 6 de marzo de 1998, el Presidente del Senado se dirige al Tribunal dando por personada a la Cámara en el proceso y ofreciendo su colaboración. 27. El Abogado del Estado presenta su escrito de alegaciones en el Registro General del Tribunal el día 23 de marzo de 1998. Dicho escrito reproduce lo alegado en el recurso de inconstitucionalidad núm. 460/98, promovido por el Gobierno de la Junta de Andalucía, que se ha recogido en el antecedente séptimo, al que nos remitimos, salvo en lo relativo a lo sostenido en relación con la impugnación de determinados preceptos, que se refleja a continuación. En lo atinente a la disposición adicional segunda de la Ley 41/1997, señala que sólo se impugna que la aprobación por el Gobierno del Plan director de la red de parques nacionales se realice sin la participación de las Comunidades Autónomas. Al respecto, indica que la aprobación de un Plan de estas características corresponde al Estado por su carácter básico (como el Tribunal ha admitido en su STC 102/1995 sobre el art. 8 de la Ley 4/1989). Además, las Comunidades participan en su elaboración a través del Consejo de la red, según determina esta disposición adicional segunda. Acerca de la disposición adicional tercera, manifiesta que no constituye una vía torticera para alterar unilateralmente los límites de un parque nacional sin contar con la Comunidad Autónoma en la que se ubique. Es, por el contrario, una forma de cooperación entre ambas Administraciones para aumentar la extensión del parque. Sobre las disposiciones adicionales quinta y séptima, alega la falta de legitimación de la Diputación General de Aragón, dado que la primera de ellas sólo sería aplicable a Canarias y la segunda a Asturias, Cantabria y Castilla-León, quedando fuera de su territorio, por tanto, los supuestos a que se refieren. Además, remite a lo aducido sobre los arts. 22 y concordantes. Rechaza, por último, el reproche dirigido a la disposición final segunda con igual razonamiento que en el recurso núm. 460/98, al que nos remitimos. En consecuencia, tras solicitar la acumulación de este recurso con los registrados con los núms. 460/98 y 469/98, solicita del Tribunal su desestimación. 28. Con fecha 1 de octubre de 1998, el Letrado de la Junta de Andalucía manifiesta su conformidad a la acumulación al recurso de inconstitucionalidad núm. 460/98 de los recursos núms. 469/98 y 483/98. 29. Con fecha 2 de octubre de 1998, la Letrada de las Cortes de Aragón manifiesta al Tribunal su no oposición a la referida acumulación. 30. Por Auto de 24 de noviembre de 1998, el Pleno del Tribunal acordó acumular los recursos de inconstitucionalidad núms. 469/98 y 483/98 al registrado con el núm. 460/98. 31. Por providencia de 3 de noviembre de 2004, se señaló para deliberación y votación de los presentes recursos de inconstitucionalidad el día 4 del mismo mes y año. II. Fundamentos jurídicos 1. En el presente proceso se acumulan tres recursos de inconstitucionalidad, registrados con los núms. 460/98, 469/98 y 483/98, interpuestos, respectivamente, por el Gobierno de la Junta de Andalucía, las Cortes de Aragón y la Diputación General de Aragón.Su objeto es dilucidar si, según alegan los sujetos promotores de los recursos, determinados preceptos de la Ley 41/1997, de 5 de noviembre, por la que se modifica la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres, vulneran las competencias estatutariamente asumidas por las Comunidades Autónomas de Andalucía y Aragón en las materias de "medio ambiente" y "espacios naturales protegidos".En concreto la infracción del orden constitucional de competencias se atribuye a los arts. 19, apartados 1, 3, 5 y 7; 22.3; 22.bis.2; 22.ter.2; 23; 23.bis; 23.ter y disposición adicional primera de la Ley 4/1989, en la redacción que les otorga el artículo único de la Ley 41/1997, así como a las disposiciones adicionales primera, segunda, tercera, cuarta, quinta y séptima y la disposición final segunda de la propia Ley 41/1997.A estos preceptos se les imputa, en lo esencial, una doble tacha. De un lado, que establecen un sistema de gestión conjunta entre el Estado y las Comunidades Autónomas de los parques nacionales, usurpando con ello las competencias autonómicas de gestión de dichos parques nacionales que se derivan de sus habilitaciones estatutarias en materia de "medio ambiente" y de "espacios naturales protegidos" (arts. 13.7 y 15.1.7 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, en adelante EAAnd, y arts. 35.1.5 y 37.3 del Estatuto de Autonomía de Aragón, en adelante EAAr). De otro, que la regulación misma del sistema de gestión de los parques nacionales no corresponde al Estado sino a dichas Comunidades Autónomas, en razón a sus competencias de organización de sus propios servicios (arts. 41.4 EAAnd y 39.2 EAAr), corolario de las competencias sustantivas antedichas.A ello se opone el Abogado del Estado, que aduce que todos los preceptos recurridos tienen el carácter de legislación básica dictada en materia de "medio ambiente" (art. 149.1.23 CE), competencia que permite al Estado en determinados casos intervenir a través de medidas de ejecución, según reiterada doctrina constitucional y, en concreto, de la contenida en la STC 102/1995, de 26 de junio, de directa aplicación a este caso. El Abogado del Estado alega, asimismo, que los preceptos recurridos son manifestación de los principios de coordinación y cooperación entre Administraciones públicas. 2. Antes de entrar en el examen de fondo de las cuestiones que se suscitan en el proceso, es necesario abordar otras de carácter procesal que resultan imprescindibles para delimitar el objeto de enjuiciamiento.
39. a)La primera de dichas cuestiones, planteada por el Abogado del Estado, se refiere a la falta de legitimación en que incurren los tres sujetos recurrentes al impugnar los preceptos relativos a los parques nacionales que se extienden por el territorio de más de una Comunidad Autónoma. Se trata de los arts. 19.3; 23.2; 23.bis.2; y 23.ter.2 de la Ley 4/1989, recurridos por todos los promotores de estos recursos de inconstitucionalidad. También es el caso de la disposición adicional séptima de la Ley 41/1997, sólo impugnada por la Diputación General de Aragón.El Abogado del Estado sustenta la carencia de legitimación en la inexistencia en el momento de la impugnación de ningún parque nacional de esas características ni en Andalucía ni en Aragón, por lo que no se produce la conexión material entre los preceptos antedichos y las competencias autonómicas, conexión que resulta necesaria para recurrir de acuerdo con el art. 32.2 LOTC.Igual planteamiento realiza el Abogado del Estado sobre la disposición adicional quinta de la Ley 41/1997, impugnada por la Diputación General de Aragón, si bien en este caso con el argumento de que aquella regula un supuesto concerniente sólo a Comunidades Autónomas que incluyan en su territorio dos o más parques nacionales, lo que tampoco es el caso de Aragón.El alegato del Abogado del Estado que se ha expuesto no puede encontrar acogida, toda vez que a ello se opone nuestra reiterada doctrina acerca del art. 32.2 LOTC, que regula, en desarrollo del art. 162.1 CE, la legitimación exigible a los órganos colegiados ejecutivos y de las Asambleas de las Comunidades Autónomas para recurrir leyes estatales. Según dicha doctrina:"Este Tribunal viene entendiendo, desde la STC 84/1982, de 23 de diciembre, que la legitimación de las Comunidades Autónomas para interponer recursos de inconstitucionalidad contra las leyes del Estado "se extiende objetivamente al ámbito de sus intereses peculiares que, evidentemente, se ven afectados por la regulación estatal de una materia acerca de la cual también la Comunidad Autónoma en cuestión dispone de competencias propias, aunque distintas de las del Estado. El haz de competencias de la Comunidad Autónoma, plasmación positiva de su ámbito propio de autonomía es, simplemente, el lugar en donde ha de situarse el punto de conexión entre el interés de la Comunidad y la acción que se intenta, pero el objetivo que ésta persigue, la pretensión a que da lugar no es la preservación o delimitación del propio ámbito competencial, sino la depuración objetiva del ordenamiento mediante la invalidación de la norma inconstitucional". Esta misma doctrina ha sido después aplicada reiteradamente en otras decisiones de este Tribunal (SSTC 63/1986, de 21 de mayo; 99/1986, de 11 de julio; 26/1987, de 27 de febrero, y 74/1987, de 25 de mayo), en las que se señala que 'no cabe confundir con el conjunto de las competencias de la Comunidad recurrente' aquella afectación a que alude el art. 32.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.De acuerdo, pues, con esta doctrina