Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 135/2006

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1. a)Se toma como punto de partida lo afirmado en el primer párrafo del preámbulo de la propia Ley autonómica, donde se señala que “en el año 1978 se aprobó, en referéndum, la Constitución Española, cuyo artículo 22 reconoce como derecho fundamental el derecho de asociación. Sin embargo, no ha existido desde entonces una regulación específica de las asociaciones no lucrativas que tienen un lugar importante en nuestro tejido social. Se hace preciso un nuevo marco jurídico que acabe con la vigencia en Cataluña de una ley tan obsoleta como la de 1964”. A juicio del Abogado del Estado, parte del desarrollo normativo de este preámbulo resulta inconstitucional por referirse a materias reservadas al legislador estatal, ya que se trata del desarrollo de un derecho fundamental contenido en la sección primera del capítulo segundo del título primero de la Constitución.
2. b)Sentada esta premisa, pasa el Abogado del Estado a desarrollar su primera alegación, referida a “la reserva al legislador estatal del desarrollo legal de determinados derechos fundamentales con la garantía de su ejercicio en términos de igualdad de todos los españoles”. Al respecto, sostiene que la Ley autonómica impugnada ha violado la reserva de Ley Orgánica que impone el art. 81.1 CE al proceder a un desarrollo directo de un derecho fundamental, ignorando igualmente la regla competencial del art. 149.1.1 CE. En desarrollo de esta idea examina el Abogado del Estado la doctrina de este Tribunal Constitucional acerca del alcance de la reserva de Ley Orgánica. Una doctrina que ha hecho hincapié en el riesgo de petrificación del Ordenamiento por la vía de las leyes orgánicas, por lo que se impone la interpretación restrictiva del art. 81.1 CE. Este criterio ha llevado a entender que la referencia al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas únicamente alcanza a los proclamados en la sección primera del capítulo segundo del título primero del texto constitucional (STC 70/1983, de 5 de agosto). Profundizando algo más, este Tribunal ha precisado que la referencia a los “derechos y libertades” se ciñe exclusivamente a éstos y no a cualesquiera otros contenidos de los arts. 15 a 29 CE (STC 6/1981, de 16 de marzo, en relación con el art. 20.3 CE). Finalmente, se ha señalado que sólo están sujetas a la reserva de ley orgánica las normas relativas al desarrollo de esos derechos, por lo que no cabe extenderla hasta comprender todo lo que “afecte” al derecho, ni siquiera todo lo que pueda considerarse regulación de su ejercicio (SSTC 67/1985, de 24 de mayo y 137/1986, de 6 de noviembre). A la vista de esta delimitación, sostiene el Abogado del Estado que “los artículos impugnados (salvo el art. 15, el 16 y el 29, que conciernen al art. 149.1.6 CE), entran de lleno en la reserva de ley orgánica, tal y como se contempla en los artículos 15 a 29; se trata de desarrollar el propio derecho; y se trata de un auténtico desarrollo general y directo del derecho como tal”. Señala a continuación que es posible que una determinada materia quede nominalmente atribuida a la competencia exclusiva de una Comunidad Autónoma, en virtud de las previsiones estatutarias, pero que se encuentre conectada directamente con algún derecho fundamental. En tales supuestos, la adscripción material de tales derechos a las leyes orgánicas, cuya elaboración y aprobación corresponde a las Cortes Generales, conlleva que “se establezca una nueva relación de distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas”. En este sentido, la STC 25/1981, de 14 de julio, en su FJ 5, alude a la doble condición objetiva y subjetiva de los derechos fundamentales, calificados expresamente como “elemento unificador” del sistema. Siempre en opinión del Abogado del Estado, esta resolución deja clara “la configuración de los derechos fundamentales mediante un régimen unitario estatal y, en consecuencia, la necesidad de su regulación uniforme, atribuida, por lo demás a la ley orgánica”, una idea que ya figuraba en la STC 5/1981, de 13 de febrero (FJ 22). Para el Abogado del Estado, en estas resoluciones “el Tribunal Constitucional, además de reiterar la función de las leyes orgánicas en cuanto al desarrollo normativo de los derechos fundamentales, pone de manifiesto la conexión de éstos con el título competencial recogido en el art. 149.1.1 CE”. Centrando ya la cuestión en las relaciones entre leyes orgánicas y leyes ordinarias en lo que específicamente se refiere al derecho de asociación, alude a la STC 67/1985, de 24 de mayo, donde se declara que “el artículo 22 de la Constitución contiene una garantía que podríamos denominar común; es decir, el derecho de asociación que regula el artículo mencionado se refiere a un género -la asociación- dentro del que caben modalidades específicas. Así, en la propia Constitución (artículo 6 y 7), se contienen normas especiales respecto de asociaciones de relevancia constitucional como los partidos políticos, los sindicatos y las asociaciones empresariales” y se añade que “por ello debe señalarse que la reserva de la Ley Orgánica en el artículo 81.1 de la Constitución en orden a las leyes relativas ‘al desarrollo de los derechos fundamentales’ se refiere en este caso a la Ley que desarrolle el derecho fundamental de asociación en cuanto tal, pero no excluye la posibilidad de que las leyes ordinarias incidan en la regulación de tipos específicos de asociaciones, siempre que respeten el desarrollo efectuado en la Ley Orgánica” [FJ 3 c)]. Con estas alusiones a la doctrina constitucional, entiende el Abogado del Estado que “se han sentado ya pautas notablemente seguras en relación con el ámbito general de la ley orgánica respecto a la regulación uniforme de los derechos fundamentales como status de todos los ciudadanos en cualquier parte del territorio nacional”. Una doctrina que se completa en la STC 5/1981, de 13 de febrero, con una indicación capital, cual es la de que cuando concurre la reserva de ley orgánica con algún título competencial exclusiva del Estado, entonces el definido en el art. 149.1.30 CE, todo el desarrollo del derecho fundamental ha de permanecer en la esfera estatal. Bien es cierto que esta doctrina ha sido posteriormente matizada en la STC 137/1986, de 6 de noviembre. Finalmente, se menciona la STC 157/1992, de 22 de octubre, donde, al hilo del enjuiciamiento de la regulación autonómica de las asociaciones juveniles formalmente amparada en el título “juventud”, se afirma que esta competencia no faculta al legislador autonómico para “establecer límites a la libertad de creación de asociaciones, a la libertad de asociarse y de no asociarse, al derecho de dar personalidad jurídica a las asociaciones constituidas, ni puede tampoco reglar la organización interna de las asociaciones, la normativa aplicable a las mismas, los derechos y deberes de sus miembros o las causas de suspensión y disolución de las mismas. En suma, no puede regular ni el ejercicio de la libertad de asociación ni el régimen jurídico general de las asociaciones juveniles” (FJ 2). En esta resolución se pondría claramente de manifiesto, según el parecer del Abogado del Estado, cómo, por el juego de la reserva de ley orgánica y de la regulación de las condiciones básicas del ejercicio del derecho fundamental, existe una esfera normativa que corresponde al Estado y que debe ser respetada por el legislador autonómico.
3. c)Seguidamente se analizan “las competencias autonómicas en materia de asociaciones”; análisis que alcanza al “planteamiento general de la ley impugnada”. Recuerda el Abogado del Estado que, en el momento de interponer el presente recurso, no existía una ley orgánica postconstitucional que hubiera desarrollado el derecho fundamental de asociación. De existir, las materias en ella reguladas, ya fueran estrictamente propias de la ley orgánica, ya simplemente conexas con aquéllas, quedarían congeladas en su rango y, por tanto, no cabría su regulación autonómica. Sin embargo, también apunta que, al no existir esa ley orgánica, es posible entender que la ley ordinaria autonómica puede regular todas las materias a las que no alcance la reserva de ley orgánica, es decir, también las denominadas conexas. Ante la ausencia de un ley orgánica en la materia, el Abogado del Estado apunta la conveniencia de atender a los criterios establecidos en la STC 5/1981, de 13 de febrero, dado que pueden servir para precisar qué preceptos de la ley impugnada invaden el ámbito estricto de la ley orgánica. Ciertamente, se señala, existen algunas diferencias sustanciales entre el supuesto entonces examinado y el actual. En la referida Sentencia se dilucidó la constitucionalidad de la Ley Orgánica del estatuto de centros escolares, que versaba sobre un derecho prestacional, mientras que el ahora concernido es un derecho de libertad. Por otro lado, en este caso “la competencia estatal, referida a una parte del ordenamiento jurídico con carácter general, coincide en una primera aproximación, con la competencia autonómica implicada”: la competencia exclusiva sobre “asociaciones de carácter docente, cultural, artístico, benéfico-asistencial y similares”. Es preciso, por tanto, “dirimir esta aparente concurrencia de competencias”. Al efecto, se invoca la STC 42/1981, de 22 de diciembre, en cuyo fundamento jurídico 2 se afirma que “la Constitución distingue entre distintos núcleos de interés, en función de los cuales han de atribuirse las respectivas competencias” y que “la técnica empleada por la Constitución es compleja, dada la coincidencia sobre una misma materia de intereses generales de diverso alcance, y dado que un mismo objeto es susceptible -generalmente- de ser situado en diversos campos. De ahí que para solucionar las cuestiones que puedan plantearse hay que partir del contenido inherente de cada competencia y sólo si, aun aplicando ese criterio, se sigue produciendo un entrecruzamiento, habrá que determinar la competencia que debe prevalecer”. Acudiendo al contenido inherente del título competencial autonómico, señala el Abogado del Estado que hace referencia “a varios tipos o especies dentro del género asociación”, por lo que no parece posible que partiendo desde esos tipos o especies el legislador autonómico proceda a regular todos los elementos definidores de la institución, ya que tales elementos corresponden al género y no a sus especies. En consecuencia, “el título competencial autonómico considerado debe entenderse como fundamentador de las facultades que se refieren a la especificidad resultante del carácter docente, cultural, artístico, benéfico-asistencial de ciertas asociaciones y no de todas las facultades sobre las asociaciones que tienen alguno de aquellos caracteres”. Dicho de otro modo, aun cuando se ostente competencia exclusiva sobre determinados tipos de asociaciones, su desarrollo normativo no podrá extenderse a las materias que forman parte de la regulación del ejercicio del derecho fundamental. Partiendo de este criterio, se señala que deben incluirse dentro del ámbito competencial estatal las reglas relativas a los requisitos determinantes del nacimiento de una asociación como persona jurídica; la determinación del régimen jurídico básico por el que ha de regirse; la fijación de los elementos mínimos configuradores de sus órganos (determinación, composición, reglas básicas de funcionamiento y adopción de acuerdos); régimen de capacidad y responsabilidad de la asociación, así como de sus miembros, y causas y efectos de la extinción y liquidación de aquélla. Según estas pautas, aplicadas a la Ley impugnada, se destaca en primer lugar que, conforme a su art. 1, la regulación que contiene hace referencia sólo a las asociaciones de competencia autonómica: las de carácter docente, cultural, artístico, benéfico, asistencial o similar. Ahora bien, “a pesar de esta declaración general, parece evidente que, de acuerdo con el criterio expuesto, el elemento esencial determinante de la adecuación competencial ha de ser la incidencia o no de la regulación contenida en la Ley examinada en el ámbito de substrato mínimo común, que es, incluso para tales tipos de asociaciones, de competencia estatal”.
4. d)El Abogado del Estado afronta un examen del preámbulo de la Ley recurrida “como medio para aproximarse a su motivación y objeto”, pues, aun reconociendo que el mismo no puede ser objeto del recurso de inconstitucionalidad, no por ello deja de resultar ilustrativo sobre los propósitos perseguidos por el legislador. A este respecto, señala que se apunta la intención de acabar con la vigencia en Cataluña de la Ley de asociaciones de 1964. Pues bien, la STC 36/1982, de 16 de junio, ya tuvo ocasión de afirmar el principio de continuidad de la legislación preconstitucional en tanto no sea incompatible con la Constitución, y se ha especificado dicho principio en relación con la citada Ley de asociaciones en las SSTC 64/1985, de 24 de mayo, y 218/1988, de 22 de noviembre. También se manifiesta en el preámbulo la clara “vocación generalista” de la Ley, incompatible con la competencia limitada que ostenta el legislador autonómico y que choca frontalmente con la competencia atribuida en exclusiva al Estado por el art. 149.1.1, en relación con el art. 22, ambos de la CE. Finalmente, se indica en ese mismo preámbulo que la Ley autonómica “parte de la propia definición constitucional de las asociaciones y presupone el eventual desarrollo general de las asociaciones mediante ley orgánica”, una afirmación radicalmente opuesta a los mandatos recogidos en los arts. 81.1 y 149.1.1 CE, pues viene a afirmar que la Ley autonómica contiene una configuración que, en realidad, sólo puede llevar a cabo el legislador estatal mediante ley orgánica. En opinión del Abogado del Estado “todo lo dicho nos lleva a concluir que los preceptos de la Ley que persigan los objetivos descritos han de ser declarados inconstitucionales por invadir una competencia normativa que formal y materialmente corresponde al Estado. Afirmación que se hace no sólo en base a la literalidad de los preceptos que se analizarán más adelante sino también por el sentido y alcance que resulta del preámbulo de la Ley”.
5. e)El examen de los preceptos impugnados se abre con una síntesis de las ideas previamente expuestas por el Abogado del Estado, para quien “no parece difícil establecer que las competencias de la Comunidad Autónoma se extienden a regular tipos concretos de asociaciones y, con carácter más general, pueden extenderse a establecer potestades administrativas sobre las mismas, desarrollando las clásicas modalidades de la acción administrativa: policía, fomento y sanción, y, en general también a regular aspectos materialmente conexos con la materia reservada a la ley orgánica”. Pero no pueden entrar en la definición de los elementos esenciales del derecho ni en los aspectos que sean materialmente básicos para asegurar la igualdad ex art. 149.1.1 CE. El art. 2 de la Ley del Parlamento de Cataluña 7/1997 resulta inconstitucional, según el Abogado del Estado, porque regula la naturaleza y principios del derecho de asociación, recogiendo la definición de asociación, los principios básicos de su organización y funcionamiento y el ámbito jurídico del concepto de asociación sin ánimo de lucro. Se trata de una regulación del núcleo del derecho fundamental que sólo puede llevar a cabo el legislador estatal por medio de una ley orgánica que asegure la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho. El art. 3 regula el régimen jurídico externo e interno de las asociaciones en Cataluña, excluyendo la aplicación de la norma general estatal, lo que produce una quiebra del principio de igualdad en el ejercicio del derecho. Concretamente, la Ley somete a las asociaciones catalanas al régimen de constitución, inscripción y obligaciones documentales de la propia norma autonómica, prescindiendo del régimen general, siendo así que se trata de aspectos que forman parte del núcleo esencial del derecho. A su vez el art. 4 regula, en su aspecto básico, el ejercicio del derecho de asociación, incluyendo elementos esenciales de su estructura y requisitos formales constitutivos. También aquí es evidente, para el Abogado del Estado, que se trata de condiciones básicas para el ejercicio del derecho. El art. 5 se refiere a los Estatutos como norma propia fundamental de la asociación y regula los requisitos mínimos y por tanto necesarios de los mismos. El establecimiento de estos requisitos mínimos es un elemento esencial del negocio jurídico, sin el cual no existe legalmente la asociación. Según el parecer del Abogado del Estado, su regulación desborda ampliamente el título competencial autonómico y se sitúa en el ámbito (tanto básico como reservado a la ley orgánica) de las competencias estatales. Respecto del art. 7, donde se contiene otro elemento esencial de la asociación, su denominación, se reitera el reproche dirigido contra el precepto anterior. El art. 8 regula una modalidad del derecho de asociación, la unión de asociaciones o federaciones para crear federaciones o confederaciones. Esta regulación es básica, pues remite a los requisitos y principios establecidos en la propia Ley para las asociaciones, por lo que debe declararse inconstitucional. La inscripción registral se regula en el art. 9, al que se reprocha haber invadido un espacio normativo que corresponde al Estado, porque la inscripción y sus requisitos representan un elemento imprescindible para el despliegue de las relaciones jurídicas con terceros. Sostiene el Abogado del Estado que el art. 11 “participa, por vía negativa de lo que se acaba de decir”. En él se delimita la responsabilidad de la asociación y de sus miembros, penetrando en un ámbito propio del derecho de obligaciones y, por tanto, del art. 149.1.8 CE; invoca también, por conexión de contenidos y especialidad, los arts. 81.1 y 149.1.1, en relación ambos con el art. 22 CE. Además, esta materia constituye un elemento estructural de la asociación como persona jurídica, con fundamental proyección en el orden patrimonial. El art. 12 establece la configuración de la estructura de la persona jurídica asociativa, al enumerar los órganos que necesariamente han de existir, así como sus competencias. Se trata de garantías esenciales para los asociados y, como tales, elementos básicos del derecho asociativo, ya que son los cauces necesarios para su ejercicio; por consiguiente, representan condiciones básicas para la igualdad ex art. 149.1.1 CE. Por su parte, el art. 15 invade la competencia estatal exclusiva sobre “legislación procesal” (art. 149.1.6 CE) pues en él se regula la impugnación de los acuerdos sociales. Además, se añade que también forma parte del núcleo básico del derecho de asociación (STC 71/1982, de 30 de noviembre) y que puede entenderse igualmente reservada al Estado por su conexión con la regulación civil del plazo de caducidad de la acción. El art. 16 “contiene en su número 1 la regulación sobre las cuestiones administrativas que se susciten que constituye una vertiente esencial del derecho de asociación y una referencia al procedimiento administrativo común, cuya competencia corresponde al Estado en virtud del art. 149.1.18 CE, así como el establecimiento de una atribución jurisdiccional que también corresponde al Estado en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.6 CE”. El art. 17, en cuanto regula la estructura y competencia del órgano de gobierno se considera inconstitucional por las mismas razones que el art. 12. Del art. 20 se impugnan sus apartados 2 y 3, que el Abogado del Estado considera inconstitucionales por los motivos ya señalados en relación con los arts. 15 y 16. Del art. 21 se recurren los apartados 3, 4 y 5, que determinan el régimen de responsabilidad civil de los miembros del órgano de gobierno. Es ésta una materia típicamente civil reservada al Estado por cuanto no existe ninguna especialidad foral (art. 149.1.8 CE) y su regulación también forma parte del contenido esencial del derecho de asociación (arts. 22 y 149.1.1 CE). Otro tanto sucede con los arts. 22 y 23, que definen el status del socio, sus derechos y deberes. La regulación de las obligaciones recíprocas entre la asociación y sus miembros es una garantía básica del derecho de éstos y de la subsistencia de aquélla, por lo que su regulación debe corresponder al Estado en virtud de los mencionados arts. 22 y 149.1.1 CE. El art. 25 regula la disolución de la asociación, que sin duda es una cuestión básica del derecho de asociación, igual que la constitución. Consecuentemente, el Abogado del Estado se remite a lo ya expuesto en relación con los arts. 4 y 5. Del art. 26 se recurre el apartado 3, que establece la posibilidad de disolución judicial de las asociaciones, invadiendo así competencias estatales en materia procesal y civil (art. 149.1.6 y 8 CE, respectivamente) y afectando al ejercicio del derecho de asociación (art. 149.1.1 CE). A los apartados 1 y 2 del art. 27 y al art. 28, donde se regula la liquidación de la asociación, se dirige un mismo reproche, el de invadir el ámbito de la regulación básica del ejercicio del derecho de asociación conectada con materias civiles, también de competencia estatal. Idéntico reproche se dirige al art. 29, en cuanto regula el concurso de la asociación en caso de insolvencia. Finalmente, el art. 35, que extiende expresamente el régimen contenido en la Ley a asociaciones de carácter especial, es inconstitucional porque invade el marco regulador de las condiciones básicas de garantía de igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho de asociación.
6. f)El escrito del recurso concluye solicitando que se dicte sentencia por la que se declare la inconstitucionalidad de los preceptos legales impugnados. Asimismo, mediante otrosí, y “al darse el requisito de conexión objetiva a que se refiere el art. 83 de la LOTC”, se interesa la acumulación de este recurso al núm. 1014/88, donde se impugna la Ley de asociaciones del País Vasco. 2. Mediante providencia de 8 de octubre de 1997 la Sección Segunda de este Tribunal acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Parlamento y al Gobierno de la Generalidad de Cataluña, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que en el plazo común de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen pertinentes; oír a las partes mencionadas, así como al Gobierno y al Parlamento Vasco para que, en el mismo plazo del traslado, expusieran lo que considerasen conveniente acerca de la acumulación solicitada en el otrosí del escrito de demanda y, finalmente, publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña”. Dicha publicación se llevó a efecto en el “Boletín Oficial del Estado” núm. 269, de 10 de noviembre de 1997, y en el “Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña” núm. 2527, de 11 de noviembre de 1997. 3. El 12 de noviembre de 1997 se recibió un fax del Gabinete Jurídico de la Generalidad de Cataluña solicitando que se tuviera por personado al Abogado de la Generalidad de Cataluña, en la representación que legalmente ostenta, y que se le concediera una prórroga de ocho días para formular alegaciones. Por providencia de 14 de noviembre de 1997 la Sección Segunda acordó acordar a los autos el mencionado escrito, teniendo por personado al Abogado de la Generalidad de Cataluña, a quien se concedió una prórroga de ocho días sobre el plazo inicial para formular alegaciones. 4. El 14 de noviembre de 1997 se registró en este Tribunal Constitucional escrito del Presidente del Senado fechado el día 3 anterior, en el que se interesaba que se tuviera por personada a dicha Cámara en este proceso y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Ese mismo día el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó que la Mesa de la Cámara había acordado, en la reunión celebrada el 11 de noviembre de 1997, no personarse ni formular alegaciones en el presente proceso constitucional. 5. El 19 de noviembre de 1997 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional un escrito del Letrado del Gobierno Vasco, quien, evacuando el trámite conferido por la providencia de 8 de octubre anterior, manifestaba sus dudas acerca de la conveniencia de acceder a la acumulación del presente recurso de inconstitucionalidad al núm. 1014/88, tal y como solicitaba el Abogado del Estado en su escrito de demanda. 6. El escrito de alegaciones del Letrado del Parlamento de Cataluña, actuando en nombre y representación del mismo, se recibió el 24 de noviembre de 1997. Seguidamente se sintetiza lo expuesto en dicho escrito:
7. a)Éste se abre con una consideración previa acerca de la acumulación solicitada por el recurrente. Dicha consideración concluye con la apreciación de que “en los procesos cuya acumulación se solicita concurren ciertos elementos que aconsejarían resolver ambos en un mismo procedimiento, aun cuando no debe obviarse que uno de los procedimientos se halla en fase extremadamente avanzada para su resolución, lo cual además de incardinarse en el supuesto ... que desaconseja la acumulación, podría suponer también la sujeción de la resolución del presente recurso a las consideraciones ya sedimentadas del Tribunal en cuanto al primero de los recursos, lo que podría a su vez significar la simple adición de un recurso a otro”.
8. b)Seguidamente se defiende que “la actividad normativa del legislador autonómico no alcanza ámbitos de desarrollo del derecho fundamental de asociación”. A este respecto, y tras sintetizar la tesis defendida de contrario en el escrito de demanda, subraya el Letrado del Parlamento de Cataluña que la reserva de ley orgánica no alcanza con carácter general a la materia objeto de especial protección constitucional, sino al ejercicio de la potestad legislativa del Estado, que debe limitarse a desarrollar el derecho fundamental; debiendo entenderse por desarrollo “la delimitación del ejercicio del derecho en relación con el resto de derechos así como su relación con las demás personas en tanto que también titulares de derechos y libertades”. La colaboración del legislador orgánico, cuya tarea se califica de excepcional y limitada, con el legislador ordinario se traduce en “la reserva al legislador excepcional del mínimo desarrollo directo del derecho fundamental en aquello que es substancial al mismo y a la vez lo hace reconocible del resto de derechos, y la intangibilidad para ese mismo legislador orgánico del ámbito de normación que debe abordar el llamado legislador ordinario”. Existe, así, una colaboración internormativa que permite alcanzar una disciplina integral y articulada del fenómeno asociativo, donde al legislador orgánico le corresponde el desarrollo del núcleo esencial y al ordinario la normación de la materia en concreto (art. 53.1 CE). Esta colaboración evita la privación absoluta o la limitación a expresiones insustanciales de la potestad del legislador ordinario estatal o autonómico, pues, como ya ha señalado este Tribunal, es difícil concebir un ámbito del orden social en el que de una forma u otra no incidan los derechos fundamentales. Dicho de otro modo, la ley orgánica se interpone entre la Constitución y la ley ordinaria con una finalidad concreta, específica y excepcional, cual es la de proceder al desarrollo del ámbito nuclear del derecho fundamental (SSTC 132/1989, de 18 de julio y 101/1991, de 13 de mayo). La ley orgánica, como “ley de interposición”, no es requisito de ejercicio de la actividad del legislador ordinario, ya que, por la efectividad directa de los derechos fundamentales y el sistema especial de protección de que gozan [arts. 53.2 y 161.1
9. b)CE], la Constitución no exige la existencia de ley orgánica, a salvo los específicos supuestos en los que ella misma llama al legislador para el desarrollo de un determinado derecho, o cuando la configuración legal del derecho represente un elemento esencial de su ejercicio. Con cita de la STC 67/1985, de 24 de mayo, apunta el Letrado del Parlamento de Cataluña que la ley ordinaria, en tanto no constituye desarrollo del núcleo del derecho fundamental, no afectará materialmente al ámbito reservado al legislador orgánico. E, igualmente, que “como parece reconocer el propio recurrente en tanto no exista ley orgánica el legislador estatal o autonómico puede regular todos aquellos ámbitos con inclusión de las materias conexas, que no constituyan desarrollo directo del derecho”. Eso es justamente lo que hace la Ley autonómica impugnada. En el caso concreto del derecho de asociación, la no necesidad de la ley orgánica se acentúa por el hecho de que la Constitución, lejos de limitarse a su reconocimiento, establece un estatuto mínimo y ordenado para las asociaciones, con lo que el espacio de la ley orgánica queda reducido. Seguidamente se pregunta el Letrado del Parlamento de Cataluña por el contenido esencial de este derecho fundamental, “por cuanto éste se configura como límite refractario a la acción del legislador ex art. 53.1 CE”. Esa esencialidad se corresponde con aquella parte del contenido del derecho sin la cual éste pierde su peculiaridad, esto es, aquel conjunto de manifestaciones que lo hacen singularizable y recognoscible como derecho correspondiente a un determinado tipo, incluyéndose en ese contenido aquella parte que es imprescindible para su efectividad (STC 11/1981, de 8 de abril). En el caso del derecho de asociación, tales extremos configuradores de su contenido esencial se encuentran ya recogidos y desarrollados en la propia Constitución. Así, en el art. 22 CE se contienen las libertades positiva y negativa de asociación, el libre desarrollo de la vida asociativa y de las actividades inherentes a la misma, configurando la Constitución directamente los límites al ámbito positivo en los apartados 2 y 5 del citado precepto. Asimismo, la previsión de existencia de registros, en los términos señalados en el art. 22.3 CE, no constituye un límite al derecho ni, por ende, requisito de reconocimiento de existencia del mismo, pues, como palmariamente se expresa en la Constitución, la inscripción registral sólo se establece a los puros y simples fines de publicidad, por lo que la no inscripción no puede dar como resultado negar el derecho de asociación ni desconocer la existencia de una asociación no inscrita. Consecuentemente, la función del legislador orgánico ha quedado extremadamente reducida al existir en la propia Constitución una regulación suficiente del derecho de asociación. De donde resulta una disminución de la incidencia del legislador orgánico a favor del legislador ordinario (art. 53.1 CE).
10. c)A continuación se examina la competencia asumida por Cataluña en materia de asociaciones, recogida en el art. 9.24 de su Estatuto de Autonomía, donde se mencionan conjuntamente las fundaciones y las asociaciones. Un primer desarrollo de esta competencia tuvo lugar con la aprobación por el Parlamento de Cataluña de la Ley 1/1982, de 3 de marzo, de Fundaciones, que no fue objeto de impugnación ante este Tribunal Constitucional. Frente a la interpretación del alcance de este título competencial defendida por el recurrente, asentada sobre la distinción entre la regulación de tipos específicos de la materia asociativa y la regulación general del régimen jurídico de las asociaciones, sostiene el Letrado del Parlamento de Cataluña que la competencia autonómica se extiende a toda la materia asociativa, con los límites que examina. El primero de ellos es el establecido en el art. 149.1.1 CE, si bien cree oportuno el Letrado parlamentario hacer algunas precisiones acerca de su utilización instrumental. Dichas precisiones toman como punto de partida la constatación de que no existe título competencial específico en favor del Estado en materia de asociaciones. Ciertamente, sólo al Estado le corresponde el desarrollo del derecho en forma de ley orgánica, pero esa función no puede mermar la competencia asumida por las Comunidades Autónomas “más allá del estricto ámbito de desarrollo cuyo alcance aquí ya se ha intentado delimitar”. Corolario de todo ello es que el único título competencial que esgrime, inadecuadamente, el Estado es el recogido en el art. 149.1.1 CE. Del tenor de ese precepto constitucional se deduce con bastante claridad que la atribución al Estado de la función que en él se menciona no le autoriza a regular todas las condiciones, sino sólo aquellas que tengan la consideración de básicas a los fines establecidos en el propio art. 149.1.1 CE, lo que excluye de suyo una regulación genérica pormenorizada del ámbito material sobre el que se proyecte. Esas condiciones básicas deben ser relevantes para asegurar la igualdad en el ejercicio de los derechos y habrán de incluir lo estrictamente indispensable para no provocar una uniformidad normativa sin ámbito de actuación para el legislador autonómico y complementarse con los títulos competenciales específicos que el Estado pueda ostentar en un ámbito material determinado. En este sentido, se afirma que este Tribunal ha utilizado el art. 149.1.1 CE en unión de otro título competencial estatal, “de cuya conjunción se deriva la potestad de establecer las condiciones mínimas a que se refiere el artículo 149.1.1 con respecto a la materia en concreto”. Si el art. 149.1.1 CE no se conecta con ninguna competencia específica del Estado, “su función es de alcance hermenéutico”, erigiéndose en límite negativo que impide al legislador territorial establecer o incidir en las condiciones básicas de ejercicio de los derechos cuando estén regulando materias de su propia competencia (al respecto se citan las SSTC 37/1981, de 16 de noviembre; 87/1985, de 16 de julio y 152/1988, de 20 de julio). Lo expuesto le permite al Letrado del Parlamento de Cataluña alcanzar tres conclusiones. En primer lugar, constata que el Estado no tiene título competencial como legislador ordinario para la regulación del régimen jurídico de las asociaciones. En segundo lugar, precisa que el art. 149.1.1 CE no atribuye competencias, puesto que carece de un ámbito material específico, sino que representa un elemento de interpretación al que deben sujetarse las Comunidades Autónomas. Por último, reitera que la potestad atribuida al legislador orgánico se limita a un mínimo desarrollo del derecho de asociación, puesto que el estatuto y régimen jurídico de este derecho se halla en la propia Constitución. Se afirma en el escrito rector de este proceso que Cataluña ostenta competencias únicamente sobre los tipos específicos de asociaciones mencionados en el art. 9.24 de su Estatuto de Autonomía. Sin embargo, el Letrado del Parlamento de Cataluña discrepa de esta interpretación, puesto que ella ignora la utilización de una cláusula de cierre en el precepto estatutario el término “y similares”, con la que se generaliza el ámbito material competencial hasta incluir la regulación del régimen jurídico de las asociaciones (en apoyo se citan las SSTC 157/1992, de 22 de octubre, y 5/1996, de 16 de enero).
11. d)Para concluir, entra el Letrado parlamentario a examinar los preceptos impugnados, cuya constitucionalidad defiende con los siguientes argumentos. Con respecto al art. 2 de la Ley, señala que “el Parlamento de Cataluña en realidad no hace más que transcribir los principios inherentes al derecho de asociación según la configuración constitucional, esto es el principio de autonomía o de libertad positiva y negativa, exigiendo una estructura, organización y funcionamiento democráticos como expresión del principio democrático y del pluralismo”. Difícilmente puede aceptarse la existencia de otras modalidades de configuración del derecho de asociación que se ciñan al marco del art. 22 CE. Por ello no puede declararse inconstitucional un precepto que recoge los elementos esenciales del derecho ya expresados en la Constitución y sin los cuales éste resultaría irreconocible como tal. Por lo que hace al art. 3 apunta el Letrado parlamentario que en él se regula el régimen jurídico de las asociaciones, lo que constituye uno de los elementos integrantes de la competencia en materia de asociaciones recogida en el art. 9.24 del Estatuto. A este respecto precisa que “la eventual ley orgánica no está llamada a determinar el régimen jurídico sino el desarrollo del derecho fundamental, integrándose la normación sobre el régimen jurídico en el ejercicio del derecho (arts. 53.1 CE y 9.24 EAC)”. Esta misma consideración se predica para los arts. 4, 5, 7, 8, 12, 17, 20 (apartados 2 y 3), 25, 28 y 35. La regulación de la inscripción registral contenida en el art. 9 no es tampoco inconstitucional, porque, “con independencia de la unicidad o pluralidad de registros, el acceso a los mismos no constituye elemento ni necesario ni imprescindible para la vida de la asociación”, pues la inscripción lo es a los solos efectos de publicidad. De la Constitución no se deduce que deba existir un único registro y que las Comunidades Autónomas con competencia en materia de asociaciones no puedan establecer los respectivos registros de ámbito territorial y determinar los requisitos de acceso, en tanto no afecten al derecho. En el caso de los arts. 11, 21 (apartados 3, 4 y 5), 22 y 23, relativos a los derechos de los asociados y a su responsabilidad frente a la asociación y frente a terceros, se trata nuevamente de una regulación del régimen jurídico de la asociación y del ejercicio del derecho que encuentra su fundamento competencial en el art. 9.24 EAC. Frente a esta regulación “no pueden invocarse títulos dispersos como la competencia en materia civil por cuanto en lo que respecta al estatuto de los asociados existe un título específico a favor de la Generalidad. La competencia en materia de asociaciones alcanza necesariamente a la regulación del estatuto del asociado de igual forma que alcanza a la determinación del régimen de responsabilidad del mismo, que no es desarrollo del derecho sino regulación de ejercicio”. Los arts. 15, 26.3, 27 (apartados 1 y 2) y 29 se impugnan por vulnerar la competencia estatal exclusiva en materia de legislación procesal (art. 149.1.6 CE). En cuanto al art. 15, en él se contiene el régimen de impugnación de acuerdos, legitimación y caducidad, lo que no representa legislación procesal sino determinación del régimen jurídico que ordena la asociación y que tiene su fundamento competencial en el art. 9.24 EAC y con la que se trata de preservar la acomodación de los actos de la asociación a la ley y al pacto asociativo expresado en sus estatutos. Iguales consideraciones deben realizarse con respecto a los otros preceptos legales mencionados. Finalmente, afirma el Letrado del Parlamento de Cataluña que en el art. 16 de la Ley no se pretende alterar el régimen general establecido en el título cuarto de la Ley Orgánica del Poder Judicial. La referencia a ese régimen general, que quizás pueda criticarse en términos de calidad legislativa, se explica por el deseo de conseguir la unicidad reguladora del régimen jurídico de las asociaciones, pero esa posible crítica no es suficiente para considerar inconstitucional el precepto. Por todas estas razones el Letrado del Parlamento de Cataluña concluye su escrito de alegaciones solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime íntegramente el presente recurso de inconstitucionalidad. 7. El 2 de diciembre de 1997 presentó sus alegaciones el Abogado de la Generalidad de Cataluña:
12. a)En lo que ahora estrictamente interesa, el escrito de alegaciones se inicia con una respuesta al planteamiento general del recurso defendido por el Abogado del Estado. Un planteamiento que arranca de la idea de que la ley impugnada entra de lleno en materias cuya regulación está reservada a la ley orgánica por desarrollar el contenido esencial del derecho fundamental de asociación. Frente a esta opinión, el Abogado de la Generalidad de Cataluña sostiene que “es preciso distinguir entre desarrollo del derecho a la libertad de asociación (del art. 22 CE) y régimen jurídico de las asociaciones, puesto que, a nuestro entender, se trata de materias afines pero perfectamente diferenciables”. La competencia sobre la primera corresponde al Estado por el juego de los arts. 81.1 y 149.1.1 CE, mientras que la titularidad de la segunda pertenece a la Generalidad de Cataluña ex art. 9.24 EAC. Niega el Abogado de la Generalidad de Cataluña que la Ley 7/1997 contenga un desarrollo directo del derecho de asociación. Antes bien, en línea con lo anteriormente apuntado, sostiene que en ella se contiene una de las posibles regulaciones del régimen jurídico de las asociaciones. Son éstas materias “conexas pero separables”, de suerte que el legislador autonómico habrá de respetar la legislación orgánica que el Estado pueda dictar como desarrollo del derecho fundamental, y así lo ha expresado el Parlamento de Cataluña en el preámbulo de la Ley impugnada, al referirse al “eventual desarrollo general de las asociaciones mediante ley orgánica”, pero la eventualidad no puede invocarse como argumento para impedir el ejercicio actual de la competencia autonómica en materia de asociaciones. A este respecto, se contrasta la ausencia de un desarrollo del derecho mediante ley orgánica, con la utilización de la facultad estatal para llevarlo a cabo como instrumento para negar de manera sistemática a las Comunidades Autónomas el ejercicio de sus competencias en materia de asociaciones, como ponen de manifiesto tanto el presente recurso de inconstitucionalidad como el tramitado con el núm. 1014/88, que tiene por objeto la Ley de asociaciones del País Vasco.
13. b)Seguidamente se analizan “las particularidades que derivan del carácter del derecho de asociación como derecho fundamental”. Dicho análisis arranca del contraste entre la interpretación restrictiva del espacio constitucionalmente reservado a la ley orgánica, a la que dice adherirse el Abogado del Estado en el escrito de demanda, y la pretensión concretada en el petitum, que se dirige a invalidar la Ley autonómica 7/1997 en su práctica totalidad. Frente a esta postura se destaca la conveniencia de abundar en la jurisprudencia constitucional “y recordar con ella que no toda regulación que afecte a un derecho fundamental ha de participar del carácter orgánico”. En este sentido se mencionan las SSTC 6/1982, de 22 de febrero, y 76/1983, de 5 de agosto, donde se fija el criterio de que la ley orgánica sólo puede incluir preceptos que excedan del ámbito estricto de la reserva cuando su contenido desarrolle el núcleo orgánico y siempre que constituyan un complemento necesario para su mejor inteligencia. Actualmente parece claro que a la aprobación de una ley autonómica en una materia que afecte, linde o tenga conexión con un derecho fundamental no puede oponerse la ausencia de una ley orgánica. Si se aceptara la “jerarquización temporal de los procesos legislativos” se estaría sometiendo al Parlamento autonómico a un criterio de oportunidad para legislar que quedaría en manos de las Cortes Generales, ignorándose con ello que los controles de este tipo son incompatibles con la autonomía (STC 4/1981, de 2 de febrero). Lo que podrá suceder al anticiparse la legislación autonómica a la orgánica es que, al dictarse esta última, “su contenido incida y, eventualmente, matice o desplace en algún punto las opciones ordenadoras contenidas en la norma autonómica y conectadas con ella”. Un riesgo, por lo demás, nada extraordinario en un Estado como el autonómico, que se caracteriza por su estructura plural y por la diversidad de órganos legislativos. Por consiguiente, la especial naturaleza del derecho de asociación y la reserva de ley orgánica para el desarrollo de su “núcleo orgánico” no pueden impedir ni postergar el ejercicio de la competencia asumida por la Generalidad de Cataluña en el art. 9.24 EAC. Tras constatar que la norma impugnada satisface plenamente la reserva de ley establecida en el art. 53 CE y que, por ello, “ningún reparo se formula en la demanda al respecto”, el Abogado de la Generalidad de Cataluña defiende que la Ley 7/1997 es respetuosa con las limitaciones normativas que derivan de los arts. 139.1 y 149.1.1 CE. Los derechos fundamentales tienen una “fuerza igualadora” que necesariamente ha de incidir en la estructura plural y heterogénea del Ordenamiento. Pero esa potencialidad no puede expandirse hasta incluir las materias conexas. A juicio del Abogado de la Generalidad, la dificultad que el deslinde de ambos espacios entraña “se diluye al examinar la cuestión a la luz de la jurisprudencia constitucional”, y, así, reproduce algunos pasajes de las SSTC 37/1981, de 16 de noviembre; 88/1986, de 1 de julio y 61/1997, de 20 de marzo. De la lectura de la doctrina contenida en estas resoluciones se concluye:
14. a)que los derechos fundamentales representan una limitación a la diversidad de posiciones jurídicas, no en razón de su naturaleza sino por su configuración jurídico-positiva;
15. b)debido a ese régimen específico corresponde en exclusiva al Estado la competencia para dictar, mediante leyes orgánicas, normas de desarrollo de los derechos fundamentales;
16. c)también le corresponde la regulación del ejercicio de los derechos fundamentales, en la medida en que proceda a la regulación de las condiciones básicas del art. 149.1.1 CE); y
17. d)por su parte, a las Comunidades Autónomas les corresponde ejercer las competencias que estatutariamente hayan asumido, respetando, además de la Constitución, las condiciones básicas antes aludidas.
18. c)A continuación, el Abogado de la Generalidad de Cataluña expone los “distintos niveles en la regulación sobre asociaciones”, tomando como premisa la consideración de que el art. 22 guarda estrecha relación con la consideración de la libertad como valor supremo del Ordenamiento. A su juicio, es en la STC 113/1994, de 14 de abril, “donde se une más llamativamente el derecho del art. 22 CE con el valor supremo de la libertad que está en su base”, una línea luego seguida por las SSTC 179/1994, de 16 de junio, y 223/1994, de 18 de julio. En el bien entendido que la libertad se refiere “no ya a la persona individual sino al área de las manifestaciones sociales en la que varias personas se agrupan libremente a fin de alcanzar, por medios lícitos, fines igualmente lícitos y determinados de forma libre”. Esta libertad asociativa se reconoce de modo especial para garantizar un ámbito de libertad frente a la actuación de los poderes públicos. Ciertamente, el art. 22 CE no indica expresamente este contenido de libertad, lo que no ha impedido situarlo en primer plano en la doctrina constitucional compendiada en las SSTC 113/1994, de 14 de abril (FJ 8), y 179/1994, de 16 de junio (FJ 4), donde se dice que “esta libertad pública incluye, de forma general, la llamada libertad negativa de asociación, es decir, el derecho a no asociarse, con independencia de que una interdicción expresa y concreta de afiliación obligatoria sólo se contenga en el inciso cuarto del art. 28.1 CE. ... el derecho de asociación, reconocido en nuestra Constitución en el art. 22.1, comprende no sólo en su forma positiva el derecho de asociarse, sino también, en su faceta negativa, el derecho de no asociarse ... la libertad de no asociarse es una garantía frente al dominio por el Estado de las fuerzas sociales a través de la creación de corporaciones o asociaciones coactivas que dispusieran del monopolio de una determinada actividad social”. De esta misma doctrina constitucional puede deducirse, en opinión del Abogado de la Generalidad de Cataluña, que el art. 22.1 CE sólo contempla, para reconocerla, una garantía constitucional o faceta jurídico-pública del derecho fundamental de la libertad de asociación, lo que incluye sus vertientes positiva y negativa. Además, la intervención de los poderes públicos en esta área de libertad ciudadana está condicionada por el conjunto estructural del propio art. 22 CE. Abordando el análisis de ese conjunto estructural, el Abogado de la Generalidad de Cataluña señala que, conforme a lo dispuesto en el art. 22.3 CE, el registro sirve a los solos efectos de publicidad, sin que pueda utilizarse como mecanismo de control material sobre las asociaciones; de tal suerte que la inscripción es una carga de la asociación para gozar de la protección constitucional del derecho, pero sin olvidar que, como se dijo en la STC 67/1985, de 24 de mayo, ello no excluye la existencia de asociaciones no registradas. El art. 22.4 CE representa otra garantía del derecho, al establecer un contenido preceptivo que se impone al legislador en el momento de regular su ejercicio. Es evidente, por tanto, “que el propio texto constitucional incluye un primer desarrollo de los límites y garantías del derecho de la libertad de asociación, límites y garantías que bien pudieran haberse contenido en una hipotética ley orgánica de desarrollo del art. 22.1 CE”, lo que tiene como consecuencia una gran relativización de la necesidad de esa ley orgánica. También se examina el ámbito de aplicación del art. 22 CE, esto es, qué fenómenos asociativos comprende. Según se afirmó en la ya citada STC 67/1985, el art. 22 CE contiene una garantía común, referida a un género, la asociación, dentro del cual caben distintas modalidades específicas. Igualmente, la doctrina constitucional ha analizado las denominadas “asociaciones privadas de configuración legal”, cuya creación no depende del pactum associationis y de las que se predica la adscripción obligatoria (por todas, STC 179/1994, de 16 de junio). Ahora bien, del hecho de que el art. 22 CE deba entenderse como una norma común aplicable a todo tipo de asociaciones no se infiere que cualquier norma que pueda afectar genéricamente a los distintos tipos de asociación deba dictarla el Estado mediante ley orgánica. Junto al derecho fundamental existe otro contenido jurídico, lo que habitualmente se conoce como el régimen jurídico de una institución, que también cabe referir genéricamente al conjunto de asociaciones, pero que no desarrolla el derecho fundamental. En resumen, “el art. 22 CE contiene y reconoce la garantía de la libertad de asociación predicable de todas las modalidades asociativas, por lo que cabe referirla al género común asociación -al igual que su desarrollo en una eventual ley orgánica-. A su vez, representa los límites que el legislador debe respetar al regular cualquier extremo que afecte, bien con carácter general a todos los fenómenos asociativos, bien a un tipo específico de asociación, pues en ambos supuestos se puede incidir en el ejercicio del derecho a la libertad de asociación”. Cosa totalmente distinta es la determinación del régimen jurídico de las asociaciones en general o de alguna especie asociativa en particular.
19. d)Examina a continuación el Abogado de la Generalidad de Cataluña la “distinción material entre normas de desarrollo del derecho de asociación y la restante regulación sobre asociaciones” y sus “consecuencias a nivel competencial”. Un examen en el que se presta especial atención a la jurisprudencia constitucional, en la que el deslinde entre ambos tipos de normas “ha sido un proceso que comienza en la STC 67/1985, sigue en la 132/1999 y llega, por el momento presente, hasta la muy importante STC 157/1992”. En la STC 67/1985, de 24 de mayo, se señaló que la Ley de asociaciones de 24 de diciembre de 1964 no cumple la función de establecer una regulación que deba ser respetada por el legislador ordinario cuando incida sobre el ámbito del derecho de asociación reconocido en el art. 22 CE. Más tarde, en la STC 132/1989, de 18 de julio, se distinguió la regulación de los aspectos esenciales para la definición del derecho -previsión de su ámbito, fijación de sus límites en relación con otras libertades constitucionalmente protegidas-, que corresponde a la ley orgánica y aquellos otros que no resultan decisivos o capitales en su configuración y que pueden ser establecidos en leyes ordinarias. Finalmente, en la STC 157/1992, de 22 de octubre, se diferencia con claridad la regulación del ejercicio del derecho del establecimiento del régimen jurídico general de las asociaciones, al rechazar que desde el título competencial “juventud” pudiera la Comunidad Autónoma de las Illes Balears “establecer límites a la libertad de creación de asociaciones, a la libertad de asociarse y de no asociarse, al derecho de dar personalidad jurídica a las asociaciones constituidas, ni puede tampoco reglar la organización interna de las asociaciones, la normativa aplicable a las mismas, los derechos y deberes de sus miembros o las causas de suspensión y disolución de las mismas. En suma, no puede regular ni el ejercicio de la libertad de asociación ni el régimen jurídico general de las asociaciones juveniles” (FJ 2). Partiendo de la distinción entre “establecer límites” y “regular”, el Abogado de la Generalidad de Cataluña apunta que los contenidos integrados en el primero (límites a la libertad de creación de asociaciones, a la libertad de asociarse y no asociarse, al derecho a dar personalidad jurídica a las asociaciones constituidas) pertenecen al ámbito propio de la regulación de la libertad de asociaciones, en tanto que los pertenecientes al segundo grupo (organización interna de las asociaciones, normativa aplicable a las mismas, derechos y deberes de sus miembros y causas de suspensión y disolución) atañen al régimen jurídico de las asociaciones. Se aclara con ello la diversidad material que confluye en el fenómeno asociativo y que hace posible su regulación desde distintos niveles.
20. e)Lo expuesto da paso al estudio del “alcance competencial del art. 9.24 del EAC”, en el que se reitera la relevancia de la STC 157/1992, donde este Tribunal “distinguió dos tipos de preceptos: de un lado, los que regulan materias que en ningún caso pueden ser objeto de regulación desde el título de juventud, puesto que se refieren a cuestiones relativas al régimen jurídico de las asociaciones juveniles en general. De otro lado, los preceptos que se refieren a materias en las que sí puede incidir el título de juventud, siempre que [...] no entren a regular de modo general el régimen jurídico de todas las asociaciones juveniles. En consecuencia, cabe entender que las Comunidades Autónomas que han asumido competencia en la materia ‘asociaciones’ pueden regular en general su régimen jurídico”. En la propia STC 157/1992 se mencionan algunos de los aspectos que, genéricamente, conforman “los diversos estadios y fases de la vida jurídica de la asociación” y que, por tanto, se incluyen en su régimen jurídico. Conforme se indica en el fundamento jurídico 3 de dicha resolución, éstos serían los relativos a las condiciones necesarias para la constitución de una asociación, el contenido de los estatutos, el procedimiento de inscripción registral, la organización interna, los derechos y deberes de los asociados, los libros de llevanza obligatoria, las causas de suspensión y disolución, la normativa procesal propia y el régimen transitorio, en especial, la adaptación a la nueva normativa. Toda vez que éstos son los elementos regulados en la Ley del Parlamento de Cataluña 7/1997 ahora impugnada, el Abogado de la Generalidad de Cataluña defiende que dicha ley se ajusta fielmente a la doctrina de este Tribunal. De conformidad con el art. 1 de la Ley, su regulación se ciñe al ámbito funcional de las asociaciones que estatutariamente (art. 9.24 EAC) quedan comprendidas en la competencia de la Generalidad de Cataluña, y con él se trata de evitar los problemas que pudieran surgir en aquellos supuestos en los que el domicilio de la asociación no se corresponda con el lugar donde desarrolla principalmente sus actividades. Dicho esto, advierte el Abogado de la Generalidad de Cataluña sobre los riesgos que entraña una interpretación del art. 9.24 EAC como la postulada en la demanda, ya que, al primar el elemento finalista, viene a hacer coincidir el ámbito competencial autonómico con las asociaciones que cabe declarar de utilidad pública, por haber sido constituidas para alcanzar un fin común de interés general o que se dediquen a fines asistenciales, educativos, culturales, deportivos o cualesquiera otros que tiendan a promover el bien común. Por el contrario, “partiendo de la constatación fáctica de que el fenómeno asociativo persigue prioritariamente intereses del grupo asociado -que pueden trascender a éste y ser de interés general o no-, puede observarse que en la redacción del art. 9.24 del EAC se ha optado por un sistema de enumeración tipológica de diversos campos de actuación asociativa y se ha cubierto la falta de exhaustividad, habitual en estas enumeraciones, mediante el añadido de la fórmula y similares”. Los campos de actividad asociativa expresamente citados en el precepto estatutario se corresponden con otros tantos sectores materiales sobre los que ostenta competencia la Generalidad de Cataluña, por lo que cabe entender que la expresión “y similares” del art. 9.24 EAC hace referencia a aquellas asociaciones que actúan en los restantes sectores materiales de competencia autonómica. De este modo, el sistema de enumeración abierta utilizado en este caso se integra adecuadamente en el conjunto del sistema competencial. Por ello es perfectamente posible que el Parlamento de Cataluña establezca un marco jurídico para todas las asociaciones domiciliadas y que actúen principalmente en Cataluña y cuya actividad, además, incida en los sectores de competencia autonómica.
21. f)La respuesta a las impugnaciones específicamente dirigidas contra los preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 7/1997 arranca con una consideración general de la Ley en la que se refuta la lectura que el Abogado del Estado hace del preámbulo, tras lo cual se exponen las razones concretamente aducidas en defensa de la constitucionalidad de los preceptos recurridos. En cuanto al art. 2 (“Naturaleza y principios”), señala el Abogado de la Generalidad de Cataluña que “evidentemente, una regulación sobre el régimen jurídico de las asociaciones debe partir de lo que se entiende por tales, para saber a qué entes o instituciones se está refiriendo, al objeto de distinguirlas de otras con las que pueden guardar cierta semejanza”. A falta de un desarrollo del derecho de asociación en una eventual ley orgánica, parece lógico y razonable que la ley autonómica, en cuanto versa sobre materias conectadas con ese derecho, se refiera a aspectos que tal vez puedan resultar afectados si se dicta aquélla. Con respecto al art. 3 (“Régimen jurídico”), “sólo cabe recordar que, según la STC 157/1992 (FFJJ 2 y 3), establecer el régimen jurídico de las asociaciones es el principal contenido que el art. 9.24 EAC -y los respectivos de los restantes Estatutos- atribuyen a las Comunidades Autónomas”. Idéntica respuesta se da a la impugnación del art. 4 (“Constitución”), puesto que “la STC 157/1992 incluye entra las competencias autonómicas el establecer las condiciones necesarias para la constitución de las asociaciones”. Además, como la Ley autonómica no pretende extender su aplicación a todos los españoles, no es cierto que ocupe el lugar de una eventual norma dictada al amparo del art. 149.1.1 CE. También se defiende la constitucionalidad del art. 5 (“Estatutos”) por remisión a la STC 157/1992, que “declaró que regular el contenido de los estatutos entraba en las competencias autonómicas sobre asociaciones”. En el caso del art. 7 (“Denominación”) señala el Abogado de la Generalidad de Cataluña que es perfectamente posible distinguir aspectos que sólo afectan a las asociaciones, como su nombre, y que nada tienen que ver con el derecho de asociación como tal. El derecho de asociarse no comporta el de poder denominar a la asociación de cualquier manera; cabe establecer unas normas para evitar confusiones y en aras del bien común, como son las contenidas en este precepto legal. La impugnación del art. 8 (“Uniones de asociaciones”) se responde por remisión a los argumentos expuestos al tratar de los requisitos y principios de las asociaciones. En cuanto al art. 9 (“Inscripción registral”), recuerda el Abogado de la Generalidad de Cataluña que el propio art. 22.3 CE establece la obligación de inscripción de las asociaciones para gozar del amparo constitucional. Evidentemente, el desarrollo de este precepto constitucional corresponde al legislador orgánico, pero este precepto no lleva a cabo tal desarrollo y se limita tan sólo a recoger el mandato constitucional y a determinar el procedimiento de inscripción, remitiendo al reglamento la estructura y funcionamiento del registro, lo que resulta compatible con la STC 157/1992. El art. 11 (“Asociaciones no inscritas. Actividades de recaudación pública”) es la otra cara de la moneda del anterior, y en él se viene a establecer que los posibles efectos en perjuicio de terceros sólo se producirán a partir de la inscripción registral. En nada se regula el derecho de asociación, limitándose el legislador autonómico a determinar que quien no satisface la carga de la inscripción no puede disfrutar de sus beneficios. Con relación al art. 12 (“Organización y funcionamiento”), se recuerda que en la STC 157/1992 todo lo que se refiere a organización interna de las asociaciones se incluyó dentro de la materia “régimen jurídico”, y, por tanto, de posible competencia autonómica. Además, se establece tan sólo una regulación de mínimos que no representa novedad alguna respecto al común de entidades asociativas. La constitucionalidad del art. 15 (“Impugnación de acuerdos de la asamblea”) también se defiende invocando la STC 157/1992, en la cual se admite que la regulación del régimen jurídico de las asociaciones puede incluir aquella normativa procesal que les sea propia. En este caso no hay innovación alguna, y sólo la mera recepción de la regla de caducidad vigente en virtud del art. 12 del Decreto 144/1965, por el que se dictan normas complementarias de la Ley de asociaciones de 24 de diciembre de 1964. Además se destaca que “en la STC 72/1983, se declaró la constitucionalidad del art. 37.2 de la Ley vasca 1/1982, de cooperativas, que estableció una regulación del plazo de caducidad de la impugnación en todo semejante a la que aquí se impugna”. En cuanto al art. 16 (“Cuestiones suscitadas en vía administrativa y vía jurisdiccional”), el Abogado de la Generalidad de Cataluña sostiene que en él se incluye una simple remisión al procedimiento administrativo común, por lo que no se ocupa el lugar de quien debe establecerlo, sino que, antes bien, se acepta lo que éste decida al respecto. Por lo que hace a la atribución jurisdiccional denunciada, responde que el art. 11 de la Ley de asociaciones de 1964 contiene una regulación de idéntico tenor bajo el rótulo “procedimiento”, de donde cabe inferir que estamos ante una norma de carácter procedimental y no propiamente procesal. La defensa de la validez del art. 17 (“Competencia y estructura del órgano de gobierno”) remite a los argumentos empleados con respecto al art. 12. Por otro lado, como quiera que los apartados 2 y 3 del art. 20 (“Actas e impugnación de acuerdos”) se recurren por los mismos motivos que los arts. 15 y 16, también al análisis de estos preceptos se remite el Abogado de la Generalidad de Cataluña. Del art. 21 (“Ejercicio del cargo y responsabilidad”) se recurren sus apartados 3, 4 y 5, referentes a la responsabilidad de los miembros del órgano de gobierno, alegándose que invaden la competencia estatal en materia civil (art. 149.1.8 CE), reproche también dirigido contra los arts. 22 (“Derechos de las personas asociadas”) y 23 (“Deberes de las personas asociadas”). Sin embargo, la STC 157/1992 incluyó entre el contenido propio del régimen jurídico de las asociaciones la determinación de los derechos y obligaciones de los asociados. Se trata, además, de unos derechos mínimos. La respuesta a la impugnación del art. 25 (“Disolución”) remite a lo ya expuesto en relación con los arts. 4 y 5, al tiempo que se recuerda que en la STC 157/1992 se incluye la regulación de las causas de suspensión y disolución en el régimen jurídico de las asociaciones. Del art. 26 (“Acuerdos de la asamblea sobre la disolución”) se recurre su apartado 3, que “habilita para solicitar la convocatoria judicial de la asamblea o la disolución judicial de la asociación, lo que concuerda con lo dispuesto en el art. 22.4 CE y no supone más que una concreción del derecho de los socios a que se respeten las previsiones estatutarias”, siendo la referencia al Juez de primera instancia del domicilio social mera recepción de la norma procesal vigente. Los arts. 27.1 (“Liquidación”) y 28 (“Operaciones de liquidación”) tratan de regular las consecuencias de la disolución de la asociación, lo que debe entenderse propio del régimen jurídico de las asociaciones. El art. 29 (“Obligación de solicitar el concurso”) no tiene naturaleza procesal puesto, que la obligación en él recogida se establece sin detrimento de las normas procesales al respecto y sin añadir ningún requisito. Por lo que hace al art. 35 (“Otras asociaciones de carácter especial”), el Abogado de la Generalidad de Cataluña se remite a lo expresado acerca del alcance subjetivo de la competencia del art. 9.24 EAC, referido a las asociaciones como categoría general y que abarca la globalidad del fenómeno asociativo.
22. g)Tras solicitar de este Tribunal la íntegra desestimación del presente recurso de inconstitucionalidad, mediante otrosí el Abogado de la Generalidad de Cataluña expresa sus dudas acerca de la conveniencia de acumular este proceso al tramitado con el núm. 1014/1988. 8. Mediante el ATC 11/1998, de 13 de enero, este Tribunal acordó denegar la acumulación del presente recurso de inconstitucionalidad al registrado con el núm. 1014/88. 9. Por providencia de 25 de abril de 2006 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 27 de dicho mes y año. II. Fundamentos jurídicos 1. El Presidente del Gobierno de la Nación impugna en este proceso constitucional 22 -algunos de ellos parcialmente- de los 38 preceptos que componen el articulado de la Ley del Parlamento de Cataluña 7/1997, de 18 de junio, de asociaciones. Sostiene el recurrente que la obra del legislador autonómico está inspirada en el propósito de establecer un régimen universal para todas las asociaciones que actúan en el territorio de Cataluña, careciendo de competencias para ello. En particular, le reprocha que esta extralimitación competencial ha desatendido la reserva de ley orgánica recogida en el art. 81.1 CE, así como las competencias atribuidas al Estado para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho (art. 149.1.1 CE) y en materia de legislación procesal (art. 149.1.6 CE), civil (art. 149.1.8 CE) y sobre procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE). Las representaciones del Parlamento y de la Generalidad de Cataluña han postulado de consuno la desestimación del recurso, al entender que la Ley autonómica respeta el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias sobre asociaciones. 2. Antes de examinar el fondo de las cuestiones planteadas en este recurso de inconstitucionalidad resulta pertinente exponer el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias en materia de asociaciones.Al respecto hemos de recordar que, sin perjuicio de las facultades normativas estatales derivadas de los arts. 81.1 y 149.1.1 CE, en los arts. 148 y 149 CE no existe ninguna mención expresa de las asociaciones, que sólo se contemplan formalmente, a efectos de determinación de un título competencial expreso, a partir de lo establecido en los diferentes textos estatutarios. En el caso concreto de la Comunidad Autónoma de Cataluña, el art. 9.24 de su Estatuto de Autonomía (en adelante, EAC) atribuye a la Generalidad la competencia exclusiva sobre “Fundaciones y asociaciones de carácter docente, cultural, artístico, beneficio-asistencial y similares, que desarrollen principalmente sus funciones en Cataluña”.
23. a)Para aquilatar el alcance de esta competencia autonómica resulta imprescindible sintetizar la doctrina establecida en la STC 173/1998, de 23 de julio. En esta resolución, con ocasión de la impugnación de la Ley del Parlamento Vasco 3/1988, de 12 de febrero, de asociaciones, dictada al amparo de un título competencial idéntico al que dispone la Generalidad de Cataluña, se señala que “la Comunidad Autónoma no posee un título competencial para regular todas las asociaciones de derecho común, ni menos aún todas las uniones de personas que resultan del ejercicio del derecho de asociación, en sus muchas manifestaciones y modalidades (SSTC 3/1981, FJ 1; 67/1985, FJ 3 y 5/1996, FJ 6). El Estatuto de Autonomía concreta la competencia exclusiva del País Vasco a un elenco de asociaciones caracterizadas por atender a unos fines y desarrollar unas actividades específicas. La locución ‘y similares’ flexibiliza y amplía la enumeración; pero, sea cual sea en la práctica el alcance final de la competencia autonómica, no la convierte en indefinida o indeterminada, ni la configura como una competencia genérica o residual sobre todas las asociaciones. Lo cual no impide que la Comunidad Autónoma ostente otras competencias sobre aquellas asociaciones cuyos fines y actividades coinciden con materias de competencia autonómica, como ocurre con la defensa de los consumidores y usuarios [STC 15/1989, FFJJ 4
24. b)y 7 b)] o con la juventud (STC 157/1992, FJ 2)” (FJ 3).En cuanto al contenido material de la competencia, se indica que “cuando un Estatuto de Autonomía atribuye a una Comunidad Autónoma la competencia exclusiva sobre un determinado tipo de asociaciones, no sólo le habilita para regular los aspectos administrativos de esas instituciones, es decir, sus relaciones de fomento, policía y sanción con los poderes públicos, sino también el régimen jurídico de las mismas tanto en su vertiente externa, es decir, la relativa a su participación en el tráfico jurídico -constitución, adquisición de personalidad jurídica, capacidad jurídica y de obrar, régimen de responsabilidad, extinción y disolución-, como en su vertiente interna -organización, funcionamiento interno y derechos y deberes de los asociados” (FJ 5).
25. b)Por otra parte, en la STC 173/1998 se hace hincapié en la necesaria inserción sistemática de esta competencia exclusiva autonómica en el bloque de la constitucionalidad, advirtiéndose que “se halla acotada en cuanto a la titularidad y condicionada en cuanto a su ejercicio por los diversos preceptos constitucionales” (FJ 6). En particular, se identifican dos límites fundamentales: “que la Comunidad Autónoma, al regular el régimen jurídico de las asociaciones sometidas a su competencia, no puede entrar a regular el desarrollo directo de los elementos esenciales del derecho fundamental de asociación. Este es un ámbito reservado al Estado ex art. 81.1 CE y las normas que las Cortes Generales pueden dictar en su ejercicio constituyen un prius del que necesariamente debe partir la Comunidad Autónoma al regular, no el derecho de asociación en cuanto tal, sino el régimen de las asociaciones que surgen del ejercicio de ese derecho” y que “en las asociaciones objeto de la competencia autonómica existen elementos de muy diversa índole, civiles, administrativos, procesales, fiscales e incluso penales, sobre los que el Estado tiene títulos competenciales que deben hacerse compatibles con el título exclusivo atribuido a la Comunidad Autónoma” (ibidem).Complementando lo anterior, no puede dejar de advertirse que la propia STC 173/1998 señaló también la existencia de otro importante límite a la competencia autonómica en materia de asociaciones, límite que se vincula, lógicamente, con otra competencia estatal. Se trata, como consecuencia del “principio constitucional conforme al cual todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio español (art. 139.1 CE), [de] la competencia estatal para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE)” (STC 173/1998, FJ 6).
26. c)Con respecto al límite que representa la reseñada reserva de ley orgánica para el desarrollo del derecho fundamental de asociación (art. 81.1 CE), nos referimos entonces tanto a su alcance material como a su correspondencia con el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias.Sobre el primer aspecto recordamos que este Tribunal ha advertido, desde la temprana STC 5/1981, de 13 de febrero (cuya doctrina hemos reiterado en la reciente STC 124/2003, de 19 de junio, FJ 11), sobre la necesidad de aplicar un criterio estricto o restrictivo para determinar el alcance de la reserva, no sólo en lo referente al término “desarrollar” sino también a la “materia” objeto de reserva, a fin de evitar petrificaciones del Ordenamiento y de preservar la regla de las mayorías parlamentarias no cualificadas (STC 173/1998, FJ 7). Habida cuenta del objeto del proceso constitucional, no fue preciso reiterar en aquella ocasión que la remisión a los derechos fundamentales y las libertades públicas que se efectúa en el art. 81.1 CE debe ceñirse a los regulados en la sección primera del capítulo segundo del título primero de la Constitución (por todas, STC 116/1999, de 17 de junio, FJ 4). En cambio, tuvimos ocasión de hacer hincapié en que “requiere Ley Orgánica únicamente la regulación de un derecho fundamental o de una libertad pública que desarrolle la Constitución de manera directa y en elementos esenciales para la definición del derecho fundamental, ya sea en una regulación directa, general y global del mismo o en una parcial o sectorial, pero, igualmente, relativa a aspectos esenciales del derecho, y no, por parcial, menos directa o encaminada a contribuir a la delimitación y definición legal del derecho”; esto es, “lo que está constitucionalmente reservado a la Ley Orgánica es la regulación de determinados aspectos esenciales para la definición del derecho, la previsión de su ámbito y la fijación de sus límites en relación con otras libertades constitucionalmente protegidas” (STC 173/1998, FJ 7; en similares términos, posteriormente, SSTC 129/1999, de 1 de julio, FJ 2, y 53/2002, de 27 de febrero, FJ 12).La delimitación del alcance de la reserva de ley orgánica debe inspirarse en un criterio estricto que permita acotar con rigor el espacio que puede ocupar este tipo de legislación, destinado a establecer el “desarrollo normativo inmediato de la Constitución en aquellos aspectos básicos o fundamentales del orden constitucional ... complemento indispensable o necesario de la obra del constituyente” (STC 173/1998, FJ 7). En particular, la utilización de ese criterio lleva a circunscribir la reserva de ley orgánica “a las normas que establecen restricciones de esos derechos o libertades o las desarrollan de modo directo, en cuanto regulan aspectos consustanciales a los mismos, excluyendo por tanto aquellas otras que simplemente afectan a elementos no necesarios sin incidir directamente sobre su ámbito y límites” (ibidem). Posteriormente, en la STC 292/2000, de 30 de noviembre, FJ 11, prestamos especial atención a la distinción entre la imposición de límites a un derecho fundamental, actividad normativa reservada a la ley orgánica (art. 81.1 CE), y la regulación del ejercicio del derecho, tarea que compete al legislador ordinario en virtud de lo dispuesto en el art. 53.1 CE, lo que no significa que la ley orgánica que desarrolle derechos fundamentales tenga como único ámbito la imposición de límites (y así se reconoce, entre otras, en la STC 173/1998, FJ 8).Acerca de la correspondencia de la reserva de ley orgánica con el sistema de distribución de competencias, perspectiva desde la que contemplamos la “materia” reservada, en la STC 173/1998 hemos advertido “que la técnica de la reserva de ley tiene hoy, como tuvo en su origen y en su evolución histórica, una naturaleza distinta de la que poseen las reglas de atribución de competencia. El contenido y la finalidad de ambas figuras ha sido y es sustancialmente diverso. Por ello, como hemos reiterado desde la STC 5/1981, la reserva de ley orgánica del art. 81.1 CE no contiene, en puridad, ningún título competencial habilitante a favor del Estado” (FJ 7). Lo que no impide apreciar la notable incidencia que esta reserva tiene en el orden competencial, pues “en virtud del art. 81.1 CE, sólo el Estado puede dictar esta forma de leyes en desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas y que las Comunidades Autónomas al ejercer sus competencias deben respetar el contenido de las mismas so pena de incurrir en un vicio de inconstitucionalidad por vulneración del art. 81.1 CE” (ibidem).La constatación de ese hecho, junto a la necesidad de preservar la unidad sistemática del orden constitucional, que quedaría afectada si lo establecido en el art. 81 CE desvirtuase íntegramente lo dispuesto en el art. 149 CE o si un precepto ordenador del sistema de fuentes pudiera sobreponerse a la norma articuladora de los ámbitos materiales correspondientes al Estado y a las Comunidades Autónomas (STC 137/1986, de 6 de noviembre, FJ 3, expresamente citado en la STC 173/1998, FJ 7), ha llevado a este Tribunal Constitucional a establecer tres criterios de interpretación fundamentales: “de un lado, que el ámbito de la reserva de Ley Orgánica no es coextenso al de las competencias atribuidas al Estado -así se establece de forma implícita en la práctica totalidad de las resoluciones de este Tribunal que han abordado este tema- ... de otro lado, que, en aplicación de un elemental criterio de interpretación sistemática, al fijar el alcance de la reserva de Ley Orgánica debe cohonestarse con el contenido de los preceptos del llamado bloque de la constitucionalidad que distribuyen las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas” (STC 173/1998, FJ 7). Y, por último, que esa definición sistemática se ha traducido en la reserva al Estado ex art. 81.1 CE de “la regulación de los aspectos esenciales, el desarrollo directo del derecho fundamental considerado en abstracto o ‘en cuanto tal’, en tanto que se atribuye la regulación de la ‘materia’ sobre la que se proyecta el derecho al legislador ordinario, estatal o autonómico, con competencias sectoriales sobre la misma (SSTC 127/1994, 61/1997 y, en relación concretamente con el derecho de asociación, SSTC 67/1985 y 157/1992)” (ibidem).Cierto es que este último criterio no puede aplicarse mecánicamente, pues “con suma frecuencia resulta difícil distinguir dónde acaba el desarrollo del derecho en cuanto tal y dónde comienza la regulación de la materia sobre la que éste se proyecta” (STC 173/1998, FJ 7). Pero no es menos cierto que, en lo que ahora estrictamente interesa, “aun admitiendo que entre la regulación del derecho de asociación y la del régimen jurídico de las asociaciones existe una zona de difícil delimitación y que, en consecuencia, en algunos casos la inclusión en una u otra categoría dependerá del grado más o menos intenso de proximidad con uno u otro ámbito, este criterio ha de ser el punto de partida inexcusable para delimitar lo reservado a la Ley Orgánica y lo que corresponde a los títulos competenciales relacionados con la materia de asociaciones y muy especialmente lo que corresponde al legislador ordinario, sea estatal o autonómico, con competencias en estas materias” (ibidem).La dificultad de esta tarea se veía acentuada en el momento de dictar la STC 173/1998 por la ausencia de una “norma genérica de desarrollo directo del art. 22 CE”, lo que si bien no impedía “controlar el respeto de la reserva de Ley Orgánica por parte de la Ley impugnada, ... dificulta nuestra tarea ya que el contraste del contenido normativo de la Ley vasca recurrida debe hacerse con el contenido abstracto de la reserva de Ley Orgánica, pero no es posible llevarlo a cabo con relación al articulado de una ley estatal, que puede concretar con mayor o menor intensidad el ámbito de la reserva” (STC 173/1998, FJ 7). Esta situación ha cambiado sustancialmente tras la aprobación de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación (en adelante, LODA).En todo caso, dicha dificultad no fue entonces obstáculo para, a partir de las cuatro facetas o dimensiones en las que, conforme a la doctrina elaborada por este Tribunal Constitucional, se manifiesta el derecho fundamental de asociación (libertad de creación de asociaciones y de adscripción a las ya creadas; libertad de no asociarse y de dejar de pertenecer a las mismas; libertad de organización y funcionamiento internos sin injerencias públicas; y, como dimensión inter privatos, garantía de un haz de facultades a los asociados individualmente considerados frente a las asociaciones a las que pertenecen o a las que pretendan incorporarse), identificar los contenidos constitucionalmente reservados a la ley orgánica ex art. 81.1 CE. Concretamente consideramos que esa reserva comprende “la regulación de ‘los elementos esenciales de la definición’ del derecho de asociación o, en otras palabras, la delimitación de ‘los aspectos esenciales del contenido del derecho’ en lo tocante a la titularidad, a las facultades elementales que lo integran en sus varias vertientes (STC 101/1991, FJ 2), al alcance del mismo en las relaciones inter privatos, a las garantías fundamentales necesarias para preservarlo frente a las injerencias de los poderes públicos y, muy especialmente, dada su naturaleza de derecho de libertad, corresponde en exclusiva al legislador orgánico la precisión de los límites que en atención a otros derechos y libertades constitucionalmente reconocidos y respetando siempre el contenido esencial, puedan establecerse para determinar las asociaciones constitucionalmente proscritas -es decir, las ilegales, secretas y de carácter paramilitar-, así como los límites en relación al derecho de asociarse de determinados grupos de personas -militares, jueces, etc.-, o en relación a la libertad de no asociarse” (STC 173/1998, FJ 8).
27. d)En cuanto al límite que representa la competencia estatal para establecer las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE), debemos reiterar ahora la síntesis realizada en la Sentencia 133/2006, de 27 de abril, recaída en el recurso de inconstitucionalidad núm. 3974-2002, interpuesto por el Parlamento de Cataluña contra diferentes preceptos de la Ley Orgánica del derecho de asociación. En esta resolución hemos señalado que, aun a pesar de que en el momento de pronunciarse la STC 173/1998, de 23 de julio, el Estado no había dictado norma alguna a la que atribuyese el carácter de “condición básica” que garantizase la igualdad en el “ejercicio” del derecho fundamental de asociación, pudimos entonces avanzar que “parece fuera de toda duda que, por su conexión con el derecho de asociación y por su carácter de ‘requisitos mínimos indispensables’ que posibilitan su ejercicio, el legislador estatal podrá considerar ‘condiciones básicas’ ex art. 149.1.1 CE, tanto lo que podríamos denominar la definición del concepto legal de asociación, como aquellos aspectos concretos de lo que hemos llamado régimen jurídico externo de las asociaciones (nacimiento de la personalidad, capacidad jurídica y de obrar, régimen de responsabilidad y causas y efectos de la disolución), que resulten ‘imprescindibles o necesarios’ en orden a asegurar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho de asociación y, [que] en cuanto tales, requieren un tratamiento uniforme” (FJ 9).En esa misma resolución hemos recordado que este Tribunal ha identificado cuatro facetas o dimensiones en las que se manifiesta el derecho fundamental de asociación, a saber: libertad de creación de asociaciones y de adscripción a las ya creadas; libertad de no asociarse y de dejar de pertenecer a las mismas; libertad de organización y funcionamiento internos sin injerencias públicas; y, como dimensión inter privatos, garantía de un haz de facultades a los asociados individualmente considerados frente a las asociaciones a las que pertenecen o a las que pretendan incorporarse (por todas, SSTC 173/1998, de 23 de julio, FJ 8, y 104/1999, de 14 de junio, FJ 4). Y hemos afirmado que merecerán la consideración de condiciones básicas de ejercicio del derecho de asociación ex art. 149.1.1 CE aquellos “requisitos mínimos indispensables” que guarden una conexión directa e inmediata con esas facetas del derecho fundamental. Esta delimitación de la competencia estatal se corresponde con el alcance que atribuimos a la misma en la STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7 b), y evita eventuales injerencias o restricciones de la competencia que ostentan algunas Comunidades Autónomas para regular el régimen jurídico de las asociaciones y a cuyo alcance ya nos hemos referido en el fundamento jurídico anterior.Para concluir, parece oportuno reiterar que en la aplicación de los criterios reseñados cobra especial relevancia el elemento teleológico de la competencia estatal, consistente en el aseguramiento de la “igualdad de todos los españoles” en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, ya que obliga a examinar las “condiciones básicas” establecidas por el legislador estatal desde la perspectiva que nos ofrece el juicio de proporcionalidad, a fin de averiguar si la norma estatal “tiene cobijo en los límites formales y materiales del art. 149.1.1 CE y -complementariamente- si no contiene una injerencia o restricción de la competencia autonómica” (SSTC 164/2001, de 11 de julio, FJ 4, y 54/2002, de 27 de febrero, FJ 3). De tal suerte que “las condiciones básicas que garanticen la igualdad, por definición, no pueden consistir en un régimen jurídico acabado y completo de los derechos y deberes constitucionales afectados. La regulación de esas condiciones básicas sí corresponde por entero y en exclusiva al Estado, pero con tal normación, como es evidente, no se determina ni se agota su entero régimen jurídico” [STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7 b)].En resumen, en materia de derechos fundamentales cuyo desarrollo está reservado a ley orgánica (art. 81.1 CE), como sucede con el derecho de asociación, la capacidad normadora del Estado ex art. 149.1.1 CE puede extenderse más allá de ese desarrollo (circunscrito a la determinación de los elementos nucleares del derecho), incidiendo sobre la regulación del ejercicio del derecho en cuestión, siempre que, de un lado, tal regulación tenga una conexión, directa o indirecta, con aquellos elementos nucleares antes señalados, y que, de otro, se dirija a garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho (que es la finalidad que justifica la competencia estatal del art. 149.1.1 CE).
28. e)En cuanto a los restantes títulos de competencia estatal, antes indicados, y comenzando por el de legislación procesal (art. 149.1.6 CE), baste recordar la síntesis de la consolidada doctrina que este Tribunal ha establecido al respecto y que se contiene en la STC 47/2004, de 25 de marzo. En dicha resolución pusimos de relieve la concurrencia de las siguientes pautas: “en primer lugar, que la atribución al Estado de la competencia exclusiva sobre legislación procesal responde a la necesidad de salvaguardar la uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales [SSTC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 20; 83/1986, de 26 de junio, FJ 2; 173/1998, de 23 de julio, FJ 16 c)]; en segundo lugar, que la competencia asumida por las Comunidades Autónomas al amparo de la salvedad recogida en el art. 149.1.6 CE no les permite, sin más, introducir en su ordenamiento normas procesales por el mero hecho de haber promulgado regulaciones de Derecho sustantivo en el ejercicio de sus competencias, esto es, innovar el ordenamiento procesal en relación con la defensa jurídica de aquellos derechos e intereses que materialmente regulen, lo que equivaldría a vaciar de contenido o privar de todo significado a la especificidad con que la materia procesal se contempla en el art. 149.1.6 CE, sino que, como indica la expresión ‘necesarias especialidades’ del citado precepto constitucional, tan sólo pueden introducir aquellas innovaciones procesales que inevitablemente se deduzcan, desde la perspectiva de la defensa judicial, de las reclamaciones jurídicas sustantivas configuradas por la norma autonómica en virtud de las particularidades del Derecho creado por la propia Comunidad Autónoma, o, dicho en otros términos, las singularidades procesales que se permiten a las Comunidades Autónomas han de limitarse a aquellas que, por la conexión directa con las particularidades del Derecho sustantivo autonómico, vengan requeridas por éstas (SSTC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 20; 83/1986, de 26 de junio, FJ 2; 121/1992, de 28 de septiembre; FJ 4; 127/1999, de 1 de julio, FJ 5), correspondiendo al legislador autonómico o, en su defecto, a quienes asuman la defensa de la Ley en su caso impugnada, ofrecer la suficiente justificación sobre la necesidad de alterar las reglas procesales comúnmente aplicables por venir requeridas por las particularidades del Derecho sustantivo autonómico, salvo que del propio examen de la Ley se puedan desprender o inferir esas ‘necesarias especialidades’ (STC 127/1999, de 1 de julio, F. 5)” (FJ 4).La recapitulación de estas consideraciones resulta ahora pertinente toda vez que la representación del Parlamento de Cataluña discute el carácter procesal de algunos de los preceptos legales impugnados y su consiguiente encuadramiento en el título competencial del art. 149.1.6 CE. Por el contrario, no es preciso recordar el alcance de las competencias estatales sobre legislación civil (art. 149.1.8 CE) y para el establecimiento del procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE), igualmente invocadas por el Abogado del Estado en el escrito rector de este proceso constitucional puesto que las representaciones del Parlamento y de la Generalidad de Cataluña no discuten el contenido de dichas competencias estatales, sino que sostienen que ninguno de los preceptos de la Ley 7/1997 puede encuadrarse bajo los referidos títulos. 3. Expuesto el marco competencial que debemos tener en cuenta, conviene seguidamente fijar los principales criterios a los que nos atenderemos en nuestro enjuiciamiento:
29. a)En primer lugar, es preciso recordar que, según doctrina constante de este Tribunal, “la normativa estatal a tener en cuenta como elemento de referencia para el enjuiciamiento de las normas autonómicas en procesos constitucionales en los que se controla la eventual existencia de excesos competenciales ha de ser la vigente en el momento de adoptarse la decisión por parte de este Tribunal sobre la regularidad constitucional de los preceptos recurridos” (STC 1/2003, de 16 de enero, FJ 9; con posterioridad, STC 178/2004, de 21 de octubre, FJ 5). Consecuentemente, habremos de tomar en consideración el ius superveniens representado, en esta ocasión, por aquellos preceptos de la Ley Orgánica del derecho de asociación que tienen la consideración de normas orgánicas o que recogen condiciones básicas de ejercicio del derecho fundamental de asociación ex art. 149.1.1 CE. Aunque ese canon siempre está condicionado, como es obvio, a su propia validez constitucional (por todas, SSTC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 3, y 253/2005, de 10 de octubre, FJ 10).
30. b)Cuando, como consecuencia de lo anterior, el contraste que se ha de realizar entre la ley recurrida y la Ley Orgánica del derecho de asociación lo sea a efectos de valorar si aquélla ha incidido en el ámbito de la regulación de los elementos esenciales del derecho de asociación propios del art. 81.1 CE, es claro que cuando la ley autonómica regule algún elemento esencial, no previsto en la Ley Orgánica, o lo hubiese regulado de modo distinto, la consecuencia será la inconstitucionalidad de la ley autonómica. Sin embargo, cuando la regulación autonómica coincida con la legislación estatal, incluso complementándola, confirmaremos su constitucionalidad.
31. c)Cuando el contraste de la ley recurrida se haga respecto de preceptos de la Ley Orgánica del derecho de asociación dictados al amparo del art. 149.1.1 CE y determine la oposición de la primera a la segunda, la consecuencia será la inconstitucionalidad de la ley catalana. Por el contrario, si ésta contuviera una regulación que coincida con la de la Ley Orgánica o incluso la complemente, de modo que permitiera su integración, afirmaríamos la constitucionalidad de la ley recurrida.
32. d)Por último, en el contraste entre regulaciones autonómicas dictadas al amparo de su competencia en materia de asociaciones que pudieran encuadrarse en otros títulos de competencia estatal (se han aducido, en este sentido, la cláusulas 6, 8 y 18 del art. 149.1 CE), se estará a lo que corresponda como consecuencia del contenido y finalidad de cada precepto, según nuestra doctrina constitucional (STC 190/2000, de 13 de julio, FJ 4, con cita de otras); pudiendo operar incluso, en ciertos casos, la consecuente inconstitucionalidad en los supuestos de lex repetita (STC 341/2005, de 21 de diciembre, FJ 9, con cita de jurisprudencia anterior), a diferencia de lo que sucede en los criterios anteriores, en los que, por existir competencias legislativas del Estado y de la Comunidad Autónoma sobre la misma materia, la lex repetita, de acuerdo con nuestra doctrina (ibidem) no produce la correspondiente inconstitucionalidad. 4. Como ya hemos indicado con mayor detalle en los antecedentes de esta resolución, el Abogado del Estado reprocha a la Ley del Parlamento de Cataluña 7/1997 aquí impugnada su pretensión de regular con carácter general el régimen jurídico de las asociaciones. La Ley autonómica incurriría así en extralimitación competencial, puesto que el art. 9.24 EAC ciñe la competencia autonómica a unos tipos asociativos concretos, respecto de los cuales la Generalidad de Cataluña está habilitada exclusivamente (dirá el Abogado del Estado) “para establecer potestades administrativas sobre las mismas, desarrollando las clásicas modalidades de la acción administrativa: policía, fomento y sanción”.Este primer reproche no puede compartirse porque, en cuanto al ámbito subjetivo de la Ley autonómica, es preciso señalar que en su art. 1.1 se declara expresamente que la misma “tiene por objeto la regulación jurídica y el fomento de las asociaciones que son competencia exclusiva de la Generalidad”, inciso este último que remite al ámbito competencial definido en el art. 9.24 EAC, por lo que, como no podía ser de otra manera, la ley autonómica sólo será aplicable a las concretas asociaciones de competencia de Cataluña, según el citado precepto estatutario. Consecuentemente, no puede apreciarse la denunciada extralimitación competencial genérica. A mayor abundamiento, como ya apuntamos en la STC 173/1998, “a esta conclusión no puede oponerse ni la rúbrica, ciertamente genérica, del título de la Ley -‘de Asociaciones’-, ni alguna de las expresiones contenidas en el preámbulo en las que parece hacerse referencia al fenómeno asociativo en general” (FJ 4). Es cierto que ello pudiera ser reprochable desde el punto de vista de la técnica legislativa, pero lo importante, a efectos de constitucionalidad, es que dicha vaguedad, atribuible al título de la Ley de Cataluña que ahora examinamos, o a determinadas expresiones de su preámbulo, se disipa después, según se ha dicho más atrás, en la parte dispositiva de la Ley (como acaba de recordarse que también sucedía con la ley del País Vasco), donde queda resuelto y aclarado el concreto ámbito competencial al que esta Ley, necesariamente, ha de aplicarse. Por otra parte, como también entonces señalamos, “el hecho de que la Comunidad Autónoma solamente posea competencia para regular unos tipos concretos de asociaciones y no las asociaciones en general, no significa que deba regular las asociaciones objeto de su competencia de forma separada, con ocasión de dictar leyes en los distintos sectores donde desenvuelven su actividad las referidas asociaciones. Se trata de una opción de técnica legislativa que entra de lleno en la libertad de configuración del legislador, y que tiene la indudable virtud de paliar la dispersión normativa existente en la materia” (ibidem).En cuanto al alcance material de la competencia autonómica, ya hemos indicado en el fundamento jurídico anterior que no puede entenderse limitada a la regulación y ejercicio de las potestades administrativas que eventualmente recaigan sobre esos concretos tipos asociativos. Como hemos recordado, la competencia exclusiva del art. 9.24 EAC habilita a la Generalidad de Cataluña para regular el ejercicio del derecho de asociación y, por ello, el régimen jurídico de las asociaciones “tanto en su vertiente externa, es decir, la relativa a su participación en el tráfico jurídico -constitución, adquisición de personalidad jurídica, capacidad jurídica y de obrar, régimen de responsabilidad, extinción y disolución-, como en su vertiente interna -organización, funcionamiento interno y derechos y deberes de los asociados” (STC 173/1998, FJ 5 in fine). 5. El art. 2 de la Ley de asociaciones de Cataluña se impugna en su totalidad porque, en opinión del Abogado del Estado, contiene una regulación del núcleo del derecho fundamental de asociación -definición del concepto, principios básicos de su organización y funcionamiento y concreción de la ausencia de ánimo de lucro- reservada al legislador estatal en virtud de lo dispuesto en los arts. 81.1 y 149.1.1 CE. Frente a ello arguye la representación del Parlamento de Cataluña que el precepto legal se limita a recoger los “principios inherentes” al derecho fundamental proclamado por el art. 22 CE (autonomía o de libertad positiva y negativa, así como organización y funcionamiento democrático) y sin los cuales ese derecho fundamental no sería reconocible como tal. A su vez, el Abogado de la Generalidad de Cataluña sostiene que la regulación del régimen jurídico de las asociaciones precisa inexcusablemente, como punto de partida, de una definición de estos entes jurídicos que permita diferenciarlos de otras figuras afines; ésta es la función que desempeña el art. 2 de la Ley del Parlamento de Cataluña 7/1997. El propio Abogado de la Generalidad apunta que esta tarea resultaba tanto más necesaria cuanto que al momento de aprobarse la Ley autonómica no existía una ley orgánica de desarrollo del derecho de asociación.Pese a que las tesis esgrimidas por las partes personadas en este proceso constitucional se refieren al artículo en su conjunto, es preciso que analicemos separadamente lo dispuesto en sus apartados primero y tercero, de un lado, y segundo, de otro.
33. a)Conforme a lo dispuesto en el art. 2.1 de la Ley recurrida, en las asociaciones “tres o más personas se unen de forma voluntaria, libre y solidaria para lograr, sin ánimo de lucro, una finalidad común de interés general o particular, y a tal fin se comprometen a poner en común sus conocimientos, actividades o recursos económicos, con carácter temporal o indefinido”. A su vez, el art. 2.3 contiene la siguiente precisión: “se considera que una asociación no tiene ánimo de lucro aunque desarrolle una actividad económica si el fruto de tal actividad se destina exclusivamente al cumplimiento de las finalidades de interés general establecidas en sus estatutos. En ningún caso pueden repartirse los bienes de la asociación entre los asociados y asociadas ni ser cedidos gratuitamente a personas físicas o jurídicas con interés lucrativo. Se exceptúan las aportaciones condicionales, que tienen el trato impuesto por la condición”.La impugnación de estos apartados debe ser desestimada en aplicación de la doctrina sentada en la STC 173/1998, de 23 de julio, FJ 14 b), donde afirmamos que “el legislador autonómico puede, sin duda, definir las asociaciones objeto de su regulación siempre que respete el concepto legal de asociación”. Y añadimos, entonces por referencia al art. 5 de la Ley del Parlamento Vasco 3/1988, de asociaciones, que “en el supuesto aquí enjuiciado, la definición adoptada no se aparta de las condiciones básicas que pueden deducirse del concepto de asociación utilizado por el legislador estatal y, aunque por su generalidad pudiera hacer pensar que con ella se pretende consagrar un genérico concepto de asociación, lo establecido al regular el objeto y el ámbito de aplicación de la ley obliga a entender que la definición contenida en este precepto se refiere exclusivamente a las asociaciones docentes, culturales, artísticas, benéficas y asistenciales que son de la competencia del País Vasco”.En esta ocasión, la definición de las asociaciones objeto de regulación por el legislador autonómico contenida en el art. 2.1 de la Ley del Parlamento de Cataluña 7/1997 resulta adecuada a lo que posteriormente ha establecido el art. 5.1 LODA, que constituye condición básica que garantiza la igualdad de los españoles en el ejercicio del derecho fundamental de asociación ex art. 149.1.1 CE, de acuerdo con lo establecido en la disposición final primera, apartado 2 LODA. Con respecto a la específica exclusión de afán lucrativo recogida en el art. 2.3 de la Ley autonómica, cumple apreciar su correspondencia con lo establecido en el art. 13.2 LODA, que tiene igualmente el carácter de condición básica de ejercicio del derecho fundamental de asociación. Obviamente, la excepción contemplada en el inciso final del art. 2.3 de la Ley recurrida no altera en absoluto la conclusión alcanzada, pues se trata de una regla establecida en garantía de las características esenciales del negocio jurídico del que trae causa la aportación de bienes a la asociación, sin que se incida en configurar, de ningún modo, el citado negocio jurídico, cuya naturaleza y efectos serán los que deriven de la legislación civil y de la libertad de pactos, aspectos en los que no interfiere el precepto que estamos examinando. En puridad de términos, cabe añadir que tanto la Ley del Parlamento de Cataluña 7/1997, en virtud de lo dispuesto en el precepto que ahora centra nuestra atención, como la Ley Orgánica del derecho de asociación, por mor de la concreción hecha en su art. 1.2, aquilatan el ámbito subjetivo de aplicación respectiva combinando la atención a los fines perseguidos y a la estructura de los entes surgidos del acuerdo de colaboración mutua entre ciudadanos.En consecuencia, a los apartados 1 y 3 del art. 2 no cabe reprochar exceso competencial de Cataluña y, por ello, como anticipamos más atrás, su impugnación debe ser desestimada.
34. b)Distinto es el caso del art. 2.2, conforme al cual “la organización interna y el funcionamiento de las asociaciones deben ser democráticos, con pleno respeto al pluralismo”. Como ya dijimos en la STC 173/1998, de 23 de julio, una previsión de este tipo excede la competencia del legislador autonómico que, en tanto que legislador ordinario, no puede “imponer como condición genérica para la constitución y el reconocimiento de una asociación como hace el artículo ahora examinado, un tipo global de organización interna de las asociaciones -por más que del modelo de organización democrática quepan diversas concreciones-” [FJ 13 c)]. Esta condición genérica, dijimos entonces, “constituye un desarrollo directo de un elemento esencial para definir la libertad de autoorganización de las asociaciones, por lo que solamente las Cortes Generales mediante Ley Orgánica tienen competencia para pronunciarse sobre si las asociaciones deben organizarse y funcionar democráticamente o, por el contrario, los estatutos de la asociación pueden establecer libremente otros modos de organización y funcionamiento” (ibidem).Sin embargo, en este momento tenemos que realizar una valoración complementaria, consecuencia de que el art. 2.5 LODA, precepto de naturaleza orgánica (disposición final primera, 1), dispone que “la organización interna y el funcionamiento de las asociaciones deben ser democráticos, con pleno respeto al pluralismo“, afirmando la nulidad de pleno derecho de los pactos, disposiciones estatuarias o acuerdos que se opongan a tal principio.Para ponderar si la señalada exigencia de organización y funcionamiento democráticos de las asociaciones, establecida por el legislador orgánico, se configura como un elemento esencial del derecho de asociación, lo que determinaría su exigencia en todo tipo de asociaciones, hay que profundizar en el tratamiento de esta cuestión en nuestra Constitución.Así, inmediatamente se aprecia que mientras el art. 22 CE, regulador del derecho fundamental de asociación, nada dice sobre la exigencia de que tal derecho se deba materializar en asociaciones organizadas de modo democrático y funcionando en igual sentido (precisamente la STC 173/1998, FJ 8, reiterará que forma parte del derecho de asociación garantizado en el art. 22 CE la libertad de autoorganización), otros preceptos constitucionales reguladores de tipos singulares de asociación, como son los partidos políticos, las asociaciones empresariales o los sindicatos de trabajadores, disponen, ciertamente, que dicha estructura interna y funcionamiento sean de carácter democrático (arts. 6 y 7 CE). Lo propio se predica también de los colegios profesionales y de las organizaciones profesionales (arts. 36 y 52 CE).Como consecuencia, del diferente trato que la Constitución otorga en este punto a determinadas formas de asociación respecto de las asociaciones en general surgidas del ejercicio del derecho, cabría cuestionarse la constitucionalidad de la hipotética imposición por el legislador de la exigencia de estructura y funcionamiento democráticos a todas las asociaciones que configure, tengan o no relevancia pública, con la correspondiente limitación de su libertad de autoorganización. En respuesta a este planteamiento, hay que decir que no es esa imposición general la que parece desprenderse del art. 2.5 LODA, y ello, de un lado, porque el mismo, como es obvio, ha de interpretarse constitucionalmente, y, de otro, porque dicho artículo no extiende la aludida exigencia a cualquier tipo de asociaciones, pues el art. 1.3 y 4 de la propia LODA excluye de su ámbito de aplicación a numerosas figuras asociativas.Ante la situación que se acaba de reflejar, no cabe en este punto aplicar el criterio de enjuiciamiento contenido en el anterior fundamento jurídico 3 b), de modo que la identidad de regulaciones entre la ley estatal y la autonómica conlleve la constitucionalidad de esta última, pues, en este caso, la Ley Orgánica, en su cometido de desarrollo del derecho, no está definiendo, de manera general, uno de sus elementos nucleares. Precisamente porque, dado lo que antes acaba de explicarse, cabe sostener que tal definición general en lo referente a este punto (imponiendo a todo tipo de asociaciones una organización interna democrática) le estaría constitucionalmente vedada al legislador.En efecto, sólo el legislador orgánico puede excepcionar (con justificación constitucional suficiente y proporcionada), para asociaciones concretas, la libertad de autoorganización que, sin duda (STC 173/1998, FJ 8), se deriva del art. 22 CE. Lo que significa, pues, que esa excepción únicamente puede contenerse en la ley orgánica y nunca en la ley ordinaria (del Estado o de las Comunidades Autónomas), dado que supone la realización de una función de auténtica concreción constitucional que “solamente las Cortes Generales mediante Ley Orgánica tienen competencia” para desempeñar [STC 173/1998, FJ 13 c)]. Aquí, pues, no se está desarrollando de manera general y abstracta un derecho, sino determinándose una excepción, esto es, limitándose (o incluso suprimiéndose) de manera especial y concreta, para determinadas asociaciones, una libertad que se deriva del derecho reconocido en el art. 22 CE. En consecuencia, el art. 2.5 LODA hay que considerarlo como una excepción y no como una regla general.En definitiva, si el constituyente quiso que determinadas asociaciones, por la relevancia de la funciones que se les reconocía, hubieran de tener de modo necesario una organización y funcionamiento democráticos, pero no impuso ese principio a cualquier otra asociación surgida del ejercicio del derecho fundamental de asociación, no cabe que el mismo sea establecido por las leyes de las Comunidades Autónomas, pues ello significaría que dichas leyes autonómicas podrían realizar el cometido de excepcionar reglas generales derivadas de la propia Constitución, función que sólo a la ley orgánica le está conferida y que, por lo dicho más atrás, no cabe entender que pueda estar incluida en la competencia autonómica de regulación del ejercicio del derecho.Por tal razón, debemos afirmar la inconstitucionalidad del art. 2.2 de la Ley 7/1997, del Parlamento de Cataluña, como en su día hicimos con el correspondiente precepto de la Ley de asociaciones del País Vasco. 6. El art. 3 de la Ley de asociaciones de Cataluña enuncia la normativa aplicable a los entes asociativos sujetos a este texto legal, tanto en su vertiente externa (apartado primero), como en lo que se refiere a su régimen interno (apartado segundo). Con respecto a este precepto el Abogado del Estado denuncia que la regulación de esa doble vertiente del régimen jurídico de las asociaciones supone la exclusión de la aplicación de las normas estatales, lo que quebranta el principio de igualdad en el ejercicio del derecho. En particular, señala que la Ley autonómica prescinde del régimen general de constitución, inscripción y obligaciones documentales de las asociaciones, aspectos todos ellos que forman parte del núcleo esencial del derecho. En repuesta a esta impugnación, tanto la representación del Parlamento de Cataluña como el Abogado de la Generalidad de Cataluña apuntan la necesidad de diferenciar entre el desarrollo del derecho fundamental, ámbito que corresponde a la ley orgánica, y la determinación del régimen jurídico de las asociaciones, que forma parte de la competencia exclusiva asumida por el art. 9.24 EAC.También en este punto debemos reiterar la doctrina establecida en la STC 173/1998, de 23 de julio, FJ 14 a), donde, al dar respuesta a la impugnación del art. 4
35. a)de la Ley del Parlamento Vasco 3/1988, de 12 de febrero, se mencionan las fuentes por las que se rige la constitución e inscripción de las asociaciones de competencia autonómica. Como entonces tuvimos ocasión de afirmar, “ninguna extralimitación competencial cabe advertir, desde el punto de vista de la titularidad, en el hecho de que la Comunidad Autónoma, desde su competencia exclusiva sobre determinadas asociaciones, dicte disposiciones aplicables tanto a su constitución como a su inscripción, siempre, claro está, que al ejercer esta competencia respete lo establecido por el Estado en ejercicio de sus propias competencias. Por ello, la falta de referencia a la normativa estatal no merece tacha de inconstitucionalidad si se interpreta que ese silencio no es sinónimo de una exclusión, respecto de la que la Comunidad Autónoma carece de toda competencia, puesto que la aplicación o no de la normativa estatal no está a la disponibilidad de lo que pueda establecer la Comunidad Autónoma sino a lo que derive de la Constitución y de los Estatutos, sin necesidad de cláusulas de salvaguardia. Como afirma nuestra jurisprudencia, ‘el orden de fuentes en un ordenamiento compuesto es el establecido por el bloque de la constitucionalidad’: Ni el legislador estatal, ni el legislador autonómico, pueden imponer al otro una prelación de las distintas disposiciones legales que confluyen en la regulación de una materia (STC 214/1989, FJ 5)”. En la actualidad, esa confluencia reguladora se plasma en el contraste entre lo dispuesto en el art. 3 de la Ley 7/1997 y lo establecido en el art. 11, apartados 1 y 2 LODA, apartado este último sobre el que ha incidido la Sentencia 133/2006, de 27 de abril, por la que hemos resuelto el recurso de inconstitucionalidad núm. 3974-2002, interpuesto por el Parlamento de Cataluña contra determinados preceptos de la Ley Orgánica del derecho de asociación.Esa doctrina (consistente en que el silencio de la ley autonómica sobre la aplicación de la legislación estatal no puede significar nunca la exclusión de ésta si tal aplicación viene exigida por el bloque de la constitucionalidad) que entonces sostuvimos y ahora debemos reiterar, haciéndola extensiva a la determinación de las obligaciones documentales y al régimen interno de las asociaciones, conduce a que, así interpretado, el art. 3 de la Ley 7/1997 no sea inconstitucional. 7. El art. 4, rubricado “Constitución”, de la Ley del Parlamento de Cataluña 7/1997 se impugna porque, a juicio del Abogado del Estado, en él se regulan aspectos básicos del ejercicio del derecho de asociación que están reservados al legislador estatal ex art. 149.1.1 CE. A su vez, el Letrado del Parlamento de Cataluña y el Abogado de la Generalidad de Cataluña sostienen de consuno que, al igual que sucede con el art. 3 antes examinado, lo dispuesto en este precepto se incardina en la potestad que el legislador autonómico ostenta para regular el régimen jurídico de las asociaciones, encuadrable en la competencia exclusiva asumida por el art. 9.24 EAC.A fin de dar adecuada respuesta a la impugnación del precepto legal que nos ocupa, es preciso examinar separadamente el contenido de cada uno de los tres apartados en los que se divide.
36. a)Concretamente, en el art. 4.1 se precisan los tipos de personas que pueden constituir y ser miembros de las asociaciones competencia de la Generalidad de Cataluña, utilizando unos términos idénticos a los recogidos en el art. 5.2 de la Ley del Parlamento Vasco 3/1988. Como quiera que sobre los mismos tuvimos ocasión de pronunciarnos en la STC 173/1998, de 23 de julio, resulta pertinente reiterar ahora lo que entonces afirmamos.Así, en relación con los sujetos mencionados en los párrafos
37. a)y c), y en atención a su identidad con los mismos párrafos del art. 5.2 de la Ley del Parlamento Vasco, baste reiterar que el legislador autonómico “se limita a establecer condiciones de ejercicio de derecho de asociación respecto de quienes la legislación estatal ha reconocido previamente la titularidad de este derecho. En consecuencia ningún reproche cabe formular desde el punto de vista competencial a esta regulación” [STC 173/1998, FJ 14 c)]. A lo dicho debemos añadir, ahora, que bajo la denominación “asociaciones juveniles”, empleada por el art. 4.1
38. c)de la Ley del Parlamento de Cataluña impugnada para acotar los tipos asociativos donde los menores ejercen con plenitud el derecho de asociación, deben entenderse comprendidas tanto las asociaciones infantiles, según lo dispuesto en el art. 7.2
39. b)de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del menor, como las asociaciones de alumnos a las que se refiere el art. 7 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 julio, reguladora del derecho a la educación, a tenor de la mención que a éstas se hace en el art. 3
40. b)LODA y siempre que se trate de asociaciones incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley del Parlamento de Cataluña 7/1997, de 18 de junio.Por su parte, en el párrafo
41. b)se establece -como igualmente sucede en el art. 5.2
42. b)de la Ley del Parlamento Vasco 3/1988- que las personas jurídicas públicas y privadas pueden constituir y ser miembros de las asociaciones reguladas por la Ley. Pues bien, en la STC 173/1998, tras constatar que “la determinación de los elementos esenciales relativos a la titularidad del derecho de asociación y, muy especialmente, la precisión de las limitaciones constitucionalmente impuestas a determinados grupos de personas deben considerarse incluidas en el ámbito de la reserva de Ley Orgánica” [FJ 14 c)], precisamos que “el inciso enjuiciado no regula ninguna limitación constitucional del derecho de asociación, ni entra en contradicción con ninguna previsión que haya pretendido establecer con carácter excluyente quiénes son los titulares de ese derecho o con el concepto legal de asociación actualmente reconocido en nuestro ordenamiento” (ibidem). Y añadimos: “por otro lado, el reconocimiento de que las personas jurídicas, tanto privadas como públicas, puedan constituir y ser miembros de las asociaciones objeto de la Ley analizada tampoco contradice, como queda dicho, el concepto legal de asociación, que ex art. 149.1.1 CE corresponde determinar en sus rasgos esenciales al legislador estatal. Debe señalarse al respecto que el referido legislador ha reconocido ya esa posibilidad tanto a las personas jurídicas privadas (por ejemplo, en el art. 12 de la Ley 10/1990, del deporte, de 15 de octubre o, indirectamente, en el art. 21 de la Ley 26/1984, general para la defensa de los consumidores y usuarios), sino también a las personas jurídicas públicas (puede traerse a colación, aunque se trate de asociaciones dotadas de características particulares, la disposición adicional quinta de la Ley 7/1985, reguladora de las bases de régimen local. Esta previsión se ha incorporado a diversas leyes de régimen local autonómicas). La perspectiva exclusivamente competencial en la que se ha planteado el presente proceso constitucional y el propio tenor del inciso enjuiciado, hace innecesario entrar en el análisis de los problemas que desde la perspectiva del art. 22 CE pudieran plantear hipotéticas asociaciones formadas a la vez por personas privadas y públicas o determinar si estas últimas al constituir y ser miembros de asociaciones están ejerciendo en puridad el derecho constitucional de asociación pues, como ya se advirtió en la STC 67/1985