Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 247/2007

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 247/2007 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Votos Particulares Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 247/2007, de 12 de diciembre (BOE núm. 13, de 15 de enero de 2008) ECLI:ES:TC:2007:247 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por doña María Emilia Casas Baamonde, Presidenta, don Guillermo Jiménez Sánchez, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Roberto García-Calvo y Montiel, don Eugeni Gay Montalvo, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Ramón Rodríguez Arribas, don Pascual Sala Sánchez, don Manuel Aragón Reyes y don Pablo Pérez Tremps, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En el recurso de inconstitucionalidad núm. 7288-2006, interpuesto por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Aragón, contra el art. 20 de la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, por el que se da nueva redacción a su art. 17.1. Han sido parte el Abogado del Estado, el Consejo de la Generalidad de la Comunidad Valenciana y las Cortes Valencianas. Ha sido Ponente la Magistrada doña Elisa Pérez Vera, quien expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1. Por escrito registrado en este Tribunal el 11 de julio de 2006, el representante legal del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Aragón interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el art. 20 de la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, por el que se da nueva redacción a su art. 17.1. 2. La demanda de inconstitucionalidad se inicia con la reproducción de los arts. 45 y 149.1.22 CE, seguida de la de los preceptos del Estatuto de la Comunidad Valenciana que antes y después de la Ley Orgánica 1/2006 se ocupan de los aprovechamientos hidráulicos. Así, se recuerda que el Estatuto de Autonomía aprobado por la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, y objeto de varias reformas hasta la que ahora se impugna, atribuía en su art. 31.16 a la Comunidad Autónoma, en consonancia con el art. 149.1.22 CE, la competencia exclusiva en materia de “aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos, cuando las aguas discurran íntegramente dentro de la Comunidad; instalaciones de producción, distribución y transporte de energía cuando este transporte no salga de su territorio y su aprovechamiento no afecte a otra provincia o Comunidad Autónoma; aguas minerales termales y subterráneas. Todo ello sin perjuicio de lo establecido en el número 25 apartado 1) del artículo 149 de la Constitución”, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para fijar las “bases del régimen minero y energético”. Por el contrario, con la reforma operada por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, se incorpora al Estatuto un catálogo de derechos entre los que se cuenta el que tiene por objeto el agua de calidad y el aprovechamiento de los excedentes de otras cuencas, garantizado en el tenor del nuevo art. 17 EAV, sin que, por lo demás, el ahora vigente art. 49.1.16 EAV difiera del anterior art. 31.16 en lo relativo a la delimitación de las competencias de la Comunidad Valenciana en materia de aprovechamientos hidráulicos. El escrito de recurso se centra, a continuación, en el examen de las condiciones de legitimación para interponerlo que concurren en el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Aragón. En el caso del precepto impugnado es evidente, para el representante procesal del Gobierno aragonés, que afecta a su “propio ámbito de autonomía” (art. 32.2 LOTC), pues se ven perjudicadas las competencias de la Comunidad Autónoma de Aragón y sus intereses materiales propios al constituirse sobre los recursos de la cuenca del río Ebro unos derechos de disposición y redistribución que no tienen acomodo en el marco de la ordenación de competencias diseñado en la Constitución y en el bloque de la constitucionalidad. Todo ello con independencia de que, según resulta de la jurisprudencia constitucional que se pormenoriza en el escrito de recurso, el recurso de inconstitucionalidad sirve también a los fines de la defensa del ámbito competencial propio frente a leyes del Estado, sin exclusión de las orgánicas de aprobación de Estatutos de Autonomía (por todas, STC 99/1986, de 11 de julio). Pasando ya al fondo de la cuestión planteada con el presente recurso, el Gobierno de Aragón señala que el nuevo Estatuto valenciano recoge un “derecho al agua” sobre cuya naturaleza cabe decir, en primer lugar, que, pese a predicarse de los ciudadanos valencianos, tiene un carácter esencialmente territorial, al venir referido al ámbito de aplicación del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, por lo que se ignora que es al Estado al que corresponde la realización efectiva del principio de solidaridad -sobre la base de la propia distribución competencial (art. 138.1 CE), y el art. 149.1.22 CE reserva al Estado la competencia en materia de legislación hidráulica en cuencas supracomunitarias-, que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado (art. 139.1 CE) y que las diferencias entres los distintos Estatutos de Autonomía no pueden implicar privilegios (art. 138.2 CE). En segundo término, es un derecho que se configura, al margen de la Constitución, de la legislación básica y de los tratados, como un derecho subjetivo o, cuando menos, como un principio rector vinculado al título I de la Constitución. Por último, supone admitir la posibilidad de la transferencia de caudales hídricos entre cuencas, con quiebra del principio de unidad de las mismas y sin soporte competencial suficiente. De ahí que, para el Gobierno recurrente, de una primera aproximación al art. 17.1 EAV se desprenda que, con quiebra del principio de jerarquía normativa (art. 9.1 CE), excede del contenido propio de un Estatuto de Autonomía, infringiendo el art. 147 CE y los principios de unidad y de igualdad (arts. 138 y 139.1 CE); además, sin fundamento competencial alguno, define un derecho al agua que no se configura como derecho subjetivo; por último, al abrir la posibilidad genérica de acudir a las transferencias de caudales entre cuencas, invade competencias propias de la Comunidad Autónoma de Aragón. Por lo que hace a la infracción del art. 147 CE, el Gobierno de Aragón sostiene que la configuración del derecho al agua recogido en el art. 17.1 EAV excede del contenido estatutario constitucionalmente posible. De la conjunción del art. 147 CE con los arts. 138.2 y 139.1 CE resultaría que el régimen de derechos y libertades de los españoles en el conjunto del territorio nacional debe ser común, pues es en los individuos en quienes reside la soberanía nacional (art. 2 CE), sin que quepa la territorialización de aquel régimen mediante la configuración de los derechos como elementos específicos y ajenos al propio elenco de la parte dogmática de la Constitución, en la que se contiene una carta de derechos, deberes y libertades vinculada a un sistema específico de garantías. De admitirse nuevos derechos al margen de los constitucionales, se establecería una diferencia de carácter sustancial entre los ciudadanos españoles en función de su residencia. De esta forma -continúa el escrito de demanda-, partiendo de los derechos establecidos en el título I de la Constitución como derechos subjetivos, de los que es titular el individuo frente a los poderes públicos, permitir que en los Estatutos de Autonomía se proclamen derechos que no tengan un enlace directo con los específicamente recogidos en la Constitución, aun cuando sea con invocación del art. 9.2 CE, supone quebrar el principio general de igualdad de los españoles, así como el principio de unidad, de manera que, en el presente supuesto, el legislador orgánico, yendo más allá de los límites propios de los Estatutos de Autonomía como normas de articulación del sistema competencial, habría infringido el art. 147 CE y, por lo demás, habría excedido también los límites propios de la función legislativa (art. 66.2 CE), haciendo las veces de un auténtico poder constituyente. Para el Gobierno aragonés, en definitiva, sobre la base de la competencia estatal ex art. 149.1.1 CE y de la doctrina constitucional más consolidada (SSTC 25/1981, de 14 de julio; 61/1982, de 22 de febrero; 32/1983, de 28 de abril; 76/1983, de 5 de agosto; 49/1984, de 5 de abril), es evidente que resulta ajeno al contenido de los Estatutos de Autonomía la inclusión de declaraciones genéricas de derechos, deberes y libertades que operen a modo de parte dogmática o declarativa, pues la función sustancial del Estatuto, además de la que es propia de su condición de norma institucional básica, es la de delimitar el sistema competencial que rige las relaciones entre el Estado y la correspondiente Comunidad Autónoma, sin merma ni afección de la unidad del régimen de los derechos y libertades constitucionales de los ciudadanos. Con carácter subsidiario, el Letrado del Gobierno de Aragón invoca la infracción del art. 149.1.22 CE, por cuanto la atribución de derechos en un Estatuto de Autonomía ha de realizarse, en todo caso, atendiendo al acervo competencial propio de la Comunidad Autónoma. Para el recurrente, aun admitiéndose que los Estatutos de Autonomía pueden recoger declaraciones de derechos, éstos sólo podrían referirse a materias en las que la Comunidad Autónoma correspondiente haya asumido una expresa atribución competencial. En el presente caso, es evidente que el agua y el medio ambiente constituyen dos ámbitos sustantivos y normativos perfectamente diferenciados, como resulta de la contraposición de los apartados 22 y 24 del art. 149.1 CE y de los arts. 49.1.16 y 50.6 EAV, y no existe, por tanto, una habilitación constitucional y estatutaria precisa que justifique la individualización de un derecho específico de los valencianos al “uso del agua de calidad en cuantía suficiente” y, en particular, de un “derecho a la transferencia de caudales desde las cuencas excedentarias” como medio de promoción de un desarrollo socioeconómico territorialmente circunscrito al ámbito de la Comunidad Valenciana. Para ello sería necesario que esta Comunidad Autónoma, más allá de la habilitación del art. 9.2 CE en relación con el desarrollo de principios rectores de la política social y económica, tuviera atribuida una competencia exclusiva y plena para legislar en materia de aguas, a la que pudiera vincularse el “derecho al agua”, entendido como contrapartida de un deber de promoción propio exigible frente a distintos poderes públicos y que recogiera el ámbito objetivo que define ese derecho o mandato. Junto a lo anterior, el derecho al agua se configuraría en el precepto impugnado como un derecho subjetivo, lo que contradice el mandato del art. 45 CE, del que no puede traer causa el art. 17.1 EAV, ya que el art. 45.2 CE no proclama expresamente un derecho de esa especie. Carente de habilitación constitucional en razón de la competencia del Estado ex art. 149.1.22 CE, el derecho al agua tampoco podría configurarse como un derecho ex lege, pues sería contrario al marco legislativo que configura el derecho de aguas en la legislación estatal sobre la base de su definición como bien extra comercium al amparo del art. 132 CE. Marco en el que ni el derecho a los usos comunes del agua (art. 50.1 de la Ley de aguas) ni el derecho al uso privativo (art. 52 de la Ley de aguas) guardan relación con el “derecho al uso del agua” recogido en el art. 17.1 EAV. El precepto recurrido sería, pues, contrario al art. 132 CE y, en particular, a la garantía institucional que configura el dominio público hidráulico como institución reconocible en esa norma constitucional, máxime cuando ni la propia legislación hidráulica estatal ni la doctrina legal que emana de su aplicación permiten la configuración de mecanismos que posibiliten la transferencia de caudales como un derecho subjetivo que pudiera quedar vinculado al contenido que es propio de un Estatuto de Autonomía, toda vez que el art. 45.1

1. c)de la Ley de aguas remite al Plan hidrológico nacional a los efectos de fijar “la previsión y las condiciones de las transferencias de recursos hidráulicos entre ámbitos territoriales de distintos planes hidrográficos de cuencas”. El Letrado del Gobierno aragonés alega asimismo que tampoco el art. 10 CE ampara constitucionalmente la formulación del derecho al agua contenida en el artículo impugnado. En el ámbito del Derecho Internacional, la fundamentación jurídica del derecho al agua se construye sobre los arts. 11 y 12 del Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, de 16 de diciembre de 1966, que no proclaman propiamente un derecho al agua, sino los derechos a una calidad de vida adecuada y a la salud, si bien el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, en su sesión del 11 al 29 de noviembre de 2002, los ha vinculado con “el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico”, confiriéndole un contenido mínimo que lo asocia con los derechos consagrados en la Declaración universal de 1948 y que, desde luego, no tiene el alcance social y económico que es de advertir en el derecho recogido en el art. 17.1 EAV, que lo configura como un derecho esencialmente territorial a gozar de una cantidad de agua suficiente para promover el desarrollo de actividades económicas en un territorio que disfruta, comparativamente, de un elevado grado de bienestar social y de desarrollo. El escrito de recurso pasa a examinar seguidamente los términos en que el precepto recurrido afecta al ámbito de interés material de la Comunidad Autónoma de Aragón e incide en el ejercicio de sus competencias propias. Para el Gobierno aragonés, hacer de la transferencia de caudales desde cuencas excedentarias, entre las que se incluiría la del Ebro, el objeto de un derecho supone favorecer usos y aprovechamientos económicos del recurso hídrico y asentamientos poblacionales que acentuarán el desequilibrio en el modelo de desarrollo territorial. Tal derecho rompería el principio de solidaridad interterritorial y sería contrario a los preceptos constitucionales que obligan a los poderes públicos a actuar para corregir los desequilibrios territoriales ya existentes y a promover un desarrollo armónico y equilibrado. Mandato que resulta de los arts. 40.1, 131.1, 138.1 y 158.1 CE y que tiene una eficacia jurídica vinculante para todos los poderes públicos, obligando a las Cortes Generales a ejercer la potestad legislativa con pleno respeto al principio de solidaridad interregional. El art. 17.1 EAV, continúa el representante procesal del Gobierno recurrente, vulnera también la competencia de la Comunidad Autónoma de Aragón en materia de ordenación del territorio (art. 35.1.7 EAAr), así como, tangencialmente, las competencias en materia de agricultura y de fomento del desarrollo económico que le atribuyen los apartados 12 y 24 del art. 35.1 de su Estatuto de Autonomía, en relación con los apartados 3, 7 y 13 del art. 148.1 CE. Aun reconociendo que la ordenación del territorio es un título competencial de carácter horizontal cuyo ejercicio no puede negar las competencias específicas del Estado que concurran sobre un mismo espacio físico, es cuestión pacífica que la definición de la política global a aplicar sobre su propio territorio corresponde básica y esencialmente a la Comunidad Autónoma, sin perjuicio de que la existencia de competencias concurrentes determine la necesidad de fórmulas de cooperación y colaboración que permitan articular su correcto ejercicio. Por ello, el derecho que introduce el art. 17.1 EAV con una fuerza expansiva manifiestamente extraterritorial puede afectar a la ejecución de políticas propias de la Comunidad Autónoma de Aragón en ejercicio de sus competencias sobre ordenación del territorio, sobre agricultura y, en fin, de planificación de su propio desarrollo económico, con clara infracción de la doctrina sentada en la STC 99/1986, de 11 de julio. En virtud de todo lo expuesto, el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Aragón interesa del Tribunal que tenga por interpuesto recurso de inconstitucionalidad contra el art. 20 de la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, y que da una nueva redacción a su art. 17.1. 3. Por providencia de 12 de septiembre de 2006 la Sección Cuarta del Tribunal acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus respectivos Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular alegaciones. Asimismo, se acordó dar traslado al Gobierno y a las Cortes de la Comunidad Valenciana, por conducto de sus Presidentes, con el mismo objeto. Por último, se acordó igualmente publicar la incoación del procedimiento en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de la Generalidad Valenciana”. 4. En escrito registrado el 22 de septiembre de 2006 el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó que, por Acuerdo de la Mesa del día 19 anterior, la Cámara no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar, con remisión a la Dirección de Estudios y Documentación y al Departamento de Asesoría Jurídica de la Secretaría General. 5. El Abogado del Estado, mediante escrito registrado el 26 de septiembre de 2006, solicitó la concesión de una prórroga de ocho días en el plazo para formular alegaciones previsto en el art. 34.2 LOTC. La Sección Cuarta, por providencia de 27 de septiembre de 2006, tuvo por personado al Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta y acordó conceder la prórroga interesada, a contar desde el día siguiente al de expiración del plazo ordinario. 6. El Abogado General de la Generalidad de la Comunidad Valenciana, en nombre y representación del Consejo de la Generalidad, presentó su escrito de alegaciones el 11 de octubre de 2006. En él comienza por afirmarse que llama la atención que en los antecedentes del recurso sólo se citen dos preceptos de la Constitución (arts. 45 y 149.1.22), lo que constituye un escaso fundamento para pretensión anulatoria tan severa como la defendida por el recurrente. El Consejo de la Generalidad suscribe la cita del art. 45 CE y destaca que el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana respeta el ámbito de la competencia exclusiva del Estado que contempla el art. 149.1.22, pues no en balde el autor del precepto impugnado es el propio Estado. En este sentido se pregunta el Consejo de qué forma el Estatuto de Autonomía -Ley Orgánica aprobada por el Estado- puede vulnerar el marco competencial de su propio autor. Más concretamente, cómo puede infringir la Constitución y la ley estatal un precepto estatutario que expresamente remite toda interpretación y acción normativa o ejecutiva a su previa y expresa conformidad “con la Constitución y la legislación estatal”. Pese a que tal es el planteamiento del recurso, el Consejo de la Generalidad entiende que, en realidad, sólo intereses metajurídicos conforman la base de la demanda interpuesta: impedir por cualquier medio que pueda alguna vez autorizarse una transferencia de recursos hídricos desde la cuenca del Ebro a las cuencas mediterráneas, al margen de las necesidades de la población. Y ello incluso en los términos previstos en el art. 17.1 EAV, es decir, tratándose de caudales que excedan del caudal ecológico y que ya no va a utilizar Aragón. El escrito de alegaciones se detiene, a continuación, en el examen de los fundamentos procesales del recurso, sosteniendo el Consejo de la Generalidad valenciana que el Gobierno de Aragón adolece de falta de legitimación activa para la articulación de determinadas pretensiones. El art. 17.1 EAV garantiza varios derechos: a disponer del abastecimiento suficiente de agua de calidad (párrafo primero del apartado primero); a la redistribución de los sobrantes de cuencas excedentarias (párrafo segundo del apartado primero); y a gozar de una cantidad de agua de calidad, suficiente y segura, para atender a las necesidades de consumo y para el desarrollo de actividades económicas y sociales (apartado segundo). Ni el primero ni el tercero de tales derechos requieren de la redistribución de aguas de cuencas excedentarias, pues pueden realizarse por otros medios (reutilización de aguas residuales, recuperación de aguas subterráneas, captación de aguas superficiales, etc.). Así las cosas, el Gobierno de Aragón sólo estaría legitimado para plantear dudas de constitucionalidad en relación con el derecho de redistribución de sobrantes de cuencas intercomunitarias, pues fuera de ese concreto supuesto en nada se ven afectados los intereses y las competencias aragoneses por el hecho de que se reconozcan a los valencianos los derechos recogidos en el nuevo art. 17.1 EAV. Por lo que hace a los fundamentos de orden material del recurso, el Consejo de la Generalidad valenciana niega que el precepto recurrido exceda del contenido estatutario, vulnerando el art. 147 CE, y pueda suponer la quiebra del ejercicio de los derechos en condiciones de igualdad a que se refiere el art. 149.1.1 CE. Su inclusión en el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana encuentra, para el Consejo, diversos fundamentos. En primer lugar, la obligación constitucional de velar por el respeto y eficacia de los derechos de los ciudadanos (art. 9.1 y 2 CE). En segundo término, la titularidad por parte de la Comunidad Valenciana de competencias que afectan e inciden directamente en los derechos recogidos en el art. 17.1 EAV, lo que implica su obligación de desarrollar las políticas correspondientes, que sólo pueden ser efectivas si no se desvinculan de tales derechos. En tercer lugar, el hecho de que la referencia a la organización de las instituciones propias como contenido necesario de los Estatutos de Autonomía [art. 147.2
2. c)CE] no puede entenderse en un sentido meramente orgánico, sino que, antes bien, incluye los mandatos básicos de acción, entre los que se cuentan los principios rectores de la política social y económica; por lo demás, siendo cierto que hasta la fecha los Estatutos de Autonomía sólo habían desarrollado su parte orgánica, no lo es menos que no faltaban a lo largo de su articulado muchos de estos derechos y principios, bien por remisión a los que la Constitución reconoce, bien con la inclusión de derechos referidos a ámbitos competenciales propios, como es el caso de la lengua. En último lugar, la condición del Estatuto de Autonomía como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, que hace de la inclusión de derechos y principios de actuación de los poderes públicos autonómicos una opción legítima en el ejercicio de la autonomía política. Por lo demás, continúa el escrito de alegaciones, no debe extrañar al Gobierno recurrente la inclusión de tales derechos en el Estatuto valenciano, pues su propio Proyecto de Estatuto recoge lo que denomina “derechos y deberes de los aragoneses y de las aragonesas”, concretando en su art. 19 los llamados “derechos en relación al agua”. Afirmar la inconstitucionalidad del Estatuto de la Comunidad Valenciana y, al tiempo, defender en el Proyecto de Estatuto de Autonomía aragonés lo que se niega al valenciano pone de manifiesto, en opinión del Consejo de la Generalidad, que se incurre en temeridad o mala fe, lo que supone que hayan de aplicarse las consecuencias que contempla el art. 95.2 y 3 LOTC. El Consejo de la Generalidad se centra seguidamente en el examen de la naturaleza jurídica de los derechos relativos al agua del art. 17.1 EAV. A su juicio, el precepto en cuestión no configura el derecho de redistribución de los sobrantes de aguas de cuencas excedentarias como un derecho subjetivo, sino como un principio rector de la política social y económica. Por eso no puede aceptarse que se alegue la infracción del art. 149.1.1 CE, que sólo se refiere a los derechos subjetivos del capítulo II del título I de la Constitución. Una interpretación extensiva de ese precepto constitucional vaciaría de contenido toda posibilidad de regulación de las Comunidades Autónomas en materia de derechos. Por el contrario, la jurisprudencia constitucional ha seguido siempre una orientación restrictiva, limitando la operatividad del art. 149.1.1 CE a los derechos subjetivos, con exclusión de los principios rectores. En cuanto al art. 139.1 CE, alega el Consejo que tampoco impide, conforme a reiterada doctrina constitucional, que las Comunidades Autónomas puedan establecer regulaciones diversas, pues lo que proscribe es la discriminación injustificada, pero no el tratamiento diverso ante situaciones distintas. En un Estado compuesto, la plena uniformidad es absurda, especialmente en lo que se refiere a los derechos de segunda y tercera generación, como es el derecho al agua, que demandan actuaciones positivas de los poderes públicos. Por ello el art. 17.1 tiene perfecto encaje en el Estatuto de Autonomía valenciano: porque es a los órganos políticos de las instituciones autonómicas a quienes es exigible desarrollar las correspondientes políticas de acuerdo con los principios rectores de la política social y económica, de donde el engarce de estos derechos con el art. 147.2
3. c)CE. Por tanto, concluye el Consejo de la Generalidad, no nos encontramos ante auténticos derechos subjetivos, sino ante principios rectores que orientarán la actividad de los poderes públicos valencianos y precisarán de leyes para ser directamente aplicables; en concreto, el derecho de redistribución requerirá, conforme al propio art. 17.1 CE, de la legislación estatal, conforme a la Constitución, que es la que ha de fijar su contenido y alcance. Este último aspecto se desarrolla con más detalle en el siguiente apartado del escrito de alegaciones, dedicado al examen de la denunciada infracción del art. 149.1.22 CE. Para el Consejo de la Generalidad, el recurrente ignora que la sujeción que hace el art. 17.1 EAV a lo que dispongan “la Constitución y la legislación estatal” tiene muy en cuenta el ámbito competencial del Estado y el contenido y regulación de la normativa estatal, por lo que resulta sumamente difícil entender el recurso interpuesto. El respeto al precepto constitucional invocado se hace evidente en virtud de la remisión explícita del Estatuto a la legislación del Estado, que es la que ha de definir qué es una cuenca hidrográfica, qué se entiende por “cuenca excedentaria”, cuál ha de ser el concepto de “aguas sobrantes”, e incluso cuál es el contenido y ámbito de ese “derecho de redistribución”. Llegados a este punto, el escrito de alegaciones se detiene en unas consideraciones acerca de la legislación estatal que regula esta materia, destacando que tanto la Ley de aguas como la Ley del Plan hidrológico nacional regulan las transferencias de recursos hídricos entre cuencas intercomunitarias y contemplan unas concretas previsiones de transferencias que exigen, por cierto, la participación de las Comunidades Autónomas. Ambas Leyes constituyen, básicamente, la legislación estatal que hoy día enmarca los derechos de redistribución a que se refiere el art. 17.1 EAV, sin que la previsión estatutaria condicione en modo alguno las competencias del Estado. Cuestión distinta es, para el Consejo valenciano, que el recurrente pretenda negar al legislador estatal competencias para autorizar toda transferencia de aguas sobrantes procedentes de cuencas excedentarias intercomunitarias; pero en tal caso habría errado al impugnar el Estatuto de la Comunidad Valenciana, pues tal competencia es del Estado y la ha desarrollado por medio de la Ley de aguas y de la Ley del plan hidrológico nacional. El escrito de alegaciones del Consejo de la Generalidad termina con un último apartado en el que se sostiene que el precepto recurrido no incide en las competencias de la Comunidad Autónoma demandante ni atenta contra el principio de solidaridad. A este respecto se alega, en primer lugar, que es sorprendente que el actor invoque la perturbación de sus propias competencias y niegue que los derechos incluidos en el art. 17.1 EAV estén relacionados con competencias de la Comunidad Valenciana. Por el contrario, el Consejo sostiene que los ámbitos competenciales invocados por el demandante también se atribuyen a la Comunidad Valenciana en su Estatuto de Autonomía y están directamente relacionados con los derechos asociados al agua que contempla el art. 17.1 EAV; entre otros: ordenación del territorio y del litoral (art. 49.1.9 EAV); obras públicas (art. 49.1.13 EAV); aprovechamientos hidráulicos, canales y riegos (art. 49.1.16 EAV); agricultura, reforma y desarrollo agrario (art. 49.3.3 EAV); espacios naturales protegidos (art. 49.1.10 EAV) y protección del medio ambiente (art. 50.6 EAV); planificación de la actividad económica de la Comunidad Autónoma (art. 52.1.1 EAV). Por lo demás, el art. 19 EAV obliga a la Generalidad, en el ámbito de sus competencias, a impulsar “un modelo de desarrollo equitativo, territorialmente equilibrado y sostenible”. Desde esta perspectiva, por tanto, carecen de solidez, en opinión del Consejo, tanto la extraterritorialidad aludida por el actor como la afectación de competencias de Aragón, afirmaciones sin fundamento que obligan a recordar que el ámbito y el contenido del objeto de los derechos garantizados por el art. 17.1 EAV se contraen a los ciudadanos valencianos y al territorio de la Comunidad Valenciana. En relación con el principio de solidaridad afirma el Consejo que la utilización racional de los recursos naturales debe apoyarse en la solidaridad colectiva, concepto íntimamente relacionado con el de solidaridad territorial establecido en los arts. 2 y 138 CE y con el que no se compadece la impugnación del Gobierno aragonés, que niega a los valencianos un derecho de redistribución de aguas sobrantes procedentes de cuencas excedentarias, circunstancia ésta que excluye, por definición, el riesgo para la subsistencia de los recursos hidrológicos invocado por el recurrente. Para el Consejo de la Generalidad, la valoración del equilibrio interterritorial en materia de dotaciones hidráulicas debe hacerse desde la perspectiva de la “indispensable solidaridad colectiva”, una de cuyas manifestaciones más evidentes se plasma en la consagración constitucional del derecho al medio ambiente en el art. 45.2 CE. Este principio de solidaridad interterritorial se proclama en el art. 2 CE y tiene múltiples manifestaciones en el texto constitucional (así, arts. 138, 156, 158; y, por su conexión con la igualdad, art. 9). Es la propia Constitución la que exige que el principio de solidaridad tenga una “realización efectiva” (arts. 138 y 158) y la STC 150/1990, de 4 de octubre, lo define como un deber recíproco de apoyo entre los territorios que integran el Estado español. Ante una situación de déficit hídrico constatado, este deber de auxilio recíproco entre territorios obliga al Estado a adoptar medidas positivas que palien esa circunstancia objetiva mediante la utilización eficiente de los recursos hídricos y su traslado desde las cuencas excedentarias a las deficitarias. Es el Plan hidrológico nacional, aprobado por Ley del Estado, el instrumento que hace efectiva la solidaridad en materia hidráulica. Por consiguiente, puede entenderse que el precepto recurrido apela, aunque no lo cite, al principio de solidaridad, pero la efectividad concreta de ese principio, en este ámbito concreto y en lo que se refiere a los trasvases intercomunitarios, se sujeta a lo que al respecto determinen la legislación estatal y la propia Constitución, como proclama el propio art. 17.1 EAV. Finalmente, el Consejo afirma que, en relación directa con el principio de solidaridad territorial, la Constitución establece como principio rector de la política económica la subordinación de toda la riqueza del país al interés general. Siendo el agua un bien escaso y de dominio público, ante la situación excedentaria de unas cuencas y la deficitaria de otras, la satisfacción del interés general exige el establecimiento de medidas positivas que palien esa situación, de forma que el uso ineficiente del agua y su inutilización implican no dar satisfacción a aquel principio, contraviniendo la Constitución. Por lo expuesto, el Consejo de la Generalidad de la Comunidad Valenciana interesa que se dicte Sentencia declarando la constitucionalidad del precepto impugnado, con imposición de costas. Mediante otrosí se solicita la tramitación con carácter preferente del presente recurso, dada la trascendencia jurídica y política del Estatuto de Autonomía, en cuanto norma institucional básica de la Comunidad Valenciana, así como la especial significación e importancia de determinar la perfecta constitucionalidad del art. 17.1 EAV, con indudable trascendencia respecto de los otros Estatutos de Autonomía aprobados (Estatuto de Cataluña) o en tramitación que igualmente recogen una parte dogmática y unos principios rectores de la política social y económica, y dado que la resolución que se adopte podría afectar al art. 19 del Proyecto de Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Aragón, que recoge un mandato, aparentemente contradictorio con el repetido art. 17.1 EAV, dirigido a los poderes públicos aragoneses de “velar especialmente para evitar cualquier transferencia de aguas de las cuencas hidrográficas de las que forma parte la Comunidad Autónoma”. 7. El escrito de alegaciones del Abogado del Estado se registró en el Tribunal el 17 de octubre de 2006. Comienza afirmando el representante del Gobierno de la Nación que la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, ha inaugurado un nuevo ciclo de reformas estatutarias, el tercero tras la promulgación de la Constitución. Haciendo historia del proceso de construcción del Estado autonómico, recuerda el Abogado del Estado que la primera fase, precedida de un período preautonómico, se inició con la propia Constitución, continuó con los llamados Pactos autonómicos de 1981 y terminó con la aprobación del último Estatuto de Autonomía en 1983, dejando a un lado el caso de las Ciudades Autónomas, que vieron consagrado su status en 1995. Los Pactos autonómicos de 1992 abrieron un segundo período, caracterizado por la profundización del ámbito competencial de muchas Comunidades Autónomas y en el que se aprueban múltiples reformas de Estatutos de Autonomía hasta 1999. La tercera fase que ahora comienza se caracteriza, en fin, por una mayor pretensión de autogobierno autonómico. El escrito de demanda -continúa el Abogado del Estado- se limita a suplicar que se tenga por interpuesto el recurso y omite pedir la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del precepto impugnado. Contraviniendo, por tanto, el art. 85.1 LOTC, no fija con precisión y claridad lo que debe pedir. No obstante, las pretensiones referidas a la declaración de nulidad y a la nulidad de la norma recurrida deben entenderse implícitas en la demanda, como ha debido entenderlo la Sección al admitir a trámite el recurso sin exigir subsanación. Tras precisar que el recurso debe entenderse dirigido contra el art. 17.1 EAV, en la redacción dada por el art. 20 de la Ley Orgánica 1/2006, que ofrecía en el texto aprobado por las Cortes Valencianas una redacción sustancialmente modificada después por las Cortes Generales, el Abogado del Estado anticipa que su intención es razonar que el texto impugnado puede ser interpretado de conformidad con la Constitución, a la que están jerárquicamente subordinados los Estatutos de Autonomía (por todas, STC 99/1986, de 11 de julio). Alega seguidamente el Abogado del Estado que no cabe negar legitimación activa al Gobierno de Aragón para interponer el presente recurso, pues los Estatutos son leyes estatales con arreglo al art. 147.3 CE y a los arts. 27.2
4. a)y 32.1 LOTC (STC 99/1986, de 11 de julio, FJ 1) y el precepto recurrido puede afectar al ámbito de autonomía de Aragón en la medida en que los derechos que proclama podrían verse satisfechos en detrimento de los recursos hídricos de la Comunidad Autónoma si se considerara que la del Ebro es “cuenca excedentaria” con la que satisfacer el derecho a la redistribución de sobrantes. Es clara, por lo demás, la importancia de tales recursos para el ejercicio de competencias aragonesas como las relativas a ordenación del territorio, agricultura, fomento del desarrollo económico, pesca fluvial y protección de ecosistemas, entre otras. Pasando ya al fondo del asunto, y en relación con la posible infracción del art. 147 CE, el Abogado del Estado alega que si la atribución del derecho al agua en el Estatuto valenciano estuviera más allá del contenido estatutario constitucionalmente posible, sobraría toda otra consideración a propósito de la igualdad en las “posiciones jurídicas fundamentales” (STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 2), también invocada por el actor con su cita de los arts. 138.2, 139.1 y 149.1.1 CE. El art. 147.2 CE relaciona las materias que necesariamente deben incluirse en el Estatuto, su contenido mínimo o necesario (STC 89/1984, de 28 de septiembre, FJ 7) -que es condición necesaria de su validez constitucional-, que puede ser también su contenido suficiente, pues es bastante para que cumpla su función como norma institucional básica. Ahora bien, de ello no se sigue que sea inconstitucional que los Estatutos de Autonomía traten otras materias. La propia Constitución contiene llamadas a los Estatutos que unas veces desbordan el contenido del art. 147.2 CE y otras lo precisan o pormenorizan: cooficialidad de lenguas (art. 3.2 CE), reconocimiento de enseñas y banderas propias (art. 4.2 CE), designación de senadores (art. 69.5 CE), creación de policías autónomas (art. 149.1.29 CE), etc. Y tampoco es evidente que la Constitución obligue a que los Estatutos se limiten al contenido del art. 147.2 CE y al de los preceptos constitucionales que expresamente los llaman a la disciplina de específicas materias, pues, aun no siendo un argumento definitivo, es incontrovertible que todas las Leyes Orgánicas aprobatorias o modificativas de Estatutos de Autonomía han ido más allá de ese límite, siendo también indiscutible que esa concepción amplia del contenido posible de los Estatutos ha sido pacíficamente integrada en el sistema. Por ello -continúa el Abogado del Estado- el único precepto constitucional del que podría inferirse algún criterio sobre el contenido constitucional posible o lícito (“máximo”) de los Estatutos de Autonomía es el art. 147.1 CE, que los califica de “norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma”. “Básica”, porque es la norma de cabecera de cada ordenamiento autonómico y porque su desarrollo y ejecución incumbe a los poderes públicos territoriales. “Institucional”, porque su función constitucional es la de ser “instrument of government” de la Comunidad Autónoma, norma de organización y funcionamiento de las instituciones autónomas propias; carácter institucional-orgánico que también se desprende, por lo demás, del propio rótulo del título VIII de la Constitución (“De la organización territorial del Estado”). Y norma, en fin, “de cada Comunidad Autónoma” en razón de su proyección territorial, sin perjuicio de que, por excepción, las competencias autonómicas puedan producir efectos extraterritoriales (por todas, STC 87/1981, de 16 de noviembre). Territorialidad del Estatuto (STC 132/1998, de 18 de junio, FJ 13) que supone que en esta norma no pueden incluirse preceptos que limiten, vinculen, restrinjan o condicionen las competencias de otras Comunidades Autónomas ni, por supuesto, las del Estado ex art. 149.1 CE. Para el Abogado del Estado, el problema de qué puede y qué no puede contenerse en un Estatuto de Autonomía queda estrechamente ligado con su especial rigidez, resistencia o fuerza pasiva, en virtud de la cual -fuera del caso de la reforma de la Constitución- sólo mediante una reforma estatutaria puede ser válidamente modificado. De donde podría inferirse la tesis de que la Constitución sólo otorga la garantía de la rigidez estatutaria respecto a las materias del art. 147.2 CE y las demás mencionadas en el propio texto constitucional o, yendo un poco más allá, a materias directa y estrechamente relacionadas con las anteriores. Hasta aquí llegaría la genuina “reserva de Estatuto”. El restante contenido estatutario sólo gozaría de la fuerza pasiva propia de la ley orgánica (si se tratara de materias reservadas a este tipo de ley) o de la ley ordinaria (en los demás casos), aunque para privarle de esa específica rigidez fuerza pasiva fuera necesario un pronunciamiento del propio Estatuto o una sentencia constitucional, al modo como ocurre con las leyes orgánicas, forma que, al cabo, reviste el Estatuto de Autonomía (art. 147.3 CE). A este respecto recuerda el Abogado del Estado la doctrina establecida en la STC 5/1981, de 13 de febrero, en relación con las leyes orgánicas y las materias conexas que, lege silente, quedan revestidas de la fuerza pasiva propia de aquéllas, si bien el legislador orgánico puede excluir expresamente esa consecuencia, también eludible por obra de un pronunciamiento del Tribunal Constitucional. Entre los pocos pasajes de la jurisprudencia constitucional que han abordado el problema del contenido posible de los Estatutos de Autonomía destaca, para el Abogado del Estado, el que puede leerse en la STC 225/1998, de 25 de noviembre, FJ 2 b), donde se afirma que las normas estatutarias que regulen materias ajenas al ámbito delimitado por la reserva material del Estatuto tampoco pueden ser reformadas por procedimiento distinto al previsto en el art. 147.3 CE y en el propio Estatuto. Se trata de un claro obiter dictum, pero permite afirmar que el Tribunal aceptó entonces que el Estatuto regule materias ajenas a las que estrictamente le reserva la Constitución y que, en principio, la rigidez estatutaria cubre las materias ajenas a la reserva, sin perjuicio de que -cabe matizar ahora- el propio Estatuto pueda privarles de tal rigidez o pueda hacerlo el Tribunal Constitucional, de manera que la regulación de tales “materias extralimitadas” podría ser modificada o derogada por la fuente estatal o autonómica constitucionalmente competente. De este modo, concluye el Abogado del Estado, acaso se superarían las dificultades relativas a la “no intercambiabilidad” del Estatuto con otras leyes orgánicas u ordinarias y se evitaría la siempre problemática declaración de nulidad por inconstitucionalidad, puesto que, como decía la STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 5, ha de procurarse “dar coherencia al bloque de la constitucionalidad en este terreno, salvando la aparente contradicción existente entre Estatutos y Constitución y buscando una interpretación de aquéllos conforme a la Constitución en una línea hermenéutica de carácter general y afirmada específicamente en relación con los Estatutos de manera reiterada por este Tribunal”. De acuerdo con la función constitucional de los Estatutos, prosigue el escrito de alegaciones, los “derechos estatutarios” -esto es, los derechos subjetivos declarados en un Estatuto exclusivamente para los ciudadanos de la Comunidad Autónoma- sólo pueden ser vinculantes para los poderes públicos autonómicos y locales, y especialmente para el legislador autonómico, para quien constituyen tanto límites como obligadas directrices. En consecuencia, siempre y cuando el “derecho estatutario” atribuido no entrañe invasión de competencias del Estado puede aceptarse su proclamación en el Estatuto de Autonomía. Síguese de ello que tales derechos nunca podrían suponer alteración del régimen de distribución de competencias, ni creación de títulos competenciales nuevos para la Comunidad Autónoma, ni modificación de los existentes, lo que equivale a decir que un derecho estatutario jamás podrá limitar, restringir ni condicionar ninguna de las competencias estatales. Por el contrario, el alcance real y efectivo de los derechos estatutarios podrá quedar condicionado por el válido ejercicio de las competencias del Estado, especialmente por las relativas a bases y legislación básica. Por otro lado, los derechos estatutarios proclamados por el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana ni son derechos fundamentales -en nuestro Derecho sólo pueden serlo los proclamados por la Constitución- ni gozan del mismo tipo de protección que tales derechos. Simplemente vinculan a los poderes públicos autonómicos y locales de esa Comunidad Autónoma. A juicio del Abogado del Estado, si se aceptan las consideraciones anteriores es fácil concluir que el precepto aquí impugnado queda dentro del contenido constitucionalmente lícito de los Estatutos de Autonomía y no viola el art. 147 CE. Y ello por distintas razones: En primer lugar, porque la proclamación del derecho incluido en el art. 17.1 EAV vincula a la Generalidad y a las entidades locales valencianas. Son estos poderes públicos los que, en el ejercicio de sus competencias hidráulicas (art. 49.1.16 EAV) y en materia de suministro de agua (art. 25.2.1 LBRL) y de abastecimiento domiciliario de agua potable [art. 26.1
5. a)LBRL], deben satisfacer el derecho de los valencianos “al abastecimiento suficiente de agua de calidad”. Pero cuando se trate de aguas, recursos y aprovechamientos u obras hidráulicos que no son de competencia autonómica o municipal, sino del Estado o de otra Comunidad Autónoma o de una entidad local ajena a la Comunidad Valenciana, los poderes públicos valencianos deberán hacer cuanto esté en su mano para hacer efectivo, dentro de lo posible, el citado derecho. Así, por ejemplo, el legislador valenciano podrá ejercer la facultad que le otorga el art. 87.2 CE. En segundo lugar, porque el llamado “derecho de redistribución de aguas de cuencas excedentarias” ha de ejercerse según “criterios de sostenibilidad” y, sobre todo, “de acuerdo con la Constitución y la legislación estatal”. Quiere ello decir, en opinión del Abogado del Estado, que los valencianos no tendrán en este punto otros derechos que los que deriven de la Constitución y la legislación del Estado. Cuando se trate de recursos y aprovechamientos hidráulicos relativos a las aguas que discurren por más de una Comunidad Autónoma (art. 149.1.22 CE) o se trate de obras hidráulicas de interés general (art. 149.1.24 CE), las Cortes Generales deberán legislar de acuerdo con la Constitución, es decir, en conformidad con el interés general (art. 128.1 CE), con la solidaridad de todas las nacionalidades y regiones españolas (arts. 2 y 138.1 CE), con el mandato de uso racional de un recurso natural importantísimo (art. 45.2 CE) y, en fin, con las cláusulas constitucionales de modernización y desarrollo (art. 130.1 CE) y de equilibrio interterritorial adecuado y justo (arts. 40.1 y 138.1 CE). Al aprobar el Plan Hidrológico Nacional, que es donde deben incluirse “la previsión y las condiciones de las transferencias de recursos hidráulicos entre ámbitos territoriales de distintos planes hidrológicos de cuenca” [art. 45.1
6. c)de la Ley de aguas], las Cortes Generales no reconocen valencianos, aragoneses, andaluces o castellanos; sólo españoles, solidarios unos con otros. La representación nacional no puede otorgar injustificados “privilegios hidráulicos”. Sólo la mayor necesidad hidráulica de unas regiones -apreciada libre, pero racionalmente (art. 45.2 CE), por las Cortes Generales- podrá justificar el sacrificio impuesto a otras Comunidades. Por último, cabe recordar que la formulación del derecho estatutario presupone la libertad de las Cortes Generales para decidir la “redistribución” de caudales, pues el derecho se refiere a “sobrantes de aguas”, de “cuencas excedentarias” y a “criterios de sostenibilidad” que han de atenderse. Determinar si hay sobrantes, si una cuenca es excedentaria, así como fijar los criterios de sostenibilidad son todas ellas decisiones que corresponden a las Cortes Generales en el libre ejercicio de sus competencias ex art. 149.1.22 y 24 CE. En tercer lugar, en fin, porque el derecho proclamado en el art. 17.1 EAV se ostenta y ha de ejercerse “de acuerdo con la ley”. Lo que supone, por un lado, atenerse a la distribución constitucional y estatutaria de competencias y, por otro, que es a los poderes públicos valencianos a quienes el Estatuto obliga a ejercitar sus competencias propias con el fin de satisfacer ese derecho. En definitiva, así interpretado, el art. 17.1 EAV no puede considerarse infractor del art. 147 CE, ni tampoco de los arts. 138.2, 139.1 y 149.1.1 CE. La última parte del escrito de alegaciones examina los restantes motivos de inconstitucionalidad invocados por el recurrente, que para el Abogado del Estado decaen una vez se acepte la interpretación acomodada a la Constitución que acaba de proponerse. No habría, así, infracción del art. 149.1.22 CE por cuanto el precepto impugnado ha de interpretarse como enunciado vinculante para los poderes públicos valencianos, supeditado además a la Constitución (incluido su art. 149.1.22) y a lo que disponga la legislación general de aguas, obras hidráulicas y medio ambiente dictada en ejercicio de las competencias del Estado (art. 149.1.22, 23 y 24 CE). Supuesto lo cual, no tiene sentido la pretendida infracción de los arts. 9.1 y 66.2 CE por “desplazamiento de la función constituyente”, concepto éste de difícil entendimiento cuando se interpone un recurso de inconstitucionalidad para hacer efectiva la supremacía de la Constitución e invalidar los preceptos estatutarios que la contraríen. No habría tampoco infracción alguna de la configuración del dominio público estatal ex art. 132 CE. Las aguas continentales no están enumeradas entre los géneros de bienes respecto de los que, por decisión del constituyente, queda excluida la propiedad privada, pero es constitucionalmente legítima la opción de incluirlas en el dominio público estatal (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FFJJ 7 y 4). La configuración del dominio público estatal es labor de las Cortes Generales, que han de respetar los principios que enumera el art. 132 CE. Por tanto, y siendo la Constitución “el único parámetro para enjuiciar la validez constitucional” de un precepto estatutario (STC 99/1986, FJ 4), la alegada inconstitucionalidad del art. 17.1 EAV sólo podría resultar de que hubiera quebrado los principios constitucionales sobre el dominio público (inalienabilidad, imprescriptibilidad, inembargabilidad), una vez que hay que descartar la infracción de las competencias exclusivas del Estado. Ahora bien, el derecho del art. 17.1 EAV es perfectamente compatible con aquellos principios en cuanto referidos al dominio público hidráulico del Estado, pues la transferencia de recursos hídricos puede ser, simplemente, un modo de optimizar el uso de aguas que no salen del dominio público estatal y, como admite el recurrente, ha de estar prevista en el Plan Hidrológico Nacional. A juicio del Abogado del Estado, lo que el Gobierno de Aragón intenta demostrar es, más bien, que el art. 17.1 EAV es incompatible con las reglas esenciales del régimen legal de usos que cabe inferir del texto refundido de la Ley de Aguas. Sin embargo, esta Ley no puede convertirse en criterio de la constitucionalidad de un Estatuto de Autonomía (STC 99/1986, FJ 4). La colisión entre el Estatuto y la Ley de aguas acaso podría servir como indicio de que aquél ha infringido la Constitución, especialmente el art. 149.1.22 CE, pero no es éste el caso, pues nada hay en el enunciado del precepto recurrido que no pueda armonizarse con el régimen de usos establecido en las normas generales del Derecho general de aguas. En relación con la posible infracción del art. 10.2 CE, alega el representante del Gobierno que este precepto constitucional contiene una norma sobre la interpretación de otras normas, a saber, las “relativas a los derechos fundamentales que la Constitución reconoce”, y el art. 17.1 EAV no es una norma de esa especie, sino un enunciado que atribuye un “derecho estatutario”. Luego el art. 10.2 CE no es aplicable al caso. De otro lado, la interpretación del Comité de las Naciones Unidas sobre el Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales no puede ser parámetro de constitucionalidad del precepto estatutario recurrido, máxime cuando el derecho en éste reconocido, sólo vinculante para los poderes públicos valencianos, queda sujeto a lo que disponga la ley, especialmente la dictada por las Cortes Generales, y no atribuye ningún derecho absoluto a los valencianos en detrimento de los demás españoles. Afirma a continuación el Abogado del Estado que el art. 17.1 EAV no es contrario a los arts. 2, 40.1, 131.1, 138.1 y 158.1 CE. Patentemente, los arts. 138.1 y 158.1 CE no guardan ninguna pertinencia en relación con el supuesto quebrantamiento de la solidaridad y del equilibrio territorial invocado por el recurrente, cuya alegación en este punto quedaría ya contestada con lo expuesto, pues reposa en un entendimiento incorrecto del alcance y sentido del art. 17.1 EAV, que no rompe ningún equilibrio territorial desde el momento en que sólo vincula a los poderes públicos valencianos y somete su significado y efectos a lo que determinen la Constitución y la legislación del Estado. Por último, tampoco sería de advertir infracción alguna de las competencias aragonesas sobre ordenación del territorio, agricultura y fomento del desarrollo económico (art. 35.1.7, 12 y 24 EAAr). Como quiera que las normas y disposiciones dictadas en el ejercicio de las citadas competencias autonómicas tienen eficacia territorial (art. 9.1 EAAr), no se ve cómo cualquier norma o acto de un poder público valenciano en ejercicio de sus competencias podría vulnerar competencias aragonesas de proyección tan señaladamente territorial como las tres citadas. Una vez más: el derecho del art. 17.1 EAV queda sujeto a la Constitución y a la legislación estatal y las transferencias han de preverse en el Plan Hidrológico Nacional, aprobado por ley. El artículo recurrido, al reconocer aquel derecho, sólo obliga a los poderes públicos valencianos, que habrán de esforzarse por satisfacerlo haciendo uso de cuantas facultades y vías de derecho estén a su alcance. En virtud de todo lo expuesto, el Abogado del Estado interesa del Tribunal que dicte Sentencia totalmente desestimatoria del recurso de inconstitucionalidad. 8. Las Cortes Valencianas, representadas por dos de sus Letrados, presentaron las alegaciones de la Cámara el 17 de octubre de 2006. Como primera cuestión se plantea en ellas la ausencia de legitimación del recurrente. Si el Gobierno aragonés fundamenta su legitimación en la invasión de sus competencias en materia de aguas por parte de la Comunidad Valenciana, ha de concluirse, en opinión de la Cámara, con la ausencia de toda legitimación activa, pues el precepto recurrido no afecta al ámbito competencial de la Comunidad Autónoma de Aragón, ya que no es de la competencia de ésta la definición de las aguas sobrantes o de las cuencas excedentarias, sino del Estado. El escrito de alegaciones expone seguidamente los pormenores de la tramitación parlamentaria del precepto impugnado, destacando que durante la misma se eliminó del precepto cualquier “impronta territorial”, configurando el derecho al agua como un derecho de los ciudadanos valencianos. A continuación, la representación procesal de las Cortes Valencianas defiende que el nuevo título II del Estatuto valenciano (“De los derechos de los valencianos y valencianas”) no vulnera el art. 147 CE. A su juicio, no puede sostenerse que el contenido mínimo a que se refiere el art. 147.2 CE agote el contenido posible de los Estatutos de Autonomía, y de hecho ninguno de los vigentes se ciñe a los cuatro puntos que figuran en aquel precepto constitucional. Además, debe tenerse en cuenta que la jurisprudencia constitucional admite la reproducción estatutaria de normas constitucionales, por más que censure su bondad como técnica legislativa. Los Estatutos de Autonomía -continúa el escrito de alegaciones- pueden crear derechos subjetivos y comprender normas finalistas destinadas a ordenar el ejercicio de sus funciones por parte de sus órganos institucionales. Como quiera que el Estatuto no tiene rango constitucional sólo puede establecer derechos subjetivos no fundamentales, que tendrán el rango y valor propios de un Estatuto de Autonomía. El art. 17 EAV no es una norma constitucional y no pretende serlo. Así las cosas, no puede afirmarse que vulnera la competencia estatal del art. 149.1.1 CE, pues este precepto constitucional se refiere a los derechos fundamentales. Una norma de fines, aunque se presente formulada en términos de derecho, está sencillamente incapacitada para invadir aquella competencia del Estado. Por naturaleza, un principio rector no es un derecho subjetivo y, por lo mismo, no puede vulnerar el principio de igualdad. No hay, por tanto, infracción posible de los arts. 138 y 139 CE. La pluralidad y la diversidad de ordenamientos son rasgos consustanciales al Estado autonómico y su realidad no puede, por definición, ser contraria a la Constitución, que es, al cabo, la norma que la hace posible. Para las Cortes Valencianas, no cabe aceptar, como se afirma por el actor, que los Estatutos de Autonomía no pueden incluir declaraciones genéricas de derechos, deberes y libertades, debiendo tenerse en cuenta que si, como se dice en la demanda, los principios sólo pueden tener eficacia en el ámbito de la competencia propia, ello haría inviable la capacidad de cualquier Comunidad Autónoma para recurrir una ley del Estado, lo que entraría en contradicción con la legitimación activa de quien ha iniciado este proceso. Se mantiene en el escrito de alegaciones que las Comunidades Autónomas están constitucionalmente legitimadas para producir actos jurídicos válidos más allá de la esfera de competencias establecida por su Estatuto. Así, ostentan y ejercen la delegación legislativa a la que se refiere el art. 150 CE; de igual modo, desarrollan actividades públicas que producen actos jurídicos que no suponen ejercicio de competencias, como negociar y celebrar convenios y acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas o con el Estado, o como interponer recursos de inconstitucionalidad. Toda esta realidad tiene cobertura constitucional, dado que el art. 137 CE, como ha reiterado el Tribunal Constitucional, habilita a las Comunidades Autónomas para actuar en el ámbito de la gestión de los propios intereses, concepto éste que excede ampliamente la esfera de competencia atribuida, lo que ha llevado a que las Comunidades Autónomas, atendiendo al art. 166 CE, tengan incluso iniciativa para la reforma de la Constitución. Pero, además, el precepto recurrido no es una norma atributiva de competencia, por lo que no puede invadir la estatal, y subordina el derecho que proclama a la Constitución y a la legislación del Estado. En cuanto a la pretendida vulneración del reparto de competencias imputada al art. 17.1 EAV, alegan las Cortes Valencianas que durante la tramitación de la reforma del Estatuto en las Cortes Generales se convirtió lo que inicialmente era un derecho de la Comunidad Valenciana en un derecho de los valencianos, añadiéndose que su garantía se ajustaría a la Constitución y a la legislación del Estado, todo lo cual despeja cualquier sombra de duda sobre una posible invasión de competencias ajenas, cuya apreciación sólo resulta defendible si, como parece hacerse en la demanda, se confunde la versión definitiva del precepto recurrido con la de la Proposición remitida a las Cortes Generales. En todo caso, el Gobierno aragonés reconoce que el artículo recurrido no es una norma atributiva de competencia, por lo que no puede haber una privación competencial, si bien entiende que el hecho de realizar un reconocimiento explícito del déficit hídrico de la Comunidad Valenciana podría condicionar el ejercicio de la competencia estatal. Frente a ello, las Cortes Valencianas invocan la complejidad del reparto competencial en materia de aguas, soporte físico de una pluralidad de actividades públicas y privadas en relación con las cuales poseen competencias tanto el Estado como las Comunidades Autónomas (SSTC 227/1988 y 243/1993), siendo los Estatutos los que definen las competencias autonómicas, cuya distribución, sobre la base del principio dispositivo, se realiza fundamentalmente en función de dos criterios: el ámbito geográfico, por el principio de unidad de cuenca, y el interés, por la afectación de los aprovechamientos (SSTC 227/1988 y 161/1996). Dicha distribución -continúa el escrito de la Cámara- es presupuesto de un sistema de ordenación de los recursos hídricos y de la organización de su administración, y lleva a afirmar que los recursos hidráulicos son competencia del Estado, incluso en las cuencas intracomunitarias, donde se ha llegado a fundamentar que las Comunidades Autónomas no podrán ejercer sus competencias si afectan a otras Comunidades. A la complejidad de lo dispuesto en nuestro Ordenamiento debe superponerse el acervo comunitario, que ha inspirado las últimas reformas del Derecho de aguas y dado entrada a conceptos como el uso sostenible y el suministro suficiente, entendiendo el abastecimiento de agua como servicio de interés general (Directiva 2000/60, del Parlamento y del Consejo, de 23 de octubre de 2000). En cuanto a la cuestión competencial, procede señalar, a juicio de las Cortes Valencianas, que la competencia de la Comunidad Valenciana en materia de aguas se consigna en el art. 49.1.16 EAV, precepto clave en este asunto, si bien con la reforma del Estatuto se ha incluido una declaración de derechos de diversa índole, siempre de acuerdo con la Constitución, entre los cuales destaca el que ha dado lugar al presente recurso, que en ningún caso atribuye competencia alguna. La atribución competencial del art. 49.1.16 EAV, por lo demás, se refiere a las aguas que discurren íntegramente dentro del territorio de la Comunidad Valenciana. Todo lleva, en fin, a la conclusión de que el precepto recurrido es plenamente respetuoso con los arts. 148.1.10 y 149.1.22 CE. El escrito de alegaciones de las Cortes Valencianas defiende seguidamente que el artículo impugnado es respetuoso con la configuración del dominio público de los recursos hidráulicos. En este sentido se alega que el art. 17.1 EAV en ningún momento aborda la cuestión de la demanialidad de los recursos, que corresponde exclusivamente al Estado ex arts. 149.1.22 CE y 1.2 de la Ley de Aguas, en la interpretación dada por la STC 227/1988. El Estatuto valenciano no reconoce a la Generalidad ni la potestad de demanializar ni la titularidad de las aguas que discurren íntegramente por su territorio, sino la competencia exclusiva de los aprovechamientos hidráulicos, canales y riesgos cuando las aguas discurran dentro de la Comunidad (art. 49.1.16 EAV). A lo que debe añadirse que, incluso en otro caso, ello no significaría la automática asunción de la titularidad sobre el recurso hidráulico, tal y como se desprende de la STC 227/1988, FJ 14, conforme a la cual son separables la propiedad pública de un bien y el ejercicio de competencias públicas que lo utilizan como soporte natural. Del mismo modo, la reserva de ley estatal establecida en el art. 132.2 CE no significa que corresponda exclusivamente al Estado la incorporación de cualquier bien al dominio público, ni que todo bien que se integre en el demanio deba considerarse de la titularidad del Estado. Para las Cortes Valencianas, en nuestro Derecho el criterio central de la doctrina del dominio público es la afectación de los bienes al destino al que están vinculados, cuya garantía es el elemento clave para posibilitar distintas formas de utilización y aprovechamiento. El hecho de que el agua sea soporte de una pluralidad de actividades supone que sus múltiples usos deben regirse por los principios de reciprocidad y compatibilidad. No obstante, sólo la fórmula demanial garantiza una más racional administración de los recursos y por eso el legislador español ha optado por la articulación de un sistema basado en que los bienes demaniales de uso público constituyen el núcleo que integra el dominio público y son, salvo excepciones específicas, competencia del Estado. En este contexto, afirma la Cámara, es evidente que la literalidad del art. 17.1 EAV no tiene precedente en nuestra tradición legislativa y parece influenciada por la terminología iusinternacionalista. En realidad, expresa la complejidad propia del recurso hidráulico como objeto de dominio público, pero no cuestiona la titularidad estatal del mismo, como tampoco lo hace el art. 49.1.16 EAV. Aunque en el artículo recurrido predomina la definición del agua como recurso económico, debe distinguirse de su conceptualización como demanio público. Así, en función del uso que se haga del recurso hidráulico, se habla de factor de producción y de bien público económico que satisface necesidades y derechos de uso y servicios públicos. En todo caso, jurídicamente se observa una única naturaleza: la propia de un bien de dominio público. En este sentido, el precepto no matiza la declaración de demanialidad respecto al agua que figura en la Constitución, como tampoco lo hace respecto a las excepciones establecidas. Cuestión distinta es que no todos los usos del agua están reservados al Estado o a las Comunidades Autónomas. Esto es, que se apunte que la demanialización del agua no debería suponer una merma de los derechos sustanciales a su uso y disfrute. Este aspecto -subyacente, para las Cortes Valencianas, en las tesis sostenidas por el Gobierno de Aragón- tampoco parece haber sido abordado en la literalidad del precepto recurrido, que no equipara en modo alguno el derecho que enuncia con la construcción tradicional de uso común del agua. En definitiva, el Gobierno de Aragón se contradiría cuando afirma que el art. 17.1 EAV infringe el art. 149.1.22 CE, pues, lejos de invadir las competencias del Estado, aquél asegura que el derecho que proclama se ejercerá de acuerdo con la Constitución y la legislación estatal. Las Cortes Valencianas entienden que lo único que parece pretender impugnarse es la posibilidad de que el art. 17.1 EAV pudiera condicionar el ejercicio de la competencia estatal respecto al dominio público hidráulico, como si la norma estatutaria no fuera legislación estatal, esto es, ley orgánica aprobada por las Cortes Generales. Esta realidad de interconexiones normativas ha sido ya reconocida por el Tribunal Constitucional en materia de aguas, ya que en el sistema constitucional de distribución de competencias pueden producirse condicionamientos de las respectivas competencias estatales y autonómicas, como se comprueba en la STC 227/1988. Pero es claro que conforme al precepto recurrido la posibilidad de trasvase depende de la existencia de excedentes, cuestión que corresponde determinar al Estado, de manera que la norma enjuiciada no puede vulnerar ninguna competencia estatal. Los representantes procesales de la Cámara valenciana alegan a continuación sobre el respeto de derechos y principios constitucionales por parte del precepto impugnado. En este punto se niega que el art. 17.1 EAV establezca un privilegio y contraríe, por tanto, los arts. 138.2 y 139.1 CE. La parte actora estaría en contradicción al sostener tal cosa y, además, afirmar que el precepto recurrido recoge un principio rector. Si nos encontramos ante una vulneración de los arts. 138 y 139 CE no es porque estemos ante un principio rector; y si estamos ante un principio rector y éste no puede generar derechos subjetivos, entonces no se puede vulnerar el principio de igualdad. El art. 17.1 EAV no crea derechos subjetivos, sino que es una norma orientadora de la política pública que no puede conculcar el principio de igualdad. En todo caso, si se interpretara que configura un principio rector, su configuración “de acuerdo con la Constitución y las leyes del Estado” determinaría una interpretación conforme a la que el Tribunal ha realizado del art. 45 CE, que impone a los poderes públicos el deber de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales (SSTC 64/1982 y 227/1988). En otro orden de consideraciones, las Cortes Valencianas alegan que el derecho del art. 17.1 EAV no puede interpretarse únicamente como sinónimo del derecho a la vida, respondiendo así a la invocación que hace el recurrente, por un lado, al derecho de los usos comunes, a la prestación municipal de abastecimiento y a los usos privativos, y, por otro, al Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales. Para los representantes procesales de la Asamblea autonómica, además de repetir lo afirmado en relación con los arts. 132 y 147 CE, ha de señalarse que el artículo recurrido es coherente con las fuentes interpretativas del Derecho Internacional, que formula un derecho al agua como derecho emergente en el ámbito internacional sin referencia alguna a la naturaleza jurídica del agua [Recomendación 1731