Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 137/2010

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 137/2010 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 137/2010, de 16 de diciembre (BOE núm. 16, de 19 de enero de 2011) ECLI:ES:TC:2010:137 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por doña María Emilia Casas Baamonde, Presidenta, don Guillermo Jiménez Sánchez, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Eugeni Gay Montalvo, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Ramón Rodríguez Arribas, don Pascual Sala Sánchez, y don Manuel Aragón Reyes, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En el recurso de inconstitucionalidad núm. 8675-2006, interpuesto por el Defensor del Pueblo contra determinados preceptos de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Han comparecido y formulado alegaciones el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, así como el Parlamento de Cataluña y el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, por medio de sus respectivas representaciones procesales. Ha sido Ponente el Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, quien expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 19 de septiembre de 2006, el Defensor del Pueblo formalizó recurso de inconstitucionalidad contra determinados preceptos de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC). Las disposiciones legales impugnadas, con arreglo al suplico de la demanda, son las siguientes: arts. 2.4, inciso “los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña”; 5, inciso “el autogobierno de Cataluña se fundamenta también en los derechos históricos del pueblo catalán”; título I (arts. 15 a 54); 6.1; 6.2; 33.5; 34; 78.1, inciso “con carácter exclusivo” del segundo párrafo y último párrafo completo; 78.2; 95.2; 95.5; 95.6; 97; 98; 99; 100; 101.2; 102; 103.3; 108.1; 110; 111; 112; 116.1, inciso “esta competencia incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; 117.1, inciso “esta competencia incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; 118, apartado 1, inciso “esta competencia incluye en todo caso”, y las letras subsiguientes; 118, apartado 2, inciso “esta competencia incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; 119, apartado 1, inciso “que incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; apartado 3, inciso “que incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; y apartado 4, desde “esta competencia incluye, en todo caso” hasta el final; 120, inciso “esta competencia incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; apartado 2, desde “que incluye, en todo caso” hasta el final del apartado, y apartado 3, desde “esta competencia incluye, en todo caso” hasta el final del apartado; 121, apartado 1, inciso “la cual a su vez incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; apartado 2, inciso “que incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; 123, inciso “que incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; 124, apartado 2, inciso “los cuales a su vez incluyen en todo caso” y las letras subsiguientes, y apartado 3, íntegro; 125, apartado 1, inciso “incluye en todo caso” y las letras subsiguientes, y apartado 4, inciso “que incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; 127, apartado 1, inciso “esta competencia exclusiva comprende en todo caso” y las letras subsiguientes; apartado 2, inciso “que incluye en todo caso” hasta el final del apartado; apartado 3; 128, apartado 1, inciso “el cual a su vez incluye” y las letras subsiguientes; apartado 2, integro; 129, relativo a Derecho civil; 131, apartado 2, inciso “que incluye” y las letras subsiguientes, y apartado 3, inciso “que incluye en todo caso”, y las letras subsiguientes; 132, apartado 1, desde “que incluye, en todo caso” hasta el final del apartado; 133, apartado 1, inciso “esta competencia incluye en todo caso” y letras subsiguientes, y apartado 4, desde “esta competencia incluye, en todo caso” hasta el final del apartado; 134, apartado 1, inciso “que incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; 136, letra b); 137, apartado 1, inciso “que incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; 138; 139, apartado 1, inciso “esta competencia incluye, en todo caso” hasta el final del apartado; 140, apartado 1, inciso “esta competencia incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; apartados 2, 3 y 4; apartado 5, el inciso desde “así como la participación en la gestión de la del Estado en Cataluña de acuerdo con lo previsto en la normativa estatal” hasta el final del apartado; apartado 6, inciso “y la participación en la planificación y gestión de las infraestructuras de titularidad estatal situadas en Cataluña”; 142, apartado 1, inciso “que incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; 144, apartado 1, inciso “esta competencia compartida incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; apartado 2, inciso “incluye, en todo caso” hasta el final del apartado; 145, apartado 1, inciso “esta competencia incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; 147, apartado 1, inciso “que incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; apartado 3, inciso, “incluido el nombramiento” hasta el final del apartado; 148, apartado 1, inciso final “esta competencia incluye en todo caso” hasta el final del apartado; 149, apartado 1, inciso “que incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; apartado 3, inciso “que incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; apartado 5, inciso “que incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; 151, inciso “que incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; 152, apartado 4, inciso “esta competencia incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; 153, inciso “incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; 154, apartado 2, inciso “esta competencia incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; 155, apartado 1, inciso “que incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; apartado 2, inciso “que incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; 156, inciso “incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; 158, apartado 1, inciso “que incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; 159, apartado 1, inciso “esta competencia incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; apartado 3; apartado 4, inciso “en todo caso” y las letras subsiguientes; 160, apartado 1, inciso “incluye” y las letras subsiguientes; 161, apartado 1, inciso “que incluye” hasta el final del apartado, y apartado 2, inciso “esta competencia incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; 162, apartado 3; 163; 164, apartado 1; apartado 3, letras

1. a)y b), y apartado 5, letras a),
2. b)y c); 165, apartado 1, inciso “que incluye” y las letras subsiguientes; 166, apartado 1, inciso “que en todo caso incluye” y las letras subsiguientes; apartado 2, inciso “que incluye, en todo caso” hasta el final del apartado; apartado 3, letra a), inciso “que incluye, en todo caso” hasta el final de la letra a), y apartado 4, inciso “que en todo caso incluye” hasta el final del apartado; 168, apartado 1, inciso “que incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; 169, apartado 1, inciso “Esta competencia incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; apartado 4, inciso “que incluye” y las letras subsiguientes, y apartado 6, inciso “incluye” y las letras subsiguientes; 170, apartado 1, inciso “que incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; apartado 2; 171, inciso “que incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; 172, apartado 2, inciso “que incluye en todo caso” y las letras subsiguientes; 180; 182.1; 182.2; 182.3; 183; 186.2; 186.3; 210; disposición adicional séptima; disposición adicional octava; disposición adicional novena; y disposición adicional décima. 2. El recurso fue registrado con el núm. 8675-2006, extendiéndose diligencia para hacer constar que, de acuerdo con el turno de ponencias establecido, la del presente proceso ha correspondido al Magistrado Excmo. Sr. don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez. 3. Por providencia de 10 de octubre de 2006, la Sección Segunda de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Asimismo, se acordó dar traslado al Gobierno y al Parlamento de Cataluña, por conducto de sus Presidentes, con el mismo objeto. Y, por último, publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya”. 4. En cumplimiento del anterior proveído, la incoación del proceso se publicó en el “Boletín Oficial del Estado” núm. 248, de 17 de octubre de 2006, y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya” núm. 4755, de 7 de noviembre de 2006. 5. Mediante escrito presentado el 13 de octubre de 2006, el Abogado del Estado se personó, en la representación que legalmente ostenta del Gobierno de la Nación, al tiempo que solicitó una prórroga, de ocho días, del plazo para formular alegaciones, en consideración al número de asuntos que penden ante la Abogacía del Estado. Por providencia de 16 de octubre de 2006, la Sección Segunda del Tribunal acordó incorporar a las actuaciones el escrito presentado por el Abogado del Estado, a quien se le tuvo por personado en nombre del Gobierno de la Nación y se le concedió prórroga de ocho días del plazo para presentar las alegaciones, contados a partir del siguiente al de expiración del plazo ordinario. 6. El Presidente del Congreso de los Diputados, por escrito registrado el 19 de octubre de 2006, comunicó a este Tribunal la personación de la Cámara y ofreció su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. 7. El 23 de octubre de 2006 tuvo entrada el escrito por el que la representación del Parlamento de Cataluña se personó en las actuaciones, al tiempo que solicitó una prórroga, de ocho días, del plazo para formular alegaciones. 8. Por escrito presentado el 25 de octubre de 2006, el Presidente del Senado comunicó a este Tribunal la personación de la Cámara y ofreció su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. 9. El 26 de octubre de 2006 tuvo entrada en el Registro del Tribunal el escrito por el que el Director del Gabinete Jurídico de la Generalitat de Cataluña, en nombre y representación de su Gobierno, se personaba en el recurso y solicitaba una prórroga del plazo para presentar alegaciones. 10. Por providencia de 7 de noviembre de 2006, la Sección Segunda del Tribunal acordó incorporar a las actuaciones los escritos presentados en nombre y representación del Gobierno de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña por sus correspondientes Letrados, teniéndoles por personados, así como prorrogar en ocho días el plazo concedido, para formular alegaciones, por la providencia de 10 de octubre de 2006, a contar desde el siguiente al de expiración del ordinario. 11. Con fecha 16 de noviembre de 2006 presentó su escrito de alegaciones el Abogado del Estado, solicitando la desestimación del recurso de inconstitucionalidad, en atención a las razones que posteriormente se dirán. 12. El 23 de octubre de 2006 la representación procesal del Parlamento de Cataluña presentó un escrito promoviendo la recusación del Magistrado Excmo. Sr. don Roberto García-Calvo y Montiel, por apreciar que concurría en él la causa 10 del art. 219 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), en la medida en que las manifestaciones realizadas en su Voto particular al ATC 85/2006, de 15 de marzo, mostraban un interés directo en la causa. El 26 de octubre de 2006 la representación procesal del Gobierno de la Generalitat de Cataluña presentó otro escrito, promoviendo la recusación del mismo Magistrado, por apreciar que concurrían en él las causas 10, 11 y, subsidiariamente, 16 del art. 219 LOPJ, como consecuencia, también en este caso, de las manifestaciones realizadas en su Voto particular al ATC 85/2006, de 15 de marzo. Por Auto núm. 454/2006, 12 de diciembre, el Pleno de este Tribunal acordó inadmitir de plano la recusación planteada. 13. El 21 de noviembre de 2006 presentaron sus respectivos escritos de alegaciones las representaciones procesales del Gobierno de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña, solicitando la inadmisión parcial del recurso de inconstitucionalidad y, subsidiariamente y en todo lo demás, su desestimación, todo ello por las razones que, también posteriormente, se dirán. Por medio de otrosí, en sus respectivos escritos de alegaciones, las representaciones procesales del Parlamento y del Gobierno de la Generalitat de Cataluña solicitaron la acumulación del presente recurso de inconstitucionalidad al promovido en su día por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular, registrado con el núm. 8045-2006, a fin de que se procediera a su tramitación y resolución conjunta. 14. Mediante providencias del Pleno del Tribunal de los días 27 y 28 de febrero de 2007 se acordó, oír a las partes personadas en el recurso núm. 8675-2006 acerca de su acumulación al recurso núm. 8045-2006 y a las partes personadas en los recursos núms. 8675-2006, 8829-2006, 9330-2006, 9491-2006, 9501-2006 y 9568-2006 en relación con su acumulación al mismo recurso 8045- 2006. Con fecha 24 de mayo, se dictó el Auto núm. 261/2007 en el que se acordó denegar las acumulaciones interesadas. 15. El día 2 de marzo de 2007 tuvo entrada el escrito presentado por el Abogado del Gobierno de la Generalitat de Cataluña, instando la recusación del Magistrado Excmo. Sr. don Jorge Rodríguez- Zapata Pérez, por incurrir en la causa prevista en el art. 219.13 LOPJ, en los recursos de inconstitucionalidad 8675-2006, 8829-2006, 9330-2006, 9491-2006, 9501-2006 y 9568- 2006. En el Auto núm. 253/2007, de 22 de mayo de 2007, el Pleno acordó inadmitir la recusación del Excmo. Sr. don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez e incorporar testimonio de dicha resolución a cada uno de los recursos de inconstitucionalidad concernidos. 16. El 18 de mayo de 2008 se produjo el fallecimiento del Excmo. Sr. don Roberto García- Calvo y Montiel, quedando integrado el Pleno con los Excmos. Sres. Magistrados indicados en el encabezamiento de esta Sentencia. 17. El 17 de noviembre de 2008, el Magistrado de este Tribunal Excmo. Sr. don Pablo Pérez Tremps presentó escrito fechado el 29 de octubre del mismo año, en el que manifestó su propósito de abstenerse de intervenir en la deliberación y votación del presente recurso. Con fecha 5 de febrero, el Pleno del Tribunal Constitucional dictó Auto núm. 36/2009 estimando justificada la abstención del Magistrado Excmo. Sr. don Pablo Pérez Tremps, en el recurso de inconstitucionalidad 8675-2006, quedando apartado definitivamente de su conocimiento. 18. El día 27 de mayo de 2010 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito de los Letrados del Parlamento de Cataluña, en representación y defensa de la Cámara, en el que, al amparo del art. 4.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional solicitaban que este Tribunal se declarase incompetente para continuar, entre otros, con la tramitación del presente proceso constitucional y acordase su suspensión hasta que se hubiera producido la sustitución de los miembros cuyo mandato estaba caducado y de la vacante existente. Subsidiariamente, se solicitaba la suspensión del procedimiento hasta que se produjese el nombramiento y toma de posesión de los Magistrados que habían de sustituir a aquellos cuyo mandato había finalizado. Mediante providencia de 27 de mayo de 2010, el Pleno acordó unir a las actuaciones el escrito presentado por los Letrados del Parlamento de Cataluña en representación de la Cámara, y no haber lugar a lo solicitado en el mismo en virtud de lo dispuesto en el art. 17.2 LOTC. A través de escrito registrado el 7 de junio de 2010 la representación del Parlamento de Cataluña formuló recurso de súplica contra las providencias de 27 de mayo de 2010. Tras los trámites pertinentes, el día 23 de junio de 2010 el Pleno dictó el Auto núm. 68/2010 por el que acordó desestimar el recurso de súplica. 19. Por providencia de 14 de diciembre de 2010, se señaló, para la deliberación y votación de la presente Sentencia, el día 16 del mismo mes y año, trámite que se ha desarrollado en los términos que constan en los apartados 21, 22, y 23 de estos antecedentes. 20. El Defensor del Pueblo comienza su escrito de interposición poniendo de relieve que a lo largo de la tramitación parlamentaria de la Ley Orgánica 6/2006, y con posterioridad a su aprobación, ha venido recibiendo peticiones para la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra diversos preceptos del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Tras valorar tales peticiones y los informes jurídicos elaborados por los servicios competentes de la propia institución y el de la junta de coordinación y régimen interior, de conformidad con el art. 18.1
3. b)del Reglamento de organización y funcionamiento del Defensor del Pueblo, ha llegado a la convicción de que las funciones que constitucionalmente tiene atribuidas por el art. 54, como garante de las libertades y derechos fundamentales, le imponen el deber de hacer uso de la legitimación que le confiere el art. 162.1 CE. Y ello en consideración a que los derechos comprendidos en el título I de la Constitución y, en particular, el valor superior de la igualdad reconocido en su art. 1.1, pudieran verse conculcados por determinados contenidos estatutarios. La exposición de las extensas alegaciones de las partes, que a continuación se realizará sintetizadamente, se estructura de acuerdo con los siguientes epígrafes a los que posteriormente nos remitiremos en los fundamentos jurídicos: A) Petición del Gobierno de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña de que se inadmita parcialmente el recurso de inconstitucionalidad, por falta de legitimación del Defensor del Pueblo. B) Alegaciones sobre la inconstitucionalidad del número cuatro del artículo segundo en relación con el fundamento de los poderes de la Generalitat expresado en el artículo quinto. C) Alegaciones sobre la inconstitucionalidad de la inclusión en el Estatuto de Cataluña de un título I sobre derechos, deberes y principios rectores ajeno al contenido propio específico de este tipo de normas. D) Alegaciones sobre la inconstitucionalidad de determinados preceptos en materia de cooficialidad y régimen lingüístico. E) Alegaciones sobre la inconstitucionalidad de determinados aspectos de la regulación de la institución del Síndic de Greuges. F) Alegaciones sobre la inconstitucionalidad de determinados preceptos relativos al Poder Judicial, la Administración de Justicia y otros órganos estatales. G) Alegaciones sobre la inconstitucionalidad del sistema de asunción de competencias por la Generalitat de Cataluña. H) Alegaciones sobre la inconstitucionalidad de determinados preceptos reguladores de las relaciones entre el Estado y la Generalitat de Cataluña. Salvo el apartado A), los siete restantes se corresponden con los siete motivos de inconstitucionalidad formulados por el Defensor del Pueblo. A) Petición del Gobierno de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña de que se inadmita parcialmente el recurso de inconstitucionalidad, por falta de legitimación del Defensor del Pueblo. Tanto la representación procesal del Gobierno de la Generalitat de Cataluña como la del Parlamento catalán solicitan la inadmisión parcial del recurso de inconstitucionalidad, objetando la falta de legitimación activa del Defensor del Pueblo para impugnar aquellos preceptos del Estatuto que no tengan directa relación con la defensa de alguno de los derechos comprendidos en el título I de la Constitución. Con tal motivo, el Gobierno de la Generalitat de Cataluña pide la inadmisión de las pretensiones impugnatorias que se contienen:
4. a)En el motivo primero de la demanda, en el que se sostiene la inconstitucionalidad de los arts. 2.4 y 5 del Estatuto, relativos al origen de los poderes de la Generalitat de Cataluña y al fundamento del autogobierno de Cataluña.
5. b)En el motivo sexto, en el que se impugna la constitucionalidad de una serie de preceptos estatutarios relativos a la determinación del ámbito material y funcional de las competencias asumidas por la Generalitat de Cataluña.
6. c)En el motivo séptimo -y parcialmente en el quinto-, en cuanto se defiende la inconstitucionalidad de determinadas disposiciones reguladoras de las relaciones entre el Estado y la Generalitat de Cataluña y la financiación de esta Comunidad Autónoma. Con mayor detalle, la representación procesal del Parlamento de Cataluña enumera los preceptos en relación con los cuales solicita la inadmisión de la demanda, que corresponden a los siguientes artículos y apartados o incisos de éstos, que se han impugnado: art. 2.4; art. 5; art. 110; art. 111; art. 112; art. 116.1; art. 117.1; art. 118.1 y 2; art. 119.1, 3 y 4; art. 120.1, 2 y 3; art. 121.1 y 2; art. 123; art. 124.2 y 3; art. 125.1 y 4; art. 127.1, 2 y 3; art. 128.1 y 2; art. 129; art. 131.2 y 3; art. 132.1; art. 133.1 y 4; art. 134.1; art. 136.b; art. 137.1; art. 138; art. 139.1; art. 140.1, 2, 3, 4, 5 y 6; art. 142.1; art. 144.1 y 2; art. 145.1; art. 147.1 y 3; art. 148.1; art. 149.1, 3 y 5; art. 151; art. 152.4; art. 153; art. 154.2; art. 155.1 y 2; art. 156; art. 158.1; art. 159.1, 3 y 4; art. 160.1; art. 161.1 y 2; art. 162.3; art. 163; art. 164.1, 3.a y b, 5.a, b y c; art. 165.1; art. 166.1, 2, 3.a y 4; 168.1; 169.1, 4 y 6; art. 170.1 y 2; art. 171; art. 172.2; art. 180; art. 182.1, 2 y 3; art. 183; art. 186.2 y 3; 210; así como las disposiciones adicionales séptima, octava, novena y décima. En apoyo de esta pretensión de inadmisión parcial, las instituciones que la formulan exponen diversos razonamientos. Un primer grupo está formado por aquéllos que están dirigidos a poner de manifiesto que la finalidad de la legitimación otorgada al Defensor del Pueblo para interponer recursos de inconstitucionalidad está vinculada a la defensa de los derechos comprendidos en el título I de la Constitución. Así, se señala:
7. a)Que la institución del Defensor del Pueblo ha sido configurada como un Alto Comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en el título I de la Constitución (art. 54 CE). De conformidad con los arts. 162.1
8. a)CE, 32 LOTC y 29 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, está legitimado para interponer recursos de inconstitucionalidad. No obstante, una interpretación sistemática y coherente de los arts. 54 y 162.1
9. a)CE lleva a entender que si el art. 54 CE ha definido un ámbito de competencias al Defensor del Pueblo, el ejercicio de la legitimación que la propia Constitución le atribuye no puede ser ajeno a las finalidades para las que se ha creado esa institución.
10. b)Que aun cuando este Tribunal Constitucional ha considerado en las SSTC 150/1990, de 4 de octubre y 274/2000, de 15 de noviembre, que la legitimación para plantear recursos de inconstitucionalidad enunciada en el art. 162.1
11. a)CE a favor del Defensor del Pueblo, lo ha sido sin sujeción a condiciones o límite objetivo alguno, y no en atención a su interés sino en virtud de la alta cualificación política que se infiere de su respectivo cometido constitucional, sin embargo no puede desconocerse que aquellos pronunciamientos se suscitaron en sendos recursos cuya finalidad era la defensa de concretos derechos reconocidos en el título I de la Constitución. En cambio, en este caso, buena parte del recurso del Defensor del Pueblo tiene por objeto la impugnación de materias totalmente ajenas a la finalidad de defensa de los derechos a la que debería servir en todo caso, por definición constitucional, su actuación institucional (así, el empleo por el Estatuto de Autonomía de Cataluña del término nación o el fundamento de los poderes mediante los que se ha aprobado el propio Estatuto, las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma, la regulación de las relaciones bilaterales entre el Estado y la Generalitat, o determinados aspectos de la financiación de la Comunidad Autónoma catalana).
12. c)Que aun cuando el Defensor del Pueblo expresa en su demanda que la finalidad a la que sirve el recurso es la de evitar la posible conculcación por determinados contenidos estatutarios del valor superior de la igualdad reconocido en el art. 1.1 CE, sin embargo, es evidente que los valores superiores del ordenamiento, en la práctica, nunca han fundado por sí solos la declaración de inconstitucionalidad de una ley, puesto que se trata de enunciados poco determinados y que no ofrecen un parámetro concreto de enjuiciamiento. En cualquier caso, resulta evidente que los valores superiores expresados en el art. 1.1 CE se encuentran contenidos en su título preliminar y no entre los derechos del título I, a cuya defensa se encuentra acotada la actuación del Defensor del Pueblo por mandato del art. 54 CE, por lo que no pueden fundar por sí solos el recurso planteado respecto de los referidos aspectos. A lo que añade que -como en todo caso el propio Defensor del Pueblo reconoce- la igualdad sólo es predicable en relación con las personas y no los territorios.
13. d)Que admitir la legitimación del Defensor del Pueblo para promover recursos de inconstitucionalidad de forma totalmente desvinculada de las finalidades a las que sirve como institución y de la función de defensa de derechos que le ha asignado la Constitución podría dar lugar a un activismo institucional contrario al sistema de distribución de poderes fijado en la Constitución, legitimando así una desviación de poder manifiestamente inconstitucional. Se aduce en este sentido la existencia de un riesgo de politización que esta atribución podría comportar, ya que el ejercicio de la misma se vería inmerso en el juego de intereses y tensiones políticas que desvirtuarían la naturaleza del Defensor del Pueblo como magistratura de influencia al servicio de la protección de los derechos constitucionales. De otro lado, parecería incongruente que un Comisionado parlamentario, previsto para controlar la acción de la Administración e informar al Parlamento del eventual funcionamiento deficiente de aquélla, disponga de legitimación para recurrir los actos del órgano del que depende. Una segunda clase de razones está integrada por aquellas que toman en consideración la actuación precedente, en este ámbito, del Defensor del Pueblo:
14. a)Se dice así que abunda a favor de la inadmisión parcial del recurso el entendimiento que el propio Defensor del Pueblo ha hecho de su legitimación para promover recursos de inconstitucionalidad puesto que, en todos los casos anteriores al presente recurso, las acciones promovidas por el Defensor del Pueblo se han sustentado en la estricta defensa de los derechos constitucionales que conforman su ámbito objetivo de competencia.
15. b)Que en los informes anuales que el Defensor del Pueblo presenta a las Cortes Generales ha expresado siempre el criterio de no plantear recursos de inconstitucionalidad cuando ya lo hubiese hecho cualquiera de las otras personas legitimadas para ello o cuando su intervención no resulte imprescindible para cumplir adecuadamente su misión de garantizar los derechos fundamentales y las libertades públicas de los ciudadanos.
16. c)Por último, se aduce que el Defensor del Pueblo ha dado al Estatuto catalán un tratamiento distinto del que había venido otorgando a otros Estatutos y leyes, impugnando materias competenciales que en leyes anteriores había considerado ajenas a su función institucional (como en la Ley balear 2/2005, de 22 de marzo, de comercialización de estancias turísticas en viviendas; la Ley valenciana 13/2004, de 27 de diciembre, de caza; la Ley balear 6/2005, de 3 de junio, de coordinación de las policías locales; o el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana aprobado mediante la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril), trato distinto que puede resultar contrario a la interdicción de la arbitrariedad proclamada en el art. 9.3 CE. B) Alegaciones sobre la inconstitucionalidad del número cuatro del artículo segundo en relación con el fundamento de los poderes de la Generalitat expresado en el artículo quinto.
17. a)Alegaciones del Defensor del Pueblo. Impugna el Comisionado de las Cortes Generales el inciso del art. 2.4 EAC con arreglo al cual “Los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña” y el inciso del art. 5 EAC en el que se dispone que “El autogobierno de Cataluña se fundamenta también en los derechos históricos del pueblo catalán”; ambos en relación con la afirmación del preámbulo del Estatuto de que “La Constitución Española, en su artículo segundo, reconoce la realidad nacional de Cataluña como nacionalidad”. Para el Defensor del Pueblo tales expresiones legales exceden del ámbito que la Constitución reserva a los Estatutos de Autonomía y están en abierta pugna con la misma, para la que no hay otra nación que la Nación española, “patria común e indivisible de todos los españoles”, en cuya “indisoluble unidad” se fundamenta (art. 2 CE), ni otra fuente de legitimidad para todos los poderes del Estado que la soberanía nacional, que “reside en el pueblo español” en su conjunto (art. 1.2 CE). En la demanda se expone que el término “nación” no es constitucionalmente irrelevante o jurídicamente inocuo, sino que, muy al contrario, a raíz de los procesos revolucionarios de finales del siglo XVIII adquiere carta de identidad jurídico-política. De este modo, frente a la personificación de la soberanía en los monarcas absolutos, se impone como elemento fundante y soporte de la entera arquitectura constitucional la soberanía nacional, y con ella la personificación del Estado en la Nación, lo que supone convertir a la Nación en el único sujeto de poder en el que quedan subsumidos todos los demás poderes. La Nación como sujeto político de la representación, en el que se personaliza y expresa el principio democrático de la soberanía del pueblo, tiene que entenderse, como certeramente se dice en el art. 2 CE, en términos de “indisoluble unidad”. Y esta conclusión vale tanto para los Estados centralizados como para los federales. En consecuencia, la palabra “nación” en el Estatuto catalán, no sólo encierra una inconstitucionalidad manifiesta, sino que, como fuente de múltiples preceptos, invalida gran parte de la normativa estatutaria, al tiempo que, como modelo a seguir por otros Estatutos, preludia la desvertebración del Estado de Comunidades Autónomas concebido por la Constitución. El Defensor del Pueblo, en la medida en que la definición de Cataluña “como nación” y la alusión a los “derechos históricos del pueblo catalán” se incluyen en el preámbulo del Estatuto, reconoce que con arreglo a nuestra doctrina (con cita de las SSTC 36/1981, de 12 de noviembre y 132/1989, de 18 de julio) los preámbulos y exposiciones de motivos de las leyes no tienen valor normativo y que, por ello, “no es necesario, ni incluso resultaría correcto, hacer una declaración de inconstitucionalidad expresa que se recogiera en la parte dispositiva de esta sentencia”. Pero recuerda que sí son un elemento a tener en cuenta en la interpretación de las leyes, y que, en consecuencia, el preámbulo perderá ese valor interpretativo en la medida en que se proyecte sobre preceptos que sean declarados inconstitucionales o que sean interpretados por este Tribunal de manera contraria a lo expresado en el propio preámbulo; son “portadores de sentido” que “proyectan necesariamente ese sentido a los preceptos de las leyes a las que sirven de introducción”. Siendo esto así, el Defensor del Pueblo estima que la crítica constitucional de las expresiones contenidas en el preámbulo del Estatuto debe hacerse al hilo de la impugnación de los preceptos sobre los que las referidas expresiones se proyectan y a los que contribuyen a cargar de ese sentido que las hace constitucionalmente rechazables. Este es el caso del ya citado art. 2.4 del Estatuto, según el cual “los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña”. El Defensor del Pueblo discrepa del criterio del Consejo Consultivo de la Generalitat que ha aducido en pro de la constitucionalidad de este precepto que en otros Estatutos de Autonomía se utilizan expresiones similares (arts. 1.2 del de Canarias, 1.3 del de Andalucía, 1.2 del de Aragón y 10.1 del de Castilla y León) y que el propio Estatuto catalán hasta ahora vigente decía en su art. 1.3 que “los poderes de la Generalitat emanan ... del pueblo”, sobreentendiéndose que se refería al pueblo catalán. Por el contrario, la institución recurrente entiende que en ningún otro Estatuto se hacen proclamaciones como las que contiene el preámbulo del catalán sobre el sentimiento y la voluntad de la ciudadanía de Cataluña de definir a ésta “como nación”, ni se pretende encontrar el fundamento del autogobierno, además de en la Constitución, “en los derechos históricos del pueblo catalán”, es decir, en un fundamento adicional y autónomo en la medida en que tales derechos no están reconocidos por la Constitución. Para el Defensor del Pueblo el inciso impugnado del art. 2.4 EAC es inconstitucional por radicalmente contrario a los arts. 1.2 y 2 CE, ya que el pueblo catalán del que dice que emanan los poderes de la Generalitat es ese mismo pueblo al que el preámbulo considera titular de unos “derechos históricos”, y por esta misma razón es igualmente inconstitucional el inciso impugnado del art. 5 EAC. Ambos preceptos pretenden erigirse junto con la Constitución en el fundamento del autogobierno de Cataluña, y a su mismo nivel. La soberanía nacional, que reside en el pueblo español, ya no sería el único fundamento y el único origen de todos los poderes del Estado, como dice el art. 1.2 CE, puesto que una parte de esos poderes, los de la Generalitat, emanarían de una fracción del pueblo español, el pueblo catalán, y tendrían su fundamento último en un título también originario, como la soberanía nacional, en cuanto no nacido de la Constitución: los autoproclamados derechos históricos de la aludida fracción.
18. b)Alegaciones del Gobierno de la Nación. Tras recordar la doctrina de este Tribunal sobre el valor interpretativo, nunca normativo, de los preámbulos de las leyes, al Abogado del Estado le parece discutible que la realidad nacional de Cataluña esté mejor recogida o expresada en los incisos cuestionados por el Defensor del Pueblo que en otros del EAC 2006. Por ejemplo, el art. 1 EAC, que usa el término nacionalidad, también empleado por el art. 2 CE, o el art. 8 EAC 2006 -no recurrido- en el que se mencionan los “símbolos nacionales” de Cataluña. En cualquier caso, le parece que el inciso recurrido del art. 2.4 EAC debe considerarse como mera formulación del principio democrático y nada impide que incluso una región española pueda invocar derechos históricos, porque, dada la vaguedad y equivocidad de este concepto político, todas y cada una de ellas tienen títulos sobrados para hacerlo. Entiende que la cláusula “los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña” no es más que simple formulación de la propia y peculiar legitimación democrática de estos poderes. La Constitución aparece mencionada como fundamento jurídico del Estatuto en su art. 1 y como límite de los poderes de la Generalitat en el propio art. 2.4, cuya redacción ciertamente diverge de la del art. 1.3 del Estatuto de 1979, pero esta divergencia no es causa de inconstitucionalidad. Atendida su peculiar legitimación democrática, es trivial que la Generalitat sólo pueda considerarse emanación política del pueblo catalán y no de los otros pueblos de las otras nacionalidades y regiones, o del pueblo español en su conjunto. La relación entre Estatuto y Constitución -basada en la supremacía jerárquica de ésta y en su carácter fundamental- es la que es independientemente de las pocas o muchas veces que el Estatuto lo proclame. El texto constitucional subraya enfáticamente la subordinación jerárquica de los Estatutos de Autonomía a la Constitución, principalmente en los apartados 1 y 2
19. d)del art. 147 CE. Los Estatutos cumplen la función de ser “la norma institucional básica” de cada Comunidad Autónoma dentro de los términos de la Constitución (art. 147.1 CE) y sus competencias han de ser asumidas estatutariamente “dentro del marco establecido en la Constitución” [art. 147.2
20. d)CE], con arreglo a la interpretación que de la Constitución se haga por el Tribunal Constitucional. Pues como dijo la STC 99/1986, de 11 de julio, FJ 6, hay “una directa infraordenación de los Estatutos a la Constitución”. Apunta que aparte del antecedente que representa el art. 1.3 del Estatuto de 1979, otros Estatutos de Autonomía formulan el principio democrático aludiendo a la emanación popular de los poderes de la Comunidad Autónoma, como el Estatuto gallego (art. 1.3), el Estatuto andaluz (art. 1.3), el Estatuto aragonés (art. 1.2), o el Estatuto canario (art. 1). Para defender la constitucionalidad del art. 5 EAC, el Abogado del Estado señala que en el preámbulo del EAC se expresa que “[e]l autogobierno de Cataluña se fundamenta en la Constitución, así como en los derechos históricos del pueblo catalán que, en el marco de aquélla, dan origen en este Estatuto al reconocimiento de una posición singular de la Generalitat”. Este texto reconoce que el único fundamento jurídico del autogobierno catalán está en la Constitución, como no puede ser de otra manera. De ahí que la apelación política a los llamados derechos históricos quede jurídicamente encuadrada en la Constitución. Recuerda que en la propuesta de reforma estatutaria aprobada por el Parlamento de Cataluña los derechos históricos eran el fundamento único “del autogobierno de Cataluña como nación”, pero en el texto definitivo han desaparecido las palabras “como nación” y se ha añadido el adverbio “también”. De este modo, el autogobierno de Cataluña se fundamenta en la Constitución y “en los derechos históricos del pueblo catalán, en sus instituciones seculares y en la tradición jurídica catalana”. Se reconoce así una legitimación normativa (por cuanto se fundamenta en la Constitución) y otra legitimación de orden histórico-político (los llamados derechos históricos), siendo innegable que ambos tipos de legitimación operan en planos muy diversos. Interpretada de este modo, le parece claro que la invocación de los llamados derechos históricos, las instituciones seculares y la tradición jurídica catalana carecen de aptitud jurídica para violar ningún precepto o principio constitucional. No puede considerarse contrario a la Constitución el consignar que lo histórico y secular se actualiza por la vía establecida en la Norma fundamental, es decir, a través del Estatuto de Autonomía, pues mediante esta incorporación y actualización se viene a potenciar el fundamento normativo-constitucional del Estatuto y a desplazar a un plano decididamente político la invocación de los derechos históricos y las instituciones seculares.
21. c)Alegaciones del Parlamento de Cataluña. Coincide esta parte con el Defensor del Pueblo, con cita de jurisprudencia constitucional, en que los preámbulos no tienen carácter normativo, sin perjuicio de su valor hermenéutico y de reconocer su utilidad para transmitir a los destinatarios de las normas aquellas ideas y valores que han conducido a elaborarlas. Pero, más allá de esta coincidencia, rechaza que las expresiones excedan “el ámbito propio de la función que la Constitución reserva a los Estatutos de Autonomía” o que “estén en pugna también con la Norma Fundamental, para la que no hay otra nación que la Nación española” (art. 2 CE). Antes al contrario, acepta que la fuente de legitimidad de todos los poderes del Estado es la soberanía, que reside en el pueblo español en su conjunto (art. 1.2 CE). En defensa de la constitucionalidad de los términos “nación” y “pueblo” utilizados en el Estatuto, los Letrados del Parlamento catalán señalan que la fórmula que emplea el preámbulo -según la cual el Parlamento de Cataluña ha definido de forma ampliamente mayoritaria a Cataluña como nación- está cargada de calculada ambigüedad, pues no apoya ni hace propia la declaración que en su momento aprobó el Parlamento de Cataluña, ni tampoco la rechaza o la condena; recoge el hecho innegable de que se produjo. En el proceso constitucional, sin embargo, no se ventila la técnica legislativa, la astucia política ni el mal menor, sino exclusivamente la constitucionalidad de los preceptos. Y las palabras del preámbulo no son un precepto directamente normativo o prescriptivo, sino una declaración dotada meramente de valor interpretativo, que no interfiere en el sistema constitucional de distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas. La representación procesal del Parlamento catalán se remite a las alegaciones hechas en el recurso núm. 8045-2006 y al dictamen del Consejo Consultivo de la Generalitat núm. 269/2005 (fundamento II, 1) en el que se expone que el término “nación” es un concepto polisémico que ha tenido diversas acepciones y que no siempre se ha identificado con la idea de Estado, sino que también se ha definido de formas diferentes desde las vertientes cultural, sociológica y jurídica. Por esta razón, hay nociones de “nación” que no son contradictorias con el uso constitucional de este término utilizado en el art. 2 CE. Se sostiene en dicho dictamen que la mayoría de los parlamentarios que intervinieron en el debate constituyente entendían que nación y nacionalidad eran conceptos idénticos e intercambiables, sinonimia que también ha sido puesta de relieve por la doctrina. La diferencia esencial entre el vocablo “nación” que aparece en la Constitución y el que se emplea en el Estatuto no es otra que la incorporación, en el primer caso, de la noción de soberanía. Cataluña ya aparecía definida como nacionalidad y en la Constitución se define España como Nación, distinguiéndose al mismo tiempo las nacionalidades de las regiones, sin que, hasta la actualidad, se hayan derivado consecuencias jurídicas. Además, el art. 147.2
22. a)CE pide que los correspondientes Estatutos de Autonomía escojan la denominación de la Comunidad que se ajuste mejor a su identidad histórica. Resulta manifiesta la constitucionalidad de cualquier artículo que contenga la noción “nacional” referida a Cataluña, como el art. 8 EAC, relativo a los símbolos nacionales de Cataluña o la Ley catalana 1/1980, de 12 de junio, por la que se declara fiesta nacional de Cataluña la jornada del 11 de septiembre, sin que fuera impugnada ante el Tribunal Constitucional. Se añade por la representación del Parlamento que el art. 2 CE se refiere al reconocimiento del derecho a la autonomía de las nacionalidades, lo que presupone la preexistencia de estas nacionalidades, o naciones sin Estado, ya que la Constitución reconoce un derecho, no lo establece. La dicción literal de la Constitución indica que ésta tuvo en cuenta la realidad plurinacional y la estatal. Continúa señalando que no existe consenso sobre la definición jurídico-constitucional de nación y pueblo, a diferencia de lo que sucede con los términos Estado y soberanía; los primeros están intensamente impregnados por circunstancias políticas, históricas o sociológicas, y han ido variando según los contextos políticos y el grado de autonomía y poder político alcanzado. El Estatuto no dice que Cataluña sea una nación soberana, ni con soberanía plena, sino con soberanía limitada o compartida. La afirmación del preámbulo resulta transparente en una interpretación sistemática, concordada con el art. 1, que es diáfano y contundente al reconocer a la Constitución como fuente de legitimidad, de la que emanan todos los poderes del Estado y por ende los de la Generalitat. Se señala la relación dialéctica entre Estado y nación, puesto que existen naciones sin Estado y Estados sin nación. El concepto de nación, como el de patria, tiene una elevada carga ideológica y política y se caracteriza por su polisemia cultural, histórica, sociológica y jurídica. Ha padecido además una intensísima evolución histórica a la que la organización y el modelo de Estado ha respondido con múltiples variedades. El Estatuto propone una lectura integradora, solidaria y no excluyente: España nación plurinacional o nación de naciones. El soberano es el Estado, no la nación; y tanto el Estado como la nación son de composición compleja por causa, precisamente, de su origen y evolución histórica no lineal. Argumenta la representación del Parlamento de Cataluña, que en la Constitución no existe una definición jurídica del concepto nación, ni del de nacionalidad, que se utilizan a veces anfibiológicamente. El término nación, aunque no lo reconozca explícitamente la doctrina del Tribunal Constitucional, es también anfibiológico, y las mismas afirmaciones que éste hace sobre el Estado, podrían trasladarse a la nación, con paralelas precisiones y cautelas. El término nación tiene en nuestro Derecho constitucional un sentido pleno e intenso que sólo puede ser predicado de España como único sujeto constituyente que se dota de una Constitución (preámbulo), que se basa en la indisoluble unidad de aquélla (art. 2 CE), y mediante la que se constituye en un Estado (art. 1.1 CE) cuyos poderes emanan del pueblo español, en el que reside la soberanía nacional (art. 1.2 CE); en resumen, se atribuye a una nación con soberanía plena y originaria: España. Sin embargo, tiene también un sentido lato y extenso, que puede predicarse de las nacionalidades que así lo consignen en su Estatuto; en este caso su soberanía nacional es limitada y derivada de la primera. No puede pretenderse confundir el rechazo de una determinada opción con su inconstitucionalidad. Frente a la impugnación del uso del término “pueblo” en el preámbulo y en el art. 2.4 EAC, el Parlamento catalán argumenta que es posible una interpretación más acorde con el espíritu de la Constitución que cohoneste la condición de pueblo catalán con la de pueblo español; se puede ser ciudadano de Cataluña y tener la ciudadanía española, sin que se resienta la Constitución, sino fortaleciéndola. En el escrito de alegaciones se añade que la afirmación en el art. 2.4 EAC de que “los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña y se ejercen de acuerdo con lo establecido en el presente Estatuto y la Constitución” ha llevado al Consejo Consultivo de la Generalitat a entender que este último inciso es suficiente para sostener la constitucionalidad del precepto, pero a ello se une la circunstancia de que otros Estatutos de Autonomía utilizan expresiones similares, como los de Canarias (art. 1.2), Andalucía (art. 1.3), Aragón (art. 1.2) o Castilla y León (art. 10.l); hecho que puede llenar de contenido la referencia “pueblos de España” del proemio constitucional. El Consejo Consultivo, sigue argumentando que, además, el art. 1.3 del Estatuto, en su redacción originaria de 1979, ya decía que “Los poderes de la Generalitat emanan ... del pueblo” y, aunque sin indicar explícitamente que se trataba del pueblo catalán, la doctrina lo sobreentendía, de una parte, porque el preámbulo del Estatuto hacía referencias al pueblo de Cataluña, y de otra, porque se deducía de la existencia de instituciones propias que ejercen la autonomía política y que representan la voluntad popular. En el mismo sentido, se destaca el tratamiento similar que sobre la cuestión debatida se lleva la cabo por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana. Los Letrados del Parlamento explican que no se pretende decir que existe un residuo de soberanía en Cataluña; es que de acuerdo con la Constitución existe una amplia soberanía política, no absoluta, universal y excluyente, pero sí compartida y limitada, que ejerce el pueblo de Cataluña. Esa parte es la que fundamenta la legitimidad constitucional, y por ende estatutaria, de invocar al pueblo de Cataluña, el cual, tras un largo proceso para finalizar su iter aprobatorio, fue sometido a referéndum de los ciudadanos de Cataluña, como reza la fórmula de promulgación. Se señala que aunque el Tribunal Constitucional no aborda directamente la definición constitucional de los términos “nación” y “pueblo”, sin embargo es posible una interpretación paralela a la que hizo sobre el término “Estado” en la STC 119/1992, en el sentido de que el ejercicio de las funciones estatales se encomienda tanto a las instituciones generales del Estado como a las Comunidades Autónomas, de modo que no le cupo duda al Tribunal de que, siendo los principales símbolos de nuestro Estado la bandera de España y su escudo, también son símbolos del Estado las banderas y enseñas previstas en el art. 4 CE y reconocidas en los Estatutos de las Comunidades Autónomas, en tanto en cuanto éstas constituyen la expresión de la autonomía que la Constitución ampara y de la pluralidad y complejidad del Estado que configura. Para la representación procesal del Parlamento catalán es concebible una traslación de esta jurisprudencia a los términos “nación” y “pueblo”, de modo que puedan predicarse de las Comunidades Autónomas cuando su Estatuto los contenga, como vinculados a una soberanía compartida y derivada que no excluya la del Estado, soberana pero, a su vez, tampoco excluyente. Nacionalidad y nación, a su juicio, son sinónimos; lo que, por el contrario no es sinónimo, ni tampoco va unido, es soberanía plena y nación. Ni la Constitución ni el Estatuto los emplean siempre en su sentido jurídico estricto, sino que se hacen eco del sentir ciudadano usual y los predican de España y Cataluña con intensidades diversas. Por último, los Letrados del Parlamento catalán aluden a la constitucionalidad de la referencia que a los derechos históricos se contiene en el preámbulo y en el art. 5 EAC. Comienzan refiriéndose a la opinión del Consejo Consultivo de la Generalitat sobre la compatibilidad del binomio integrado por la Constitución -resultado de la voluntad del constituyente, que se proyecta hacia el futuro- y determinados derechos históricos que provienen del pasado. Aun reconociendo que el criterio del Consejo Consultivo fue que la disposición adicional primera de la Constitución sólo se proyecta sobre la foralidad vasca y navarra, el mismo órgano consultivo entendió que, puesto que la referencia a los derechos históricos no constituye un título autónomo de atribución de competencias, no hay obstáculo constitucional para ubicar esta prescripción general en un contexto de referencia interpretativa para los poderes públicos. Se añade que puesto que la función del Tribunal Constitucional no es preventiva ni profiláctica y puesto que los derechos históricos a que se refiere la disposición adicional primera de la Constitución no pueden ser tomados en consideración como un título autónomo de atribución de específicas competencias no incorporadas a los Estatutos, lo que deberá examinarse es la constitucionalidad de cada competencia específica, no el recuerdo genérico de competencias que, por su vinculación con el Derecho histórico, pueden tener mayor protección y desarrollo, siempre que el marco constitucional lo permita, que es lo que hace el Estatuto reformado, con su mención a los derechos históricos. Argumentan que Cataluña, en el contexto de la restauración democrática de la transición, no alumbró una autonomía ex novo ni a través de una preautonomía, sino que, como hiciera en la Segunda República, recuperó la Generalitat en tanto que sistema institucional complejo que incluía las instituciones parlamentarias, de gobierno, jurisdiccionales y locales o territoriales. Así el restablecimiento de las instituciones propias tiene una continuidad histórica en Cataluña, anudada a periodos de libertad. La tradición jurídica catalana ha sido históricamente diferente de la conformada en el resto de la península, ya que la diferente recepción del Derecho romano y del Derecho del Sacro Imperio modularon instituciones y regulaciones también diversas. En definitiva, el art. 5 EAC constituye, a su juicio, una referencia general dotada de una posible virtualidad interpretativa para los poderes públicos y no un título de atribución de competencias. Termina la parte señalando que algo parecido hace el preámbulo de la Ley Orgánica 1/2006, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana cuando en su preámbulo y en los arts. 1 y 57, alude a Valencia como nacionalidad histórica.
23. d)Alegaciones del Gobierno de la Generalitat de Cataluña. Tras recordar la jurisprudencia constitucional que ha negado la posibilidad de que los preámbulos de las leyes puedan ser objeto de recurso o cuestión de inconstitucionalidad, dado su valor meramente declarativo e interpretativo, por no contener elementos prescriptivos que permitan identificarlos con una disposición, la representación procesal del Gobierno de la Generalitat sostiene la plena conformidad con el texto constitucional tanto del preámbulo como de los artículos sobre los que se proyectaría su valor interpretativo. Al respecto pone de manifiesto que la Constitución aparece en el preámbulo EAC como marco legitimador en el cual se fundamenta la aprobación del Estatuto, reflejándose ello en su articulado, donde abundan las referencias al texto constitucional y se recogen los valores y normas constitucionales como principios que presiden toda la regulación estatutaria. El preámbulo se limita a recoger testimonialmente la calificación de Cataluña como nación que había aprobado el Parlamento catalán, aunque finalmente no fuera recogida en el texto aprobado por las Cortes Generales. Tras ello, el escrito de alegaciones se detiene en examinar la cuestión a la luz de la voluntad del constituyente. Se sostiene en este punto que las razones por las que el constituyente utilizó el término “nacionalidades” en el art. 2 CE fueron básicamente en aras del necesario consenso, sin que las diferencias terminológicas obedecieran a razones de fondo, y que ya en ese momento se puso de manifiesto que, según el Diccionario de la Real Academia, nacionalidad es “condición y carácter peculiar de los pueblos e individuos de una nación” y que nación es “el conjunto de los habitantes del un país regido por un mismo Gobierno”, de lo que se deduce que tal concepto puede abrir la posibilidad del reconocimiento a diversas naciones dentro del territorio nacional. De otro lado, el preámbulo de la Constitución incluye una referencia a los pueblos de España, al proclamar la voluntad de la Nación española de proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los derechos humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones. El constituyente quiso incluir un término de la raíz latina natio en referencia a las Comunidades Autónomas, y al mismo tiempo señalar la existencia de un solo Estado soberano, por lo que considerar ahora inconstitucionales términos como “nación” o “realidad nacional” es deshacer aquella voluntad constituyente para volver a una concepción regionalista que no fue la que acogió la redacción final de la Constitución. El uso diverso de la palabra “nación”, semánticamente identificable con nacionalidad, próximo a la idea de origen, de cultura y de lengua, avala un uso legítimo para denominar comunidades políticas no constituidas en Estado, sino formando parte de la Nación-Estado España, y en ningún momento asociado a soberanía. En definitiva, se defiende que no resulta inconstitucional el uso de la palabra “nación” para aquellas Comunidades Autónomas que lo deseen, en la media en que no se pretenda identificar nación con Estado. Expone a continuación la parte personada que su planteamiento resulta conforme con la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional que ha señalado que los titulares del derecho a la autonomía no son los territorios, sino las entidades colectivas integradas por una población asentada en un territorio -de características históricas, culturales y económicas comunes (art. 143.1 CE)- que, directamente o a través de sus representantes, ejerce aquel derecho, el cual consiste en acceder al autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas (art. 143.1 CE). La propia jurisprudencia constitucional acepta una concepción amplia y compleja del Estado compuesto por una pluralidad de organizaciones de carácter territorial dotadas de autonomía. Continúa argumentando que la autodefinición de Cataluña como nación efectuada por el Parlamento autonómico y contenida en el preámbulo de la Ley reformadora del Estatuto de Autonomía, se ajusta a la Constitución por razones diversas, cuales son: a') la palabra “nación” es polisémica, admitiendo diferentes acepciones, tanto desde el punto de vista cultural como político o jurídico; b') mientras no se vincule el término “nación” al de “Estado” o “soberanía” no se encuentra en contradicción con el art. 2 CE; c') el preámbulo de nuestra Constitución reconoce y proclama el carácter plurinacional de la propia Nación española, formada por diferentes pueblos; d') el art. 147.2 CE establece que los Estatutos de Autonomía deben fijar la denominación de la Comunidad que mejor se ajuste a su identidad histórica; e') el art. 1 del actual Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana hace referencia al “Reino de Valencia” como denominación histórica de la Comunidad, sin que el uso de la palabra “Reino” haya planteado ningún problema en relación con el Reino de España. Tras haber defendido la constitucionalidad de las expresiones del preámbulo del EAC cuestionadas por el Defensor del Pueblo, la representación procesal del Gobierno de la Generalitat de Cataluña defiende la constitucionalidad del art. 2.4 EAC en atención a la vinculación democrática de la institución de la Generalitat con el cuerpo electoral que la justifica, y que promovió su creación a través del procedimiento previsto en la propia Constitución. Así la iniciativa para la creación de la Comunidad Autónoma (arts. 143 y 151 CE) recae en los representantes de las instituciones municipales y provinciales y en el propio cuerpo electoral del territorio concreto que pretende acceder a la condición de Comunidad Autónoma. Además, el art. 152 CE configura a las Comunidades Autónomas como entes políticos con organización legitimada por su cuerpo electoral; organización institucional autonómica que se “basará en una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal de acuerdo con un sistema de representación proporcional que asegure también la representación de las diversas zonas del territorio”. La referencia al pueblo de Cataluña se realiza como origen de un poder subordinado a la Constitución y no soberano en el sentido del art. 2 CE. Añade que, de otro lado, tal y como resaltó la STC 25/1981, “los titulares del derecho a la autonomía no son los territorios sino unas entidades colectivas integradas por una población asentada en un territorio de características históricas, culturales y económicas comunes que, directamente o a través de sus representantes, ejerce aquel derecho, el cual consiste en acceder al autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas (art. 143.1 CE), es decir, en corporaciones públicas de base territorial y naturaleza política”. La Sentencia hace referencia a “una población” y el preámbulo de la Constitución utiliza el término “pueblos”. A su juicio, el art. 2.4 del Estatuto alude a uno de los pueblos de España a los que la Constitución “protege” en su preámbulo. Para la parte, es la propia Constitución la que establece que los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña, que elige a la Asamblea Legislativa y al Gobierno autonómico que la conforman, y cuya legitimidad se traslada así al resto de instituciones autonómicas. En tercer y último lugar, se examina la constitucionalidad de la referencia en el Estatuto a los derechos históricos de Cataluña. La representación procesal del Gobierno de la Generalitat pone de relieve que la referencia a tales derechos históricos aparece enmarcada entre menciones a la legitimación constitucional, precisamente para no ofrecer dudas de que los derechos históricos sólo sirven en tanto en cuanto puedan tener reflejo en el texto constitucional y en los mecanismos por ella previstos para acceder a la autonomía. Pero, además, la propia Constitución se refiere a los derechos históricos como fundamento del autogobierno en diversos preceptos: a') cuando establece en la disposición adicional primera que la “Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales” y que “la actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, dentro de la Constitución y los Estatutos de Autonomía”; b') en la disposición transitoria segunda, en relación a los territorios que en el pasado hubieren plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatutos de Autonomía, estableciendo un procedimiento favorecedor para la adquisición del grado máximo de autogobierno; c') en el art. 143.1 CE establece la necesaria presencia de “características históricas comunes” entre las provincias limítrofes que pretendan constituirse en Comunidades Autónomas, debiendo entenderse que los Derechos que históricamente estuvieron vigentes en determinados territorios, y no en otros, son un elemento identificador; d') también el art. 147.2 CE prevé como contenido necesario de los Estatutos de Autonomía “la denominación de la Comunidad que mejor se ajuste a su identidad histórica”. Se añade que la interpretación unánime realizada por doctrina, jurisprudencia y legislador, al contrario de lo que afirma el recurso, ha sido favorable a acoger referencias a la historia y a los derechos históricos de las Comunidades Autónomas como requisito y fundamento para acceder a la autonomía. Esta tendencia parece haberse ahondado en los proyectos de Estatutos de Autonomía en trámite en las Cortes Generales, o recientemente aprobados. Así, en la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía hay varias referencias a la historia, al pueblo y a la patria andaluza, y a Ceuta y Melilla como “territorios históricos”. En el Estatuto de Valencia se utiliza el término “Nacionalidad Histórica” en el preámbulo y en el art. 1. También en la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears se incluye el término “nacionalidad histórica” tanto en el preámbulo como en su articulado (art. 1). Y, de forma todavía más precisa, el actual Estatuto de Autonomía de Aragón, en su disposición adicional tercera, dispone que “La aceptación del régimen de autonomía que se establece en el presente Estatuto no implica la renuncia del pueblo aragonés a los derechos que como tal le hubieren podido corresponder en virtud de su historia, los que podrán ser actualizados de acuerdo con lo que establece la Disposición adicional primera de la Constitución”. A su juicio, todas las referencias historicistas son perfectamente encuadrables en nuestro texto fundamental. No en vano la Constitución y, en su caso, los Estatutos de Autonomía son los únicos instrumentos normativos que sirven para modular el pasado normativo-institucional según las previsiones generales que estableció el proceso constituyente de 1978, de acuerdo con los principios que caracterizan el Estado social y democrático de Derecho. En este sentido se afirma que cuando la disposición adicional primera de la Constitución establece que la actualización general de régimen foral se llevará a cabo en el marco de la propia Constitución y de los Estatutos de Autonomía, está afirmando que la remisión a la historia en ningún caso puede violentar aquellos principios. En consecuencia, la remisión a cláusulas históricas realizadas por la Constitución y, en su caso, por la norma estatutaria, no contemplan una legitimidad basada en el principio democrático y otra de raíz historicista, sino una constatación histórica asumida por los textos normativos actuales legitimados por el poder constituyente. En concreto, sobre el art. 5 EAC, la representación de la Generalitat pone de manifiesto el olvido por parte del Defensor de Pueblo de hacer referencia al adverbio “también” y la referencia en el propio artículo a la Constitución. Según se declara en el art. 5, el “Estatuto incorpora y actualiza” los derechos históricos “al amparo del art. 2, la disposición transitoria segunda y otros preceptos de la Constitución”. C) Alegaciones sobre la inconstitucionalidad de la inclusión en el Estatuto de Autonomía de Cataluña de un título I sobre derechos, deberes y principios rectores ajeno al contenido propio de este específico tipo de normas.
24. a)Alegaciones del Defensor del Pueblo. Comienza exponiendo el Defensor del Pueblo que la Constitución española no define de forma expresa el modelo de organización territorial del Estado, por lo que deja abierta su concreción a la intervención de los Estatutos de Autonomía -entre otros posibles actores-, los cuales se erigen de este modo en un complemento esencial de aquélla, integrando conjuntamente el denominado bloque de la constitucionalidad. Entiende que los Estatutos de Autonomía son productos normativos especializados, subordinados directa e inmediatamente a la Constitución, que el legislador estatal aprueba bajo forma de ley orgánica (81.1 CE), reconociéndolos y amparándolos como parte integrante de su propio ordenamiento y que constituyen la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma (art. 147.1 CE). A través de estos productos normativos se completa el diseño de la distribución del poder y de la organización territorial del Estado que la Constitución preconfigura, y se concreta para cada caso el modo y el alcance del ejercicio del derecho a la autonomía que la Constitución reconoce y garantiza (art. 2) a las nacionalidades y regiones que integran la Nación española. Esta singular naturaleza de los Estatutos de Autonomía justifica el cúmulo de especialidades que en ellos se dan, tanto para iniciar su tramitación como para proceder a su revisión o reforma. Las materias incluidas en este especial tipo de normas están protegidas no sólo por su propia rigidez, sino también por la necesidad de un doble acuerdo imprescindible para su modificación o reforma, de manera que la regulación sustantiva que en ellas se contiene queda fuera de la voluntad individual y de la disponibilidad tanto del legislador estatal como del autonómico. A juicio de la institución recurrente, una limitación tan intensa de las facultades del legislador (doble acuerdo, mayoría absoluta, iniciativa de reforma compartida, referéndum decisorio, etc.) sólo resulta admisible en la medida en que sea necesaria para que las normas estatutarias cumplan la importante función constitucional que tienen encomendada. En refuerzo de su argumentación el Defensor del Pueblo recuerda la doctrina establecida por este Tribunal en relación con las leyes a las que, por una u otra razón, la Constitución asigna una función específica y, en consecuencia, un contenido también definido. Así acontece con las leyes orgánicas, las que aprueban los presupuestos generales del Estado y las leyes orgánicas de transferencia o delegación, previstas estas últimas en el art. 150.2 CE. En todos estos casos las extralimitaciones en los contenidos admisibles para cada clase de ley se sancionan con su inconstitucionalidad. A continuación el Defensor del Pueblo hace unas consideraciones sobre el contenido posible de los Estatutos de Autonomía con alusiones a la doctrina constitucional. A su juicio, los Estatutos de Autonomía son normas que tienen asignada una función constitucional específica y un contenido también definido por la Constitución con toda claridad en su art. 147 y en las remisiones puntuales que hacen los arts. 3.2, 4.2, 69.5, 145.2 y 152.1. A ese contenido necesario e indisponible podrá añadirse otro posible y eventual, si bien estas adiciones tendrán que satisfacer dos condiciones exigidas por la jurisprudencia constitucional (STC 76/1992, de 14 de mayo): guardar relación directa con el contenido propio de los Estatutos y que sean un complemento necesario para la mejor inteligencia y mayor eficacia de los preceptos que forman el núcleo esencial de la norma. Examinando con estos criterios la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, el Defensor del Pueblo entiende que la inclusión en el mismo de un título en el que se contiene un extenso listado de derechos y deberes y una serie adicional de principios rectores que limitan u orientan la futura actividad de los poderes públicos catalanes, difícilmente puede considerarse como un contenido propio o natural de un Estatuto de Autonomía. Para ello aduce una serie de razones que pueden ordenarse del siguiente modo: a') En primer lugar, el “legislador estatuyente” es un legislador complejo y especial, con una misión constitucional claramente definida, distinto del legislador ordinario y del legislador orgánico, que son a quienes el constituyente ha llamado para regular el desarrollo y el ejercicio de los derechos y las libertades (arts. 53 y 81 CE). b') En el presente caso el “legislador estatuyente”, sin tomar en consideración que todas las Comunidades Autónomas han podido desenvolverse con entera normalidad sin necesidad de otra tabla de derechos que la que establece con carácter general el título I de la Constitución, lo que se está pretendiendo es dar al Estatuto de Autonomía una apariencia de Constitución, incluyendo una parte dogmática que acompañe a la parte orgánica, al uso tradicional de las Cartas fundamentales. c') Puesto que los Estatutos de Autonomía no son Constituciones, ni el Estado de las Autonomías es un Estado federal, no cabe la apelación al Derecho comparado para justificar la inclusión en el Estatuto de una declaración de derechos propia. d') Tampoco es relevante que esa declaración amplíe los derechos fundamentales reconocidos por el título I de la Constitución, pues lo determinante es que la función que la Constitución asigna a los Estatutos de Autonomía no comprende la tarea de otorgar a los ciudadanos de cada Comunidad Autónoma derechos distintos a los que a todos los españoles garantiza la Norma Fundamental. e') Por último, la restricción que padece el poder legislativo, particularmente el estatal, es especialmente intensa, tal y como ponen de manifiesto las previsiones estatutarias para la eventual reforma de ese título I, ya que sólo puede producirse por iniciativa del Parlamento de Cataluña y del Gobierno de la Generalitat; o por éstos a solicitud de un mínimo del veinte por ciento de los plenos municipales que representen a su vez a un mínimo del veinte por ciento de la población, o a través de una iniciativa popular que venga avalada por 300.000 firmas de ciudadanos de Cataluña con derecho a voto (art. 222 EAC). Llama la atención del Defensor del Pueblo comprobar que, aun siendo el Estatuto de Autonomía una ley orgánica que el Estado ampara y reconoce como parte integrante de su ordenamiento jurídico, las Cortes Generales quedan desposeídas completamente de su capacidad de iniciativa legislativa en relación con esta materia. Añade que esta expropiación de las facultades de iniciativa legislativa y de reforma que padecen las Cortes Generales y, en menor medida, el Parlamento autonómico, y que ha sido impuesta por el legislador estatuyente, carece de amparo y de justificación constitucional. El poder de reforma de los Estatutos deja de ser un ente complejo en el que participan las voluntades del Estado y la Autonomía, para convertirse en una manifestación exclusiva de la voluntad del ente autonómico. Esta alteración de la naturaleza de la reforma estatutaria es, a juicio del Defensor del Pueblo, constitucionalmente cuestionable porque todo el título VIII de la Constitución y particularmente su capítulo III, suscitan la idea de acuerdo, pacto, acto jurídico complejo, donde está fuera de lugar la exclusión de la voluntad de cualquiera de los actores de ese pacto, que no son otros que el Estado y la Comunidad Autónoma. Por todo ello considera que el contenido del título I del Estatuto de Autonomía de Cataluña desborda los límites constitucionales que afectan a este especial tipo de normas, lo que implica la infracción del art. 147 de la Constitución, así como también la del art. 66.2, este último por la restricción ilegítima que ello supone para el libre ejercicio de la potestad legislativa del Estado.
25. b)Alegaciones del Gobierno de la Nación. Comienza el Abogado del Estado poniendo de manifiesto que la búsqueda de una apariencia de Constitución en el Estatuto catalán no puede, sin más, considerarse inconstitucional, siempre que esa opción no traspase los límites de la mera presentación externa, en cuyo caso sería una cuestión irrelevante para el juicio de constitucionalidad. El auténtico problema constitucional que se plantea viene referido a la determinación de los límites que la Constitución impone al contenido posible de los Estatutos de Autonomía. Recuerda que el art. 147.2 CE contiene una relación de materias que necesariamente deben incluirse en el Estatuto de Autonomía (denominación, territorio, organización y sede de las instituciones autónomas, competencias asumidas y bases para el traspaso de los servicios) que constituyen el contenido necesario o mínimo de un Estatuto. Además, en la propia Constitución se pueden encontrar otras llamadas a los Estatutos, que unas veces desbordan el contenido del art. 147.2 CE y otras lo precisan o lo pormenorizan (arts. 3.2, 4.2, 69.5, 145.2, 149.1.29, 152.1 segundo párrafo, 152.3, 156.2 y disposiciones adicionales primera y cuarta). Sin embargo, no es en absoluto evidente que la Constitución obligue a que los Estatutos limiten a ello su contenido, ni ha sido ésta la práctica legislativa seguida hasta ahora. El único precepto constitucional del que, a su juicio, podría inferirse algún criterio sobre el contenido constitucionalmente posible, lícito o máximo de los Estatutos de Autonomía es el art. 147.1 CE, que, inspirándose en la Constitución de 1931, los califica de “norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma”. De ello resulta: a') que el Estatuto es norma básica, porque es la norma de cabecera de cada ordenamiento autonómico y porque incumbe su desarrollo y ejecución a los poderes públicos territoriales, especialmente al legislador autonómico; b') el Estatuto es norma institucional porque su función constitucional es la de ser instrument of government de la Comunidad Autónoma, norma, sobre todo, de organización y funcionamiento de las instituciones autónomas propias. Este carácter institucional-orgánico de los Estatutos se desprende igualmente de la rúbrica del título VIII de la Constitución -De la organización territorial del Estado- y ha sido subrayada por la jurisprudencia constitucional; c') el Estatuto lo es “de cada Comunidad Autónoma”, con lo que se significa su proyección territorial, sin perjuicio de que, por excepción, las competencias autonómicas puedan producir consecuencias de hecho o efectos extraterritoriales. De ello se deriva que el Estatuto no puede contener preceptos que limiten, vinculen, restrinjan o condicionen las competencias de otras Comunidades Autónomas, ni las que el art. 149.1 CE reserva exclusivamente al Estado. El problema del contenido lícito de los Estatutos está estrechamente ligado con su especial rigidez, resistencia o fuerza pasiva, en virtud de la cual -salvo caso de reforma constitucional- sólo mediante una reforma estatutaria formalmente calificada como tal, que haya seguido todos y cada uno de los pasos procedimentales previstos en el propio Estatuto, puede éste ser modificado. De aquí podría inferirse que la garantía de la rigidez estatutaria sólo la otorga la Constitución respecto a las materias del art. 147.2 CE y las demás mencionadas en el propio texto fundamental o, yendo más allá, a materias directamente relacionadas con las anteriores. El restante contenido del Estatuto sólo gozaría de la fuerza pasiva propia de la ley orgánica (si se tratara de materias reservadas a este tipo de ley) o de la ley ordinaria (en los demás casos), aunque para privarle de esa específica rigidez o fuerza pasiva fuera necesario un pronunciamiento del propio Estatuto (caso de su disposición adicional séptima) o de una sentencia constitucional, al modo como ocurre con las leyes orgánicas. No obstante, el Abogado del Estado reconoce que son pocos los pasajes de la jurisprudencia que han abordado el contenido lícito o posible de los Estatutos de Autonomía. Cita como más interesante la STC 225/1998, de 25 de noviembre [FJ 2 B)], de la cual se extrae, si bien como obiter dictum, que se aceptó por el Tribunal que se regulasen en el Estatuto materias ajenas a las que estrictamente le reserva la norma fundamental, sin perjuicio de que el propio Estatuto o el Tribunal Constitucional pueda privarles de rigidez, de manera que la regulación de tales materias extralimitadas podría ser modificada o derogada por la fuente estatal o autonómica constitucionalmente competente (ley orgánica u ordinaria). A su entender, apoya su propuesta interpretativa que esboza el penúltimo párrafo de la disposición adicional séptima del EAC de 2006. Una vez sentadas estas consideraciones generales sobre el contenido posible de los Estatutos de Autonomía, el Abogado del Estado se adentra en el examen de la constitucionalidad del título I del Estatuto, formulando alegaciones separadas según que se refiera a los principios rectores, a los derechos o a los deberes. Respecto de los principios rectores, comienza señalando el Abogado del Estado que no es una novedad su inclusión en un Estatuto, aunque sí lo sea la abundancia con que ahora se ha hecho. En cualquier caso, estos principios rectores contienen mandatos o directrices que han de orientar la actividad del legislador territorial y de los poderes públicos autonómicos, no de las Cortes Generales o del Gobierno y Administración General del Estado. En la medida en que tales mandatos o directrices se enlacen con competencias de la Comunidad Autónoma, el Estatuto no hace más que prescribir una orientación sobre el modo de ejercer tales competencias. El establecimiento de principios rectores en un Estatuto de Autonomía está directamente relacionado con la asunción de competencias autonómicas [art. 147.2
26. d)CE], y no puede considerarse contenido ajeno a la función constitucional propia de los Estatutos de Autonomía. Expresan simplemente el marco y los límites en el que los poderes públicos territoriales han de seleccionar sus políticas cuando ejerzan las competencias estatutarias, y así lo declara el art. 39.1 EAC. En lo que se refiere a la inserción de derechos, considera el Abogado del Estado que el Estatuto no proclama derechos fundamentales -categoría exclusivamente constitucional- sino que declara “derechos estatutarios” según la propia nomenclatura de su capítulo IV del título I. Del art. 37.4 EAC resulta que en esta materia ninguna de las disposiciones del título I puede ser desarrollada, aplicada o interpretada de forma que reduzca o limite los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución y por los tratados y convenios internacionales ratificados por España. Por tanto el Estatuto no pretende disputarle a la Constitución lo que, en Derecho interno, es propio de ella, el reconocimiento y proclamación de los derechos fundamentales, sino que subordina los derechos estatutarios a los fundamentales (y, en general, a los constitucionales), concibiendo en todo caso aquellos como adiciones o mejoras de los establecidos por la Constitución. Por otro lado, la eficacia vinculante de los derechos fundamentales alcanza a todos los poderes públicos españoles y a todos los niveles territoriales nacional, autonómico o local (art. 53.1 CE), mientras que, como declara el art. 37.1 EAC de 2006, los derechos estatutarios sólo vinculan a los poderes públicos catalanes (“y, de acuerdo con la naturaleza de cada derecho, a los particulares” a los que deba aplicarse el Estatuto y el Derecho propio de Cataluña), con una extensión a la Administración General del Estado en Cataluña sólo para los derechos de los arts. 32 y 33, en atención a la territorialidad del régimen lingüístico que alcanza a todos los poderes públicos con sede en el territorio de la Comunidad. Por último, en lo que se refiere a los deberes estatutarios, sostiene el Abogado del Estado que están claramente correlacionados con los derechos de esta misma naturaleza y así ocurre en materia educativa (art. 21 EAC), cultural (art. 22 EAC), ambiental (art. 27 EAC) y, sobre todo, lingüística (arts. 32 a 36 EAC en relación con el art. 3.2 y 3 CE). Los deberes estatutarios reducen también su esfera vinculante a los poderes públicos y, en su caso, a los ciudadanos catalanes, con la excepción ya dicha de la materia lingüística. Por las razones expuestas el Abogado del Estado considera que los derechos, deberes y principios estatutarios, no infringen los arts. 66.2 y 147 CE.
27. c)Alegaciones del Parlamento de Cataluña. Partiendo de la necesidad de adaptar el contenido del Estatuto a la evolución de la sociedad, los Letrados del Parlamento de Cataluña niegan que la existencia en el Estatuto de un título destinado a regular derechos, deberes y principios rectores infrinja la reserva material establecida en el art. 147.2 CE. Cuando este precepto determina el contenido mínimo o necesario de los Estatutos de Autonomía, ciertamente no incluye un catálogo de derechos, deberes y principios rectores; pero del silencio constitucional en este punto no puede deducirse una prohibición. Ello es así porque el art. 147.2 CE no agota cuál debe ser el contenido de los Estatutos sino que se limita a establecer un contenido mínimo necesario, pero que puede ser ampliado. En algunos casos, porque así lo determina el propio texto constitucional, como ocurre con el régimen de cooficialidad lingüística ex art. 3 CE, y, en otros, porque los contenidos que se adicionan están directamente conectados con las materias que forman parte del contenido mínimo necesario. Este último sería el caso de los derechos y principios rectores, dada su relación con el sistema de distribución de competencias y la existencia de instituciones autónomas propias, que en ambos casos forman parte del contenido necesario de los Estatutos [art. 147.2
28. c)y
29. d)CE]. El título I EAC no pretende reducir ni modificar los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, ni proclamar otros distintos de los contenidos en ella, y en ningún caso invade el campo de desarrollo esencial de aquellos derechos, pues así lo fija expresamente el art. 37.4 EAC al establecer que ninguna de las disposiciones del referido título puede ser desarrollada, aplicada o interpretada de forma que reduzca o limite los derechos reconocidos por la Constitución y por los tratados, y convenios internacionales ratificados por España. En realidad, el Estatuto concreta algunos derechos y deberes, lo que lejos de contradecir el art. 147.2 CE resulta inherente al principio autonómico. En este sentido, los derechos fundamentales reconocidos y garantizados en la Constitución son compatibles con la existencia de otros derechos derivados del desarrollo de las políticas propias que las Comunidades Autónomas han asumido. En la misma línea, se continua afirmando que la igualdad en los derechos para todos los españoles, reconocidos y garantizados por la Constitución, no se opone a que, en el ejercicio del derecho a la autonomía y en el marco de las políticas propias derivadas de aquél, surjan nuevos derechos, lo que en ningún caso supone una reordenación competencial o la atribución de nuevos títulos competenciales. Por otra parte, la inclusión de ciertos derechos de configuración legal contribuye a orientar la actuación de los poderes públicos en el ejercicio de sus competencias y es, al mismo tiempo, una garantía para las personas destinatarias en última instancia de la acción de aquéllos. Por lo tanto, marcar un límite a la actuación de los poderes públicos es una lógica consecuencia del constitucionalismo democrático y que este límite se fije en la norma estatutaria es absolutamente congruente con la función constitucional que los Estatutos de Autonomía están llamados a desempeñar, en tanto que se trata de normas fundantes y ordenadoras de la respectiva Comunidad Autónoma. Respecto de la existencia de un capítulo específico dedicado a los principios rectores, destacan los Letrados del Parlamento catalán que, por su propia naturaleza, por razón de su ubicación en el texto estatutario y por el contenido material de su formulación, la característica más relevante de tales principios rectores es la de ejercer un papel orientador de las políticas públicas y, precisamente, el Estatuto, en tanto que norma institucional básica, tiene por objeto primordial orientar y limitar la actuación de los poderes públicos de Cataluña, en el marco de sus competencias. Por otra parte, los principios rectores han sido formulados en el Estatuto de forma abierta y flexible, dejando un amplio margen de opción para su concreción y permitiendo, por tanto, que las diferentes opciones o alternativas políticas puedan concretarlos y modularlos con unos perfiles propios y diferenciados en cada caso. De otro lado, ninguno de los principios rectores contenidos en el Estatuto difiere de los previstos en la Constitución ni los contradice, sino que, a lo más, utiliza conceptos actualizados e incorpora formulaciones ya estandarizadas por las legislaciones estatal y autonómica. Se concluye alegando que en el Estatuto se insiste en que los poderes públicos de Cataluña deberán promoverlos y adoptar las medidas necesarias para garantizar su plena eficacia “en el ámbito de sus competencias”, reiterando de esta forma que no se pretende subvertir el orden constitucional de distribución de competencias, ni usurpar ámbitos reservados al legislador estatal.
30. d)Alegaciones del Gobierno de la Generalitat de Cataluña. La representación procesal del Gobierno de la Generalitat comienza exponiendo la destacada función que los Estatutos de Autonomía han cumplido en el proceso de conformación de la organización territorial del Estado. Los Estatutos completan la Constitución y han podido ser calificados como instrumentos de naturaleza paraconstitucional o subconstitucional, aludiéndose con ello no sólo a su carácter subordinado a la Constitución, sino también a su función de complemento indispensable para la determinación de la estructura territorial del Estado. Ello sin perjuicio de que decisiones fundamentales de la construcción del Estado de las Autonomías habían sido adoptadas antes incluso de ser aprobada la Constitución, y ésta las hizo suyas en la disposición transitoria primera; o han sido fijadas por la Constitución, fundamentalmente en el título VIII y en la disposición transitoria segunda, interpretada sistemáticamente en el contexto del art. 2 CE. Así pues, el derecho a la autonomía no es el resultado de decisiones postconstitucionales sino que está constitucionalmente garantizado, y esta garantía es especialmente fuerte con respecto a los territorios, como el de Cataluña, que ya en el pasado habían expresado de forma clara su voluntad de autogobierno. La representación procesal del Gobierno de la Generalitat enuncia como criterios definidores de los Estatutos de Autonomía pactados, los siguientes: a') En la medida en que constituyen el complemento indispensable de la Constitución para la determinación de la distribución territorial del poder, integran el llamado bloque de constitucionalidad. Son, pues, junto con la misma Constitución, parámetro o canon para enjuiciar la constitucionalidad de la legislación estatal y autonómica en esta materia; b') Son instrumentos normativos de carácter paccionado, ya que tanto su aprobación como su reforma exigen la concurrencia o concordancia de las dos voluntades, la autonómica y la estatal. Se trata de un caso único en nuestro ordenamiento y probablemente también en el Derecho comparado, en el que el constituyente reserva esta función a un legislador de características propias: el legislador estatuyente; c') Disponen de una fuerza especial, fuerza pasiva o resistencia, ya que sólo pueden ser reformados mediante el procedimiento específico que los mismos Estatutos prevén; d') Consiguientemente, una vez aprobado y promulgado, el Estatuto es indisponible tanto para el legislador estatal como para el autonómico, salvo en los casos expresamente previstos por la Constitución o por los Estatutos mismos; e') Esta especial inmunidad comporta una contrapartida: El Estatuto no puede regular cualquier tipo de materia, sino sólo aquéllas que sirven a su función constitucionalmente definida. Se argumenta que al mismo tiempo que los Estatutos de Autonomía se integran en el ordenamiento jurídico del Estado, que los reconoce y ampara como tales (art. 147.1 CE), los Estatutos dan lugar a la aparición y desarrollo de un ordenamiento autonómico propio y diferenciado, que se articula de forma armónica con el ordenamiento estatal. En este sentido: a') los Estatutos actuaron, en su momento, como instrumento normativo fundacional de la respectiva Comunidad Autónoma; b') como “norma institucional básica de la Comunidad”, los Estatutos determinan sus instituciones y forma de gobierno, su organización y sus competencias, de acuerdo con la Constitución, así como las relaciones con los ciudadanos, con otras instituciones o con el Estado, y aquellos otros aspectos de su autogobierno que, en ejercicio de la habilitación expresada en los arts. 143.1 y 147 y del principio dispositivo en ellos reconocido, el legislador estatuyente estime preciso revestir del rango normativo y del significado político propios del Estatuto; c') el Estatuto, finalmente, es norma de cabecera del ordenamiento autonómico, y actúa como norma sobre la producción de las normas y como norma suprema con eficacia derogatoria inmediata, siempre que así resulte de las características de la correspondiente norma estatutaria. Para la representación del Gobierno de la Generalitat, atendiendo a esa función constitucionalmente definida y al contenido propio del Estatuto, resulta improcedente trasladar a esta categoría normativa la doctrina sobre las materias conexas elaborada por este Tribunal Constitucional al enjuiciar los contenidos de las leyes presupuestarias o las leyes orgánicas. De un modo en parte similar a como el art. 93 CE ha establecido una cláusula abierta a disposición del legislador orgánico para configurar el contenido y alcance de la apertura de nuestro sistema constitucional a la Unión Europea, la Constitución española ha abierto también una amplia cláusula de disponibilidad al legislador estatuyente para determinar el alcance y contenido de las prescripciones que van a conformar la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma. Partiendo de la premisa de que la propia Constitución admite diferencias entre los Estatutos (art. 138.2 CE), siempre que no impliquen privilegios económicos o sociales, el criterio para valorar si un determinado contenido puede ser incluido en el Estatuto de Autonomía es el de su conexión con esas funciones constitucionalmente encomendadas de ser la norma institucional básica de la Comunidad, lo que deja un margen amplio y flexible a la libre apreciación del legislador estatuyente. También para la representación procesal del Gobierno de la Generalitat de Cataluña pueden distinguirse tres categorías de contenidos estatutarios: a') Un contenido necesario e indisponible para todos los Estatutos, determinado por el art. 147.2 CE, al que hay que añadir lo que resulta del art. 69.5 CE sobre los procedimientos de designación de los senadores de representación autonómica. Constituye ello un núcleo duro de la reserva estatutaria, vedado a cualquier otro tipo de norma, si bien el Tribunal Constitucional ha admitido la posibilidad de una cierta remisión al legislador autonómico incluso en casos en los que, como sucede con la determinación de la sede de las instituciones propias, la Constitución es taxativa (STC 89/1984, FJ 7). b') La Constitución habilita en diversos preceptos otros contenidos que cabe calificar de disponibles para el legislador estatuyente que podrá incorporarlos dándoles un tratamiento más o menos extenso. Así ocurre con el reconocimiento de la lengua oficial propia y la determinación de su régimen de oficialidad (art. 3.2 CE); el reconocimiento de enseñas y banderas propias (art. 4.2 CE); la competencia para establecer y exigir tributos propios (art. 133.2 CE) en relación con la posibilidad de actuar como colaboradores o delegados del Estado para la recaudación, gestión y liquidación de sus recursos tributarios (art. 156.2 CE); la determinación de los casos, requisitos y plazos para la celebración de convenios y acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas (art. 145 CE); las formas de participación en la organización de las demarcaciones judiciales de su territorio (art. 152.1.2 CE); y la creación y reconocimiento de circunscripciones territoriales propias, constituidas a partir de la agrupación de municipios limítrofes (art. 152.3 CE). c') Por último, hay aspectos que si bien no cuentan con una definición material equivalente a esos reenvíos explícitos en la Constitución, sirven a objetos directamente conexos con la función propia que la Constitución, desde sus arts. 143.1 y 147.1, ha encomendado a la norma estatutaria de constituir la Comunidad Autónoma y vertebrar su institucionalización básica. Puesto que la definición de un conjunto de derechos y deberes en las relaciones entre los ciudadanos y las instituciones autonómicas forma parte de ese contenido conexo, no es cierto que con su inclusión en el texto estatutario se esté desbordando el contenido material que la Constitución asigna a los Estatutos autonómicos. Frente al argumento de que establecer un catálogo de derechos y principios rectores no tiene relación alguna con el ejercicio del derecho de autonomía y, por ello, corresponde al legislador ordinario u orgánico, la representación procesal de la Generalitat razona que su inclusión comporta la opción del legislador estatuyente de establecer límites a los poderes públicos de Cataluña en el ejercicio de las funciones que estatutariamente tienen atribuidas. También se destaca en la demanda que el Defensor del Pueblo no efectúa impugnación alguna a la regulación del contenido de los derechos y de los principios rectores, lo que permite entender que no hay contradicción con los previstos en el texto constitucional. Entiende el Gobierno autonómico que de la admisión de que la especial naturaleza de los Estatutos de Autonomía y el específico procedimiento de aprobación y modificación de estas normas pueden comportar un límite material para su contenido, no cabe derivar que la doctrina de la reserva material elaborada en relación a determinadas categorías de leyes, y, en concreto, a las leyes orgánicas, sea trasladable directamente a los Estatutos de Autonomía. Y, en todo caso, en la medida en que, como establecen los arts. 37 y 39 EAC, los derechos vinculan a todos los poderes públicos de Cataluña, y los principios rectores deben orientar las políticas públicas, no cabe duda de la conexión del título I con el régimen de competencias y con la regulación de las instituciones de la Comunidad Autónoma, lo que constituye contenido necesario de los Estatutos. Por último expresa que de la inclusión de un catálogo de derechos en el Estatuto no se sigue una limitación de los derechos reconocidos en el texto constitucional. El art. 37.4 EAC establece que ninguna de las previsiones de esa tabla de derechos puede ser desarrollada, interpretada o aplicada de forma que limite los derechos fundamentales, ni su inclusión en el texto estatutario supone un límite a la competencia del Estado para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos fundamentales (art. 149.1.1 CE), ni puede comportar una alteración en el régimen de competencias previstas en la Constitución. Y recuerda que el Estatuto de Autonomía de Andalucía también incorpora una tabla de derechos, deberes y principios rectores en gran parte coincidente con el EAC. D) Alegaciones sobre la inconstitucionalidad de determinados preceptos en materia de cooficialidad y régimen lingüístico. Comienza el Defensor del Pueblo poniendo de manifiesto que con la inclusión de determinados preceptos en materia lingüística en el Estatuto se ha provocado una elevación de rango de la evolución legislativa producida desde la aprobación del primer Estatuto de 1979. Expresa su reproche constitucional a la inclusión en el Estatuto de Autonomía de contenidos que no sirvan al fin preciso que estas normas tienen, inclusión que provoca un desapoderamiento del legislador sobre las materias correspondientes, al quedar éstas sometidas a las restrictivas cláusulas de reforma de las que el propio texto estatutario se dota. Dado que la regulación de los derechos y deberes lingüísticos se sitúa en el título I del Estatuto, cuestionado todo él por el Defensor del Pueblo, pide que se den por reproducidas las alegaciones formuladas al respecto. Del mismo modo, las representaciones procesales del Parlamento y del Gobierno de la Generalitat de Cataluña se remiten, en este punto, a las alegaciones que formularon para sostener la constitucionalidad del título I del Estatuto. No obstante, se aduce por el Parlamento catalán una razón adicional para apoyar la inclusión en el Estatuto de los derechos y deberes lingüísticos, cual es la de dar cumplimiento al mandato del art. 3.2 CE, con arreglo al cual las lenguas españolas distintas del castellano serán oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus Estatutos. Una vez hecha tal precisión, debe señalarse que son cuatro los aspectos del régimen lingüístico estatutario que, a juicio del Defensor del Pueblo, son inconstitucionales, por este orden:
31. a)la imposición a los ciudadanos de Cataluña del deber de conocimiento del catalán (art. 6.2 EAC);
32. b)el carácter preferente atribuido al catalán en las instituciones entidades públicas de Cataluña (art. 6.1 EAC);
33. c)el art. 33.5 EAC; y
34. d)la configuración del deber lingüístico del prestador de bienes o servicios del art. 34 EAC. a') Impugnación del art. 6.2 EAC, en cuanto impone a los ciudadanos de Cataluña el deber de conocer el catalán.
35. a)Alegaciones del Defensor del Pueblo. Expone que el art. 3.1 CE, tras señalar al castellano como la lengua oficial de Estado, determina que “todos los españoles tienen el deber de conocerla y el derecho a usarla”. Esta precisión no se incluye en el apartado 2 de dicho artículo cuando se trata de la oficialidad de las demás lenguas españolas en el territorio de las respectivas Comunidades Autónomas. De ahí debe extraerse la consecuencia de que no existe un deber constitucional de conocimiento de las lenguas españolas que sean cooficiales en cualquiera de las autonomías españolas. Esta interpretación queda afianzada por la consulta de los trabajos preparatorios de la Constitución, de los que resulta que fue voluntad deliberada del constituyente no incorporar al texto constitucional el deber de conocimiento de las lenguas cooficiales. Siendo esto así, no parece posible que los Estatutos de Autonomía puedan imponer el deber de conocimiento de una lengua distinta del castellano a los ciudadanos residentes en el territorio de una Comunidad. Y ello a pesar de la relevancia que los Estatutos de Autonomía tienen en orden a la configuración del régimen jurídico de la cooficialidad lingüística. Añade que así lo ha declarado este Tribunal en diversos pronunciamientos, como las SSTC 82/1986, de 26 de junio y 84/1986, de 26 de junio en las que, con motivo del enjuiciamiento de ciertos preceptos de la Ley de normalización lingüística de Galicia, en que se imponía a todos los gallegos el deber de conocer la lengua gallega, tuvo ocasión de fijar la doctrina general al respecto. En consecuencia, ni de la cooficialidad lingüística -ya que no es inherente a ella-, ni del respeto y protección que la riqueza lingüística española merece -que vincula a todos los poderes públicos- se puede extraer, como consecuencia implícita o explícita, la existencia de un deber general de conocimiento de cualquier lengua española distinta del castellano. Otra cosa es que en determinados ámbitos concretos y justificándose en el derecho que los ciudadanos tienen al conocimiento y uso de las correspondientes lenguas cooficiales, se imponga un deber específico de conocimiento de la lengua propia autonómica, deber éste que sólo puede predicarse de quienes ostentan determinada condición (así, en los ámbitos de la enseñanza no universitaria y de la función pública) y no en general de todos los ciudadanos. Salvado lo anterior, de la doctrina constitucional se desprende con toda claridad que el deber de conocimiento de una lengua cooficial no viene impuesto por la Constitución, que no es inherente tampoco a la cooficialidad, y que no existe habilitación alguna en razón de la cual el legislador estatutario pueda imponer a los ciudadanos de la Comunidad Autónoma ese deber ni cualesquiera otras consecuencias que directa o indirectamente pudieran derivarse de la supuesta existencia del mismo. Por todo ello, a juicio de la institución recurrente, la previsión contenida en el art. 6.2 EAC, según la cual los ciudadanos de Cataluña tienen el deber de conocer la lengua catalana, es inconstitucional, sin que pueda argumentarse frente a esta aseveración que la previsión estatutaria sólo implica la presunción legal de que los ciudadanos de Cataluña conocen la lengua catalana a fin de posibilitar su uso oficial, o que se trata de un “deber impropio” o que no genera obligaciones o cuyo incumplimiento no es susceptible de sanción, porque lo cierto es que de ese deber sí se derivan obligaciones (como el deber de disponibilidad lingüística ex art. 34 EAC y otros que ya figuran en la vigente Ley de política lingüística) y de su incumplimiento se derivan sanciones (previstas, por remisión, en la disposición adicional quinta de la Ley citada).
36. b)Alegaciones del Gobierno de la Nación. El Abogado del Estado, tras reflejar ampliamente la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional sobre el régimen de cooficialidad de las lenguas españolas, sustenta en cuatro razones su posición favorable a la constitucionalidad del precepto del EAC impugnado: a') La STC 84/1986 declaró la inconstitucionalidad del deber de conocer el gallego en relación con una ley autonómica ordinaria que lo establecía. Pero ahora no es una ley autonómica sino un Estatuto de Autonomía -la norma constitucionalmente habilitada para la regulación de la lengua propia cooficial ex art. 3.2 CE- la que establece este deber. El deber general de conocer el catalán no nace de la imposición unilateral del legislador territorial sino de una norma aprobada por las Cortes Generales, que tiene además ese específico encargo constitucional. b') La imposición constitucional del deber de conocer el castellano carece de significado prohibitivo en relación con la posible imposición estatutaria del deber de conocer la lengua regional. De que sea constitucionalmente obligatorio el conocimiento del castellano no se sigue que la Constitución prohíba a los Estatutos declarar obligatorio -para sus ciudadanos y en su territorio- el conocimiento de la lengua regional. c') El deber de conocer el catalán se concilia con el derecho y deber de conocer y poder usar el castellano. El Estatuto así lo reconoce en su art. 6.2, aunque sea redundante e innecesario, pues ya está sancionado en la Constitución; se evidencia con ello la voluntad de mostrarse plenamente respetuoso con un principio constitucional. d') El deber general de conocer el catalán prolonga el deber escolar respecto a la lengua propia, que no es inconstitucional. Tras casi un cuarto de siglo de modelo de conjunción lingüística, es perfectamente razonable dar por supuesto un conocimiento generalizado del catalán. En cualquier caso, los deberes lingüísticos generales, tanto el constitucional relativo al castellano como el estatutario referido al catalán, sólo valen como presunción de conocimiento (STC 82/1986), y ceden siempre ante el ejercicio del derecho de opción lingüística acogido en el art. 33.1 EAC.
37. c)Alegaciones del Parlamento de Cataluña. La representación del Parlamento catalán considera que no existe obstáculo constitucional alguno para la imposición de un deber de conocimiento del catalán. En primer lugar, porque si bien el art. 3.1 CE sólo impone el deber de conocimiento del castellano a todos los españoles, ello no significa que prohíba la imposición de un deber análogo respecto de otras lenguas oficiales. Lo que se rechazó explícitamente en el debate constituyente fue que ese otro deber tuviera que figurar necesariamente en la Constitución, porque no era una decisión que correspondiera establecer en ese momento y para todas las futuras Comunidades Autónomas. La decisión quedaba deferida implícitamente al legislador estatutario, en virtud de la remisión que hace el art. 3.2 CE, pues parece lógico que la determinación de los derechos y deberes respecto de una lengua cooficial, que aún no ha sido declarada como tal, deba corresponder a la norma a la que incumbe esta declaración. Siguiendo este criterio, el art. 6 EAC declara la oficialidad del catalán, además de la del castellano, y establece una primera regulación del régimen lingüístico de las diversas lenguas en el territorio de Cataluña. En su apartado segundo, cuando impone a los ciudadanos de Cataluña el deber de conocimiento del catalán, iguala la situación de esta lengua con la del castellano, cuyo deber de conocimiento para todos los españoles se establece en el art. 3.1 CE. Por otra parte, el establecimiento expreso de un deber de conocimiento del catalán no constituye una novedad absoluta, ya que implícitamente se contemplaba en el Estatuto hasta ahora vigente y en la Ley 1/1998, de 7 de enero, de política lingüística, no recurrida en su momento, que ya declaraba en su art. 1.3 que su objetivo era alcanzar la igualdad en este ámbito lingüístico. Parece claro que la razón en la que se basaba el primer legislador estatutario para no establecer como exigible de manera inmediata un deber de conocimiento del catalán era la situación real en la que se encontraba esta lengua en aquel momento. Exigir el cumplimiento de un deber que una parte importante de los ciudadanos no se hallaba en condiciones de cumplir podría suponer no sólo un absurdo, sino una discriminación en la práctica. No obsta a esta consideración que el mismo Tribunal Constitucional considerase que la oficialidad de una lengua no depende del arraigo o extensión de su uso (STC 82/1986, FJ 3), pues dicha consideración se refería sólo al concepto de oficialidad lingüística, la cual no comprende el deber de conocimiento de la lengua declarada oficial, deber que se configura como un plus (STC 84/1986, FJ 3). Pero el objetivo que el legislador estatutario se planteaba alcanzar de forma gradual ha sido alcanzado veinticinco años más tarde, a juicio del legislador estatutario actual, a la vista del nivel de extensión del conocimiento del catalán entre la población de Cataluña. En ningún caso la posible equiparación entre las lenguas cooficiales puede considerarse como un perjuicio para el castellano, ni para los hablantes habituales del mismo, que permanecen indemnes a este respecto. Para los Letrados del Parlamento de Cataluña, la jurisprudencia invocada por el Defensor del Pueblo, particularmente la STC 84/1986, no permite sostener la inconstitucionalidad del precepto impugnado. De un lado, porque en aquel caso el rechazo del Tribunal al establecimiento de un deber de conocimiento se producía en el enjuiciamiento de una ley autonómica, no de un Estatuto de Autonomía. El único parámetro para juzgar la validez de la Ley gallega de normalización lingüística era la propia Constitución, pues en el Estatuto de Autonomía de Galicia no se contenía un precepto semejante al ahora impugnado, siendo así que la Constitución no daba cobertura expresa a la imposición de tal deber. Por otra parte, de los razonamientos contenidos en la citada Sentencia puede inferirse: de un lado, que la inexistencia del deber de conocimiento del idioma cooficial no supone una discriminación a favor del castellano, dado que el conocimiento de éste se presume de todos los españoles, residan donde residan y, evidentemente, de esta premisa no puede deducirse que el establecimiento del deber de conocimiento de la lengua cooficial distinta del castellano suponga una discriminación injustificada a favor de la misma; de otro lado, que la declaración de oficialidad de una lengua no conlleva, inherentemente, el deber de conocimiento de la misma, afirmación discutida entre la doctrina, pero que no empece a que el legislador estatutario decida establecer este deber. Añaden que la jurisprudencia constitucional ha entendido que el contenido del deber de conocimiento del castellano era equivalente a una presunción de conocimiento (STC 82/1986), presunción desvirtuable mediante prueba en contrario, bastando incluso la simple alegación al efecto cuando esté en juego un derecho fundamental (STC 74/1987). No parece arbitrario, irrazonable o desproporcionado establecer un deber análogo en contenido, esto es, como presunción de conocimiento, respecto del catalán, después de veinticinco años de enseñanza del mismo y de política de normalización aceptada de manera prácticamente unánime y sin rechazo social.
38. d)Alegaciones del Gobierno de la Generalitat de Cataluña. En defensa de la constitucionalidad del deber de conocer el catalán establecido por el art. 6.2 EAC se comienza exponiendo por la representación procesal del Gobierno de la Generalitat que el inciso impugnado se incluye en un enunciado más amplio, en el que se proclama a un mismo tiempo el derecho de todas las personas de utilizar las dos lenguas oficiales y, ceñido a los ciudadanos de Cataluña, el derecho y el deber de conocerlas. Siendo incontestable que, según el art. 3.1 CE, el castellano es la única lengua que constitucionalmente tiene reconocido el carácter de oficial en todo el territorio español, también es cierto que respecto a la oficialidad de las demás lenguas españolas el constituyente se remite a lo que acuerden los respectivos Estatutos (art. 3.2 CE). Por otra parte, el mandato constitucional del art. 3.3 CE, dirigido a todos los poderes públicos, relativo al especial respeto y protección del patrimonio cultural formado por las distintas modalidades lingüísticas de España, abarca a todas ellas, sin que comporte privilegio de esta lengua sobre las demás. Partiendo de tales premisas, se sostiene en el escrito de alegaciones que no ha sido voluntad del constituyente negar la posibilidad de que, en su respectivo territorio, las lenguas cooficiales tuvieran un trato igual al del castellano, tanto en derechos como en obligaciones. Así pues, una cosa es que el uso del catalán no sea un derecho constitucional y otra distinta que no pueda ser un derecho estatutario. Y, semejantemente, una cosa es que el conocimiento del catalán no sea un deber constitucional y otra distinta es que no pueda ser un deber estatutario, máxime cuando es la propia Constitución la que reenvía a los Estatutos la declaración de oficialidad, delimitando su alcance y consecuencias. Para la representación del Gobierno de la Generalitat, el constituyente decidió no regular el sistema lingüístico de los territorios con lengua propia, limitándose a admitir la posibilidad de la cooficialidad lingüística y remitiendo la cuestión a los respectivos Estatutos, a los que habilitó expresamente para darle la adecuada respuesta normativa. De ello cabe inferir con naturalidad que, en la lógica constitucional relativa a la ordenación y contenido del sistema de fuentes, los Estatutos, por su carácter dual, como normas institucionales básicas de las respectivas Comunidades Autónomas (art. 147.1 CE) al tiempo que leyes orgánicas estatales (art. 81.1 CE), son el lugar adecuado para tratar y decidir estas cuestiones. Ésta es la diferencia entre el presente recurso de inconstitucionalidad y los que en su día fueron resueltos por las SSTC 82/1986 y 84/1986 contra leyes autonómicas de normalización lingüística. Por otra parte, la Constitución no impone un modelo uniforme sobre el alcance y efectos de la cooficialidad lingüística para todos los Estatutos que decidan que otra lengua sea cooficial con el castellano en su respectiva Comunidad, de manera que los legisladores estatuyentes gozan a su vez de una amplia libertad de configuración del régimen jurídico al respecto. Es más, nada impide que el régimen lingüístico por ellos configurado inicialmente evolucione de manera paulatina, dentro del marco constitucional, adaptándose así a la evolución de los usos lingüísticos. Es cierto que la mayoría de Estatutos aprobados tras la Constitución regularon de forma incompleta el régimen jurídico de las lenguas, procediendo a la simple declaración de oficialidad y poniendo el acento en la actividad de fomento, a través de la cual se habrían de poner las bases de una situación social lingüísticamente normalizada que permitiera una posterior regulación más igualitaria por lo que al trato jurídico de las lenguas se refiere. Desde entonces, a través de la Ley 7/1983, de normalización lingüística, y de la Ley 1/1998, de política lingüística, el Parlamento de Cataluña ha explicitado la voluntad política de seguir impulsando el proceso de recuperación y presencia del catalán en todos los segmentos de la vida social, al tiempo que exigía correctamente su aprendizaje y normal utilización en todas las etapas de la enseñanza obligatoria. Todo ello, junto a las numerosas actuaciones de fomento del uso de la lengua catalana en todos los ámbitos, realizadas desde las Administraciones públicas, ha permitido avanzar significativamente en su conocimiento y utilización sin merma de la necesaria cohesión social, hasta el punto de que el catalán es entendido por el 94'48 por 100 de la población residente en Cataluña. Por ello, el estatuyente de 2006 ha considerado llegado el momento políticamente oportuno de proclamar la igualdad jurídica de las dos lenguas oficiales en Cataluña, sin discriminación para ninguna de ellas, estableciendo de manera conjunta y por igual que “Todas las personas tienen derecho a utilizar las dos lenguas oficiales y los ciudadanos de Cataluña el derecho y el deber de conocerlas”, como dice el art. 6.2 EAC. Para la representación del Gobierno de la Generalitat, resulta evidente que uno de los objetivos de la inclusión del deber de los ciudadanos de Cataluña de conocer el catalán es el de igualar en dignidad a las lenguas cooficiales. Es de notar, añade, que el derecho y deber de conocer el catalán se predica de manera idéntica y conjunta con el deber de conocer el castellano, aunque sólo afecta a los ciudadanos de Cataluña. De este modo, el deber de conocer el catalán se concilia con el derecho y el deber de conocer y utilizar el castellano. Es por ello, también, que el deber introducido para los ciudadanos de Cataluña en el art. 6.2 EAC ha de interpretarse en un sentido y con un contenido jurídico en todo paralelo al deber de conocer el castellano dispuesto en el art. 3.1 CE para todos los españoles. Es decir, tanto el deber de conocimiento del catalán como del castellano no son deberes en un sentido jurídico estricto, sino presunciones jurídicas de conocimiento de la lengua, presunciones que pueden desvirtuarse mediante prueba en contrario. Se trata, además, de deberes que ceden frente al ejercicio de ciertos derechos o en situaciones en que prima el principio de la seguridad jurídica y que no incluyen elementos coactivos. Es decir, cuando el desconocimiento de la lengua pueda comportar la lesión de un derecho o de un interés legítimo protegido, el deber de conocerla cederá. Por lo tanto, en rigor, tampoco resulta preciso que se establezcan excepciones al citado deber, al igual que tampoco se contienen en el texto constitucional, puesto que si son justificadas no entrará en juego la presunción de conocimiento relativa a cualquiera de ambas lenguas. Por otra parte, es de señalar que su exigencia no ha sido concretada con carácter general fuera del ámbito de la enseñanza obligatoria, a cuyo término se requiere que se acredite el conocimiento suficiente de las dos lenguas, y de los ámbitos en que resulta necesario proteger los derechos lingüísticos de los ciudadanos, como son el de las Administraciones públicas y el de la información y atención a los consumidores y usuarios, en los cuales el propio Defensor del Pueblo acepta una incidencia especial. Se concluye finalmente con la afirmación de que la regulación en el art. 6.2 EAC de un régimen que establece la igualdad jurídica, en cuanto a los derechos y deberes de los ciudadanos de Cataluña, de las dos lenguas oficiales se ajusta perfectamente a la Constitución, no discrimina la lengua castellana y respeta el principio de igualdad de los ciudadanos en el ejercicio de su derecho a utilizar la lengua oficial de su elección con los mismos efectos jurídicos. En este sentido se señala que es importante remarcar que el art. 6.2 finaliza estableciendo que: “[d]e acuerdo con lo dispuesto en el artículo 32, no puede haber discriminación por el uso de una u otra lengua”. Y, por si esto no bastara, este derecho de no discriminación lingüística goza de la protección específica de los sistemas de garantía previstos en los arts. 37 y 38 EAC. b') Impugnación de la atribución al catalán del carácter de lengua preferente de las Administraciones y medios de comunicación públicos de Cataluña (art. 6.1).
39. a)Alegaciones del Defensor del Pueblo. A su juicio, y tomando en consideración el conjunto de la regulación lingüística de Cataluña y la situación real del castellano y del catalán en dicha Comunidad Autónoma, resulta contrario a la Constitución el inciso del art. 6.1 EAC que otorga al catalán el carácter de lengua de uso preferente en las instituciones y entidades públicas de Cataluña. Señala el Defensor del Pueblo que este Tribunal Constitucional viene manteniendo una consolidada doctrina sobre la cooficialidad lingüística y el alcance constitucional que debe darse a la misma, doctrina que se inicia a partir de la STC 82/1986, a la vista de la cual entiende que se vulnera la cooficialidad lingüística cuando una de las lenguas cooficiales quede jurídicamente excluida de la actuación cotidiana de las instituciones públicas en la Comunidad Autónoma. El status de lengua oficial no puede considerarse satisfecho simplemente permitiendo que los ciudadanos hagan libre uso de dicha lengua en sus relaciones con las Administraciones e instituciones públicas, sino que impide, en un sentido negativo, que se imponga el uso de una sola de las lenguas cooficiales como única lengua de las instituciones, tanto en su ámbito interno como en las constantes relaciones que una Administración debe mantener con las demás Administraciones públicas. Y al mismo tiempo exige, en un sentido positivo, que cada lengua cooficial disponga de un espacio propio, posible y ejercitable, tanto en el ámbito intradministrativo como en el interadministr