Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 136/2011

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 136/2011 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Votos Particulares Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 136/2011, de 13 de septiembre (BOE núm. 245, de 11 de octubre de 2011) ECLI:ES:TC:2011:136 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Pascual Sala Sánchez, Presidente, don Eugeni Gay Montalvo, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Ramón Rodríguez Arribas, don Manuel Aragón Reyes, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez y don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1390-1999, interpuesto por 89 Diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso contra los arts. 1 (con excepción de lo dispuesto en su apartado segundo), 2, 3, 4 (con excepción de lo dispuesto en su apartado 2), 5 (con exclusión del apartado primero del número uno), 6, 6 bis, 7, 9, 10, 12, 14, 15, 17, 18 (con excepción de la nueva redacción del apartado 1 del art. 96 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las haciendas locales, dada por el apartado 24 y de los porcentajes anuales contenidos en el apartado 2 del art. 108 de la Ley 39/1988, en la redacción dada por el apartado 33), 19, 20, 21.1, 21.2, 21.5, 24 a 30, 32 a 52, 54 a 57, 59 a 84, 86 a 99, y 102 a 111; disposiciones adicionales primera a quinta, sexta (último párrafo), novena, undécima a vigesimosegunda, vigesimocuarta, vigesimosexta, vigesimoctava a trigésima, trigésima tercera a cuadragésima primera, cuadragésima tercera y cuadragésima cuarta; disposiciones transitorias primera, tercera, quinta, sexta a undécima, decimotercera a decimoquinta, y decimoséptima; disposiciones derogatorias primera a cuarta, y séptima; y disposiciones finales primera a tercera, todos ellos de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, al considerar que vulneran los arts. 1.1, 9.3, 23.2, 66, 88 y 134.2 y 7, todos ellos de la Constitución, así como los arts. 40, 43, 46, 91, 93, 94 y 109 del Reglamento del Congreso, y los arts. 49, 104, 106 y 133 del Reglamento del Senado. Han intervenido el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, y los Letrados de las Cortes Generales don Fernando Sainz Moreno y don Manuel Fernández- Fontecha Torres, en representación, respectivamente, del Congreso de los Diputados y del Senado. Ha sido Ponente la Magistrada doña Elisa Pérez Vera, quien expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1. El día 31 de marzo de 1999 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional un escrito del Procurador de los Tribunales don Roberto Granizo Palomeque, en nombre y representación de 89 Diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso, por el que se interpone recurso de inconstitucionalidad contra los preceptos de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, citados en el encabezamiento. Afirma la demanda que las leyes de medidas fiscales, administrativas y del orden social surgen “como reacción concreta” a la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional “sobre el contenido de las Leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado a raíz del art. 134.2 y 7 CE”, y destaca el rechazo unánime de la doctrina científica al uso de este tipo de leyes (Leyes 22/1993, 42/1994, 13/1996 y 50/1998) por su incompatibilidad con el ordenamiento constitucional, poniendo de manifiesto que al Tribunal Constitucional le corresponde poner “coto a la corruptela consistente en la utilización de la Ley anual de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social como vehículo de regulación de cualquier tema o cuestión del ordenamiento jurídico”. Subraya también que la sanción y promulgación de una ley es un requisito necesario para su validez pero no para su entendimiento y conocimiento, destacando como uno de los límites constitucionales fundamentales al ejercicio de la potestad legislativa el de la “técnica legislativa” no “confusa, oscura e incompleta” so pena de socavar “la certeza del Derecho y la confianza de los ciudadanos en el mismo”. Sucintamente expuestos, los motivos que aduce la demanda se desarrollan en los siguientes términos: A) La Ley 50/1998 “como expresión patológica de un fenómeno patológico del ordenamiento jurídico constituido por la legislación de coyuntura”. Sobre este particular los Diputados recurrentes aclaran, antes que nada, que con el presente recurso no pretenden impugnar la posibilidad de existencia de este tipo de legislación de coyuntura, sino única y exclusivamente la utilización de los valores, principios y reglas constitucionales que ha hecho la Ley 50/1998. Hecha la precisión anterior, inician sus argumentos analizando la legislación de medidas económicas de urgencia, la cual, afirman, ha tomado fundamentalmente dos formas. En primer lugar, la de real decreto-ley cuando concurren las circunstancias de urgente y extraordinaria necesidad (art. 86 CE), como sucede en las situaciones de crisis o desaceleración económica (SSTC 63/1986, 23/1993, 146/1994 y 182/1997). Y, en segundo lugar, la de disposiciones en las leyes anuales de presupuestos generales del Estado, que llevó a su desbordamiento normativo hasta que el Tribunal Constitucional no sólo vinculó su contenido posible con el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE; y STC 65/1990) por la “restricción ilegítima de las competencias del poder legislativo, al disminuir sus facultades de examen o enmienda sin base constitucional” (por ejemplo, STC 76/1992), sino que exigió para la inclusión de disposiciones normativas en el instrumento presupuestario la existencia de una conexión bien con las previsiones de ingresos y habilitaciones de gasto, bien con los criterios de política general en que las previsiones presupuestarias se sustentan (art. 134.2 y 7 CE; y SSTC 63/1986, 188/1988, 65/1990, 96/1990, entre otras). A partir de la STC 76/1992, añaden los Diputados recurrentes, se empieza a generar una práctica legislativa consistente en la aprobación de una determinada ley cuyo calendario de tramitación coincide con el de la ley de presupuestos generales del Estado del año correspondiente que, aun cuando comenzó con una denominación diferente, se ha consagrado como la ley de medidas fiscales, administrativas y del orden social. Se trata de las Leyes 22/1993, de 29 de diciembre (que modificaba 13 leyes, dos decretos legislativos y un decreto-ley), 42/1994, de 30 de diciembre (que afectaba a 22 leyes, cinco decretos legislativos y dos decretos-leyes), 13/1996, de 30 de diciembre (que alteraba 54 leyes y cuatro decretos legislativos), 66/1997, de 30 de diciembre (que incidía en 42 leyes, tres decretos legislativos y cuatro decretos-leyes); y 50/1998, de 30 de diciembre (que modifica 76 leyes, siete decretos legislativos y seis decretos-leyes). A juicio de los Diputados recurrentes, del análisis de la legislación de coyuntura (legislación de coyuntura que también se ha extendido a las Comunidades Autónomas, las cuales, al no tener la posibilidad de aprobar decretos-leyes, la remiten a las leyes de presupuestos o a las de acompañamiento) pueden extraerse tres conclusiones: la primera, el hecho de que frente a una etapa inicial en la que el sentido y alcance de las modificaciones efectuadas a través de este cauce legislativo era limitado y específico, se pasa -fundamentalmente, a partir de la Ley 13/1996- a una concepción omnicomprensiva de su contenido y funciones, llevándose a cabo modificaciones estructurales y permanentes de cualesquiera ámbitos normativos; la segunda, la complejidad, dispersión, ausencia de sistemática, oscuridad de la regulación y dificultad -e incluso imposibilidad- de aprehender todas las alteraciones realizadas; y la tercera, la circunstancia de que cada vez con más frecuencia el origen de las modificaciones que se efectúan está en enmiendas presentadas por primera vez para su consideración, debate y votación, en el Senado, donde el grupo político que sustenta al Gobierno posee la mayoría absoluta. A continuación destacan los Diputados recurrentes que en las sucesivas leyes de medidas se han emitido informes por diferentes órganos, debiendo destacarse ahora los del Consejo Económico y Social, del Consejo del Estado y del Consell Consultiu de Cataluña. En efecto, el primero de los órganos citados destaca que la modificación de abundante legislación sustantiva es una situación cómoda para el Ejecutivo, pero supone una complicación innecesaria que crea inseguridad jurídica, además de no guardar siempre una relación directa con los presupuestos generales del Estado o con los criterios de política económica de la que éstos son el principal instrumento. El segundo órgano subraya que el empleo de esta técnica legislativa no hace sino aumentar la dispersión normativa que dificulta la aplicación de las normas jurídicas. Y, en fin, el Consell Consultiu de la Generalitat de Cataluña señala que aun cuando las “leyes de acompañamiento” son expresión de una técnica legislativa peligrosa, no por ello son inconstitucionales. En conclusión, para los Diputados recurrentes la dirección de la política económica de la Nación por el Gobierno tiene una importante vertiente en medidas coyunturales, entendiendo por tales las que se toman en un momento determinado ante un problema temporalmente concreto, para cuya solución se encuentra, de un lado, la institución presupuestaria dirigida a concretar la política económica que pretende realizar el Gobierno durante un ejercicio económico dado y, de otro, la fórmula del decreto-ley cuando circunstancias económicas sobrevenidas exigen una respuesta inmediata. Ahora bien, ha existido una patente confusión entre los supuestos de legislación coyuntural que no solo ha conducido a la utilización indiferenciada de uno y otro mecanismo, sino que ha implicado que, al amparo de estas normas legislativas dirigidas a situaciones coyunturales y por el valor formal de ley que tienen, se haya procedido a la regulación de otras materias que no estaban relacionadas directa ni indirectamente con los supuestos de hecho que les dieron origen y que son lo que únicamente pueden sustentar su legitimación y su justificación constitucional. La ley de medidas aparece, en cuanto fenómeno patológico, como el depósito residual de lo que estos dos tipos de normas no pueden hacer, aislada o conjuntamente, pues ni regula situaciones de extraordinaria y urgente necesidad, ni contiene normas para la ejecución de los presupuestos o de la política económica del Gobierno en el ejercicio, ni, en fin, hace frente a la ausencia de la ley anual de presupuestos generales del Estado. Aunque no existe ningún precepto del bloque de la constitucionalidad que prevea que deba aprobarse periódicamente, anualmente, una ley de estas características, sin embargo, una norma de esa clase se ha producido por el poder legislativo en cinco ocasiones en los últimos años y, en las mismas fechas, lo que podría provocar que “alguien se pudiera referir a ella como manifestación legislativa determinada de una forma legislativa indeterminada, con la consiguiente pretensión de inducir a pensar que se ha creado una categoría legislativa por vía de costumbre constitucional”. B) La imposibilidad constitucional de que exista una ley ordinaria “que con carácter anual y contenido indeterminado e impredecible opere sobre la totalidad del ordenamiento jurídico”: la Ley 50/1998 como complementaria del ordenamiento jurídico. Tras relatar los Diputados recurrentes el iter parlamentario seguido en la aprobación de la Ley 50/1998 (paralelamente al de la Ley 49/1998, de 30 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 1999), precisar el origen de las modificaciones introducidas y el momento en el que se han producido (de las 34 normas de rango legal a las que inicialmente afectaba, acabó modificando 76 leyes, siete decretos legislativos y seis decretos-leyes) y describir el contenido de la ley (disposición por disposición), pasan a efectuar una serie de consideraciones relativas a la naturaleza de la citada norma legal dado que, a su juicio, el hecho de que la Ley 50/1998 sea una ley ordinaria aprobada a través del correspondiente procedimiento legislativo no sirve como justificación constitucional suficiente para su existencia, sobre todo si se tiene en cuenta que su origen puede estar en las limitaciones que el Tribunal Constitucional ha venido estableciendo a los contenidos posibles de la ley anual de presupuestos, burlando de esta manera las prohibiciones derivadas del art. 134.2 y 7 CE.

1. a)Así, destacan los recurrentes el valor normativo del texto constitucional, y la diferencia entre principios y reglas constitucionales, subrayando la sujeción del poder legislativo sólo a la Constitución “y no al resto del ordenamiento jurídico” -a diferencia del Gobierno que está sujeto a la Constitución y al ordenamiento jurídico-. Pues bien, el art. 134 CE recoge una regla jurídica -o un conjunto de reglas- directamente vinculada al principio democrático del art. 1 CE, con su concreto supuesto de hecho y su determinada consecuencia jurídica, que se establece para un número indeterminado de actos o hechos (la aprobación de cada presupuesto), y sólo regula este supuesto, siendo esta regla y la norma que la contiene una de las reglas a partir de las cuales se llega al principio democrático y al del pluralismo político del art. 1 CE. El ejercicio del poder legislativo o de su desdoblada potestad para aprobar el presupuesto (arts. 66.2 y 134 CE) por el órgano que tiene atribuida estas potestades -las Cortes Generales- no puede dejar de cumplir el principio democrático, ni dejar de atender a otros principios constitucionales que dan cobertura positivizada a todo el ordenamiento, como es el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE). Y cuando se habla del ejercicio del poder legislativo y de sus límites constitucionales debe considerarse la técnica legislativa utilizada, con independencia de los contenidos regulados por el legislador en la ley, de tal manera que no es admisible cualquier forma de ejercicio o técnica legislativa utilizada, so pena de infringir principios constitucionales y, concretamente, los principios democrático (art. 1 CE) y de seguridad jurídica (art. 9.3 CE). Hechas las precisiones anteriores pasan los Diputados recurrentes a analizar la Ley 50/1998 y su ubicación en el sistema constitucional de fuentes, anticipando la idea de que el problema que plantea la explicación y justificación constitucional de la Ley 50/1998 no implica mantener que “lo que la Constitución no permite explícitamente está prohibido implícitamente”, pero sí “que lo que la Constitución no permite explícitamente o no prohíbe expresamente esté, por este mero hecho, permitido implícitamente”. A juicio de los recurrentes ni la Constitución deja el orden de fuentes a merced del principio de jerarquía normativa (art. 9.3 CE), ni la doctrina del Tribunal Constitucional permite una colaboración normativa entre leyes pertenecientes al mismo orden jurídico y de igual rango normativo, pudiendo destacarse de la doctrina de aquél, sintéticamente, tres aspectos que, aun cuando formulados con relación a situaciones competenciales entre entes territoriales, no por ello dejan de ser aplicables al ámbito de las relaciones internormativas dentro del ordenamiento jurídico estatal:
2. i)el orden de fuentes en un ordenamiento es el establecido por el bloque de la constitucionalidad, sin que el legislador estatal pueda imponer a todos los demás, como única interpretación posible, la qué el mismo hace (STC 214/1989, FJ 5);
3. ii)la relación que liga a la ley orgánica con la ley ordinaria no sólo se guía por el principio de jerarquía sino también por el de competencia (STC 5/1981, FJ 20); y iii) la colaboración internormativa entre leyes orgánicas y ordinarias es incluso imperativa en algunos supuestos (STC 137/1986, FJ 3). Sin embargo, la Ley 50/1998 es una norma de igual rango de aquellas a las que afecta (deroga, adiciona, modifica, etc.), lo que implica que las consecuencias en las leyes afectadas se producen no en virtud de una función colaboradora de la citada norma legal con todas y cada una de ellas, ni de jerarquía normativa -al ser todas ordinarias-, “sino simplemente en virtud del título de ser una Ley posterior, a veces muy poco posterior e incluso en ocasiones simultánea (como ha ocurrido con la Ley del Mercado de Valores, Disposición adicional 36, o con la Ley de Hidrocarburos, art. 108)”. El constituyente cuando quiso -continúan los recurrentes- reconoció la existencia de leyes con función y objeto específico (así, por ejemplo, en los arts. 87.3, 116 y 122, todos ellos de la Constitución), como sucede con la ley de presupuestos generales (art. 134 CE), a la que atribuye una función concreta y unos límites y condiciones que delimitan el ejercicio del poder legislativo. Ciertamente, el constituyente no se planteó la existencia de una ley como la Ley 50/1998, razón por la cual no la prohibió. Pero que no la prohíba o que no haya establecido algún tipo de límites no puede llevar a concluir que la permite, cuando sí ha previsto límites para otras normas, como las presupuestarias, en orden a evitar perversiones. A su parecer, “[h]ubiese sido una novedad en el Derecho constitucional la existencia de una norma que hubiese dicho, aproximadamente, lo siguiente: 'Las Cortes Generales no podrán ejercer la potestad legislativa del Estado a través de una Ley de contenido inespecífico, heterogéneo e indeterminado que se apruebe una vez al año, el día 30 de diciembre, y que pueda afectar a la totalidad de Leyes del ordenamiento jurídico vigente'.” Lo que hay que justificar, añaden los Diputados recurrentes, “no es que la CE no prohíba una Ley de estas características o que no contenga habilitación para ella, sino en qué precepto constitucional se fundamenta. Y el único fundamento reside en que, siendo las Cortes Generales las titulares de la potestad legislativa, aprueban una norma que se impone sobre el resto del ordenamiento jurídico en virtud de una regla no explicitada en la propia Constitución cual es que la norma posterior de igual rango modifica la anterior. No opera, pues, ni el principio de jerarquía ni el principio de competencia o función. Todo se fundamenta en la atribución de potestad y la existencia de una Ley posterior”. Por tanto, y aunque le son de aplicación a la ley de medidas todas las descalificaciones que se habían venido haciendo sobre la ley de presupuestos (como “cajón de sastre”, “ley ómnibus”, “ley escoba”, totum revolutum, “ley saco”, etc.), hay que precisar que esto no se puede hacer teniendo como parámetro los límites que la propia Constitución establece en el art. 134, ya que no se trata, ni tiene por qué tratarse por definición, de disposiciones para la ejecución de los ingresos y gastos o para la realización de la política económica del Gobierno. Pues bien, la ley impugnada tiene por objeto principal -dejando de lado los ordenamientos materiales de Derecho privado que tampoco quedan al margen de su actuación (disposiciones adicionales quinta y y trigésima cuarta)- los ordenamientos materiales de Derecho público - fiscal, administrativo y social-, en cuyo ámbito se pueden apreciar cinco grupos de materias afectadas -sin incluir todas las leyes sobre las que incide-:
4. i)normas que regulan las relaciones jurídicas de carácter más general como son la Ley 30/1984 (función pública), la Ley 30/1992 (de régimen jurídico y procedimiento administrativo común), la Ley 13/1995 (de contratos del Estado), la Ley 6/1997 (de organización y funcionamiento de la Administración general del Estado) y la Ley 29/1998 (de la jurisdicción contencioso-administrativa);
5. ii)leyes sectoriales de carácter general como la Ley 230/1963 (general tributaria), la Ley 23/1982 (del patrimonio nacional), el Real Decreto Legislativo 1091/1988 (ley general presupuestaria), la Ley 39/1988 (haciendas locales) y el Real Decreto Legislativo 1/1994 (Ley general de la seguridad social); iii) leyes sectoriales de carácter especial referidas a la materia tributaria como la Ley 29/1987 (impuesto de sucesiones y donaciones), la Ley 19/1991 (impuesto sobre el patrimonio), la Ley 37/1992 (impuesto sobre el valor añadido), la Ley 38/1992 (impuestos especiales), la Ley 20/1991 (régimen económico y fiscal de Canarias) o la Ley Orgánica 12/1995 (contrabando);
6. iv)leyes sectoriales de actuación administrativa directa en distintos órdenes como la Ley 13/1986 (investigación), la Ley 16/1987 (transportes terrestres), la Ley 1/1990 (sistema educativo), la Ley 27/1992 (puertos) y la Ley 35/1995 (ayudas a las víctimas de delitos violentos y contra la libertad sexual); y
7. v)leyes sectoriales de intervención administrativa que inciden especialmente en las relaciones privadas como la Ley 17/1985 (metales preciosos), la Ley 11/1986 (patentes), la Ley 8/1987 (planes y fondos de pensiones), la Ley 10/1988 (televisión privada), la Ley 32/1988 (marcas), la Ley 24/1988 (mercado de valores), la Ley 10/1990 (deporte), la Ley 25/1990 (medicamento), la Ley 9/1992 (mediación del seguro privado), la Ley 3/1993 (cámaras de comercio), la Ley 30/1994 (fundaciones), la Ley 30/1995 (ordenación del seguro privado), la Ley 4/1997 (sociedades laborales), la Ley 54/1997 (sector eléctrico) y la Ley 11/1998 (telecomunicaciones).
8. b)A continuación examinan los Diputados recurrentes de qué manera la Ley 50/1998 infringe el principio democrático del art. 1.1 CE y el art. 66 CE (pluralismo, separación de poderes y derechos de las minorías), a cuyo fin efectúan una serie de observaciones. En primer lugar, señalan que la potestad legislativa se ve reforzada en la Constitución Española a través del principio de reserva de ley con la cual se compensa la desconfianza hacia el poder ejecutivo, al igual que una cierta desconfianza hacia el poder legislativo se compensa con la introducción en nuestro sistema de la jurisdicción constitucional. En segundo lugar añaden que, si bien el poder legislativo es el órgano que refleja en mejor medida el principio democrático, el principio de reserva de ley con el que se ve reforzado en la Constitución no puede entenderse prescindiendo del poder ejecutivo. Ahora bien, como este principio de reserva no opera en el aire sino respecto de la relación de fuerzas parlamentarias representantes de los ciudadanos en las Cortes Generales, la ley aprobada en esta sede se independiza de su origen, es decir, de la mayoría que la aprobó y del procedimiento a través del cual lo hizo. El problema a efectos del principio democrático no es, pues, el que se da entre el legislativo (principio democrático) y el ejecutivo (principio monárquico), sino el que se da en sede parlamentaria entre mayorías y minorías. En efecto, el proceso legislativo ordinario es la vía para “la participación de las minorías” (STC 182/1997, FJ 3), pues el principio democrático exige que la minoría pueda hacer propuestas y pueda expresarse sobre las de la mayoría. No estamos, pues, ante problemas de técnica legislativa, sino ante problemas vinculados al contenido material y estructural y a la eficacia jurídica del principio democrático, dado que aun cuando las decisiones de un órgano representativo son, por definición, decisiones de la mayoría, no pueden ignorar los derechos de las minorías (STC 32/1985, FJ 2). La identificación del Gobierno con una mayoría parlamentaria no puede llevarse hasta extremos que suponga una identificación de todo el pueblo (Cortes Generales) con la mayoría de ese pueblo, razón por la cual, si bien el Gobierno es el órgano representativo de la mayoría parlamentaria que le da soporte, la mayoría parlamentaria al actuar como Gobierno en sede parlamentaria está desconociendo y abandonando su función en esa sede ya que actúa con independencia de la otra parte del Parlamento, es decir, de la representación popular de la minoría de ciudadanos. Cuando este es el funcionamiento, la reserva de ley se convierte en reserva del Gobierno a través de su mayoría, no sólo produciéndose un secuestro de parte de la soberanía popular - la de la minoría- por el Gobierno, sino que, al identificarse el Gobierno con su mayoría parlamentaria, se está sustituyendo el principio democrático por el principio monárquico. En tercer lugar, la confusión entre la elaboración normativa de la ley por el Parlamento y la elaboración normativa de esa misma ley por el Gobierno desemboca en que la Ley 50/1998, aunque sea una ley en sentido material, está necesitada de la reintroducción de un concepto material de ley, pues ante el hecho de que se pueda llegar a identificar potestad reglamentaria con iniciativa parlamentaria del Gobierno a través de su mayoría parlamentaria, el principio de legalidad tiene que impedir un entendimiento puramente ritual o formal de este principio que lo considere cumplido con una simple “autorización” emanada del legislador, pues no es tanto la utilización del adjetivo “material” como referencia al ámbito propio de la ley (libertad y propiedad) cuanto como designación de la estructura necesaria de ésta (generalidad y abstracción). Con este razonamiento se puede afirmar que la ley cuestionada es puramente formal, no sólo por aquella identificación entre Gobierno y mayoría parlamentaria sino también porque se está destruyendo una categoría básica del Estado de Derecho cual es la generalidad de la ley y su contenido normativo. En cuarto lugar, y con relación al derecho de enmienda, señalan los recurrentes que es evidente que en la tramitación de la ley impugnada fueron introducidas en ambas Cámaras importantes enmiendas en el proyecto de ley o en el texto aprobado por el Congreso de los Diputados por el grupo mayoritario, que lo es en ambas Cámaras, en un caso con mayoría relativa y en otro con mayoría absoluta. Pues bien, si el derecho de enmienda del Senado es un derecho de iniciativa parlamentaria (art. 90.2 CE), hay que destacar cinco elementos: 1) este derecho tiene limitación por cuanto requiere una aceptación de las introducidas en el Senado por mayoría simple del Congreso, viendo este último mermada su capacidad a la aceptación o rechazo de las mismas; 2) la proposición de ley del Senado no se desarrolla en el mismo Senado, sino tras su tramitación en el Congreso, con su correspondiente derecho de enmienda; 3) las enmiendas introducidas en el Senado no permiten -en el Senado- más que su discusión -para su aceptación, rechazo, o transacción- pero impiden la intervención de otros grupos parlamentarios - minoría- en el sentido de presentar una enmienda de sentido distinto a la de la mayoría - salvo in voce y de carácter transaccional. Se produce, entonces, una restricción al derecho de la minoría, pues la introducción de enmiendas en el Senado por la mayoría parlamentaria limita objetivamente el derecho de la minoría, lo cual no ocurriría de haberse previsto la medida objeto de enmienda en el proyecto de ley o de haberse introducido por enmienda del grupo mayoritario en el trámite del Congreso; 4) el alcance de las enmiendas introducidas en el Senado debe valorarse aisladamente, por su contenido, pues en ocasiones determinadas enmiendas pueden cumplir la función de una proposición de ley, tanto por su desconexión con cualquier precepto contenido en el proyecto de ley inicial, como por su autonomía ordinamental; y 5) podría argumentarse que tanto las medidas incorporadas al proyecto de ley como las que son fruto de enmienda por el grupo mayoritario obedecen a razones de urgente necesidad -a los efectos de que estén en vigor el primer día del ejercicio económico- y , sin embargo, para esas medidas urgentes y extraordinarias la Constitución prevé la vía del decreto-ley (art. 86 CE), que puede ser tramitado posteriormente como un proyecto de ley por el procedimiento de urgencia (art. 86.3 CE), lo que daría pie a la presentación de enmiendas por la minoría parlamentaria, garantizando en mayor medida el derecho de las minorías frente a las decisiones del Gobierno o de su mayoría parlamentaria, posibilidad la del decreto-ley que debería operar, en su caso, siempre que se hubiese llegado a la conclusión de que no “se podría haber solucionado por alguno de los procedimientos legislativos de urgencia que establecen los Reglamentos Parlamentarios” (STC 182/1997, FJ 5). En relación con este extremo citan los Diputados recurrentes dos casos de la utilización indiscriminada del derecho de enmienda por la mayoría parlamentaria. El primer caso, hace referencia a un tema del que nada se decía en el proyecto de ley -la participación de los entes locales en los tributos del Estado y el endeudamiento local- y sobre el que se introdujeron enmiendas en el Congreso (núm. 297 y 298) y posteriormente en el Senado (núms. 272 y 273), debido a las “negociaciones con la Federación Española de Municipios y Provincias” (Senado, Diario de Sesiones, Pleno, núm. 113, 15 de diciembre, pág. 5256). Y el segundo caso consistía en corregir, a través de la ley de medidas, los errores que se habían producido en la tramitación, tanto en el Congreso como en el Senado, de otra ley -la reforma de la Ley 24/1988, de 28 de julio, del mercado de valores, por la Ley 37/1998, de 16 de noviembre-, concretamente, de su art. 99. De donde concluyen los Diputados recurrentes, de un lado, que la posibilidad que el art. 90.2 CE atribuye al Senado para introducir enmiendas sobre el texto aprobado por el Congreso de los Diputados no es un derecho absoluto sino que debe cohonestarse con el resto de preceptos de nuestro sistema constitucional y, fundamentalmente, con el principio democrático, que se verá vulnerado a través de la limitación del derecho de las minorías y la identificación del derecho de la mayoría con el Gobierno; y, de otro, que los procedimientos legislativos parlamentarios, cada uno con sus requisitos y características, no son procedimientos fungibles que permitan al Gobierno o a su mayoría parlamentaria utilizar uno u otro alternativamente, sino que cada uno de ellos responde a precisos supuestos de hecho y reglas constitucionales a las cuales debe de adecuarse.
9. c)Denuncia también la demanda que la Ley 50/1998 infringe el principio de seguridad jurídica del art. 9.3 CE, en el entendimiento que del mismo ha efectuado el Tribunal Constitucional (SSTC 27/1981, FJ 10; y 195/1994, FJ 2), tanto más cuando la mera existencia de una ley y de su publicación en el diario oficial correspondiente no implican, por sí mismas, que las normas en ella reguladas sean ciertas ni que sean conocidas, pues la seguridad jurídica o certeza en el Derecho exige, como punto de partida, seguridad por legitimidad de origen, y en una ley de contenido indefinido, sin objeto predeterminado, todo su contenido es a priori indefinido. En este sentido y tras concretar las exigencias que el art. 9.3 CE impone al legislador en diferentes supuestos analizados por la doctrina de este Tribunal Constitucional (concretamente, en las SSTC 76/1983, referente a la LOAPA; 40/1981; 179/1989, relativa a las incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas; 46/1990, con relación a la Ley de aguas de Canarias; 150/1990, respecto de la Ley general tributaria y 142/1993, con referencia a los derechos de información y representación de los trabajadores) y destacan los recurrentes que a lo largo de los 111 artículos, 44 disposiciones adicionales, 17 transitorias, siete derogatorias y seis finales, de que consta la Ley 50/1998, se pueden encontrar abundantes ejemplos que reflejan la contradicción con aquella doctrina. Y a tal fin, ponen algunos ejemplos, como el del art. 6 bis (que con relación al impuesto especial sobre determinados medios de transporte modifica el art. 65 de no se sabe qué ley), el del art. 94.14 (que da nueva redacción a un precepto de la Ley general de telecomunicaciones para suprimir una coma), el de la disposición adicional trigésima novena (de la que sólo es posible saber que se relaciona con algo de la Seguridad Social) o el de la disposición adicional cuadragésima tercera (que modifica un precepto de la Ley general de la Seguridad Social que había sido modificado también por la ley de medidas del ejercicio anterior). A juicio de los recurrentes, el análisis de todos los preceptos de la Ley 50/1998 les llevaría a clasificar cada uno de sus preceptos de acuerdo con los siguientes criterios: 1) el contenido de las normas en función de la materia: normas presupuestarias, normas vinculadas indirectamente con el presupuesto y normas ajenas al presupuesto; 2) los efectos de las normas en las relaciones jurídicas: normas de acción y normas de relación; 3) la relación de las normas con el ordenamiento jurídico preexistente: normas de modificación explícita de normas anteriores, normas de desarrollo o por referencia, normas autónomas y preceptos sin contenido normativo; 4) el rango formal de las normas afectadas: leyes y reglamentos, derogando decretos por ley; 5) la fecha de la norma afectada o de su última modificación: desde leyes del mismo año 1998 hasta leyes de 1929 -zonas francas- o 1947 - Canales del Taibilla-; 6) la distribución formal de las materias a lo largo de la ley en distintas partes de su articulado o en las disposiciones adicionales; y 7) el elemento temporal de las normas: su carácter permanente, temporal, transitorio o retroactivo. Pues bien, de los ejemplos y criterios de clasificación anteriores, de los datos fácticos de la norma impugnada (procedimiento de aprobación en sede parlamentaria y contenido de la ley) y de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el principio de seguridad jurídica, extraen los Diputados recurrentes las conclusiones siguientes:
10. i)que dicho principio debe ser cumplido y afecta, en primer lugar, al legislador (SSTC 46/1990, FJ 4; 150/1990, FJ 8; y 76/1983, FFJJ 40 y 41);
11. ii)que esos esfuerzos que el legislador debe hacer en la normativa que crea para dar efectividad al principio de seguridad jurídica y certeza del Derecho están dirigidos a la claridad y no a la confusión normativa (SSTC 46/1990, FJ 4; 150/1990, FJ 8; y 42/1993, FJ 4); y iii) que para que pueda haber certeza en el Derecho es requisito previo su conocimiento, no bastando la mera publicación formal de la norma sino, desde un punto de vista material y sustantivo, que no sea de imposible o de muy difícil conocimiento (STC 178/1989, FJ 2), y la Ley 50/1998, al carecer de un ámbito material determinado, es de difícil conocimiento, sobre todo, en cuanto a saber cuál o cuáles de sus normas van a afectar al conjunto de ciudadanos o a cada uno de ellos o a distintos grupos, al igual que al resto de operadores jurídicos.
12. d)Analizan a continuación los recurrentes la manera en que la Ley 50/1998 infringe preceptos constitucionales y reglamentarios sobre el procedimiento legislativo (teniendo en cuenta, que los reglamentos de las Cámaras sirven también como parámetro de constitucionalidad conforme a la STC 99/1987, FJ 1), destacando, antes que nada, las llamadas de atención de la propia Secretaría General del Congreso -los llamados servicios técnicos de la Cámara- tanto en su informe de 29 de octubre de 1996 sobre el proyecto de ley que dio lugar a la Ley 13/1996, de 30 de septiembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, en el que avisaba “que no es difícil que la función legislativa se vea constreñida cuando se ejerce a través de las llamadas leyes de acompañamiento” (pág. 7), cómo en el de 27 de octubre de 1997 sobre el Proyecto de ley que dio lugar a la Ley de medidas fiscales, administrativas y del orden social para 1998, que alertaba sobre “los posibles problemas de inconstitucionalidad que podrían afectar al instrumento legislativo” objeto de análisis (pág. 2). Dicho lo que antecede, señala la demanda que en el procedimiento legislativo el primer paso es la iniciativa legislativa, en este caso ejercida por el Gobierno mediante la presentación del correspondiente proyecto de ley (art. 87.1 CE), al que se acompañará “de una exposición de motivos” y “de los antecedentes para pronunciarse sobre ellos” (arts. 88 CE y 109 del Reglamento del Congreso de los Diputados). Pues bien, respecto de los antecedentes hacen dos precisiones: la primera, que los antecedentes que se aportaron junto con el proyecto de ley -la memoria- no pueden considerarse como tales (según se recoge en los dictámenes de los órganos consultivos a los que se hizo referencia anteriormente); la segunda, que el consentimiento previo en el período de elaboración del anteproyecto de ley por una parte de los afectados por la norma (sectores sociales o “Administraciones públicas” a los que van a afectar muchas de las medidas previstas), y que debería ser elemento esencial de los antecedentes a los que se refiere el art. 88 CE, no supone el consentimiento de otra parte de los afectados por la misma, normalmente los que se ven obligados a soportar la carga de su cumplimiento. Y a esta infracción constitucional y reglamentaria no le es de aplicación, a juicio de los recurrentes, la doctrina del Tribunal Constitucional conforme a la cual “el defecto denunciado se habría producido, en todo caso, en el procedimiento administrativo previo al envío a las Cortes y no en el procedimiento legislativo, es decir, en el relativo a la elaboración de la Ley, que se desenvuelve en las Cortes Generales” (STC 108/1986, FJ 3). Los antecedentes a que se refieren los arts. 88 CE y 109 del Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD), si bien pertenecen en su contenido a la fase prelegislativa son parte de la elaboración legislativa por cuanto proporcionan los elementos de juicio que posibilitan la elaboración de la ley. En el presente caso, precisan los Diputados, no nos encontramos ante la ausencia de un trámite -la presentación de la memoria- sino ante una situación en la que esa memoria no constituye lo que constitucionalmente debe entenderse por antecedente, lo que tiene trascendencia al haberse “privado a las Cámaras de un elemento de juicio necesario para su decisión.” En el procedimiento legislativo de la Ley 50/1998 también se han infringido las reglas que sobre las comisiones legislativas permanentes se encuentran tanto en el art. 75.2 CE, como en los arts. 43 y 46 RCD, pues la Constitución sólo hace referencia a la delegación en las comisiones de la aprobación de proyectos o proposiciones y al derecho del Pleno para la avocación del debate y votación, pero no señala la necesidad de que deba discutirse en las comisiones sino, más bien, atribuye la competencia al Pleno -por principio. En efecto, el Reglamento del Congreso de los Diputados atribuye a la Mesa del Congreso la calificación del proyecto para, en función de esa calificación, encomendar su conocimiento a una u otra comisión permanente de entre las contempladas en el art. 46 RCD (en el caso de la Ley 50/1998, le correspondió a la Comisión de Economía, Comercio y Hacienda), a no ser que se cree una comisión no permanente a estos efectos (art. 51 RCD). Ahora bien, es posible que sobre una cuestión que sea competencia principal de una comisión informe previamente otra u otras comisiones (art. 43.3 RCD). Así, suponiendo que la competencia principal de la ley de medidas fuese, en razón de su competencia, la Comisión de Economía, Comercio y Hacienda del Congreso de los Diputados, nada impediría la solicitud de informe previo a todas y cada una de las Comisiones Permanentes que menciona el art. 46.1 RCD, habida cuenta que dentro de su “respectiva competencia” se encuentran materias recogidas en la Ley 50/1998 y, sin embargo, no hay ningún dato que permita afirmar que dicho informe se solicitó ni se emitió. Además, estando prevista la sustitución -con carácter meramente eventual- de los miembros adscritos a una comisión por los grupos parlamentarios (art. 40.2 RCD) para un determinado asunto, debate o sesión, en la tramitación de la ley de medidas un buen número de diputados de los distintos grupos parlamentarios que intervinieron en el debate en la Comisión de Economía, Comercio y Hacienda no eran miembros de ella, con lo que, no sólo no se conoce que se hubiese producido ni la sustitución formal ni la informal prevista en el Reglamento, sino que se convirtió a la citada comisión en una comisión de composición rotativa y variable. A lo anterior añaden los Diputados recurrentes que no sólo se ha quebrado el principio de especialidad parlamentaria desde un punto de vista orgánico, sino también desde un punto de vista temporal, pues si el procedimiento legislativo se ha de tramitar con carácter general por el procedimiento común, siendo el procedimiento de urgencia excepcional (excepcionalidad que debe estar objetivamente justificada), en el caso de la ley de medidas los plazos fueron incluso más perentorios que para la tramitación del proyecto de Ley de presupuestos generales del Estado, debiendo tenerse en cuenta que si para éste sí hay concretas prescripciones constitucionales, para la ley de medidas no existe ninguna, habiendo sido el legislador o más concretamente, su mayoría parlamentaria la que se autoimpone restricciones no exigidas ni por la Constitución ni por el Reglamento. En vista de todo lo expuesto, solicita la demanda que este Tribunal reconsidere, a la luz del art. 121 RCD, la doctrina recogida en la STC 99/1987, FJ 1, a los efectos de “no incurrir en una aplicación meramente formal del Reglamento”, pues una enmienda presentada en el Senado puede producir infracción dependiendo de su contenido material, del grupo parlamentario que la presenta - mayoritario o minoritario- y de la ley en que se presenta. En la ley de medidas, en tanto que no tiene un objeto material determinado, cualquier materia sería susceptible de ser introducida por esa vía de enmienda, por lo que, teniendo en cuenta que las enmiendas senatoriales sólo pueden ser aceptadas o rechazadas por el Congreso, esto supone apartarlo de la función legislativa a que se refiere el art. 66.2 CE, lesionándose, además, el art. 23.2 CE, por cuanto “se habría impedido a los Diputados recurrentes el ejercicio de una facultad -la de enmienda- que, reglamentariamente prevista, se integra en el status del cargo público que desempeña” (STC 23/1990, FJ 4). En suma, al existir una indudable confusión entre el Gobierno -a quien corresponde la facultad de presentar proyectos de ley- y el grupo parlamentario enmendante, la práctica de utilizar a los grupos parlamentarios que apoyan al mismo supone una degradación efectiva de la función del Parlamento por la imposibilidad de los restantes grupos de formar una opinión razonada y fundada de las enmiendas que el grupo mayoritario somete a su votación. Además, al introducirse en el Senado cada vez con mayor frecuencia las modificaciones más importantes -cualitativa y cuantitativamente- o, quizás, las más controvertidas, se obliga al Congreso de los Diputados a que sólo pueda pronunciarse acerca de la aceptación o rechazo global de la regulación que se propone, sin posibilidad alguna de enmendar, matizar o precisar su alcance. En conclusión, para los Diputados recurrentes la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, incurre en inconstitucionalidad por infracción del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento, tal y como el mismo ha sido interpretado por la jurisprudencia de este Tribunal, por infracción del principio democrático y del pluralismo político del art. 1.1 CE, de los principios de separación de poderes y derechos de las minorías que se derivan del art. 66 CE, del principio de seguridad jurídica del art. 9.3 CE, y de los arts. 23.2 y 88, ambos de la Constitución, 40, 43, 46, 91, 93, 94 y 109, todos ellos del Reglamento del Congreso de los Diputados, y arts. 49, 104, 106 y 133, todos ellos del Reglamento del Senado. C) La imposibilidad constitucional de que la ley de medidas “pueda regular materias no directamente relacionadas con la ejecución de los Presupuestos o con la política económica del Gobierno”: los límites a las leyes de presupuestos generales del Estado. Para los recurrentes, la Ley 50/1998 no sólo es enjuiciable constitucionalmente desde los parámetros anteriores sino, también, desde el punto de vista de su función de complementariedad a la ley de presupuestos (como así ha sido puesto de manifiesto en la propia exposición de motivos de la Ley 50/1998, al igual que hizo en las leyes 22/1993, 42/1994, 13/1996 y 66/1997, para los ejercicios 1994, 1995, 1997 y 1998), pues - como ha venido manteniendo unánimemente la doctrina científica- si la ley de medidas es una ley de acompañamiento a la ley de presupuestos, deberán aplicarse a aquélla los mismos criterios - materiales y procedimentales- que el Tribunal Constitucional ha venido exigiendo para ésta, razón por la cual, deben impugnarse todas aquellas disposiciones y medidas contenidas en la citada norma legal que no mantengan una relación directa y necesaria con la ejecución de los programas de ingresos y gastos contenidos en la Ley 49/1998, de presupuestos, ni con la política económica del Gobierno. La vinculación, pues, entre la ley de presupuestos y la ley de acompañamiento supone que “el Tribunal tendrá que aplicar los mismos condicionamientos de las Leyes de Presupuestos a la Ley 50/1998”. Y a tal fin, no bastará con que las medidas acogidas por la Ley 50/1998 sean de política económica general - calificativo que podrían recibir muchas de ellas- sino que la medida de política económica debe estar vinculada al presupuesto, sin afectar, además, al Derecho codificado. Sentado lo anterior, una serie de preceptos de la Ley 50/1998 son inconstitucionales, bien porque modifican tributos sin la existencia de una previa ley tributaria sustantiva que así lo prevea (art. 134.7 CE), bien porque no guardan una relación directa con el presupuesto al que dicen complementar y no constituyen ni contenido necesario ni eventual de los mismos, ni de la política económica general del Gobierno (art. 134.2 CE), bien, en fin, porque no guardan ninguna relación con los presupuestos generales del Estado (art. 134.2 CE). En sentido contrario, otros preceptos de la Ley 50/1998 no son inconstitucionales, bien porque existe la correspondiente habilitación en una ley tributaria sustantiva, bien porque, aunque son normas claramente presupuestarias cuya ubicación lógica sería la ley de presupuestos, ya que su contenido guarda una relación directa con la ejecución de ingresos, gastos o de política general del Gobierno, nada impide que puedan contenerse en la Ley 50/1998, y, en fin, porque carecen de un contenido normativo. Al concretar los preceptos de la Ley 50/1998 que se consideran inconstitucionales, la demanda los distribuye en tres bloques. En primer lugar, los preceptos de la Ley 50/1998 que infringen el art. 134.7 CE, es decir, los arts. 1 -con excepción de lo dispuesto en su apartado segundo- y las disposiciones transitorias 8, 9 y 14 (impuesto sobre sociedades), 2 (impuesto sobre el patrimonio), 3 (impuesto sobre sucesiones y donaciones), 4 -con excepción de lo dispuesto en su apartado dos- y la disposición transitoria 5 (impuesto sobre el valor añadido), 5 -con exclusión del apartado primero del número uno- (impuesto sobre la producción, los servicios y la importación en las Ciudades de Ceuta y Melilla), 6 y 6 bis (impuestos especiales), 7 y la disposición derogatoria 7 (régimen económico y fiscal de Canarias), 9 (tasa por reserva del dominio público radioeléctrico), 10 (tasa por prestación de servicios de inspección y control radio marítimos por la Dirección General de la Marina Mercante), 12 (tasa por inscripción y acreditación catastral), 14 (tasas exigibles por los servicios y actividades realizadas por la Dirección General de la Guardia Civil), 15 (tasas de la Jefatura Central de Tráfico), 17 (tasas por derechos de examen), 18 -con excepción de la nueva redacción del apartado 1 del art. 96 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las haciendas locales, dada por el apartado 24 y de los porcentajes anuales contenidos en el apartado 2 del art. 108 de la Ley 39/1988, en la redacción dada por el apartado 33- (impuestos sobre bienes inmuebles, sobre actividades económicas, sobre vehículos de tracción mecánica y sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana), 21.2 (impuesto sobre bienes inmuebles), 21.5 (tributación de Telefónica, S.A.), 24 (pagos a cuenta de los impuestos sobre la renta de las personas físicas, sobre la renta de no residentes y sobre sociedades), 25 (prórroga de los incentivos Cartuja 93), 27 (régimen fiscal del grupo dependiente de la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales) y disposición final 3 (impuesto sobre la electricidad). En segundo lugar, se encontrarían los preceptos de la Ley 50/1998 que infringen el art. 134.2 CE por no guardar una relación directa con el presupuesto ni con los criterios de política económica general del Gobierno de la que ese presupuesto es instrumento. Así, los arts. 18 -apartados 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 16, 17, 18, 19, 21, 36 y 37 y, por conexión, las disposiciones transitorias primera, décima y undécima, y la disposición derogatoria cuarta- (sistema tributario local), 21.1 (Ley de bases de régimen local), 57 (gestión), 59 y disposición transitoria séptima (endeudamiento local), 19 (referencia catastral), 20 (modificación de la Ley general tributaria), 26 (cumplimiento de obligaciones de información de Notarios y Registradores), 28 (medidas cautelares, procedimiento de apremio y título ejecutivo en materia de seguridad), 29, 30 y disposición adicional decimoséptima (aportación de datos a la Seguridad Social en soporte informático), 32.1, 2, 3 y 4 (pensiones de viudedad y orfandad y prestaciones a favor de familiares), 32.5 (reaseguro de mutuas), 33 -y por conexión disposición derogatoria primera- (ordenación y supervisión de los seguros privados), 34 (encuadramiento de los trabajadores y administradores de sociedades mercantiles capitalistas y sociedades laborales en el sistema de Seguridad Social), 35, 36, 37, 38, 45, 87 a 91, 94.9, 10 y 11, 97, 98, 103, 109.13 y 14, y disposiciones adicionales decimonovena, apartado 2, vigésima, trigésima tercera y trigésima sexta (infracciones y sanciones), 39, 40, 41, 42, 43, 44, 46, 47, 48, 50, 51 y disposiciones adicionales segunda, duodécima y vigesimosegunda (personal al servicio de las Administraciones públicas), 49 (derechos pasivos de los funcionarios públicos), 52 (modificación del texto refundido de la Ley general presupuestaria, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre), 54, disposición transitoria tercera y disposición derogatoria segunda (empresas nacionales Bazán y Santa Bárbara, S.B.B., Blindados y Construcciones Aeronáuticas), 55 (cooperación para la gestión y financiación de construcciones para las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado), 56 y disposición transitoria sexta (modificación de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de contratos de las Administraciones públicas), 60 a 80, y disposición derogatoria tercera (adaptación de Organismos Autónomos y demás entidades de Derecho público a la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración general del Estado), 93 (acción administrativa en materia educativa), 99 (creación de sociedades mercantiles para la ejecución de obras e infraestructuras de modernización y consolidación de regadíos), 104 y 105 (acción administrativa en el exterior), 106, 107 y disposición adicional trigésima (sector eléctrico), 110 y 111 (sanidad), disposición adicional 5 (asistencia jurídica a sociedades mercantiles estatales y fundaciones con participación estatal), disposición adicional sexta, último párrafo (cesión a las entidades locales de créditos hipotecarios concedidos por el Instituto Nacional de la Vivienda), disposición adicional vigesimoprimera (Ley general de la Seguridad Social), disposición adicional vigesimosexta -por conexión con la disposición transitoria decimoquinta- (deudas de determinados entes públicos), disposición adicional vigesimoctava (Agencia Estatal de la Administración Tributaria), disposición adicional vigesimonovena (explotaciones agrarias), disposición adicional cuadragésima (pensiones anejas a recompensas policiales, de Guardia Civil y militares), disposición adicional cuadragésima tercera (incentivos en materia de seguridad social para el fomento y la estabilidad en el empleo), disposición final primera (declaración tributaria por medios telemáticos) y disposición final segunda (colaboración social en la gestión tributaria). En tercer lugar, nos hallaríamos ante los preceptos de la Ley 50/1998 que infringen el art. 134.2 CE por no guardar relación con los presupuestos generales del Estado, a saber, los arts. 81, 82 y disposición transitoria decimotercera (recursos administrativos), 83 (patentes), 84 (marcas), 86 (modificación de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de ordenación de los transportes terrestres), 92 (precio de venta al público de libros de texto y material didáctico complementario), 94.Uno a 94.Ocho y 94.Doce a 94.Catorce (modificación de la Ley 11/1998, de 24 de abril, general de telecomunicaciones), 95 (modificación de la Ley 24/1998, de 13 de julio, del servicio postal universal y de liberalización de los servicios postales), 96 (modificación de la Ley 10/1988, de televisión privada), 102 (regulación de las profesiones de enólogo, técnico especialista en vitivinicultura y técnico de elaboración de vinos), 108 (modificación de la Ley 34/1998, 7 de octubre, del sector de hidrocarburos), 109.1 a 109.12 y 109.15 a 109.19 (modificación de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del deporte), disposición adicional primera (modificación de la Ley 8/1987, de 8 de junio, de regulación de los planes y fondos de pensiones), disposición adicional tercera (procedimiento laboral), disposición adicional cuarta (arrendamientos urbanos), disposición adicional novena (plazo de adaptación de estatutos de fundaciones), disposición adicional undécima (minusválidos), disposición adicional decimotercera (planes y fondos de pensiones), disposición adicional decimocuarta (mediación en seguros privados), disposición adicional decimoquinta (ordenación y supervisión de seguros privados), disposición adicional decimosexta (censos generales de la Nación y renovación del padrón municipal de habitantes), disposición adicional decimoctava y disposición transitoria decimoséptima (seguros de crédito a la exportación), disposición adicional decimonovena, apartado uno (envases y residuos), disposición adicional vigesimocuarta (jurisdicción contencioso-administrativa), disposición adicional trigésima cuarta (sociedades anónimas), disposición adicional trigésima quinta (metales preciosos), disposición adicional trigésima séptima (cámaras oficiales de comercio, industria y navegación), disposición adicional trigésima octava (patrimonio histórico español), disposición adicional 39 (Ley general de la Seguridad Social), disposición adicional cuadragésima primera (mancomunidad de los Canales de Taibilla) y disposición adicional cuadragésima cuarta (televisión por cable). D) La existencia de medidas individuales en la Ley 50/1998 que no superan “un juicio de arbitrariedad de los poderes públicos o de proporcionalidad entre la medida aprobada y el fin por ella perseguido”: la compensación a las sociedades titulares de instalaciones de producción eléctrica por los costes de transición a la competencia. Este último motivo del recurso se centra en el art. 107 de la ley impugnada, fruto de una enmienda presentada en el Senado por el Grupo Parlamentario mayoritario, que modifica la disposición transitoria sexta de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico, concretamente, el sistema de pago y fijación de la cuantía de la indemnización que el Estado reconoce a determinadas empresas del sector eléctrico para compensarles por los costes de transición de un monopolio a un mercado en competencia. Señala la demanda, tras concretar el marco en el que surge la Ley 54/1997 (principalmente, por la obligación de incorporar a nuestro ordenamiento antes del 19 de febrero de 1999, la Directiva 96/92/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre de 1996), y determinar el origen de los costes de transición a la competencia, que la disposición transitoria sexta de la Ley 54/1997, antes de su modificación por la Ley 50/1998 fijó el contenido de la compensación a las empresas eléctricas, condicionada a la existencia real de un coste cuantificado, sin garantizar el derecho a una determinada cantidad, estableciendo un procedimiento para su cálculo [con una cuantía máxima a percibir de 1.988.561 millones de pesetas (11.951.492.313,00 €)]. Pues bien, el nuevo sistema introducido por la Ley 50/1998 no sólo reduce el límite máximo a percibir [a 1,3 billones de pesetas (7.813.157.356,98 €)], sino que garantiza que efectivamente se va a obtener la mayor parte de esa cantidad [aproximadamente un billón de pesetas (6.010.121.043,83 €)], suprime el límite temporal existente (de diez años), anula la facultad del Gobierno de reducir la compensación y soslaya la existencia de algún mecanismo de corrección de la cuantía de la compensación en función de variables económicas. Dicho de otra manera, se establece el derecho de las empresas beneficiarias a percibir un billón de pesetas (6.010.121.043,83 €), permitiéndoseles ceder ese derecho a terceros mediante su titulización, pudiendo cobrar el monto total de la compensación sin tener que esperar a percibir anualmente la retribución que les corresponda. Tras analizar si existe o no una obligación constitucional de indemnizar a las empresas del sector eléctrico los costes de transición a la competencia, concluyen los recurrentes que la decisión del Estado tiene naturaleza voluntaria, dada la falta de exigencia constitucional -por normas o principios- de su pago. En efecto, la apertura a la competencia del sector eléctrico ni vulnera el derecho a la propiedad (art. 33 CE), pues en la propiedad garantizada por aquel precepto constitucional no caben las expectativas de amortización con rendimientos futuros, ni incurre en la prohibición constitucional de retroactividad (art. 9 CE), que sólo es aplicable a los derechos consolidados (sólo los costes diferidos, como derechos de crédito, podrían verse amparados por la prohibición de retroactividad), ni tampoco, aun siendo posible la compensación de los perjuicios económicos producidos por los cambios legislativos, la falta de previsión de pago de dicha compensación sería inconstitucional o quebraría el principio de confianza legítima. Pues bien, a juicio de los recurrentes, la anterior medida compensatoria sería inconstitucional por tres motivos. En primer lugar, por incurrir en la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE), en la medida en que la modificación operada por el art. 107 de la Ley 50/1998 en la Ley 54/1997 reconoce un “derecho” a las empresas eléctricas -a percibir una compensación fija- que no sólo no estaba anteriormente previsto, sino que es ajeno a los costes reales de transición a la competencia y a los eventuales cambios en el régimen tarifario u otras circunstancias que pudieran afectar negativamente a la compensación. Aunque la decisión de otorgar una ayuda o subvención y calificarla así entraría dentro del ámbito de libertad del legislador, sin embargo, otorgar un derecho y configurarlo de una determinada manera debería suponer respetar de forma rigurosa los requisitos y exigencias de justicia e interdicción de la arbitrariedad. Al margen de la corrección constitucional de la medida si la misma se hubiera configurado inequívocamente como ayuda o subvención, la inconstitucionalidad del precepto impugnado permanece en la medida que la norma contempla un derecho incondicionado, con los elementos esenciales de su ejercicio y disfrute, resultando arbitrario que una parte del mismo se configure como una cantidad fija e inamovible, independiente de la existencia real o no de costes, esto es, de un perjuicio concreto y real, y, por tanto, al margen de cualquier exigencia mínima de comprobación, lo que impide apreciar como justificada y proporcionada tal decisión del legislador, no ya en el reconocimiento o concesión del derecho, sino en su configuración. En segundo lugar, porque al crear una prestación patrimonial pública de carácter coactivo incide en todas las causas expuestas en el presente recurso que afectan a la ley impugnada, bien por considerarla como complementaria del ordenamiento jurídico, bien por considerarla como complementaria de la Ley de presupuestos generales del Estado, en cuyo caso, incurriría directamente en la infracción del art. 134.7 CE. En efecto, a juicio de los recurrentes, dado que la redacción dada por el art. 107 de la Ley 50/1998 al apartado 3
13. b)de la disposición transitoria sexta de la Ley 54/1997, prevé que la compensación de transición a las empresas generadoras de energía eléctrica se satisfaga -a partir del 1 de enero de 1999- tomando el 4,5 por 100 de la facturación por ventas de energía eléctrica a los consumidores, se está estableciendo unilateralmente por la ley una obligación a cargo de los consumidores equivalente al 4,5 por 100 sobre la facturación individual, que reviste la naturaleza de una prestación patrimonial pública coactiva a las que se refiere el art. 31.3 CE, de conformidad con la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 185/1995), y que, de no existir, produciría una disminución en la cuantía de dicha factura. Estamos, pues, en presencia de una prestación pública coactiva que reviste naturaleza impositiva, al no responder a ninguna actividad realizada por el perceptor a favor del sujeto que la tiene que pagar, ni retribuirse ningún servicio específico, y que se satisface a otro sujeto privado (no al Estado u otro ente público). En tercer lugar, y con carácter subsidiario, se plantean los recurrentes si las compensaciones establecidas por la Ley 50/1998 por los costes de transición a la competencia a favor de las empresas eléctricas tienen la condición de ayuda pública en el sentido del art. 92 del Tratado de la Comunidad Europea porque, de ser así, estarían prohibidas, no siéndole posible al Estado español su establecimiento (sin notificación previa y sin tener autorización de la Comisión o del Consejo). En resumen, consideran que estamos en presencia de ayudas prohibidas por dos motivos. De un lado, porque se trata de una ventaja que no tiene carácter general, concedida por el Estado, a una determinada empresa o producción (las sociedades titulares de instalaciones de producción de energía eléctrica), con efectos económico-financieros, sin tener obligación de realizar contraprestación alguna al ente que la concede, que falsea la competencia e incide en los intercambios comerciales entre los Estados miembros. Y, de otro lado, porque no encajan en ninguna de las excepciones a la regla general de la incompatibilidad (ayudas compatibles o ayudas que pueden ser declaradas compatibles). En suma, concluyen su escrito los Diputados recurrentes, suplicando se declare bien la inconstitucionalidad y nulidad de la totalidad de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, por ser contraria al sistema de fuentes, a los arts. 1.1, 9.3, 23.2, 66 y 88, todos ellos de la Constitución, a los arts. 40, 43, 46, 91, 93, 94 y 109, todos ellos del Reglamento del Congreso de los Diputados, y a los arts. 49, 104, 106 y 133, todos ellos del Reglamento del Senado, bien la inconstitucionalidad y nulidad de los artículos y disposiciones citados en el encabezamiento de esta resolución. 2. La Sección Tercera de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso mediante providencia de 27 de abril de 1999, dando traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, para que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Todo ello con publicación en el “Boletín Oficial del Estado” (lo que se cumplimentó en el “BOE” núm. 108, de 6 de mayo de 1999). 3. El día 4 de mayo de 1999 presentó un escrito en el Registro General de este Tribunal el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, solicitando se le tuviese por personado y se le concediese una prórroga del plazo concedido para formular alegaciones por ocho días más. 4. Mediante providencia de la Sección Tercera de este Tribunal con fecha de 10 de mayo de 1999, se acordó tener por personado y parte al Abogado del Estado, en representación del Gobierno y prorrogarle en ocho días más el plazo concedido para formular alegaciones, a partir del día siguiente al de expiración del ordinario. 5. Por escrito registrado el día 11 de mayo de 1999 el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó a este Tribunal la decisión de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento a los solos efectos de formular alegaciones en relación con la violación de las normas reguladoras del procedimiento legislativo que se denuncia en la demanda, en lo que afecta al Congreso de los Diputados, encomendando la representación y defensa al Letrado de las Cortes Generales, don Fernando Sainz Moreno, jefe de la asesoría jurídica de la Secretaría General de la Cámara, con remisión del recurso a la dirección de estudios y documentación de la Secretaría General. Posteriormente, mediante escrito registrado el día 12 de mayo siguiente, el Letrado de las Cortes Generales, en representación de esta Cámara, suplicó se le tuviese por personado y se le ampliase el plazo de alegaciones en diez días dada la complejidad del asunto y la necesidad de consultar los trabajos parlamentarios sobre los preceptos impugnados. 6. Por providencia de la Sección Tercera con fecha de 12 de mayo de 1999 este Tribunal acordó tener por personado y parte, en representación del Congreso de los Diputados, a don Fernando Sainz Moreno, prorrogándosele en ocho días más el plazo concedido para formular alegaciones, a contar desde el siguiente al de expiración del ordinario. 7. Mediante escrito presentado en el Registro de este Tribunal el día 13 de mayo de 1999, la Presidenta del Senado comunicó a este Tribunal el acuerdo de la Mesa de la Cámara de comparecer en el procedimiento, a los efectos de formular alegaciones en relación con la vulneración de preceptos constitucionales y reglamentarios sobre el procedimiento y la competencia en lo que afecta al Senado, encomendando la representación y defensa de la Cámara al Letrado de las Cortes Generales, don Manuel Fernández-Fontecha Torres. 8. El Procurador de los Tribunales don Juan Antonio García San Miguel Orueta, presentó con fecha de 14 de mayo de 1999 un escrito en el Registro General de este Tribunal en nombre de la Federación Empresarial de la Industria Eléctrica (FEIE), al amparo de la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 23 de junio de 1993 (que condenó al Estado español por no haber facilitado el Tribunal Constitucional audiencia en un procedimiento de declaración de inconstitucionalidad a una de las partes en el proceso a quo en que se suscitó) y de los AATC 174/1995 (FJ 3), 349/1995 (FJ 4) y 178/1996 (FJ 4), a los efectos de que se le tuviese por personado en el recurso de inconstitucionalidad, dándosele traslado del recurso para formular alegaciones en defensa de la constitucionalidad del art. 107 de la Ley 50/1998. 9. El día 19 de mayo de 1999 evacuó el trámite de alegaciones conferido el Letrado de las Cortes Generales, don Manuel Fernández-Fontecha Torres, en representación del Senado, suplicando se dictase Sentencia por la que se desestimase el recurso, en lo que se refiere a los motivos fundados en determinados principios constitucionales y, especialmente, en el principio de seguridad jurídica, competencia, procedimiento y potestad legislativa y de enmienda del Senado en relación con la Ley 50/1998. El escrito precisa que las alegaciones se van a centrar, exclusivamente, en la defensa del ámbito constitucional de competencias de las Cortes Generales y de la Cámara, y en la regularidad del procedimiento seguido para la aprobación de la Ley 50/1998, sin intención de avalar o impugnar las razones del recurso respecto del contenido material de los artículos de la citada ley. Comienza el representante del Senado efectuando una serie de consideraciones “sobre el recurso y su método”, para llamar la atención sobre el complicado seguimiento que supone el esquema argumental que utiliza el recurso de inconstitucionalidad formulado contra la totalidad de la Ley 50/1998, en que se manifiesta la búsqueda imposible de una especialidad inexistente, tratándose de constituir una suerte de teoría general de la ley de acompañamiento, para precalificarla como una norma repudiable por, al parecer, unánime acuerdo doctrinal, norma constitucionalmente problemática, norma compleja que no salva su promulgación y norma que infringe los límites constitucionales de la libertad del legislador. En tal orden, subraya el representante del Senado que los recurrentes efectúan una serie de presunciones con un marcado carácter retórico, poco admisibles en un recurso de la trascendencia del que las contiene. Los saltos dialécticos verdaderamente notables que se producen son reveladores de la imposible construcción de una limitación a la potestad constitucional de legislar que no está en la Constitución, tratando el recurso de construir un texto invisible, pues pretende que tras el último inciso del art. 66.2 CE “existe” un párrafo que exceptúa de la potestad legislativa de las Cortes a las denominadas leyes de medidas o de acompañamiento, párrafo que debe deducirse en auténtica interpretación integradora de una visión del principio de seguridad jurídica tan restrictiva como rechazable. Sin embargo, el principio de seguridad jurídica no puede ser en ningún caso interpretado como aquello que convierta la ley en depurada norma producto de un Parlamento convertido en academia, pues la existencia de limitaciones constitucionales efectivas a la potestad legislativa tropieza con una primera dificultad: determinar qué técnica legislativa es la canónica, cuestión que no está predefinida ni mucho menos en la Constitución, que no está vinculada al concepto de visión esencial de procedimiento y que, evidentemente, nada tiene que ver con el principio democrático. Los recurrentes -continúa la representación del Senado- con carácter previo a la impugnación por extralimitación en los contenidos a que se alude en la tesis de la conexión directa y necesaria con el programa de ingresos y gastos del Estado, atribuyen a la Ley 50/1998 unos defectos esenciales que determinarían su nulidad por infracción directa de principios y valores constitucionales, como el de Estado democrático de Derecho y pluralismo político, separación de poderes y principio de competencia de las Cortes Generales, seguridad jurídica y derecho al procedimiento (concretado en una serie de artículos de los Reglamentos del Congreso de los Diputados y del Senado que habrían sido vulnerados), para lo cual construyen una ficción: la ley de medidas que se impugna se diseña por el Gobierno y se aprueba por la mayoría parlamentaria “como complementaria del ordenamiento jurídico estatal”, no encontrándose entre ninguna de las categorías de las leyes admitidas por la Constitución, razón por la cual, la ley sería inconstitucional en su totalidad. Para el representante del Senado la presunción de constitucionalidad de la ley es una consecuencia del principio mayoritario que es un engranaje básico del principio democrático. Dicha presunción obliga al Juez constitucional a presumir tal validez porque la solución que el legislador democrático ha dado al conflicto de intereses subyacente es correcta con un mayor grado de probabilidad que la solución que el Juez pueda dar reflexionando por su cuenta. Ahora bien, lo que en ningún caso puede hacerse es invertir tal presunción sobre la base de la teoría de la neo- codificación o por la regla de técnica legislativa derivada de un principio poco definible. Además, el principio de competencia (forma de resolver las antinomias del Ordenamiento), al que constantemente aluden los recurrentes, no ha destruido ni el núcleo del principio de primacía, ni puede ser contemplado sin acudir al criterio denominado de la “función constitucional”. El criterio de la competencia afecta a la distribución de materias reguladas entre leyes orgánicas y leyes ordinarias y parte del principio de reserva a una fuente concreta de una determinada materia. Por su parte, el principio de la función constitucional -que tiene gran relevancia para aclarar las confusas nociones técnicas introducidas por el recurso- implica que cada norma del sistema jurídico cumple la función que le atribuye la Constitución, siendo fundamental para dar prioridad a una ley que concurre junto a otra en un caso concreto, cuando ni la competencia ni la jerarquía sirven para precisar cuál debe prevalecer. En cuanto al principio de seguridad jurídica en conexión con la potestad legislativa de las Cortes Generales, precisa el escrito del Senado, en primer lugar, que este principio -conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional- viene a ser calificado como síntesis de los demás principios reconocidos en el art. 9.3 CE, esto es, se perfila como elevación y suma de los restantes principios consagrados en dicho precepto constitucional (STC 27/1981, de 20 de julio). Ahora bien, la STC 99/1987, puntualiza que cuando una norma constituye un mandato cierto, publicado y preciso no puede considerarse como generadora de incertidumbre o inseguridad en cuanto a su contenido: “son normas claramente formuladas y formalmente publicadas, no merecedoras del atributo de inciertas o ser causa de incertidumbre” (FJ 6). La cuestión de técnica legislativa resulta relativizada por la interpretación de los concretos límites que introducen los principios consagrados en el art. 9.3 CE. Admitiendo, entonces, que existen unos espacios de colisión o necesaria coordinación entre el principio de seguridad jurídica y otros principios o valores, lo cierto es que no se puede encontrar una conexión entre un determinado modo de legislar y la necesaria producción estrictamente causal de una invalidez constitucional. A continuación efectúa el representante del Senado algunas consideraciones con relación al principio democrático, de separación de poderes y de competencia del Parlamento, sobre la ley ordinaria y el procedimiento legislativo como garantía y respeto de la intervención plena del Senado. Sobre este particular, se parte de que el principio democrático no puede ser examinado sin ponerlo en relación con lo que se ha denominado la centralidad de la ley y su superioridad. La ley, y de modo habitual la ley ordinaria, funda su superioridad en su situación estructural preferente en el conjunto de un sistema normativo que se caracteriza por la ausencia de reserva al reglamento, tendiendo a ser ilimitada en cuanto a su ámbito, lo que implica una relativa libertad de determinación de su contenido normativo y una muy delimitada responsabilidad del Estado-legislador. La ley ordinaria -ley por excelencia- tiene cuatro rasgos fundamentales: 1) es una ley que emana de las Cortes Generales; 2) la denominación como ordinaria apela a su carácter de común; 3) las materias sobre las que puede actuar no se hallan preestablecidas a priori, pudiendo entrar a regular cualquier tema o materia no expresamente asignada a otro tipo legislativo; y 4) el procedimiento de elaboración es el procedimiento legislativo común cuyo rasgo esencial es la publicidad. Pues bien, siendo la ley parlamentaria expresión de la legitimidad democrática, lo decisivo no es su naturaleza sino la forma de tramitación, habida cuenta que la corrección en el procedimiento de formación y manifestación de la voluntad de la Cámara es, sin ninguna duda, la manifestación de un correcto entendimiento constitucional de su intervención en el procedimiento legislativo. Tal concepción está explícitamente reconocida tanto por el propio Tribunal Constitucional en estricta conexión con el principio de pluralismo político (SSTC 4/1981, 76/1990 y 141/1990, entre otras), como por el Derecho constitucional comparado (por ejemplo, el caso alemán). Este criterio debe ser puesto en conexión, además, con la jurisprudencia sentada por el Tribunal Constitucional con relación a la interpretación de la Constitución, que no sólo impide cerrar el paso a las opciones o variantes imponiendo autoritariamente una de ellas (STC 11/1981, FJ 7), sino que potencia la interpretación sistemática de la Constitución (STC 5/1983). Las anteriores consideraciones tienen un efecto directo y claro, a juicio del Senado, en la cuestión de procedimiento legislativo y en la capacidad del Gobierno para enmendar -e innovar- un texto en ambas Cámaras, que no sólo se imponen sobre la norma reglamentaria en virtud del principio de primacía, sino que no encuentran límites materiales derivados de reserva constitucional al reglamento. Ignorar tal potencialidad de actuación, eso sí, limitada por el principio de competencia, puede llevar a la percepción errónea de que la Constitución impone una determinada tecnología de la norma, de la formulación de la norma. El que existan normas que regulan la forma de elaboración de anteproyectos, el que existan recomendaciones de claridad y no contradicción, no impide que se aprueben leyes de reformas transversales, ni exige que cada materia sea regulada en un proyecto independiente, so pena de incurrir en una limitación de la potestad legislativa inaceptable y que es la base teórica de los planteamientos del recurso contra la Ley 50/1998. La restricción del proceso político que se intuye tanto en el decreto-ley como en otras manifestaciones de la legislación refuerza a la ley ordinaria como vehículo de reforma del ordenamiento, incluso como vehículo plural y simultáneo de introducción de reformas en varios ordenamientos sectoriales. En un concepto constitucional de ley, se añade, las formas de manifestarse la voluntad de las Cámaras tendrán carácter limitado exclusivamente cuando así lo imponga la Constitución, en conexión con un interés jurídicamente protegido digno de tutela. El establecimiento de límites adicionales constituye una restricción del art. 66 CE que convierte al Tribunal Constitucional en inopinado tribunal calificador de la calidad técnica de una reforma que es producto esencial de la función de determinación o dirección política. La construcción del Estado de Derecho se asienta en el aseguramiento del imperio de la ley como expresión de la voluntad popular, como indica el preámbulo de la Constitución de 1978, entendiéndose que la ley como norma emanada del Parlamento es irresistible salvo en aquellos casos en que vulnere abiertamente un precepto constitucional, rasgo que ha sido asumido por los arts. 117.1 y 161 y siguientes de la Constitución. Al iniciar el análisis de los argumentos concretos de inconstitucionalidad de la Ley 50/1998, el representante del Senado parte de unas reflexiones generales destinadas a precisar que ni la legislación que abarca en un solo procedimiento a varias materias es constitucionalmente más problemática que la que se tramita en un solo procedimiento y da lugar a una sola norma, ni tampoco lo es su temporalidad (en los decretos-leyes, en las leyes de presupuestos o en las leyes ordinarias), confundiéndose entre los contenidos de la norma y la determinación de sus efectos. Tampoco es aceptable, en su opinión, el comparar la legislación con la “ingeniería financiera”, pues con ello se está descalificando a los sucesivos Gobiernos y a los sucesivos Congresos y Senados que han tramitado sus iniciativas. Ni tampoco es aceptable, en fin, la calificación de las leyes como figuras del fraude de ley, afirmación que configura una licencia retórica que no sólo ignora las líneas generales de la figura del fraude de ley, inaplicable cuando el legislador legisla para el interés general representado por la interacción mayoría- minoría, sino que la corruptela o fraude y el procedimiento parlamentario abierto y público son términos incompatibles. La articulación de mayorías y minorías son precisamente la garantía del Estado democrático de Derecho y del pluralismo político, como la disposición y ampliación del contenido de un proyecto es la demostración de que se respeta la separación de poderes y la competencia de las Cortes Generales. Este razonamiento lleva al representante del Senado a extraer dos conclusiones: de un lado, que el presupuesto habilitante de la aprobación de normas como la Ley 50/1998 no es la situación de crisis económica, ni la aprobación de los medios financieros de la Hacienda, ni la extraordinaria y urgente necesidad, ni la legislación de coyuntura, ni otros hechos, sino algo tan simple como la potestad reconocida en el art. 66 de la Constitución que se ejerce de forma ordinaria o común por leyes como la impugnada; y, de otro, que la Ley 50/1998 es un ley ordinaria y no una ley de presupuestos, ni un decreto-ley de medidas coyunturales, porque no es una ley esencialmente temporal, ni es una ley de tramitación especial, ni existen facultades excepcionales del Gobierno en su tramitación, ni es una ley de materias conexas, ni transmuta alquímicamente su naturaleza a partir de 1996 (fecha de entrada en vigor de un cambio de mayoría). En relación con la impugnación de las potestades legislativas del Senado se señala que está en abierta contracción con los poderes constitucionales de la Cámara, habida cuenta que en el recurso de inconstitucionalidad se concluye algo tan desmesurado como que la aprobación de enmiendas en un Parlamento por el apoyo de los votos del Grupo mayoritario “pone de manifiesto la gravedad de las interferencias que las LMFAOS [leyes de medidas fiscales, administrativas y del orden social] están introduciendo en el equilibrio e independencia de los distintos poderes del Estado”. Pues bien, se insiste, la Ley 50/1998 ni es una ley complementaria del Ordenamiento jurídico ni es diferente de las muchas aprobadas por el Congreso y Senado en los últimos veinte años sin que haya aparecido una pro forma de la legislación elaborada por sabios que invocan el principio de seguridad jurídica. Del principio de seguridad jurídica no se deduce la regla del canon de perfección técnica, pues únicamente la negación de la accesibilidad al conocimiento de la norma afectaría a tal principio, y el destinatario de la norma no son los profesores sino los ciudadanos que en caso de no contar con medios propios pueden esgrimir su derecho a la asistencia jurídica. La única afirmación que contiene el recurso de inconstitucionalidad acertada es la recogida en la letra
14. a)del apartado IV cuando señala que la Ley 50/1998 no es una norma complementaria de la Ley 49/1998, de presupuestos generales del Estado, ni es una ley complementaria de todo el ordenamiento jurídico, ni una ley de armonización, sino simplemente una ley ordinaria. El principio de Estado democrático de Derecho o el valor justicia y pluralismo político afianza la competencia del Parlamento, aconseja y no coloca bajo sospecha la absorción por la reserva de ley y congelación de rango de materias antes reguladas por el reglamento, y garantiza el pluralismo desde el momento que el único procedimiento público de aprobación de normas jurídicas es el procedimiento parlamentario y muy especialmente el procedimiento legislativo ordinario. La referencia que hacen los recurrentes a expresiones como la competencia presupuestaria desdoblada no pueden hacer olvidar que es en el procedimiento legislativo ordinario donde se sitúa el control de la auténtica función de soberanía, no siendo posible afirmar que la técnica legislativa utilizada es causa de infracción de principios constitucionales, ni tampoco que la Ley 50/1998 carece de un título constitucional para ejercer la potestad legislativa, al no ser posible mantener que lo que la Constitución no permite explícitamente está prohibido implícitamente, pues cuando el constituyente reconoce la existencia de leyes con función y objeto específico no está prohibiendo que existan leyes con objeto plurimaterial. En efecto, la existencia de leyes específicas no supone configurar la necesidad de que cada ley ordinaria tenga un presupuesto de hecho habilitante para el ejercicio de la potestad legislativa, ni tampoco implica una cláusula de no ejercicio de la potestad legislativa a través de una ley de contenido inespecífico, heterogéneo e indeterminado. El calificar una ley como cajón de sastre nada tiene que ver con la singular tesis de la habilitación caso por caso de la potestad legislativa. El principio de competencia explica la relación entre la ley orgánica y la ley ordinaria, y la relación entre la ley estatal y la ley autonómica, pero no permite construir relaciones de colisión o cooperación entre leyes idénticas por su posición. Deducir la necesidad abstracta dentro del dominio de la ley ordinaria de un mandato de remodificación o neocodificación del Derecho ni puede fundarse en la limitadísima mención efectuada por la STC 76/1992, ni hacerse depender del número de procedimientos o del número de leyes finalmente aprobadas. Sin embargo, los recurrentes cifran la inconstitucionalidad de la Ley 50/1998 en la suma de intervenciones normativas, criterio que convertiría en ilegítimas desde el punto de vista constitucional a gran parte de las leyes aprobadas por las Cortes Generales en los últimos veinte años. El principio de Estado de Derecho, del que derivará como subprincipio el de seguridad jurídica y protección de la confianza de los ciudadanos, no puede ser entendido sin situarlo en conexión con el principio de Estado democrático. El principio democrático no es sólo un principio informador de la relación entre Estado y sociedad, sino también un principio de organización que se proyecta en el principio mayoritario y que se concreta en el procedimiento legislativo como garantía. Dada su función constitucional, el Parlamento no es un enemigo del principio democrático, sino que a través de la predeterminación normativa del procedimiento y de su publicidad se constituye en medio indispensable para alcanzarlo. La sujeción de la formación de los actos normativos a un iter jurídicamente regulado, como sucesión de fases de actos jurídicos relevantes para producir un acto legislativo, es también forma de la función legislativa, medio por el cual se exterioriza el poder legislativo, siendo esenciales y típicos de tal procedimiento legislativo los rasgos de participación y publicidad. Para garantizar la participación, el art. 23 CE protege los derechos del representante, que se precisan en los Reglamentos del Congreso de los Diputados y del Senado. La fase constitutiva del procedimiento se ordena con arreglo al denominado principio mayoritario, no siendo exigible en principio la unanimidad ni las mayorías cualificadas. El principio democrático tiene una conexión intrínseca con el principio mayoritario, lo que lejos de constituirse en legitimador de un absolutismo de la mayoría, supone referir la toma de decisiones sobre un realismo pragmático. El derecho a participar, que corresponde a los ciudadanos y que se ejercita normalmente a través del procedimiento legislativo ordinario, no puede justificar una actitud impeditiva frente al ejercicio de los derechos de las minorías, como tampoco puede justificar el bloqueo por ésta de las decisiones de las Cámaras. La garantía de procedimiento respecto de la libre deliberación, contraste, debate y publicidad, al garantizar el pronunciamiento de la minoría, legitima la adopción del acuerdo por la mayoría, sin que la conexión funcional entre Gobierno y mayoría, sobre la que reposan en buena parte los títulos IV y V de la Constitución, desvirtúe el procedimiento. Por otra parte, dedica el escrito del Senado una especial mención a las objeciones que se plantean por los recurrentes en relación con las enmiendas introducidas en el Senado al amparo del art. 90.2 CE. Sobre este particular, destaca en primer lugar la Cámara Alta que nada tiene que ver el derecho de enmienda con la iniciación del procedimiento en una u otra Cámara o con la iniciativa legislativa del Senado ejercitada a través de la correspondiente proposición de ley. Las supuestas limitaciones al derecho de enmienda de los Senadores y del Senado no se encuentran avaladas en la práctica ni legitimadas en el art. 90.2 CE. El derecho de enmienda no se limita porque el Congreso de los Diputados pueda aceptar o rechazar y porque éste haya sido el sistema de resolución de las diferencias entre Cámaras iguales. El que la proposición de ley aprobada por el Senado deba tramitarse en el Congreso en nada afecta al derecho de enmienda una vez la proposición retorne a la Cámara. El argumento de que frente a la enmienda introducida por el Senado no cabe otro tipo de intervención que su aceptación, rechazo o transacción tropieza con el art. 125 del Reglamento del Senado, que al permitir la formulación de votos particulares concreta una garantía de procedimiento que permite lo que el recurso niega: que la minoría presente una enmienda de sentido distinto a la de la mayoría. Esto permite negar absolutamente el argumento deducido de que habría una disminución del ejercicio de los derechos del art. 23 CE en cuanto que la introducción de enmiendas no limita el derecho de la minoría más que si se hubiese previsto la medida objeto de enmienda en el proyecto de ley o se hubiese introducido en Comisión o en Pleno en el Congreso de los Diputados, no siendo el derecho fundamental del art. 23 CE de mayor calidad en el caso de los Diputados que en el de los Senadores. Rechaza el Senado, entonces, la construcción del recurso que pretende limitar el derecho de enmienda amparado por el art. 90.2 CE en función del denominado “alcance de la enmienda”, pretendiendo los recurrentes que la enmienda del Senado sólo pueda ser admitida a trámite si tiene conexión con cualquier precepto contenido en el proyecto de ley y si no es autónoma ordinamentalmente y, a tal fin, el recurso pretende atribuir a la Mesa de la Cámara o de la Comisión competente una función calificadora de exclusión de enmiendas por desconexión, incongruencia o autonomía ordinamental. Pues bien, a juicio del Senado, tal interpretación transformaría la función institucional de las Mesas en otra función que asumiría rasgos de investigación detectivesca, en contra de la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional relativa a las facultades de la Mesa de una Cámara (por ejemplo, STC 38/1999). Además, apunta el Senado que el preferir la fórmula del decreto-ley en base a una posible y no obligada tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, además de conducir al absurdo de elegir un sistema que yugula la intervención de una Cámara, ignora que la tramitación del decreto-ley solamente admite, como regla esencial, un voto global de convalidación o derogación. A continuación, critica el Senado la pretensión del recurso de construir la técnica legislativa como principio ya que, a su juicio, la Constitución no opera como un motor reductor de incertidumbres, pues la necesidad de interpretación, el recurso a técnicas como la analogía o los principios generales del Derecho son los medios que el ser humano instrumenta para alcanzar un ideal de seguridad jurídica que trata de responder a problemas con soluciones, también desde el poder legislativo. En este sentido concluye que “[c]onfundir la conveniencia de una técnica legislativa de orfebrería con el ejercicio de un poder tan relevante para el ciudadano es posiblemente un espejismo que se produce al reflejar la luz en la torre de marfil”. El siguiente punto que se trata en las alegaciones del Senado hace referencia a las supuestas vulneraciones de procedimiento acaecidas en la tramitación parlamentaria de la ley (concretamente, de los arts. 49, 104, 106 y 133 del Reglamento del Senado), señalando que algunos de los artículos indicados se aplicaron escrupulosamente, mientras otros resultaban inaplicables. Así, se destaca que no solamente no se ha privado a las Cámaras de un elemento de juicio necesario para su decisión (elementos de juicio entre los que no se encuentran los dictámenes de altos órganos consultivos), sino que se ha respetado la especialidad incluso orgánica, el sistema general de plazos, las reglas generales del procedimiento legislativo ordinario y las potestades totales incluidas en el derecho de enmienda. Por otra parte, el simple examen del contenido de los arts. 106 (relativo al plazo ordinario de dos meses para aprobar el texto, o para oponer el veto o introducir enmiendas) y 133 (referente al procedimiento de urgencia), ambos del Reglamento del Senado, confirman que ninguno de estos preceptos es invocable habida cuenta que por acuerdo adoptado por unanimidad de los integrantes de la Mesa de la Cámara y de su Junta de Portavoces el texto se tramitó de conformidad con lo previsto en art. 136, lo que excluía la aplicación de los arts. 106 y 133 citados. Respecto de los arts. 49 (normas de distribución de competencias entre las comisiones permanentes) y 104 (obligación de publicación y distribución entre los Senadores de los proyectos y proposiciones de ley), se señala que la comisión competente era aquella a la que se remitió el proyecto de ley (la Comisión de Economía y Hacienda del Senado), subrayando que los acuerdos adoptados lo fueron por unanimidad de los miembros de la Mesa. Como conclusión a las alegaciones del recurso en este extremo, el escrito de alegaciones resalta que el hecho de que el Congreso pueda aceptar o rechazar un texto no parece una intervención menor, por lo que tratar de sustentar una infracción de los derechos fundamentales de los Diputados en la poderosa facultad de rechazar, de eliminar de la realidad jurídica, es algo sencillamente insostenible como lo es mantener que existiría discriminación al no poderse enmendar la enmienda o al no existir un mecanismo de tercera lectura incompatible con el sistema bicameral. Por tanto, el que el Congreso de los Diputados pueda pronunciarse acerca de la aceptación global o no de la enmienda es un hecho objetivo que forma parte de esa fase constitutiva del procedimiento. En último lugar, el Senado en su escrito de alegaciones hace alusión a los argumentos del recurso relativos a la naturaleza de la Ley 50/1998 como complementaria de la Ley 49/1998, de presupuestos generales del Estado, argumentos que, a su juicio, parten de una errónea calificación de la citada ley - como complementaria de los presupuestos generales del Estado-, lo que excusa de entrar a analizar su examen material. En efecto, la Ley 50/1998 es una ley que no tiene que tener relación directa con los gastos e ingresos del Estado o con los criterios de política económica de una ley diferente; no es, pues, una ley que pretenda rodear el impedimento constitucional del art. 134 (apartados 2 y 7), sino una ley tramitada por el procedimiento legislativo ordinario, el más garantista, donde el derecho a la enmienda no está sometido a escrutinio del Gobierno y donde los plazos son generales, sin que tampoco opere como un límite la temporalidad de las normas de autorización de gastos contenidos en la ley de presupuestos generales del Estado. En fin, termina el Senado su escrito de alegaciones suplicando se dicte sentencia desestimatoria del recurso en lo que se refiere a los motivos fundados en determinados principios constitucionales y, especialmente, en el principio de seguridad jurídica, de competencia, y en el procedimiento y potestad legislativa y de enmienda del Senado, en relación con la Ley 50/1998. 10. Por escrito registrado el día 25 de mayo de 1999 el Procurador de los Tribunales don Francisco Velasco Muñoz-Cuéllar, en nombre de la Federación Nacional de Asociaciones y Municipios Afectados por Centrales Hidroeléctricas y Embalses, solicitó se tuviese por comparecida a la citada federación y, en su caso, codemandada, a los efectos de defender la aprobación de los arts. 18 y 19 de la Ley 50/1998, relativos, a la Ley reguladora de haciendas locales, con traslado del recurso formulado para deducir, en su caso, las alegaciones procedentes. 11. Por escrito registrado en este Tribunal el día 28 de mayo de 1999, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, presentó sus alegaciones solicitando se dictase Sentencia desestimatoria del recurso de inconstitucionalidad, al no concurrir, a su entender, ninguna de las infracciones constitucionales que se denuncian en el escrito del recurso. Parte el Abogado del Estado respondiendo a la primera vulneración alegada por los Diputados recurrentes referente a la infracción del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento, destacando que la demanda funda la misma en tres aspectos fundamentales que ha establecido la jurisprudencia de este Tribunal sobre la materia. El primero de ellos descansaría en la doctrina derivada de la STC 214/1989 (que declaraba inconstitucional un precepto de la Ley de bases de régimen local), doctrina que, a juicio del Abogado del Estado, lo único que hace es concretar que el Estado no puede imponer una prelación de normas cuando la competencia para legislar una materia es compartida con las Comunidades Autónomas, no pudiendo derivarse de aquella resolución que la Constitución contenga un sistema de fuentes del Derecho que vincule al legislador estatal, imponiendo determinadas formas y casos para poder legislar, pues el límite se encuentra en el respeto a la competencia normativa de las Comunidades Autónomas y fuera del mismo el legislador puede crear Derecho con plena libertad siempre que respete la norma superior jerárquica que es la Constitución. El segundo aspecto esencial al que aluden los recurrentes se apoya en la doctrina de la STC 5/1981 (relativa a la reserva constitucional de ley orgánica), de la que no se puede deducir que el Tribunal Constitucional haya establecido el principio de competencia para resolver los conflictos entre normas, como parece pretender la demanda, pues el criterio de la competencia sirve para determinar la constitucionalidad de las leyes estatales cuando se enfrentan a las autonómicas, pero no para resolver conflictos entre normas dictadas por el Estado. Y el tercer y último aspecto se funda en la doctrina de la STC 137/1986 (que afirma la necesidad de colaboración de la ley orgánica y la ordinaria cuando se trata de articular competencias estatales con las autonómicas), de la que tampoco se puede extraer ningún principio que vincule al legislador estatal en relación con su potestad legislativa y la forma en que debe ejercitarla. A continuación pasa el Abogado del Estado a referirse al objeto y finalidad de la ley de medidas, siguiendo el hilo argumental de la demanda. Y a tal fin señala que la discusión sobre la posible existencia de “colaboración” entre normas del mismo rango es estéril en la medida que la ley de medidas no pretende colaborar o complementar la normativa a que se refiere, sino que lo que hace es modificar y actualizar esas disposiciones en virtud de la potestad legislativa que corresponde a las Cortes Generales según el art. 66.2 CE. A su juicio, la inútil disquisición doctrinal y teórica de la demanda se produce por querer descubrir una categoría de norma nueva en base a la consideración de la ley de medidas en su conjunto, cuando en realidad esta ley sólo puede ser considerada de forma aislada en cada uno de sus preceptos en relación con la norma que modifica o deroga. De hecho, los intentos de los recurrentes para encontrar e invocar un principio constitucional que impida o prohíba esta clase de productos normativos son infructuosos porque la Constitución no prevé el principio de competencia o especialidad que obligue a que sólo puedan aprobarse constitucionalmente normas homogéneas que se refieran a una materia determinada. Por lo demás, ninguna de las materias tratadas en la ley de medidas requiere una tramitación parlamentaria especial, formando parte de la potestad legislativa ordinaria, lo que impide que pueda trasladarse al caso la doctrina del Tribunal Constitucional sobre las normas que tienen un tratamiento especial, como son las leyes de presupuestos (art. 134 CE), las leyes orgánicas (art. 81 CE) o la Ley del fondo de compensación interterritorial (art. 74.2 CE). Por tanto, las Cortes Generales, en este caso, no tienen ninguna reserva ni material ni procedimental para aprobar las distintas modificaciones o derogaciones normativas. Tampoco se puede afirmar, continua el Abogado del Estado, que el Tribunal Constitucional haya establecido el principio de “intangibilidad del Derecho codificado”, como se pretende en la demanda citando la STC 76/1992, pues lo cierto es que esta Sentencia lo que afirmó fue que el contenido y función de la ley de presupuestos quedaría desvirtuado de incorporar normas típicas de Derecho codificado que no tuviesen una incidencia en la ordenación de los ingresos o gastos de un ejercicio. Es decir, que el límite en el contenido propio de las leyes de presupuestos hace inconstitucional la inclusión de un precepto general propio del Derecho codificado como es un precepto de la Ley general tributaria, pero no que la Ley general tributaria tenga mayor virtualidad jurídica que un precepto aislado de una ley de presupuestos. Por otra parte, se opone también el Abogado del Estado a la conclusión que llega la demanda sobre la vulneración del sistema constitucional de fuentes, porque se basa de una manera gratuita e infundada en la equiparación de la Ley 50/1998 y la Ley Orgánica de armonización del proceso autonómico (LOAPA), cuando es evidente que se trata de supuestos diferentes, ya quela Ley 50/1998 es una ley ordinaria dirigida a crear, modificar y derogar leyes de su misma naturaleza que no está necesitada de ninguna previsión constitucional para ser dictada ni se ve constreñida por ningún mandato constitucional especial como lo prueba que los recurrentes no lo han encontrado, mientras que la LOAPA es una ley orgánica dictada al amparo del art. 150.3 CE, que al no corresponderse con su contenido fue enjuiciada constitucionalmente de manera negativa. A continuación pasa el Abogado del Estado a responder a la segunda vulneración que alegan los recurrentes de los arts. 1.1 y 66 CE. Con su queja pretenden demostrar que la tramitación parlamentaria de las leyes es la función constitucional en la que mejor se proyecta el valor superior del pluralismo político, para terminar afirmando que la Ley 50/1998 es producto del Gobierno, que sólo representa a la mayoría, y no del Parlamento, en el que hay representación también de las minorías. Los recurrentes apoyan la inconstitucionalidad de la norma en la introducción de enmiendas en el Senado por el grupo mayoritario, lo que impide que sean debatidas en el Congreso, que sólo puede aceptarlas o rechazarlas. A juicio de aquéllos, las citadas enmiendas debían haberse tramitado como proposiciones para que el principio del art. 1.1 CE se hubiera hecho efectivo. Pues bien, subraya el Abogado del Estado que la cuestión que plantean los recurrentes es idéntica a la analizada en la STC 99/1987 en la que el Tribunal resolvió que esa tramitación parlamentaria no vulneró ningún precepto constitucional ni reglamentario de las Cámaras, al no existir en ellos ninguna delimitación de materias propias de proposición o enmienda, de modo que la resolución de la Mesa al tramitar las enmiendas como tales fue constitucional, razón por la cual, si no existe vulneración de esos preceptos no cabe entender que se ha violado el valor superior del pluralismo político, siendo las afirmaciones de la demanda una mera opinión doctrinal acompañada de una serie de consecuencias pretendidamente inconstitucionales pero sin especificar los motivos o hechos que dieron lugar a las mismas. Además, este motivo del recurso es inadecuado para atacar la constitucionalidad de la ley en su conjunto, pues de haberse vulnerado la Constitución lo habría sido exclusivamente en relación con aquellos preceptos que se han tramitado del modo denunciado (introducidos vía enmienda en el Senado), pero no en relación con los demás. La tercera vulneración que imputan los recurrentes a la Ley 50/1998 es la del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), en cuanto certeza del Derecho, respecto de la cual el Abogado del Estado, tras examinar la doctrina de este Tribunal Constitucional citada en la demanda (concretamente, las SSTC 40/1981, 76/1983, 14/1987, 6/1989, 179/1989, 46/1990, 150/1990 y 142/1993), llega a la conclusión de que el juicio de constitucionalidad por vulneración del principio de seguridad jurídica en cuanto certeza del Derecho requiere un examen pormenorizado en cada caso de las consecuencias jurídicas de la actuación del legislador, no siendo suficiente afirmar que las normas son más o menos difíciles de aplicar, o que podría producirse una confusión sobre la norma que queda vigente, sino que es necesario analizar si el mandato del legislador contenido en un precepto concreto resulta inaplicable por desconocido o contradictorio. Así, el juicio de constitucionalidad que nos ocupa habría requerido que se hubiera efectuado un examen pormenorizado de cada uno de los preceptos contenidos en la Ley 50/1998, no siendo suficiente para considerar inconstitucional la Ley 50/1998 el que haya recurrido a utilizar un solo vehículo que ampare preceptos innovadores en muchas materias y sectores, por muy desaconsejable que parezca, pues ello sólo es una manifestación de una técnica legislativa que permite la tramitación y aprobación simultánea de un conjunto de normas jurídicas con su propia virtualidad y fuerza innovadora del ordenamiento jurídico. Y los ejemplos que ponen los recurrentes no tienen ningún valor a los efectos de la prosperabilidad de la alegación, tanto más cuando ninguno de ellos tiene un mandato incierto, indescifrable o confuso (disposición adicional trigésimo novena y arts. 6 bis, 34.2, 94.14, y 94.10). Tampoco es causa de inseguridad jurídica la redacción de la exposición de motivos -que, según los recurrentes, es la misma que la del año anterior- pues además de una introducción general sobre los objetivos de política económica, hace una referencia expresa y explicativa sobre las modificaciones que contiene en cada una de las materias a las que afecta (ámbito tributario, orden social, normas relativas al personal al servicio de las Administraciones públicas, gestión financiera y patrimonial y ámbitos sectoriales), lo que hace perfectamente cierta y conocida la finalidad de la ley. En suma, no existe un supuesto de inaplicabilidad por confusión o contradicción provocado por el legislador, sino la utilización de un vehículo formal legislativo para tramitar y aprobar normas de distintos sectores y materias, que consideradas aisladamente pueden ser perfectamente interpretadas y aplicadas siguiendo las reglas normales contenidas para ello en nuestro ordenamiento jurídico. No es admisible considerar, entonces, que los mandatos normativos de la Ley 50/1998 son de “difícil conocimiento”, porque la ley fue publicada, en los términos que exige la Constitución y cumpliendo las condiciones que exigió la STC 179/1989, en el “BOE”. La siguiente alegación de la demanda hace referencia a la vulneración de preceptos constitucionales y reglamentarios en relación con el procedimiento legislativo, concretamente del art. 88 CE y sus correlativos del Reglamento del Congreso de los Diputados por no haberse remitido, junto con el proyecto de ley, los antecedentes a las Cortes Generales; del art. 75 CE y correlativos del Reglamento del Congreso de los Diputados por la composición irregular de las comisiones legislativas permanentes; de los artículos del Reglamento del Congreso de los Diputados referidos a plazos de tramitación, y de las consecuencias constitucionales del ejercicio del derecho de enmienda durante la tramitación de la ley recurrida. Pues bien, a este respecto señala el Abogado del Estado que este Tribunal ya ha tenido ocasión de enjuiciar el efecto que produce en la tramitación de los proyectos de ley el olvido de trámites o requisitos, concretamente, en las SSTC 108/1986 y 99/1987, en las que se concluye que las irregularidades en la tramitación legislativa para que tengan relevancia constitucional han de producir una efectiva perturbación en el ejercicio de las potestades parlamentarias, cuya subsanación ha de intentarse para justificar su realidad, por lo que, un vicio procedimental no provoca la inconstitucionalidad de una ley cuando tenga una caracterización puramente formal y no alcance a la estimación subjetiva por parte de los miembros de las Cámaras de que el mismo les ha impedido ejercer su función parlamentaria. La falta de intento de subsanación del pretendido vicio procedimental pone de manifiesto que en su momento no afectó a la función de los parlamentarios y que si alguna consecuencia negativa ha tenido es sólo imputable a la espontánea renuncia a ejercitar las potestades que el Reglamento del Congreso de los Diputados reconoce a los parlamentarios en el ejercicio de la alta función legislativa (art. 7 RCD). Además -señala el Abogado del Estado-, en contra de lo que se afirma en la demanda, el Gobierno remitió el proyecto de ley acompañado por antecedentes consistentes en su correspondiente memoria, el dictamen del Consejo de Estado y el dictamen del Consejo Económico y Social (como se acredita mediante el certificado que se acompaña). Por otra parte, para el Abogado del Estado los vicios que los recurrentes imputan a las continuas sustituciones en la comisión legislativa permanente, no por las sustituciones en sí sino por no haberse llevado a cabo con las formalidades previstas en el Reglamento de la Cámara, carece de relevancia constitucional, pues para que la tuviera sería necesario que los miembros de las Cámaras se hubiesen visto perturbados en el ejercicio de su función parlamentaria, lo que no se ha producido, no sólo porque no se alega directamente en la demanda sino porque tampoco se denunció ante la propia Cámara. Es más, posiblemente los propios miembros del grupo parlamentario recurrente participaron en esa comisión y en las sustituciones que ahora se consideran causantes de la inconstitucionalidad de la ley recurrida. El otro vicio procedimental que alega la demanda es el relativo a los plazos de tramitación de la Ley 50/1998, cuando dichos plazos responden a los acuerdos de los órganos de las Cámaras competentes (quienes pueden acordar su acortamiento), sin que pueda reconocerse una vulneración material y directa de la Constitución o de los reglamentos de las Cámaras; además, en el caso de que hubiese provocado una perturbación del ejercicio de la función parlamentaria, tal vulneración tampoco habría sido denunciada ante la propia Cámara. Para terminar con los vicios procedimentales y, concretamente, con el ejercicio del derecho de enmienda, niega el Abogado del Estado la existencia de vulneración alguna del Reglamento del Congreso de los Diputados, al haberse respetado escrupulosamente en la tramitación de la Ley 50/1998 los trámites previstos en la citada norma reglamentaria, por lo que, si no existe vulneración del Reglamento no cabe aceptar la tesis de que la ley impugnada es inconstitucional por haberse quebrantado el procedimiento de formación de la decisión de la Cámara legislativa. La queja de los recurrentes constituye una simple discrepancia con la forma en que el art. 121 RCD regula la tramitación parlamentaria de los proyectos de ley enmendados por el Senado, al considerar que la intervención de los Diputados es insuficiente, lo que no deja de ser una mera opinión. Además, tampoco hubo denuncia o reclamación alguna por los Diputados que sometieron a nueva consideración las enmiendas del Senado, por lo que no es de aplicación la doctrina de los interna corporis acta al haberse limitado los órganos encargados de la tramitación parlamentaria a aplicar el Reglamento de la Cámara. A continuación señala el Abogado del Estado que otra vulneración que imputan los Diputados recurrentes a la Ley 50/1998 es la del art. 134.2 y 7 de la Constitución, al aplicarle los principios y límites constitucionales previstos para la ley de presupuestos generales del Estado, sobre la base de que el objeto de aquella ley es complementar la de presupuestos, por lo que su contenido debe estar relacionado directamente con el de ella, debiendo respetar sus mismos límites, so pena de defraudar los preceptos constitucionales que los imponen. No comparte esta visión el Abogado del Estado, quien precisa, antes que nada, que la potestad legislativa de las Cortes Generales sólo está limitada por la Constitución y que, por lo tanto, mientras no exista un precepto constitucional que impida un determinado producto normativo, éstas pueden dar a las normas que dictan el contenido que consideren oportuno (STC 29/1982). Dicho esto, realiza a continuación un repaso de la doctrina de este Tribunal Constitucional relativa a las leyes de presupuestos generales del Estado para concluir que las peculiaridades de la ley de presupuestos que condicionan su posible contenido son dos [la función que le atribuye el art. 134 CE y las especialidades en su tramitación parlamentaria (STC 203/1998)], ninguna de las cuales concurren en la ley objeto de este recurso, pues se trata de una disposición legal ordinaria sin un contenido determinado, razón por la cual no existe una previsión constitucional que le reserve una determinada función y, consecuentemente, tampoco es objeto de especialidades constitucionales sobre su tramitación. Por tanto, el argumento de la demanda se vuelve en su contra, porque si el Tribunal Constitucional ha establecido una limitación material a las leyes de presupuestos por la función y especialidades procedimentales que la Constitución le atribuye, necesariamente las leyes que no tengan atribuida esa función y especialidad en su tramitación no quedarán sujetas a ese límite en su contenido material. Así, la Ley 50/1998 no defrauda aquella doctrina sino que la cumple, pues el legislador ha dedicado una ley ordinaria a regular aquello que no se puede incluir en la ley de presupuestos. En suma, no siendo posible proyectar sobre la ley recurrida los límites al contenido material previstos para las leyes de presupuestos (art. 134.2 y 7 CE), resulta innecesario rebatir la inconstitucionalidad de los grupos de artículos a que se refiere la demanda. El siguiente vicio que se imputa a la Ley 50/1998 por los Diputados recurrentes es la vulneración por su art. 107 de la prohibición de arbitrariedad prevista en el art. 9.3 CE, al dar nueva redacción a la disposición transitoria sexta de la Ley del sector eléctrico. Sobre este particular destaca el Abogado del Estado que los recurrentes no dudan de la constitucionalidad de la compensación de los costes por la transición a la competencia, sino que su denuncia se refiere exclusivamente a la nueva regulación resultante del art. 107 impugnado, lo que evita tener que justificar no sólo el nacimiento del derecho a la compensación, sino también su cuantificación, limitando el análisis, entonces, a las innovaciones que la modificación ha supuesto. Así, en primer lugar, precisa el Abogado del Estado que lo que no se ha modificado en absoluto es la forma de determinar “el importe base global”, cuya cuantificación se hace de forma exactamente igual, salvo algunas reducciones. La novedad más importante se encuentra, entonces, en el modo en que esta compensación va a ser satisfecha, pues si en el sistema originario el 100 por 100 de la compensación daba lugar a una retribución fija (que se determinaba anualmente y resultaba de la diferencia entre los ingresos medios obtenidos por las empresas productoras a través de la tarifa eléctrica y la retribución reconocida por la producción) cuyo importe se repercutía a todos los consumidores de energía eléctrica como costes permanentes del sistema, con el nuevo sistema la anterior forma de cálculo se mantiene exclusivamente sobre parte de la compensación, pues el 80 por 100 restante se satisfará aplicando un 4,5 por 100 de la facturación de la venta de energía eléctrica a los consumidores hasta la satisfacción íntegra del importe, eso sí, con una reducción en esta parte de la compensación del 20 por 100. Además, esta última parte de la compensación configura un derecho de crédito que puede ser objeto de titulización y cesión a terceros. El cambio del sistema de compensación, añade el Abogado del Estado, responde a la experiencia obtenida durante un año de funcionamiento del mercado de la electricidad (como se explicaba en la justificación de la enmienda presentada en el Senado) y persigue no sólo mejorar el sistema de retribución en relación con los consumidores de energía eléctrica, sino también rebajar su coste. Reconoce el Abogado del Estado que el nuevo sistema de retribución de la compensación tiene ventajas para las empresas eléctricas destinatarias, porque desde ese momento ven reconocido expresamente su derecho a la compensación con un porcentaje sobre la tarifa eléctrica con la posibilidad de cederlo a terceras personas mediante su titulización, pero añade a renglón seguido que también beneficia al sistema eléctrico en general y su transición a la competencia y al propio consumidor. En efecto, para los consumidores el nuevo sistema presenta dos ventajas evidentes pues, de un lado, está la reducción del 20 por 100 del importe pendiente de compensación a fecha de 31 de diciembre de 1998 (sobre el 80 por 100 al que se hizo referencia anteriormente), lo que implica un ahorro de unos 250.000 millones de pesetas; y, de otro, la reducción de la repercusión sobre la tarifa que pasa de ser un 11,49 por 100 -en el ejercicio 1998- a un 4,5 por 100, de modo que el efecto de la compensación en la tarifa será mucho menor aunque se alargue en el tiempo. El reconocimiento de los costes de transición a la competencia -añade el Abogado del Estado- tiene como punto de partida el profundo cambio regulatorio que suponía el paso de un sistema de intervención administrativa a un sistema de competencia lo que requería que dicho cambio se realizase tomando en consideración los compromisos adquiridos con el sector eléctrico con la regulación anterior, como consecuencia de las inversiones que realizaron las empresas en activos de generación por imposición de la planificación llevada a cabo por el Gobierno. Estos costes de transición se calcularon de acuerdo con la legislación anterior. Ahora bien, el que la nueva fórmula de cálculo de la compensación derivada de aquellos costes de transición suponga el establecimiento de una cuantía fija - en parte- que se va actualizando en cada ejercicio no supone una arbitrariedad, al responder a unos costes que ya se habían producido (Ley 54/1997) y valorado (Real Decreto 2017/1997), de acuerdo con los costes reconocidos hasta la finalización de la vida útil estándar de las instalaciones de generación (con un límite máximo en el año 2013), con las horas de funcionamiento de cada tecnología y cuenca