Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 48/1988

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 48/1988 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 48/1988, de 22 de marzo (BOE núm. 88, de 12 de abril de 1988) ECLI:ES:TC:1988:48 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente; doña Gloria Begué Cantón, don Angel Latorre Segura, don Francisco Rubio Llorente, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Antonio Truyol Serra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa y don Luis López Guerra, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA en los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms. 873 y 913/1985, interpuestos por el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, contra la Ley del Parlamento de Cataluña 15/1985, de 1 de julio, de Cajas de Ahorro de Cataluña, y contra la Ley del Parlamento de Galicia 7/1985, de 17 de julio, de Cajas de Ahorro Gallegas, respectivamente. Han comparecido el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por el Abogado don Ramón Corbs y Turbany; la Junta de Galicia, representada por el Jefe del Gabinete de Asuntos Constitucionales y Defensa Jurisdiccional, y los Parlamentos de Cataluña y Galicia, representados por sus respectivos Presidentes, y ha sido Ponente la Magistrada doña Gloria Begué Cantón, quien expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1. Por escrito que tiene entrada en el Registro General de este Tribunal el 3 de octubre de 1985, el Letrado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, interpone recurso de inconstitucionalidad frente a los arts. 1.1 y 3; 5; 6; 7; 9.1; 10; 11.1 y 2; 14.1 d); 16.2

1. e)y 3; 17; 19 b); 21.2; 22.1 f); 23 c); 28.1, 3 y 4; 31.1; 33.1 y 6; 36.1; 38.2 y 3; 49; 56; 57; 58.1 d); 60; 61, y Disposiciones transitorias primera, segunda, tercera, cuarta y quinta, así como frente a los demás artículos conexos con los anteriores, todos ellos de la Ley 15/1985, de 1 de julio, del Parlamento de Cataluña, de Cajas de Ahorro de Cataluña, con invocación expresa del art. 161.2 de la Constitución. Solicita el Letrado del Estado que se declare la inconstitucionalidad de los preceptos legales impugnados, y que se disponga su suspensión, así como la de las disposiciones y actos que se hubieran producido en ejecución de aquéllos. 2. Las alegaciones que sirven de fundamento al presente recurso son, en síntesis, las siguientes: A) El Letrado del Estado no cuestiona la competencia de la Generalidad de Cataluña para regular las Cajas de Ahorro comprendidas en el ámbito de interés de la Comunidad, con sujeción a las bases estatales sobre la materia y al resto de las titularidades competenciales estatales que, constitucional y estatutariamente, delimitan aquella competencia autonómica, pero considera que dentro de dichas bases ha de incluirse, junto a otras normas estatales (así la Ley 13/1985, de 25 de mayo, de coeficientes de inversión, recursos propios y obligaciones de información de los intermediarios financieros, o el Decreto 1.838/1975, de 3 de julio, que regula la creación de Cajas de Ahorro), la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de regulación de las normas básicas sobre órganos rectores de las Cajas de Ahorro (LORCA), publicada inmediatamente después de la Ley catalana. Ello obliga, a su juicio, a plantear las siguientes cuestiones:
2. a)la aplicabilidad de la Ley estatal 31/1985 al enjuiciamiento de la constitucionalidad de la Ley catalana 15/1985;
3. b)la delimitación del ámbito de la competencia autonómica y, en consecuencia, del ámbito de aplicación de la Ley impugnada, y
4. c)el examen pormenorizado de los restantes preceptos impugnados, contrastando su contenido con las bases estatales sobre la materia. B) Por lo que respecta a la primera cuestión, el Letrado del Estado sostiene, basándose en la jurisprudencia de este Tribunal, que la LORCA, aun cuando fue publicada con posterioridad a la Ley catalana impugnada -si bien la tramitación parlamentaria fue paralela-, al haber sido dictada en ejercicio de la competencia estatal prevista en el art. 149.1.11 de la Constitución resulta relevante a efectos de decidir sobre la constitucionalidad de la norma autonómica, dada la indudable prevalencia de la legislación postconstitucional delimitadora de competencias y el carácter objetivo del recurso de inconstitucionalidad que, como ha señalado la jurisprudencia de este Tribunal, obliga a atender al momento en que se realiza el examen jurisdiccional. Por ello -concluye-, la norma autonómica puede resultar incursa en invalidez por violación indirecta sobrevenida de la Constitución. C) Efectuada la anterior precisión, analiza el Letrado del Estado el ámbito de aplicación de la Ley catalana 15/1985. A este respecto estima que deben diferenciarse dos aspectos: De un lado, el ámbito territorial de la competencia en materia de Cajas de Ahorro asumida por la Generalidad conforme al art. 12.6 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC); de otro, la eficacia extraterritorial de la normativa autonómica y, en particular, la competencia para dictar normas de conflicto relativas a la actividad y relaciones instrumentales de las personas jurídicas constituidas con sujeción a dicha normativa:
5. a)Por lo que se refiere al primer aspecto, manifiesta que debe partirse del carácter territorial de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas, salvo precepto en contrario contenido en el bloque de la constitucionalidad, por lo que, a falta de norma específica delimitadora, ha de entenderse que las relaciones sujetas a la competencia autonómica son, única y exclusivamente, las que tengan lugar en el ámbito de la Comunidad Autónoma. Por otra parte, entiende que corresponde al Estado, como elemento integrante de su competencia para dictar las bases de ordenación de las instituciones de crédito, la fijación de los puntos de conexión que permitan una racional articulación de las diferentes ordenaciones de desarrollo dictadas por cada una de las Comunidades con competencia en esta materia. De ello se deduce que la definición legal autonómica del ámbito de aplicación de su competencia no podrá diferir de la que la legislación estatal preconstitucional o, con mayor razón, la postconstitucional haya determinado, y, a falta de tal determinación -lo que no ocurre en el presente caso-, la provisional delimitación autonómica no podrá exceptuar, ya que ello corresponde a las normas contenidas en el bloque de constitucionalidad, la regla general de la territorialidad de las relaciones sometidas a la competencia autonómica. Basándose en las anteriores consideraciones, el Letrado del Estado entra a enjuiciar la constitucionalidad de la Ley impugnada. Para ello examina las previsiones de la disposición final quinta de la LORCA, que tiene como concreto objetivo regular la delimitación de las competencias autonómicas frente a la estatal, desde un doble punto de vista: 1.°, la delimitación competencial contenida en ella no contraviene ningún precepto, constitucional o estatutario, que, como integrante del bloque de la constitucionalidad, imponga una delimitación competencial diferente, y 2.°, dicha delimitación resulta contravenida por la Ley autonómica, por lo que los correspondientes preceptos han de invalidarse por «inconstitucionalidad indirecta sobrevenida». En cuanto al primer extremo, el Letrado del Estado precisa que no es aplicable a las Cajas de Ahorro la norma contenida en el art. 9.24 del EAC, que se refiere a entidades de carácter docente, cultural, artístico, benéfico-asistencial o similares, con independencia de su naturaleza fundacional o asociativa. En su opinión, lo que importa, a efectos de la distribución competencial, no es la naturaleza jurídica estructural de las Cajas de Ahorro, sino su dimensión como instituciones financieras integrantes del sistema crediticio, por lo que no cabe aplicar el criterio específico contenido en dicho precepto estatutario. El Letrado del Estado enjuicia, pues, los apartados 1 y 3 del art. 1 de la Ley catalana impugnada tomando como parámetro la mencionada Disposición final quinta de la LORCA, lo que le lleva a sostener su inconstitucionalidad, dado que la norma autonómica establece el criterio del domicilio como único y exclusivo punto de conexión, desviándose del criterio de la territorialidad y de lo preceptuado en la LORCA. También, a su juicio, resulta inconstitucional el art. 9.1 de dicha Ley, pues, sin perjuicio de la eventual utilización del Registro de Cajas de Ahorro de Cataluña como mecanismo de coordinación, no puede excluirse -señala- la denominación de «caja de ahorro» o «monte de piedad» para entidades de esta naturaleza que, aunque domiciliadas en Cataluña, no se hallan incluidas en la competencia autonómica conforme a la disposición final quinta de la LORCA. A este respecto añade que es preciso tener también en cuenta la Directiva 77/780 de la CEE, incorporada al ordenamiento interno y aun al bloque de la constitucionalidad por el Tratado de Adhesión, según la cual las entidades de crédito podrán utilizar en el territorio de la Comunidad la misma denominación que la que utilizan en el Estado miembro de su domicilio social, no obstante las disposiciones relativas al uso de las palabras «banco», «caja de ahorros» u otras denominaciones similares existentes en el Estado miembro de acogida, lo que supone la inaplicabilidad del art. 9.1 de la Ley catalana a las sucursales de Cajas de Ahorro establecidas en Cataluña, pero con sede social en algún Estado miembro de la CEE. Finalmente, estima el Letrado del Estado que los arts. 10 y 56 de la Ley impugnada resultan inconstitucionales por referirse exclusivamente al domicilio de las Cajas como criterio determinante del ámbito de aplicación de las competencias de la Generalidad reguladas por ellas, frente a los criterios establecidos en la Disposición final quinta y en la Disposición adicional primera de la LORCA.
6. b)En relación con el régimen aplicable a las actividades desarrolladas y las relaciones jurídicas establecidas fuera del ámbito territorial de Cataluña por Cajas de Ahorro domiciliadas en dicha Comunidad Autónoma, considera el Letrado del Estado que la distinción entre actividades típicas y actividades y relaciones instrumentales ha de realizarse atendiendo al conjunto de funciones propias de las Cajas como entidades de crédito. A este respecto, la LORCA delimita, en su Disposición adicional primera, por referencia al ámbito territorial en que se desarrollen esas actividades típicas, las funciones de disciplina, inspección y sanción -a salvo en todo caso las titularidades estatales a que alude el número primero de la mencionada Disposición-, quedando encomendadas dichas funciones al Banco de España en lo que respecta a las actividades de las Cajas de Ahorro realizadas fuera del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma en que se halle su domicilio social (Disposición adicional primera, dos, de la LORCA). Pero ninguna disposición de esta Ley -añade- impide que, en lo que se refiere a las actividades y relaciones instrumentales, la Ley catalana tenga eficacia refleja extraterritorial en el sentido señalado por la STC 72/1983, por aplicación del art. 9.11, en relación con el art. 16, ambos del Código Civil, al regirse en este aspecto por su estatuto personal y dar así lugar a la situación de extraterritorialidad a que alude el último inciso del art. 7.1 del EAC. Pero esta eficacia extraterritorial -insiste el Letrado del Estado- queda circunscrita a las actividades y relaciones instrumentales y no se extiende al ámbito material específico que les corresponde como entidades de crédito, ya que en cuanto tales están sujetas a las reglas contenidas en el art. 149. 1.11 de la Constitución y 12.6 del EAC. D) El análisis de los restantes preceptos impugnados, efectuado por el Letrado del Estado, comienza con el examen de los relativos a la constitución, fusión y disolución de las Cajas de Ahorro. Partiendo de la STC 1/1982, fundamento jurídico 3.°, que reconoce, como contenido integrante de las bases de ordenación del crédito, las normas reguladoras de la estructura, organización interna y funciones de los diferentes intermediarios financieros, entre los que se incluyen las Cajas de Ahorro, examina el Letrado del Estado si los arts. 5, 6, 7, 10 y 11 de la Ley catalana 15/1985 respetan el contenido de las bases de ordenación resultantes del Decreto 1.838/1975, de 3 de julio, y de los arts. 140 y siguientes del Real Decreto-ley de 21 de noviembre de 1929. Con carácter general destaca que las citadas normas autonómicas omiten toda referencia a la legislación estatal básica aplicable, estableciendo un régimen jurídico que prescinde de tal legislación e invade el ámbito competencial reservado al Estado. Ello se pone de manifiesto -señala- en las siguientes consideraciones, derivadas del examen del contenido concreto de los preceptos impugnados:
7. a)El art. 5.2, al remitir a una futura determinación reglamentaria la dotación inicial mínima, vulnera expresamente el art. 4.1 del Decreto 1.838/1975, de carácter básico, en cuanto garantiza una necesaria uniformidad al respecto en todo el territorio nacional.
8. b)El art. 5.3, al referir exclusivamente a la Ley catalana el cumplimiento, en su caso, de la voluntad fundacional, desconoce igualmente el conjunto de la legislación estatal básica aplicable.
9. c)Los núms. 1 y 5 del art. 6 establecen un sistema de nombramiento del Director General incompatible con lo dispuesto en el art. 26 de la LORCA.
10. d)El art. 7 prescinde de los requisitos de obligado cumplimiento previstos en los arts. 1 a 6 del Decreto 1.838/1975 para la creación de las Cajas de Ahorro, algunos de los cuales [los previstos en las letras
11. a)y
12. b)del art. 2 del citado Decreto] coinciden con las condiciones exigidas en todo el ámbito de la CEE por la Directiva 77/780 (arts. 3.2 y 4), siendo de destacar, asimismo, que el régimen obligatorio de inscripción impuesto en el art. 7.2 de la Ley catalana implica la supresión del elemento de discrecionalidad contenido en el art. 1 del mencionado Decreto, caracterizado como básico en la STC 1/1982 (fundamento jurídico 9.°) y que se corresponde con el criterio de apreciación de las necesidades económicas del mercado en la citada Directiva y expresamente recogido para el período transitorio de la adhesión española en el art. 378 del Acta.
13. e)El régimen de fusión contemplado en el art. 10, sin entrar en la cuestión de la titularidad autonómica para la autorización, no puede reputarse constitucionalmente legítimo, por cuanto elude la preceptiva propuesta del Banco de España (art. 9 del Decreto 1.838/1975), cuyas funciones en esta materia se integran en el contenido de la titularidad competencial básica del Estado.
14. f)Los núms. 1 y 2 del art. 11 excluyen la aplicación de los arts. 140 y siguientes del Real Decreto-ley de 21 de noviembre de 1929, que contienen las bases estatales de necesaria observancia en la liquidación de las Cajas de Ahorro, exclusión que resulta corroborada por el tenor del núm. 4 del propio art. 11, que únicamente salva la aplicabilidad de las normas estatales reguladoras del Fondo de Garantía de Depósitos. E) Por último, el Letrado del Estado entra a enjuiciar el resto de los preceptos autonómicos impugnados, tomando como parámetro las bases contenidas en la LORCA, en cuanto determinan los órganos de gobierno y la representación de intereses colectivos en los mismos. En relación con dicha representación, pone de manifiesto que las bases comprenden la determinación de los grupos y correspondientes porcentajes; que esta regulación básica, dirigida a establecer al respecto un común denominador normativo en todo el territorio nacional, admite un desarrollo normativo plural por las diversas Comunidades Autónomas con competencia estatutaria sobre Cajas de Ahorro; y que, aun sin carácter exhaustivo, la Disposición final cuarta señala los aspectos a que especialmente vendrá referida la potestad autonómica de desarrollo de las bases estatales. De las anteriores consideraciones deduce que, al no respetar las bases contenidas en la LORCA, los preceptos impugnados de la Ley catalana resultan viciados de «inconstitucionalidad indirecta sobrevenida» por las concretas razones siguientes:
15. a)El art. 14.1 d), por incluir al Director General entre los órganos de gobierno de las Cajas de Ahorro, en contradicción con lo expresamente establecido en el art. 1 de la LORCA.
16. b)El art. 16 en su conjunto, por diferir de lo dispuesto en el art. 2 de la LORCA; específicamente el núm. 2
17. e)del mismo, por infringir el art. 2.3
18. c)de la LORCA, que sólo incluye la representación de instituciones de «interés social» como posible parte integrante de la representación de las entidades fundadoras que así lo decidan y no como grupo con representación propia e independiente; y también el núm. 3, por configurar un nuevo grupo (personas de prestigio singular), sin carácter representativo, desconociendo la determinación exhaustiva de los grupos de representación que el art. 2.3 de la LORCA efectúa.
19. c)El art. 17, en su conjunto, por cuanto modifica los porcentajes de representación establecidos en el art. 2.3 de la LORCA.
20. d)Los arts. 21.2 y 31.1, por contravenir el art. 9 de la LORCA al admitir la reelección de los consejeros generales sin límite temporal alguno.
21. e)El art. 22.1
22. f)y, en conexión con el mismo, el art. 23
23. c)y el inciso correspondiente del art. 24, al contemplar el cese de los consejeros generales por acuerdo de la Asamblea General, en contradicción con el art. 10 de la LORCA.
24. f)El núm. 1 del art. 28, por vulneración de los arts. 1, 13.1 y 19 de la LORCA, que configuran al Consejo de Administración como órgano de gobierno con sustantividad propia y funciones atribuidas ex lege o ex estatuto y no únicamente por delegación de la Asamblea, funciones que no resultan de la Ley catalana sino del conjunto del ordenamiento, incluida la normativa estatal básica; y los núms. 3 y 4, por contravención de lo dispuesto en el art. 14 de la LORCA sobre la composición del Consejo de Administración y nombramiento de los consejeros.
25. g)El art. 33, núms. 1 y 6, al no contener, frente a lo establecido en el art. 20.1 de la LORCA, la preceptiva designación de uno de los miembros del Consejo de Administración como Secretario y otorgar al Director General voto en dicho Consejo.
26. h)El art. 36.1, por vulnerar el art. 22.1 y 2 de la LORCA, en relación con el art. 2.3 de la misma.
27. i)El art. 38.2 y 3, por cuanto, frente a lo previsto en el art. 26 de la LORCA, somete la decisión relativa al nombramiento de Director General a una facultad de veto por la Generalidad, mermando con ello la autonomía de los órganos de gobierno de la entidad; restringe la facultad atribuida al Consejo de Administración; reduce la función del Banco de España (el cual constituye parte de la ordenación básica según la STC 1/1982) en la instrucción de expedientes disciplinarios, y remite la edad de jubilación a los Estatutos de cada Caja.
28. j)El art. 49, por infringir la regla básica del art. 31.3 de la LORCA, referente a la preceptiva representación de la Comunidad Autónoma en la Federación de Cajas de Ahorro de ámbito territorial.
29. k)Los arts. 57 y 58.1 d), porque, al determinar como ámbito subjetivo de la responsabilidad disciplinaria las personas que integran los órganos de gobierno de las Cajas, sin excepción alguna, y al contemplar como sanción la destitución de los órganos de gobierno, vulneran la ordenación estatal básica establecida en la LORCA (arts. 10, 18 y 22.3), congruente con el art. 158 del Real Decreto-ley de 21 de noviembre de 1929, el art. 18 de la O.M. de 30 de octubre de 1940 y el art. 1 del Real Decreto-ley 5/1978, de 6 de marzo, en relación con el Real Decreto-ley 18/1982, de 24 de septiembre, disposiciones que contemplan tan sólo la responsabilidad de los administradores y del Director General y no incluyen la hipótesis de destitución-sanción. A este respecto señala el Letrado del Estado que la inclusión del régimen de sanciones e infracciones entre las bases de la ordenación del crédito (art. 149.1.11 C.E.) viene dada por su directa incidencia en la unidad del sistema financiero, elemento esencial de la economía nacional, cuyas bases y coordinación en cuanto a la planificación general aparecen también reservadas en exclusiva al Estado por el art. 149.1.1.3 de la Constitución; todo lo cual -añade- reclama un denominador normativo común en cuanto a la determinación de infracciones y sanciones aplicables. Asimismo recuerda que, según han declarado las SSTC 1/1982 (fundamento jurídico 15) y 87/1985 (fundamento jurídico 8.°), la competencia autonómica para la apreciación de infracciones y la imposición de sanciones, así como para la determinación concreta de las mismas, aparece sometida a ciertos límites, entre los cuales ha de incluirse, cuando la competencia sobre la materia sustantiva está supeditada al respeto de las bases estatales, la no superación del ámbito personal de la responsabilidad disciplinaria que forma parte de aquellas bases.
30. l)A juicio del Letrado del Estado, cobra especialísima trascendencia la regulación de los arts. 60 y 61 de la Ley catalana, que atribuye a la Generalidad la facultad de suspender e intervenir los órganos de dirección y gobierno de las Cajas de Ahorro, aparentemente con carácter exclusivo, ya que únicamente se reserva al Banco de España la posibilidad de proponer aquella intervención o suspensión. Con ello -señala- se invade la competencia de ordenación estatal básica, no sólo por infracción de la Disposición adicional primera, uno, primero, de la LORCA, que atribuye al Estado en todo caso las funciones de disciplina, inspección y sanción en lo relativo a la solvencia y seguridad de las Cajas, sino también por la naturaleza básica de estas funciones. Aparte de estimar exorbitante la facultad que aquellos preceptos de la Ley catalana establecen al hacer posible la suspensión e intervención del órgano en que reside la voluntad suprema de la entidad (la Asamblea de gobierno) o del órgano de supervisión de aquella (la Comisión de Control), entiende que es claro, y que así se deduce de la STC 1/1982 (fundamento jurídico 12), que las cuestiones relacionadas con la solvencia y la seguridad de los intermediarios financieros pertenecen al ámbito estatal de competencias, y no sólo en lo que respecta a la regulación de las normas básicas de intervención, sino también en cuanto a las facultades de ejecución de dichas normas, como igualmente se deduce de la STC 57/1983 (fundamento jurídico 7.°). El respeto a la actual regulación estatal sobre la materia (art. 19 de la O.M. de 30 de octubre de 1940 y especialmente el Real Decreto-ley 5/1978, de 6 de marzo) y a las competencias de ejecución atribuidas en ella al Banco de España ha de ser expresamente garantizado, pues se trata de cuestiones que afectan al sistema financiero en su conjunto e invaden un área de intereses supracomunitarios, lo que exige la reserva al Estado de su círculo jurídico completo: Legislación, desarrollo normativo y ejecución. Por otra parte -añade-, la Ley catalana hace expresa referencia en alguno de sus preceptos (arts. 11.4 y 58.4) al respeto a la legislación estatal sobre el Fondo de Garantía de Depósitos, mientras que omite toda mención en este sentido a uno de los aspectos fundamentales de aquella normativa, como es la intervención (Real Decreto-ley 5/1976, por remisión del Real Decreto-ley 18/1982, que regula dicho Fondo). Ello avala, a su juicio, la impresión de que el legislador catalán pretende que las Cajas de Ahorro sometidas a su ámbito competencial sigan estando bajo la cobertura del Fondo en cuanto a la garantía que éste ofrece a los depositantes y en cuanto a las ayudas para el saneamiento financiero de aquéllas, pero reservándose las facultades de intervención o administración directa, lo cual provocaría una descoordinación técnica de muy delicadas consecuencias. En conclusión -señala el Letrado del Estado-, el art. 56 de la Ley catalana puede considerarse como un desarrollo del apartado dos de la Disposición adicional primera de la LORCA, concretamente delimitado su ámbito de aplicación; pero, por lo que respecta a la suspensión e intervención, la competencia pertenece en su totalidad y con carácter exclusivo al Estado (Disposición adicional primera, uno, primero), lo que comporta la íntegra inconstitucionalidad de los arts. 60 y 61 de la Ley catalana 15/1985.
31. m)En cuanto a las Disposiciones transitorias primera, tercera, cuarta y quinta de la Ley catalana, su impugnación se funda en que contravienen manifiestamente lo preceptuado en la LORCA al alterar los plazos de adaptación establecidos en las disposiciones transitorias de esta última Ley, vulnerando también específicamente la transitoria quinta de aquélla la transitoria cuarta de la LORCA al establecer la permanencia en sus cargos del Presidente y el Secretario. A su vez, la transitoria segunda impugnada vulnera el art. 3.2 de la LORCA, en cuanto limita la posibilidad de representación de los fundadores tan sólo al caso de que tal derecho de representación les estuviera ya atribuido en los Estatutos vigentes al promulgarse la Ley catalana, lo que, además de constituir una transgresión de un precepto básico, supone una discriminación en contra de los fundadores de Cajas de Ahorro de Cataluña. 3. Por providencia de 16 de octubre de 1985, la Sección Primera del Pleno de este Tribunal acuerda admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la LOTC, al Congreso de los Diputados, al Senado y al Parlamento y Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, a fin de que puedan formular las alegaciones que estimen pertinentes; tener por invocado el art. 161.2 de la Constitución, con la consiguiente suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados, y publicar la formalización del recurso y la suspensión acordada en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña». 4. Por escritos presentados los días 2 y 4 de noviembre de 1985, el Abogado de la Generalidad de Cataluña don Ramón Gorbs y Turbany, en representación de su Consejo Ejecutivo, y el Presidente del Parlamento de Cataluña, en nombre de éste, solicitan una prórroga del plazo para evacuar las respectivas alegaciones. Por providencia de 6 de noviembre de 1985, se concede a ambas representaciones una prórroga de ocho días del mencionado plazo. 5. El 21 de noviembre de 1985, el referido Abogado de la Generalidad de Cataluña presenta su escrito de alegaciones, en el que solicita la desestimación del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno, basándose en los siguientes argumentos: A) En primer lugar, denuncia que el objetivo del Gobierno del Estado, manifestado en el presente recurso y en las Leyes estatales 13/1985, de 25 de mayo, de intermediarios financieros, y 31/1985, de 2 de agosto (LORCA), es el de evitar cualquier pretendida regionalización de las Cajas de Ahorro e intentar captar hacia la esfera estatal el considerable volumen de depósitos que éstas administran, señalando que, si el presente recurso prosperase y aquellas Leyes estatales -ambas recurridas por la Generalidad de Cataluña- fuesen declaradas constitucionales, quedaría vacía de contenido la competencia exclusiva que, por ser las Cajas de Ahorro instituciones de profunda raigambre territorial, atribuye en esta materia a Cataluña el art. 12.1.6 de su Estatuto de Autonomía, y, de manera semejante, el resto de los Estatutos a las respectivas Comunidades Autónomas. Por otra parte, rechaza que una Ley como la LORCA, que regula minuciosamente la totalidad de los órganos rectores de las Cajas de Ahorro, pueda ser tomada, según pretende el Letrado del Estado, como parámetro para el enjuiciamiento de la Ley catalana impugnada, ya que sobre aquélla recaen graves sospechas de inconstitucionalidad al establecer una innecesaria, rigurosa y monolítica uniformidad en la organización interna de todas las Cajas, olvidando el pluralismo y variedad en que se cimenta nuestro orden constitucional y que la jurisprudencia de este Tribunal ha destacado en diversas ocasiones (Sentencias de 28 de julio y 16 de noviembre de 1981 y de 25 de octubre de 1983). Es cierto -reconoce- que la STC 1/1982, de 27 de enero, afirmó en sus fundamentos jurídicos que las bases de la ordenación del crédito «deben contener tanto las normas reguladoras de la estructura, organización interna y funciones de los diferentes intermediarios financieros como aquellas otras que regulan aspectos fundamentales de tales intermediarios, entre los cuales se insertan legalmente las Cajas de Ahorro», pero tal opinión no tiene, a su juicio, otro valor que el de una mera declaración incidental, cuya finalidad sería tan sólo no desvincular la organización de las Cajas de Ahorro del conjunto del sistema financiero. Si es indiscutible -arguye- que no pueden desgajarse de dicho sistema aquellos elementos de las citadas instituciones de los que depende su esencia y su posición entre los demás intermediarios financieros -esto es, su finalidad benéfico-social, su solvencia, su naturaleza institucional y no asociativa, su carácter de entidades privadas, así como la exigencia de que la sociedad a la que sirven participe en sus órganos de gobierno-, también lo es que las restantes materias concernientes a la organización interna de las Cajas de Ahorro, que no afectan a su naturaleza ni a su situación específica en el sistema financiero y que son las que casi en su totalidad contempla la citada LORCA, no corresponden a una ordenación básica, y así lo reconoció la propia representación estatal en el proceso en que recayó la expresada Sentencia constitucional (apartado 4.° D de los antecedentes de la misma). En definitiva -concluye-, la Ley autonómica ahora recurrida, con absoluto respeto al mínimo común denominador que el concepto de bases lleva consigo y en virtud del principio de autonomía política que comporta el autogobierno de Cataluña, ejercita una opción política distinta a la que se plasma en la LORCA, que, teniendo en cuenta el rico y diversificado tejido social que caracteriza y da singularidad a la sociedad catalana, establece aquellas particularidades que más convienen a las Cajas de Ahorro de dicha Comunidad. B) En cuanto a las competencias del Estado y de la Generalidad de Cataluña en materia de Cajas de Ahorro, comienza señalando que la demanda confunde, equiparándolas, dos competencias que constitucional y estatutariamente tienen un tratamiento distinto: La competencia sobre ordenación del crédito y la competencia sobre Cajas de Ahorro, y pone de relieve que lo que el art. 149.1.11 de la Constitución autoriza a atribuir únicamente al Estado son «las bases de la ordenación del crédito, banca y seguros», mientras que el EAC, al igual que otros Estatutos de Autonomía, distingue entre la competencia de la Generalidad sobre ordenación del crédito, banca y seguros «en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca» (art. 10.1.4), y la «competencia exclusiva» de la Generalidad sobre Cajas de Ahorro «de acuerdo con las bases de la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado ... en los términos de lo dispuesto en los arts. 38, 131 y núms. 11 y 13 del apartado 1 del art. 149 de la Constitución». Esa diferencia en el contenido de ambos preceptos estatutarios supone también, para el Abogado de la Generalidad, una diferencia en el alcance de ambas competencias, conforme a la STC de 8 de febrero de 1982. Por otra parte, advierte que la expresión «bases de la ordenación del crédito» no abarca el fenómeno financiero en todas sus manifestaciones, sino tan sólo aquellas medidas necesarias para asegurar el mantenimiento de un común denominador en lo económico, de tal modo que la ordenación del crédito guarda una relación instrumental con la «actividad económica general» y con la «política monetaria». Todo ello -señala- afecta a la actividad de las instituciones financieras contemplada desde la perspectiva de la necesaria unidad económica nacional; en cambio, han de quedar fuera de los aspectos básicos de la actividad de los distintos intermediarios financieros otros componentes del crédito que para nada inciden en los objetivos propios de la política económica general, y así los referidos a la organización interna, régimen jurídico y funcionamiento de las Cajas de Ahorro. Esta materia -precisa- no se vincula de manera directa con la citada ordenación del crédito, dirigida a otros aspectos de la actividad de los intermediarios financieros como son, fundamentalmente, las condiciones generales de sus operaciones, la fijación de coeficientes de fondos propios, la obligación de invertir en ciertos activos, la prohibición de algunas operaciones o la obligación de constituir determinadas reservas. En estos casos, la limitación constitucional a la actividad legislativa de las Comunidades Autónomas tiene su razón de ser en la necesidad de diseñar criterios comunes que sirvan de base para la planificación de la política monetaria y crediticia general o para garantizar la solvencia de los de los distintos intermediarios financieros, extremos todos ellos que afectan a la actividad económica general; motivación que desaparece cuando se trata de la regulación concreta de las instituciones, en este caso de las Cajas de Ahorro, salvo en aquellos contados aspectos de los que puede depender su «esencia» y su «posición» entre los distintos intermediarios financieros. Así, por ejemplo, no se percibe en qué puede afectar a la política monetaria, a la planificación o a la actividad económica general, el que las entidades financieras tengan precisamente una representación del 11 por 100 de los consejeros generales, ni por qué razón deban éstos ostentar precisamente esta denominación y no otra igualmente significativa. De todo lo expuesto deduce el Abogado de la Generalidad que la misma ostenta una competencia exclusiva, calificable de cuasi-plena, en materia de organización, régimen y funcionamiento interno de las Cajas de Ahorro, a tenor de lo dispuesto en el art. 12.1.6 del EAC. C) A continuación efectúa algunas precisiones sobre el alcance de las «bases» en la doctrina jurisprudencial, partiendo del reconocimiento de que el Estado dispone de competencia para dictar algunas reglas básicas a propósito de la organización de las Cajas de Ahorro, aunque limitadas a aquellos aspectos de los que dependa su esencia y posición. Así -señala-, las bases no son un instrumento de coordinación ni tienen como función lograr una «semejanza» en las actuaciones autonómicas, sino tan sólo establecer un mínimo normativo común, sin agotar la regulación de la materia ni impedir una diversidad de regulaciones o una acción de gobierno de cada Comunidad en función de una política propia. Por eso no le parece admisible que se reputen como básicas normas meramente procedimentales destinadas a regular el funcionamiento de unas instituciones -las Cajas de Ahorro-, cuando no inciden en las garantías formales del administrado frente a la Administración, ni en la seguridad o solvencia que el contexto legislativo o las exigencias de la economía general demandan para tales entidades. Tampoco cabe, a su juicio, identificar como básicas determinadas reglas relativas al ejercicio de competencias de mera ejecución, salvo en los casos muy concretos y singulares a que se ha referido este Tribunal. Por otra parte, señala que la utilización de medios de los que no se derive una adecuada conexión con los intereses generales confiados al Estado no puede originar una merma de competencias para las Comunidades Autónomas. Y, por último, destaca que es preciso tener en cuenta que la determinación de lo básico debe hacerse en virtud de preceptos tanto constitucionales como estatutarios; que las bases deben tener estabilidad, ya que con ellas se atiende a aspectos más estructurales que coyunturales, por lo que quedan excluidos de su concepto los aspectos accesorios, puntuales, singulares, contingentes o variables; y que las leyes autonómicas no constituyen reglamentos de ejecución de las leyes de bases estatales, sino legislación dentro de los márgenes -necesariamente amplios- fijados por éstas. D) Finalmente, en relación con los diferentes preceptos de la Ley 15/1985, de 1 de julio, del Parlamento de Cataluña, impugnados por el Gobierno, el Abogado de la Generalidad hace las siguientes consideraciones:
32. a)Por lo que se refiere a la impugnación de los arts. 1.1 y 3; 9.1; 10 y 56, estima que, salvo en algún caso excepcional, las Cajas de Ahorro han de regirse en principio por su estatuto personal, o sea, el que resulte de su domicilio social, y no por el derecho territorial aplicable en el lugar en que se desarrolle su actividad. Si bien reconoce que el criterio de la territorialidad, como delimitador de las competencias estatales y comunitarias, aparece en repetidas ocasiones a lo largo de los textos constitucionales, señala que también es cierto, según la STC 37/1981, que la limitación territorial de la eficacia a las normas y actos de las Comunidades Autónomas no puede significar que les esté vedado adoptar, en uso de las competencias que les son propias, decisiones que puedan producir consecuencias de hecho en otros lugares del territorio nacional. La evidencia de que el criterio de la territorialidad por sí solo no delimita la titularidad competencial permite, a su juicio, afirmar que la atribución de competencias al Estado tiene su razón de ser, en algunos casos, en la imposibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan ejercer determinadas potestades más allá de su territorio (por ejemplo, la inspección sobre las Cajas de Ahorro no radicadas en el mismo), con lo que difícilmente podrían alcanzarse las finalidades propias de las competencias ratione materiae de las que aquéllas son titulares; dicha imposibilidad sería lo que determina y explica la intervención del Estado. Por ello -concluye - la mera circunstancia de que una actividad sobrepase el territorio de una Comunidad no es suficiente para legitimar la actuación del poder central, y mucho menos cuando carece de título específico para ello, como sucede en el presente caso. La titularidad estatal vendría determinada en tales supuestos no por el elemento territorial sino por el elemento teleológico o finalista, esto es, teniendo en cuenta que puedan conseguirse o no con la sola intervención de las Comunidades Autónomas los objetivos que justifican sus competencias.
33. b)Respecto a los arts. 5, 6, 7, 10 y 11.1 y 2, recuerda el Abogado de la Generalidad que la demanda se basa en que dichos preceptos no respetan el contenido de las bases de ordenación contenidas, a juicio del Letrado del Estado, en el Real Decreto 1.838/1975, de 3 de julio, y en los arts. 140 y siguientes del Real Decreto-ley de 21 de noviembre de 1929. Y pone de manifiesto, en primer lugar, que la Ley catalana alude tan sólo a la disolución voluntaria de Cajas de Ahorro, no a la disolución forzosa prevista también en el art. 140 del citado Real Decreto-ley, y que mientras que los arts. 141 y 142 de éste determinan las consecuencias contractuales, civiles y mercantiles de la liquidación, la Ley catalana no aborda estos temas, pues sus redactores han sido conscientes de que tal cuestión corresponde a la exclusiva competencia estatal y la mayor garantía de esta aceptación implícita es el silencio. En cuanto al Decreto 1.838/1975, considerado también en la demanda como paradigma de las bases estatales, manifiesta que es una norma reglamentaria y que la Ley autonómica se remite, a su vez, a ulteriores normas reglamentarias, sin interferir por sí misma en lo que la demanda estima ser bases estatales. Por lo tanto entiende que el juicio de inconstitucionalidad deberá hacerse, en su caso, sobre el Reglamento anunciado por la Ley catalana o sobre los actos singulares de ejecución. A continuación examina el Abogado de la Generalidad las tres concretas alegaciones contenidas en la demanda: La falta de una referencia explícita al Banco de España; la eliminación de la discrecionalidad en las decisiones que se atribuyen a los organismos de la Generalidad de Cataluña, y el incumplimiento sobrevenido de la LORCA. Por lo que atañe al primero señala que, según el Decreto 1.838/1975, el Banco de España cumple dos funciones: Tramitación de la solicitud y propuesta al Ministerio de Economía y Hacienda. En su opinión, si las competencias han sido asumidas por la Comunidad Autónoma, no resulta lógico que ésta encomiende tales funciones a Organismos del Estado. Por otra parte -añade-, la Ley catalana se limita a determinar cuál es la autoridad competente, en el ámbito autonómico, para aprobar la constitución o fusión de las Cajas de Ahorro y no entra a regular la tramitación de las solicitudes; será el Reglamento correspondiente el que regule esta materia y sobre él habrá de recaer el juicio acerca de la adaptación a las bases estatales. En lo que respecta a la discrecionalidad, manifiesta que no constituye un valor absoluto y que la Ley catalana se atiene al principio de seguridad jurídica, remitiendo al Reglamento las condiciones generales para la aprobación de las solicitudes. Una vez más insiste en que será este Reglamento el que haya de contrastarse con las bases estatales. La alusión a las normas de la CEE resulta también, a su juicio, improcedente desde el punto de vista material y procesal, al no haber entrado en vigor el Tratado de Adhesión, ni ser el Tribunal Constitucional la jurisdicción ante la que corresponde plantear los conflictos con dicha normativa. Examinando finalmente el argumento esgrimido en la demanda en relación con el art. 5.2 de la Ley catalana, fundado en la «necesaria uniformidad» que se persigue garantizar con el carácter básico de una normativa, pone de relieve que no es la uniformidad sino la unidad, compatible con diversas soluciones, la clave de bóveda de la Constitución. Frente a la crítica al citado precepto basada en que el art. 4.1 del Decreto 1.838/1975, establece límites dotacionales mínimos para las nuevas Cajas de Ahorro con el fin de garantizar una mínima operatividad y solvencia de las Entidades de nueva creación, aduce que la Ley catalana remite esta cuestión al desarrollo reglamentario, y que no podría afirmarse la inconstitucionalidad de un Reglamento que fijara los mismos o superiores mínimos dotacionales que la norma estatal. Por eso considera que el recelo con que se contempla lo que en el futuro pueda establecer el Reglamento resulta en estos momentos extemporáneo.
34. c)En cuanto a los restantes preceptos de la Ley 15/1985, del Parlamento de Cataluña que, a juicio del representante del Estado, resultan inconstitucionales por vulnerar las «bases» contenidas en la LORCA, el Abogado de la Generalidad estima que dichas «bases» no pueden ser calificadas de tales, debido especialmente a su carácter excesivamente reglamentista que no permite opción alguna, y por ello no pueden ser utilizadas como parámetro para definir la constitucionalidad de la Ley catalana 15/1985. Así -señala-, el art. 14.1 d), que, frente a lo dispuesto en el art. 1 de la LORCA, incluye al Director General entre los órganos de gobierno de las Cajas de Ahorro, no resulta inconstitucional al no poder considerarse como básico el citado precepto estatal, ya que no incide negativamente sobre la solvencia de las Cajas o sobre las condiciones esenciales que las caracterizan en el ámbito financiero. Y lo mismo cabe decir, a su juicio, del art. 16.2
35. e)y 3, que pretende integrar a personas de singular prestigio en las asambleas generales; del art. 17, que fija los porcentajes de representación de los diversos sectores en las mismas; del art. 19 b), cuya impugnación no aparece, por otra parte, fundada en la demanda; de los arts. 21.2 y 31.1, relativos a la reelección de consejeros generales y vocales del Consejo de Administración, ya que, si lo que se pretende es velar por un adecuado funcionamiento de los mecanismos electorales, lo que debe cuidarse son los procedimientos de elección, materia propia de los reglamentos; de los arts. 22.1 f), 23
36. c)e inciso correspondiente del art. 24, en cuanto regulan el cese de los consejeros generales; del art. 28.1, 3 y 4, referente al Consejo de Administración; del art. 33.1 y 6, sobre el Presidente, Director General y otros órganos de las Cajas; del art. 36.1, que establece la composición de la Comisión de Control; del art. 38.2 y 3, relativo al nombramiento y cese del Director General; y del art. 49, que alude a la participación de las Comunidades Autónomas en las Juntas de Gobierno de las Federaciones de Cajas de Ahorro. En definitiva, estima que todos los preceptos de la LORCA invocados de contrario como fundamento de la impugnación de los mencionados artículos de la Ley catalana no tienen el carácter de básicos, aunque así lo establezca la propia Ley estatal, por cuanto no guardan relación alguna con las bases generales de la economía, la ordenación del crédito o la solvencia de las Cajas de Ahorro.
37. d)Por lo que se refiere a la impugnación de los arts. 57 y 58.1
38. d)de la Ley 15/1985 del Parlamento de Cataluña, el representante de la Generalidad aduce que la regulación estatal tipificadora de las sanciones, supuestamente vulnerada por los citados preceptos, no sólo es altamente deficiente, sino casi inexistente, por lo que resulta prácticamente imposible discernir qué bases estatales definen la tipicidad de las infracciones, como lo demuestra la redacción del art. 156 del Real Decreto-ley de 21 de noviembre de 1929. Por lo tanto no comprende que se impugne la Ley catalana cuando, con mayor acomodación a las normas constitucionales y en defecto de normas estatales que tipifiquen los hechos sujetos a sanción, realiza una enumeración tipificadora de éstos. Lo único -dice- que no contempla esta Ley autonómica es la responsabilidad de los administradores y del Director General en caso de insolvencia, concretamente en el caso de que la Caja de Ahorros haya de acogerse al Fondo de Garantía de Depósitos, materia regulada por los Decretos-leyes 5/1978 y 18/1982, pero ha de tenerse en cuenta que la Ley catalana hace referencia explícita a la competencia estatal en su art. 58.4. Por otra parte -añade-, la Comunidad Autónoma tiene competencia para definir los tipos sancionables, máxime cuando son concreción de lo dispuesto en el art. 156 del Real Decreto-ley de 21 de noviembre de 1929, en los términos establecidos por la STC 87/1985; y tampoco puede reprocharse a la Ley catalana que introduzca sanciones nuevas, cuando las que establece no son más gravosas que las contempladas en el citado art. 156, y en ningún caso dan lugar a la estatalización de las Cajas. Finalmente, por lo que se refiere a las facultades disciplinarias atribuidas al Banco de España en relación con las Cajas de Ahorro, estima conveniente recordar que la legislación estatal atribuye al Banco de España funciones de propuesta al Ministerio de Hacienda en cuanto a las sanciones a imponer (art. 3 de la Ley 13/1971, de 29 de julio), así como facultades relativas a la suspensión temporal de órganos de administración y nombramiento de interventores en supuestos de insolvencia (art. 5 del Real Decreto-ley 18/1982, de 24 de septiembre), lo que contempla y salva el art. 58.4 de la Ley catalana. El Banco de España carece pues, en definitiva, de facultades sancionadoras; éstas corresponden al Ministerio de Economía y Hacienda y, en la medida en que las competencias son asumidas por las respectivas Comunidades Autónomas, corresponden a los órganos que éstas determinen. No cabe olvidar -señala finalmente el Abogado de la Generalidad- que entre las funciones de ejecución atribuidas a la Comunidad Autónoma catalana por el art. 12.1 de su Estatuto se encuentran las sancionadoras; por lo tanto, el Banco de España puede dirigir sus propuestas de sanción a la Comunidad, que es la que debe adoptar las correspondientes decisiones, y sólo en defecto de éstas o cuando sean notoriamente inadecuadas a la política general del Estado puede intervenir el Ministerio de Hacienda, cuya competencia es de segundo grado en relación con las competencias exclusivas atribuidas a la Generalidad por el art. 12 del EAC.
39. e)En cuanto a los arts. 60 y 61, entiende la representación de la Generalidad que las medidas de suspensión de los órganos de gobierno y dirección de las Cajas de Ahorro así como las de intervención de las mismas, que dichos preceptos regulan, corresponden a la Generalidad, ya que son medidas de ejecución sobre las que tiene competencia a tenor del art. 10.1.4 del EAC. Además estima oportuno recordar que el art. 58.4 de la Ley impugnada deja a salvo, en materia sancionadora, lo dispuesto en la legislación del Estado sobre el Fondo de Garantía de Depósitos de las Cajas de Ahorro, por lo que resulta infundado sostener la intromisión de la Generalidad en materias directamente vinculadas con la solvencia de las Cajas. A este respecto pone de relieve que no cabe confundir el supuesto de que alguna de éstas se encuentre en «situación difícil» (Real Decreto-ley de 6 de marzo de 1978), lo que legitima el ejercicio de las competencias estatales a las que hace expresa reserva el citado art. 58.4, con el supuesto de «grave irregularidad económica» a que se refiere el art. 60 de la Ley impugnada, porque esta última situación no implica necesariamente que resulte afectada la solvencia de la entidad.
40. f)Por último, a la impugnación de las Disposiciones transitorias de la Ley catalana 15/1985 fundada en que contravienen las Disposiciones transitorias de la Ley estatal 31/1985, responde que al ser estas normas de detalle, agotadoras de la totalidad de la materia, no pueden ser calificadas de básicas. 6. Por escrito que tiene entrada en el Registro General el 22 de noviembre de 1985, el Presidente del Parlamento de Cataluña formula, en nombre del mismo, las siguientes alegaciones:
41. a)En primer lugar, manifiesta que la Generalidad posee competencia exclusiva en materia de Cajas de Ahorro, con arreglo a las bases de la ordenación de la actividad económica general y de la política monetaria del Estado (art. 12.6 del EAC), y no una mera competencia de desarrollo normativo; por ello, de acuerdo con la STC 5/1982, la legislación autonómica no tiene por qué desarrollar una norma estatal como la LORCA, sino que únicamente debe respetar aquellos preceptos que tengan el carácter de básicos en cuanto a la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado, requisito que no reúne prácticamente ninguno de los preceptos de la mencionada Ley.
42. b)En segundo lugar, recuerda que, según la jurisprudencia constitucional (Sentencias de 28 de julio de 1981 y 28 de enero de 1982), la noción de bases es una noción material y controlable por este Tribunal, en su calidad de intérprete supremo de la Constitución, de lo que se infiere que una Ley calificada de básica por las Cortes puede no serlo. Además, la fijación de las bases por el Estado no puede dejar vacía de contenido la correlativa competencia de la Comunidad. Asimismo -añade-, de aquella jurisprudencia (STC 32/1981, de 28 de julio), se deduce que, cuando se trata de la composición y estructura de órganos de gobierno de entes, ya sean públicos o no, afectados por el nuevo reparto competencial derivado de la Constitución, difícilmente puede considerarse básica la legislación preconstitucional, inspirada en un principio de centralización contrario al de autonomía. Todas estas consideraciones se estiman oportunas porque el Letrado del Estado aduce como fundamento de sus pretensiones una serie de normas estatales de diferente rango y muchas de ellas preconstitucionales, sin examinar previamente si tales normas tienen o no el carácter de básicas.
43. c)En cuanto al ámbito de aplicación de la Ley catalana y a la impugnación de sus arts. 1.1 y 3; 9.1; 10 y 56, rechaza las alegaciones del Letrado del Estado y sostiene que las cuestiones que dicha Ley regula -naturaleza y funciones, creación, fusión, liquidación y registro, órganos de gobierno, coeficientes de inversión y expansión, inspección e intervención de las Cajas de Ahorro- afectan o se refieren casi todas ellas a su estatuto personal, especialmente las relativas a los órganos rectores y, por lo tanto, no cabe aplicar el criterio de territorialidad. Sería ilógico -arguye- que el «status» de una Caja de Ahorro pudiera ser objeto de dos regulaciones distintas. Aunque algunos actos puedan tener eficacia extraterritorial, ello no priva a las Comunidades Autónomas de sus competencias, según ha señalado la STC 37/1981, y, en aquellas materias que podrían estimarse no están claramente incluidas en el «status» personal, la propia Ley catalana se ha encargado (art. 46, por ejemplo) de establecer en cada caso las medidas necesarias para evitar la invasión de competencias. Por otra parte -añade-, las Disposiciones finales cuarta y quinta de la LORCA establecen un sistema de delimitación completencial que, además de no ser de aplicación a Cataluña por no poseer el carácter de norma básica, introducen una regulación muy imperfecta, ya que, si se limitan las competencias de las Comunidades Autónomas a las Cajas de Ahorro que tengan su domicilio social en el ámbito de la Comunidad y sólo en lo que se refiere a las actividades realizadas dentro de ésta, surge el problema de determinar la normativa aplicable a las sucursales situadas fuera de su territorio. Y aún resulta más grave que el Estado asuma todas las competencias en el caso de una Caja de Ahorros que capte fuera del territorio de una Comunidad Autónoma más del 50 por 100 de sus depósitos, pues, si este volumen oscilara, podría ocurrir que cada cierto tiempo cambiara la legislación aplicable a dicha Caja. Finalmente pone de manifiesto que tanto el Decreto de la Generalidad 303/1980 como el Decreto vasco de 16 de marzo de 1981 utilizan el criterio exclusivo del domicilio social, sin que el Estado haya impugnado este particular, y que también el propio Estado lo ha utilizado en el Real Decreto 2.869/1980, de 30 de diciembre. La LORCA -dice- ha modificado este criterio, pero las bases y ámbitos de aplicación de las competencias resultan de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, y no de la cambiante opinión del Gobierno central.
44. d)Por lo que se refiere a la constitución, disolución y fusión de las Cajas de Ahorro, después de destacar que la STC 1/1982, de 28 de enero, incluye como contenido integrante de las bases de ordenación del crédito las normas reguladoras de la estructura, organización interna y funciones de los diferentes intermediarios financieros, efectúa una serie de precisiones. En primer lugar -señala-, las Cajas de Ahorro no son únicamente intermediarios financieros; de aquí que la competencia autonómica no proceda del art. 10.4 del EAC, sino del 12.6. Por otra parte, tienen naturaleza fundacional -y el art. 9.24 del EAC otorga a la Generalidad competencia exclusiva sobre fundaciones- y desarrollan además una serie de actividades proyectadas sobre un ámbito inferior al de todo el Estado, lo cual contribuye a explicar la competencia autonómica sobre sus peculiaridades organizativas, ya que es la actividad y no la organización lo que puede tener efectos y repercusiones supracomunitarias. Como sea que las bases que deben respetarse en virtud de lo dispuesto en el art. 12.6 del EAC son las de la «actividad económica general» y las de la «política monetaria», no parece en principio, a juicio del Abogado de la Generalidad, que estas bases tengan que incidir en la estructura y aparato organizativo de las Cajas de Ahorro, y al respecto recuerda que en esta posición abunda el art. 31.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla- La Mancha, norma integrante del bloque de la constitucionalidad, que atribuye en exclusiva a dicha Comunidad Autónoma la competencia sobre «organización, régimen y funcionamiento interno de las instituciones de crédito cooperativo, público y territorial, Cajas de Ahorro y Cajas Rurales». Mas para el caso de que, a pesar de todo, se siga sosteniendo que corresponde al Estado fijar las normas reguladoras básicas de la estructura, organización interna y funciones de las Cajas de Ahorro, insiste en la necesidad de diferenciar lo que es básico de lo que no lo es. Así -precisa- serán básicos aquellos elementos esenciales o denominadores comunes que hacen que las Cajas de Ahorro se distingan de otros agentes similares y que deben respetarse en todo caso, so pena de desvirtuar su naturaleza. Por lo tanto serán básicos su carácter fundacional, su función social, su carencia de ánimo de lucro, su sometimiento a un protectorado público y el regirse por órganos colegiados en los que estén representados los distintos sectores implicados en su actividad; pero la concreción casuística, detallada y exhaustiva de estos denominadores comunes en modo alguno puede calificarse de base. Desde el punto de vista, no considera básica la fijación cuantitativa del fondo de dotación mínimo, tal como viene expresada en el art. 4.1 del Decreto 1.838/1975, y, por consiguiente, no estima admisible la pretensión de inconstitucionalidad del art. 5.2 de la Ley catalana impugnada. Tampoco estima inconstitucional el art. 5.3, respecto al cual no se precisa el precepto estatal presuntamente vulnerado, ni entiende que pueda pretenderse que dicho artículo infringe la legislación estatal básica al remitirse a lo dispuesto en la propia Ley recurrida, dado que el acatamiento de ésta supone también el de las bases. Por lo que respecta al art. 6.1, pone de relieve que se refiere al nombramiento de un Director General del Patronato fundacional -cuestión que la normativa estatal no regula- y no del Director de la Caja de Ahorro, con independencia de que una norma procedimental reguladora de tal nombramiento nunca pudiera considerarse básica. En cuanto al art. 7, al que el Letrado del Estado imputa la ausencia del principio de discrecionalidad en la autorización de la constitución de una Caja de Ahorro, alega que, aparte de que es característica del Estado de Derecho la delimitación de la discrecionalidad, el propio art. 7 permite denegar la inscripción «por notoria inadecuación o insuficiencia de la dotación fundacional para el objeto y fines de la institución», expresión en la que cabe un ancho margen de discrecionalidad. Si lo que se achaca a dicho artículo -precisa- es que en él falta la referencia a la intervención del Banco de España, no hay que olvidar que, según la citada STC 1/1982, las funciones del Banco de España en relación con las Cajas de Ahorro son de información, disciplina e inspección, funciones que deja a salvo la cláusula del art. 56 de la Ley impugnada, y este mismo argumento ampara la constitucionalidad del art. 10, dado que la propuesta de autorización de fusiones no aparece incluida entre las facultades del Banco de España establecidas en la Ley 30/1980, al ser, en definitiva, la autorización competencia de la Comunidad Autónoma y no del Estado. Por último, considera que el art. 11 no sería inconstitucional aunque contraviniera los arts. 140 y siguientes del Real Decreto-ley de 21 de septiembre de 1929, ya que estos preceptos no tienen carácter básico. Mas, aunque así fuera -añade-, no los contradice en absoluto, ya que lo único que dispone es que la disolución y liquidación voluntaria de las Cajas debe ser autorizada por el Gobierno de la Generalidad, competencia ésta que resulta incontrovertible, puesto que, si la Comunidad tiene una competencia determinada, puede atribuirla al órgano que estime más conveniente.
45. e)En cuanto a los preceptos de la Ley catalana relativos a los órganos de gobierno, sanciones e intervención de las Cajas de Ahorro, recuerda que la impugnación parte del supuesto de que toda la LORCA, salvo los escasísimos párrafos que su Disposición final cuarta exceptúa, tiene carácter básico. Sin embargo -arguye-, siendo el concepto de «bases» una noción material y no formal, no se comprende cómo puede sostenerse que sean básicas normas tan casuísticas y de detalle como aquellas de la LORCA en que se funda la pretendida inconstitucionalidad de la Ley 15/1985 del Parlamento de Cataluña. Los preceptos de esta última -añade- regulan cuestiones que no son básicas, respetando las «bases de la ordenación de la economía general del Estado y de su política monetaria», por lo que no puede calificárseles de inconstitucionales, y esta conclusión es predicable de los arts. 14.1 d), 16, 17, 21.2, 22.1 f), 28, 33.1 y 6, 36.1, 38.2 y 3, 49, 57 y 58.1 d), y Disposiciones transitorias primera, segunda, tercera, cuarta y quinta de la Ley catalana. En cuanto a los arts. 60 y 61 de esta Ley, destaca que se encuentran dentro del Capitulo Octavo, cuyo art. 1 incluye una cláusula de salvaguardia de las funciones del Banco de España, y que el propio art. 60 contempla la posibilidad de que el acuerdo de suspensión se produzca a propuesta del referido Banco. Admite que puede ser básico, en todo caso, determinar los supuestos en los que puedan tomarse las medidas de suspensión e intervención a que se refieren estos artículos, pero quién haya de tomarlas viene dado por el reparto competencial y, en su opinión, es claro que ello corresponde a la Generalidad, dada su competencia exclusiva sobre las Cajas de Ahorro. Por todas estas razones solicita el Presidente del Parlamento de Cataluña la desestimación del recurso de inconstitucionalidad. 7. Por escrito que tiene entrada en el Registro General de este Tribunal el 19 de octubre de 1985, el Letrado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, formula recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 1.1; 2.2; 3.2; 5; 6; 7; 8; 9.1; 10; 11.1; 19; 20
46. d)y e); 21; 22 d); 26.2
47. c)y
48. e)y 3; 27; 28 c); 29 a); 30; 31.2 y 3; 32 f); 33 c); 34.2 y 4; 37.1; 38.2; 39.1; 40.1; 41.1; 42.5; 45.1 y 4; 47.2 y 3; 49; 50.1 y Disposiciones transitorias primera, tercera y cuarta, así como contra los demás artículos conexos con los anteriores, todos ellos de la Ley 7/1985, de 17 de julio, del Parlamento de Galicia, de Cajas de Ahorro gallegas, con invocación expresa del art. 161.2 de la Constitución. Solicita el Letrado del Estado que se declare la inconstitucionalidad de los preceptos legales impugnados y que se disponga su suspensión, así como la de las disposiciones y actos que se hubieran producido en ejecución de aquéllos. 8. Las alegaciones que sirven de fundamento al presente recurso son, en gran medida, una reproducción de las contenidas en el escrito por el que el Letrado del Estado, en representación del Gobierno, interpuso el recurso de inconstitucionalidad núm. 873/1985 frente a la Ley 15/1985, de 1 de julio, del Parlamento de Cataluña, de Cajas de Ahorro. Así, en cuanto al planteamiento del recurso y al ámbito de aplicación de la Ley gallega 7/1985, coinciden las alegaciones aducidas con las que sirvieron de fundamento a la impugnación de los correspondientes preceptos de la Ley catalana, tanto por lo que se refiere a las consideraciones de carácter general como a su concreción en relación con la supuesta inconstitucionalidad de los arts. 1.1 y 2.2 y de los arts. 9.1 y 10. También son idénticas las alegaciones relativas a la constitución, fusión y disolución de las Cajas de Ahorro gallegas (arts. 6, 7, 8, 10 y 11.1 ); tan sólo en el presente recurso se añade la impugnación de los arts. 3.2 y 5. El primero, porque, al fijar el volumen de los excedentes líquidos dedicados a «estimular el ahorro y la realización de inversiones», no respeta las bases estatales en esta materia, según las cuales los excedentes han de destinarse, en su totalidad, a la formación de reservas y a la financiación de obras benéfico-sociales (art. 10 de la Ley 13/1985, en relación con el art. 22 del Real Decreto 2.290/1977, y Real Decreto 502/1983). El art. 5, porque, al preceptuar que la documentación para la creación de nuevas Cajas de Ahorro ha de presentarse ante la Consejería de Economía y Hacienda, contraría lo dispuesto en la normativa básica vigente (art. 2 del Decreto 1.838/1975), según la cual tal documentación ha de tramitarse «a través del Banco de España», siendo de destacar que esta intervención, según ha declarado el Tribunal Constitucional en su STC 1/1982, forma parte de la ordenación básica en la materia. Del mismo modo, en su impugnación de los arts. 19, 20.1
49. d)y 21, el Letrado del Estado reproduce las alegaciones aducidas en el recurso 873/1985 en relación con el régimen disciplinario y sancionador, con la única diferencia de que en el presente caso las consideraciones que sirven de fundamento a la inconstitucionalidad del apartado
50. d)del art. 20.1 se aplican también al apartado e), que prevé como sanción «la exclusión del Registro de Cajas de Ahorro gallegas». También como ocurría en la impugnación de la Ley catalana, la inconstitucionalidad y de diversos aspectos de la regulación de los órganos de gobierno -concretada en los arts. 22 d); 26.2
51. c)y e); 27; 31.2 y 40.1; 31.3; 32.1
52. f)y, en conexión, 33 c), correspondiente inciso del 34.2; 37.1; 41.1; 42.5; 45.1; 47.2 y 3, y 50.1 - se basa en la correspondiente inciso del 34.2; 37.1; 41.1; 42.5; 45.1; 47.2 y 3, y 50.1 - se basa en la falta de adecuación de la misma a las correspondientes normas básicas contenidas en la LORCA, si bien, en el presente recurso, la inconstitucionalidad por dicha razón se extiende a los arts. 28 c); 29 a); 30; 34.2 y 4; 45.4 y 49 de la Ley gallega. Así, el art. 28
53. c)es impugnado por vulnerar los arts. 4 y 7.2 de la LORCA, al asignar carácter potestativo a la elección de los representantes de los impositores mediante compromisarios y exigir que éstos reúnan las mismas condiciones que los consejeros generales. El art. 29 a), porque al especificar las infracciones graves se separa de lo establecido en el art. 8 A) de la LORCA. El art. 30, por no respetar el contenido del art. 8, C), de la LORCA, al exceptuar la relación laboral, como causa de ineligibilidad de compromisarios y consejeros generales, no sólo en el caso de aquellos que ostenten la representación de los empleados, sino también «cuando aquella característica fuera anterior a su designación como consejero general». El art. 34.2, por cuanto modifica el quórum de asistencia para la válida constitución de la Asamblea, sin distinguir, como hace el último párrafo del art. 12.1 de la LORCA, entre primera y segunda convocatoria, eludiendo además la exigencia del voto favorable de los dos tercios de los asistentes establecida en el art. 12.2 de la mencionada Ley para los supuestos que los apartados
54. d)y
55. e)del art. 33 de la Ley gallega contemplan. El art. 34.4, por contravenir el art. 12.2, párrafo segundo, de la LORCA, al no otorgar voto de calidad a quien presida la reunión de la Asamblea General. El art. 45.4, por vulnerar el art. 22.4 de la LORCA, según el cual el Director General sólo asistirá a las reuniones de la Comisión de control cuando ésta así lo requiera. El art. 49, en fin, por cuanto contraviene el art. 31.1 de la LORCA, al imponer obligatoriamente la agrupación de las Cajas de Ahorro del respectivo ámbito territorial. 9. Por providencia de 30 de octubre de 1985, la Sección Primera del Pleno de este Tribunal acuerda admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno; dar traslado de la demanda y documentos presentados, de acuerdo con lo prescrito en el art. 34 de la LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Parlamento y a la Junta de Galicia, a fin de que puedan formular las alegaciones que estimen pertinentes; tener por invocado el art. 161.2 de la Constitución, con la consiguiente suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados, y publicar la formalización del recurso y la suspensión acordada en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de Galicia». 10. Por escrito de 28 de noviembre de 1985, el Parlamento de Galicia, representado por su Presidente, se opone al recurso planteado por el Letrado del Estado y solicita de este Tribunal su desestimación, aduciendo la siguiente fundamentación jurídica: A) Frente a las alegaciones del representante del Gobierno, fundadas en la vigencia y aplicación incondicionada de la Ley 31/1985, de 2 de agosto (LORCA), y en otras normas preconstitucionales legales y reglamentarias por él calificadas de básicas, la representación del Parlamento gallego estima necesario enjuiciar el contenido de la Ley impugnada partiendo de la delimitación competencial que en materia de Cajas de Ahorro establece el bloque de la constitucionalidad, así como del principio de territorialidad y de la estructura fundacional de las Cajas. B) Por lo que concierne a la distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Galicia, entiende que, sobre la base de los arts. 149. 1.11 y 13 de la Constitución y 30.1.1 del Estatuto de Autonomía gallego (EAG), es posible concluir que la competencia exclusiva de dicha Comunidad en materia de regulación de Cajas de Ahorro se extiende, aunque con distinta intensidad, a los tres aspectos siguientes:
56. a)El constitutivo -siempre que se respete la garantía institucional del derecho de fundación y la voluntad del fundador-, dada la estructura fundacional de las Cajas y las competencias asumidas por la Comunidad en el art. 27.26 de su Estatuto;
57. b)El orgánico, en aquellos que afecta a la organización y funcionamiento meramente internos de las Cajas y de acuerdo con los criterios generales y fundamentales exigidos por la unicidad del orden económico, y
58. c)El de su actividad institucional, dentro de los límites impuestos por el principio de unicidad y por la necesaria articulación, en materia económica, entre los intereses propios de la Comunidad y los generales de la Nación, reflejada estatutariamente en el hecho de no haber asumido la Comunidad gallega el desarrollo normativo de las bases en la ordenación del crédito, Banca y seguros. C) En cuanto al principio de territorialidad y por lo que se refiere a las normas autonómicas relativas a la estructura y organización de las Cajas de Ahorro, no a su actividad crediticia, sostiene que el criterio de delimitación competencial debe ser el de su domicilio social, o su sede central, al figurar éste como uno de los elementos constitutivos de la escritura fundacional. En consecuencia y de conformidad con lo dispuesto en los arts. 9.11 y 16 del Código Civil, las Cajas constituidas y con domicilio social en Galicia deben estar sometidas a las normas que dicte la Comunidad Autónoma. A este respecto y frente a las alegaciones del Letrado del Estado, la representación del Parlamento gallego hace las siguientes consideraciones: 1.° Las Cajas de Ahorro son instituciones nacidas con una vocación territorial limitada; 2.° No cabe confundir la extraterritorialidad de la validez de las normas comunitarias con la posible eficacia extraterritorial de sus actividades, que, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, no es incompatible con el principio de territorialidad; 3.° Si como consecuencia de sus actividades crediticias o benéfico-sociales la institución transciende de su territorio, el Estado habrá de dictar una norma de conflicto que permita someter a distintas regulaciones lo que constituye la actividad típica o instrumental; una norma de este tipo -señala- es la contenida en la Disposición final quinta de la LORCA, si bien en ella se utiliza un criterio matemático -el de la captación por las Cajas de Ahorro fuera de su territorio de un volumen de depósitos superior al 50 por 100- de difícil instrumentación debido a la variación de los fondos de las entidades en expansión, y cuya aplicación implicaría siempre disfunciones en el funcionamiento de los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y en su actividad crediticia, y 4.° El domicilio social como criterio para definir el ámbito de aplicación de la normativa autonómica sobre las Cajas viene utilizándose por el Estado y las Comunidades con toda normalidad sin que hasta el presente se haya puesto en tela de juicio su constitucionalidad (así el art. 1 del Real Decreto 2.869/1980, de 30 de diciembre, y el art. 1 del Decreto 77/1983, de 21 de abril, de la Junta de Galicia). Basándose en las consideraciones anteriores, la representación del Parlamento de Galicia concluye que no resultan inconstitucionales los arts. 1.1 y 22 de la Ley gallega 7/1985 por el hecho de que, para determinar el ámbito de aplicación de esta Ley, tomen como único y exclusivo punto de conexión el criterio del domicilio. Asimismo sostiene, dentro de este mismo epígrafe, la constitucionalidad del art. 3.2 por un triple motivo: Porque la expresión «estimular el ahorro» tiene un sentido orientativo y no limitativo, constituyendo dicha función parte integrante de la actuación benéfico-social de las Cajas; porque la expresión «realización de inversiones y obras benéficas» se ajusta a lo previsto en el art. 1.2 del Real Decreto 502/1983, y porque el citado art. 3.2 contiene un párrafo in fine en el que expresamente se reserva al Estado las bases de la legislación sobre la materia. D) Por lo que respecta a la estructura fundacional de las Cajas de Ahorro, la mencionada representación afirma que dichas Cajas son Entidades financieras de carácter social y naturaleza fundacional, como se deduce de la STC 18/1984, de 7 de febrero (fundamento jurídico 3.°), de la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de marzo de 1982 o de la expresión contenida en el art. 2, apartado 3.°, de la LORCA; por ello entiende que su proceso de constitución debe ajustarse al derecho de fundación reconocido en el art. 34 de la Norma fundamental y en los arts. 35 y siguientes del Código Civil, así como a las normas autonómicas previstas en la Ley de Fundaciones de Interés Gallego, de 22 de junio de 1983, existiendo un claro paralelismo entre los preceptos impugnados (arts. 5 al 11) y los arts. 2 al 11 de aquella Ley. En su opinión, todo el Capítulo Segundo de la Ley ahora recurrida se acomoda a la legislación vigente en su aspecto constitutivo, y -frente a la tesis mantenida por el Gobierno- no puede considerarse básica toda la legislación preconstitucional referente a la materia, ni inconstitucional toda norma autonómica que la modifique o no la reproduzca fielmente. En cuanto a las concretas impugnaciones de los artículos comprendidos en el citado Capítulo Segundo defiende su constitucionalidad por las siguientes razones:
59. a)El art. 5 tiene un contenido claramente orgánico y procedimental, ya que se limita a determinar el órgano de la Comunidad Autónoma competente para autorizar la creación de nuevas Cajas, ante el cual ha de presentarse la documentación. Supone -dice- la traslación del art. 2 del Decreto 1.838/1975, de 3 de julio, sustituyendo el órgano central por el autonómico, sin menoscabo de la competencia del Banco de España, tal como se deduce de la expresión «con el cumplimiento previo de la normativa básica vigente».
60. b)El art. 6.1
61. d)se limita a señalar que la dotación inicial es uno de los elementos integrantes de la escritura fundacional. Es cierto que no hace referencia a la dotación mínima, pero, por una parte, no resulta evidente que su determinación por el Estado (art. 4.1 del Decreto 1.838/1975) tenga carácter básico y, por otra, no parece propio de una buena técnica legislativa exigir a la Ley algo que por su naturaleza económica está sometido a revisiones.
62. c)El art. 6.2 se ajusta al contenido de lo dispuesto en el art. 4.2 de la Ley de Fundaciones de Interés Gallego y a las normas generales de Derecho común. En todo caso, su constitucionalidad resulta garantizada si la expresión «en la forma prevista por esta Ley» se interpreta en el sentido de «respetando el contenido previsto en el apartado 1.° del citado artículo y en la normativa básica vigente, tal como reitera el art. 5 recurrido».
63. d)El art. 7 se refiere al nombramiento del Director General en la etapa inicial de constitución de las Cajas de Ahorro, aspecto no regulado por la LORCA; y, en LORCA; y, en todo caso, prevé que el primer Consejo de Administración, una vez constituido, habrá de ratificar el nombramiento, lo que significa que a dicho Consejo le corresponde, como preceptúa el art. 26 de la mencionada Ley, la designación del Director General. Por otra parte, esta actuación inicial, que dentro de los actos de naturaleza fundacional responde al fin primordial de poner en marcha la entidad, se ajusta a la normativa en materia de fundaciones de interés gallego regulada por la Ley de 22 de junio de 1983.
64. e)El art. 8 no elimina totalmente la discrecionalidad en la autorización relativa a la constitución de una nueva Caja de Ahorro, pues también permite denegar dicha autorización «por notoria inadecuación o insuficiencia en la dotación fundacional al objeto y a las finalidades de la institución», y no incumple los requisitos procedimentales previstos en los arts. 1 y 2 del Decreto 1.838/1975, a los que se remite la Ley impugnada en el art. 5.
65. f)El art. 9.1 ha sido impugnado por fijar como criterio de aplicación de la Ley el domicilio, por lo que se dan por reproducidas las alegaciones hechas a este respecto.
66. g)El art. 10, aunque elude la preceptiva propuesta del Banco de España, no es inconstitucional, pues de la STC 1/1982 se deduce que las funciones básicas del Banco de España en relación con las Cajas de Ahorro son las de información, disciplina e Inspección, no la de propuesta de autorización en los supuestos de absorción y fusión.
67. h)El art. 11.1 es recurrido por estimar que excluye la aplicabilidad de los arts. 140 y siguientes del Real Decreto-ley de 21 de noviembre de 1929, pero estos preceptos no pueden calificarse de básicos, unos por su falta de adecuación a la realidad actual y otros por su carácter detallista. En realidad, el artículo impugnado, al fijar el órgano competente en la Comunidad Autónoma para ejercer la función de ratificación, establece simplemente una norma de competencia orgánica exigida por la delimitación competencial derivada de la configuración del Estado. E) El Letrado del Estado recurre los arts. 19, 20.1
68. d)y
69. e)y 21, relativos al régimen sancionador, por entender que vulneran las normas básicas contenidas en la dispersa regulación preconstitucional relativa a esta materia y que, en especial, no respetan la delimitación de competencias contenida en la Disposición adicional primera de la Ley 31/1985, de 2 de agosto. Pero esta impugnación carece, para la representación del Parlamento gallego, de fundamentación: El art. 18 que encabeza el Capítulo Cuarto de la Ley autonómica -señala- determina que el régimen sancionador se ejercerá «en el marco de las bases aprobadas por el Estado sobre ordenación del crédito y la banca... y sin perjuicio de las funciones que le correspondan al Banco de España», pero este expreso respeto a las bases no puede implicar, por extensión, un desapoderamiento de la competencia en cuanto a la legislación de desarrollo y a la ejecución, específicamente reconocida en el Estatuto de Autonomía y en la misma disposición adicional primera, dos. Por otra parte -añade-, es de aplicación al presente caso la doctrina establecida en la STC 85/1985 (fundamento jurídico 8.°), según la cual la Comunidad Autónoma es titular de la referida potestad sancionadora por tener atribuida competencia en materia de Cajas de Ahorro (art. 30.1.5 del EAG), ejercitarla por vía legislativa y desarrollar los principios básicos del ordenamiento sancionador estatal, modulando tipos y sanciones; así, el art. 19 desarrolla, especificándola, la cláusula general sancionadora del art. 156 del Estatuto de Cajas Generales de Ahorro Popular de 1933 y de la Orden ministerial de 30 de octubre de 1940, respetando también, en cuanto a las medidas cautelares, el art. 5 del Real Decreto-ley de 24 de septiembre de 1982; y, en lo concerniente a la Imputación de responsabilidad, el mencionado artículo se ajusta a los principios generales del Derecho, distinguiendo entre la responsabilidad de la persona jurídica y la atribuida directamente a quienes forman parte de sus órganos de gobierno, sin que sea procedente citar el art. 158 del Real Decreto-ley de 24 de noviembre de 1929, que limita la responsabilidad al Director General, ya que la evolución de esta institución justifica su extensión a órganos y personas distintas. Del mismo modo, el art. 20.1
70. d)y
71. e)está en sintonía con la Instrucción de Beneficencia de 14 de marzo de 1879 y con el Reglamento de Fundaciones Culturales de 21 de junio de 1972, por lo que se refiere a la destitución de los órganos de gobierno de las Cajas, y con el art. 2 del Real Decreto-ley de 6 de marzo de 1978 y el art. 5 del Real Decreto-ley de 24 de septiembre de 1982, en lo que respecta a la exclusión del Registro de Cajas de Ahorro. Y, por su parte, el art. 21 no hace sino trasplantar a la esfera autonómica facultades de suspensión e intervención que corresponden al Estado con carácter general (arts. 119 y 133 del mencionado Estatuto de 1933, art. 19 de la Orden ministerial de 30 de octubre de 1940 y art. 1 del Real Decreto-ley de 6 de marzo de 1978) y que ahora comparte con la Comunidad Autónoma en materia de Cajas de Ahorro. F) La representación del Gobierno impugna determinados artículos de los Títulos II y III de la Ley del Parlamento de Galicia por entender que infringen lo dispuesto en la LORCA, norma que considera básica. Pero, a juicio de la representación del Parlamento autonómico, es evidente que la detallada y pormenorizada regulación contenida en la LORCA no puede considerarse básica de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, ya que si así fuera quedaría completamente anulada la competencia sobre Cajas de Ahorro que a la Comunidad Autónoma gallega atribuye el art. 30 de su Estatuto, que es una competencia exclusiva y no sólo de desarrollo legislativo. Así -precisa-, no puede considerarse inconstitucional el art. 22
72. d)de la Ley autonómica por el hecho de incluir al Director General entre los órganos de gobierno de las Cajas, extremo no previsto en el art. 1 de la LORCA, pues aquella Ley puede completar el esquema organizativo contenido en esta última. En cuanto al art. 26.2
73. c)de la Ley gallega, es cierto que extiende a las Corporaciones locales la representación en la Asamblea General de las Cajas de Ahorro y no la circunscribe a las municipales, como hace la LORCA (art. 2.3), pero ello responde a un principio de racionalidad, economía y participación, en virtud del cual se estima conveniente no prescindir de la labor tradicional que las Diputaciones Provinciales han asumido en este campo, especialmente en Galicia. La incorporación a la Asamblea General de la representación de federaciones, asociaciones o corporaciones de diverso carácter y de personalidades de singular prestigio, contemplada en el art. 26.2 e), ap. 3.°, de la Ley impugnada, supone el respeto a un criterio tradicional y de pluralismo social que no afecta al denominado carácter básico del art. 2.3 de la LORCA, pues supone un desdoblamiento de la opción prevista en su apartado c). También el art. 27 es plenamente constitucional a juicio de la representación del Parlamento gallego, pues estima que no pueden considerarse básicos los porcentajes de participación establecidos en el art. 3.2 de la LORCA, que no permiten opción alguna a la Comunidad Autónoma. Y tampoco entiende que pueda calificarse de básica, en relación con el art. 28
74. c)de la Ley impugnada, la totalidad de los arts. 4 y 7.2 de la LORCA, por lo que habría de considerarse constitucional tanto el carácter potestativo de la elección de los representantes de los impositores mediante compromisarios como el establecimiento de iguales requisitos para éstos que para los consejeros generales, lo que, por otra parte, se ajustaría a la normativa estatal entonces vigente (art. 3.1 del Real Decreto 2.290/1977). Por análogas razones defiende la constitucionalidad de los arts. 29 a); 30; 31.2 y 3 y 40.1; 32.1
75. f)y por conexión el 33; 32.2; 34.4; 37.1; 38.2; 39.1; 41.1; 42.5; 45.4; 47.2 y 47.3, dado que, en su opinión, no puede atribuirse el carácter de básicos a los correlativos preceptos de la LORCA con los que contrastan, aparte de que algunos de dichos artículos -añade- no hacen sino desarrollar y completar la Ley estatal, suplir sus lagunas o deducir las consecuencias derivadas de los principios organizativos de la Ley gallega, entre los que se encuentra la calificación del Director General como órgano de gobierno. En cuanto a los arts. 49 y 50.1 de la Ley recurrida, la representación del Parlamento gallego, además de reiterar que la materia en ellos regulada no tiene carácter básico, señala que la potestad de la Comunidad Autónoma para exigir la agrupación de las Cajas de Ahorro con domicilio social en Galicia en una federación emana de la propia naturaleza del protectorado sobre las Cajas, de la incidencia de los fines sociales de éstas en la actividad económica de la Comunidad, cuyo fomento y planificación son competencia comunitaria (arts. 38, 131 y 149.1.11 y 13 C.E.), así como de la función de interés general que desempeñan en el propio ámbito territorial. Finalmente, considera que tampoco son inconstitucionales las Disposiciones transitorias primera, tercera y cuarta, pues coinciden con las normas de la LORCA en aquello que puede estimarse básico y discrepan en aspectos no sustanciales, cuya regulación corresponde a la Comunidad. Por todo lo expuesto, solicita de este Tribunal que desestime en su integridad el recurso de inconstitucionalidad núm. 913/1985, promovido por el Presidente del Gobierno. 11. Por escrito de 29 de noviembre de 1985, comparece el Jefe del Gabinete de Asuntos Constitucionales y Defensa Jurisdiccional de la Junta de Galicia, en nombre del Gobierno autonómico, formulando las correspondientes alegaciones: A) Tras señalar que la propia Junta ha interpuesto recurso de inconstitucionalidad contra la LORCA y solicitar la acumulación de ambos recursos, efectúa una serie de consideraciones generales, refiriéndose comparativamente a los modelos alemán e italiano de distribución de competencias entre los órganos centrales y las autonomías territoriales y al sistema general que a tal efecto se deduce de la Constitución Española y de los Estatutos de las Comunidades Autónomas. Por lo que se refiere a la concreta materia de las Cajas de Ahorro, pone de relieve la existencia de una concurrencia competencial entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Galicia, en virtud de lo dispuesto en los arts. 149.1.11 de la Constitución y 30.1.5 del EAG, de los cuales se desprende -como ha señalado este Tribunal- que al Estado corresponde el establecimiento de la normativa básica que habrá de servir de «marco de una política global», sin que ello conduzca a un rígido uniformismo que impida la diversidad de regulaciones características de un sistema autonómico, en el que ha de garantizarse la acción de Gobierno de cada Comunidad Autónoma en función de una política propia. Tal regulación básica debe ceñirse, pues, a los elementos normativos uniformes que aseguren un denominador común, a partir del cual pueda cada Comunidad establecer, en defensa de su propio interés, las peculiaridades que estime convenientes, lo cual supone que la competencia normativa reservada constitucionalmente a la Comunidad Autónoma no tiene carácter meramente reglamentario. Dado que la Constitución no reserva al Estado una competencia expresa en materia de Cajas de Ahorro, mientras que, en virtud del art. 149.3 de aquélla, el EAG atribuye a la Comunidad Autónoma de Galicia una competencia exclusiva sobre esta materia «de acuerdo con las bases y la ordenación de la actuación económica general y la política monetaria del Estado, en los términos de lo dispuesto en los arts. 38, 131, 149.1.11 y 13 de la Constitución», el representante de la Junta gallega entiende que el problema planteado viene a reconducirse, en definitiva, a la «fijación de bases» o, en su caso, a la «coordinación general» a que se refieren los preceptos últimamente citados. teniendo en cuenta que, según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, aquel concepto de bases es un concepto material y que las normas no son básicas por el mero hecho de estar contenidas en una Ley y ser en ella calificadas de tales. Por otra parte -añade-, el carácter de fundaciones que las Cajas de Ahorro han tenido en su origen obliga a garantizar el derecho de fundación, reconocido en el art. 34 de la Constitución, esto es, el derecho a fundar y a que la voluntad de los fundadores perviva en la fundación; y de dicho carácter deriva otro título competencial de la Comunidad en relación con las Cajas de Ahorro: el reconocido en el art. 27.26 del EAG, que atribuye a la Comunidad de Galicia competencia exclusiva sobre las Fundaciones de Interés gallego. Cierto es que las Cajas tienen también la naturaleza de entes de carácter social y de intermediarios financieros, pero esta característica -puntualiza- hace referencia a su actividad crediticia o financiera, por lo que es a ella a la que hay que referir las potestades estatales sobre las bases de ordenación del crédito, y no a los aspectos subjetivos de organización ad intra de las Cajas, que se subsumen en la competencia exclusiva del art. 30.1.5 del EAG, reforzado con el título competencial derivado del art. 27.26 del propio Estatuto. En este sentido, en la regulación de los aspectos subjetivos u organizativos de las Cajas de la Comunidad Autónoma resulta obligado, a juicio de la representación de la Junta gallega, sujetarse a lo dispuesto en la Ley del Parlamento de Galicia de 22 de junio de 1983 sobre el Régimen de las Fundaciones de Interés Gallego -entre las cuales figuran indiscutiblemente las Cajas de Ahorro-, que atribuye a la Comunidad Autónoma la función de protectorado sobre aquellas fundaciones y por lo tanto, sobre las Cajas. A estos títulos competenciales -precisa- responde la Ley 7/1985 de Cajas de Ahorro Gallegas, cuyo contenido respeta las bases del Estado sobre la ordenación del crédito; mientras que, por el contrario, la Ley estatal 35/1985, que el Letrado del Estado considera como básica y parámetro de la constitucionalidad de la Ley autonómica, carece de legitimidad y es radicalmente nula, pues no tiene tal carácter e invade espacios específicos de la competencia autonómica sobre el régimen de las fundaciones de interés gallego, anulando con ello la función de protectorado que corresponde a la Comunidad Autónoma, y sobre la estructuración y vertebración de los órganos de gobierno y representación de las Cajas, que es competencia exclusiva de aquélla en virtud del art. 30.1.5 del EAG. B) Partiendo de estas consideraciones generales, la representación de la Junta de Galicia rechaza la impugnación del Gobierno; en primer término, en cuanto se dirige contra el art. 1.1 de la Ley gallega y preceptos conexos (arts. 2.1, 9.1 y 10), que disponen la aplicación de la misma a las Cajas de Ahorro con domicilio social en Galicia. A su juicio, dicho precepto viene a coincidir con el art. 37.1 del EAG, según el cual las competencias de la Comunidad Autónoma de Galicia se entienden referidas a su territorio, y la determinación de los criterios con arreglo a los cuales ha de fijarse el domicilio que corresponde a dicha Comunidad en materia de Cajas de Ahorro, de conformidad con los arts. 27.26 y 30.1.5 del EAG y la citada Ley de Fundaciones de Interés Gallego, así como con la STC 72/1983. Los mencionados preceptos impugnados -añade- no comportan un criterio de extraterritorialidad, ya que no se refieren a la actividad de las Cajas, con lo que quedan a salvo las competencias estatales. En cuanto a las sucursales de las Cajas de Ahorro con domicilio social en Galicia ubicadas fuera del territorio autonómico, sus actividades y relaciones instrumentales, no consustanciales al régimen de la actividad creditica, son susceptibles de regirse por el estatuto personal, de acuerdo con los art. 9.11 y 16 del Código Civil, mientras que en lo que respecta a aquellas actividades que llevan aparejado un ejercicio de poder político la Junta de Galicia puede realizar convenios con otras Comunidades Autónomas en uso de la fórmula establecida en el art. 145.2 de la Constitución. En último término, para la representación de la Junta gallega, la competencia básica estatal sobre las Cajas de Ahorro -que, en su opinión, deriva de la competencia sobre la ordenación del crédito (art. 149.1.11 C.E.) y no sobre la ordenación de las instituciones de crédito, como estima la parte recurrente- se limita a la actividad de las Cajas en cuanto intermediarios financieros, no afectando a la organización de las mismas, plano que debe diferenciarse de aquél y sobre el que recae la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con los arts. 27.26 y 30.1.5 del EAG, sin limitación alguna. C) Dentro del Capítulo Segundo de la Ley gallega 7/1985, son impugnados por el Letrado del Estado los arts. 5, 6, 7, 10 y 11.1. El art. 5, concretamente, por infracción del Decreto 1.838/1975. Pero, a juicio del representante de la Junta de Galicia, no es posible, de acuerdo con la STC de 20 de enero de 1982, considerar como esencial o básica la explicitación normativa contenida en este Decreto; argumento que utiliza también para rechazar la impugnación del art. 10 por lo que se refiere al art. 6.1
76. d)-señala-, no innova ni contradice la regulación estatal, pues se limita a establecer la necesidad de una dotación inicial de las Cajas, sin fijar un tope mínimo distinto del establecido en la legislación del Estado. En cuanto al art. 6.2, no supone más que el ejercicio de la competencia exclusiva asumida en el art. 27.26 EAG, competencia no susceptible de limitaciones. Y lo mismo puede decirse -añade- de la regulación contenida en el art. 7, sin que pueda oponerse a ello lo dispuesto en la LORCA, por no tener ésta carácter básico. Tampoco el art. 8 afecta, en su opinión, a la normativa estatal, pues la existencia de un Registro General de Cajas de Ahorro de ámbito nacional no impide la posible creación de otros Registros propios de las Comunidades Autónomas con competencia en la materia ya que se trata de una competencia de ejecución que corresponde a la Comunidad Autónoma gallega en virtud de los arts. 30.1.5 y 37 del EAG. Como tampoco innova el ordenamiento el art. 11, que se limita a explicitar una de las funciones de control que corresponden a la Junta de Galicia, sin excluir los requisitos exigidos por la legislación estatal en la materia. D) En cuanto al régimen sancionador, la representación de la Junta gallega reitera que la competencia básica del Estado está referida únicamente a la materia de ordenación del crédito, por lo que aquél no puede extender su competencia sancionadora a los aspectos de política financiera y de solvencia y seguridad, que no se corresponden con los límites fijados en el art. 30.1.5 del EAG a la competencia autonómica sobre Cajas de Ahorro; y, en todo caso -señala-, el art. 18 de la Ley recurrida hace una referencia expresa al «marco de las bases aprobadas por el Estado sobre ordenación del crédito y banca», cerrando su regulación de principios con la fórmula «sin perjuicio de las funciones que correspondan al Banco de España». Asimismo, recuerda que, conforme a la jurisprudencia constitucional, las Comunidades Autónomas pueden adoptar normas administrativas sancionadoras en materia de su competencia, siempre que se acomoden a las garantías constitucionales dispuestas en este ámbito del derecho sancionador y no introduzcan divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio (STC 87/1985, de 16 de julio), y en este sentido pone de manifiesto que los arts. 19 y 20 de la Ley gallega se ajustan a tales límites, sin que pueda alegarse en contra suya el pretendido carácter básico de la LORCA. Además -añade-, la sanción consistente en la exclusión del Registro de Cajas aparece ya en los Reales Decretos-leyes estatales de 6 de marzo de 1978 y 24 de septiembre de 1982, de la misma manera que la facultad de suspensión recogida en el art. 21 tiene sus antecedentes en los arts. 119 y 133 del Estatuto de 1933, art. 19 de la Orden ministerial de 30 de octubre de 1940 y art. 1 del Real Decreto-ley de 6 de marzo de 1978. E) Finalmente examina la representación de la Junta da Galicia el resto de los preceptos de la Ley gallega, relativos a aspectos organizativos de las Cajas de Ahorro, impugnados por presunta infracción de la normativa contenida en la LORCA, poniendo de relieve que la citada Ley autonómica se elaboró respetando los principios básicos de representatividad y libertad deducibles del Real Decreto de 27 de agosto de 1977, vigente en el momento de iniciarse su tramitación, y que la LORCA ha venido después a modificar tales principios mediante una normativa que no puede considerarse básica por las razones antes expuestas. Así -precisa-, no tiene carácter básico el art. 2.3 de la LORCA, que incluye una regulación tan pormenorizada que supone un irrisorio despojo de las competencias autonómicas, y en consecuencia no puede calificarse de inconstitucional el art. 22 de la Ley gallega que, estableciendo una regulación diferente, respeta sin embargo los principios o criterios genéricos de representación que sí pueden considerarse básicos de acuerdo con la legislación estatal anterior y actual. Tampoco pueden estimarse inconstitucionales -añade- los arts. 26.2
77. c)y e), 27, 28 c), 29 a), 30, 31.2 y 3.32 f), 33
78. e)y 34.2 y 4, relativos a la Asamblea General de las Cajas, ya que asimismo es manifiesto que no posee carácter básico la exhaustiva y reglamentista regulación de los preceptos de la LORCA que se dicen infringidos por aquéllos. Y lo mismo puede afirmarse, a su juicio, respecto de los arts. 37.1, 38.2. 39.1. 41.1. 42.5, 45.1 y 47.2 y 3, también impugnados, relativos al Consejo de Administración, la Comisión de Control y el Director General. En cuanto a la impugnación de los arts. 49 y 50.1, referentes a la Federación de Cajas de Ahorro Gallegas, manifiesta que no cabe admitir el intento por parte del Estado de buscar cobertura para unas competencias básicas de las que carece, en el derecho de asociación, que no tiene relación con el tema de que se trata. Por último, señala que las Disposiciones transitorias primera, segunda y tercera constituyen normas de régimen organizativo, de competencia autonómica, a las que tampoco puede oponerse el supuesto carácter básico de la LORCA. Basándose en las consideraciones anteriores, el representante de la Junta de Galicia solicita de este Tribunal que desestime el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno. 12. Por Autos de 20 de marzo y 10 de abril de 1986 y tras oír a las partes, el Pleno de este Tribunal acuerda, de conformidad con lo dispuesto en el art. 161.2 de la Constitución, mantener la suspensión de la vigencia de los preceptos impugnados por el Letrado del Estado de la Ley 7/1985, de 17 de julio, del Parlamento de Galicia, y de la Ley 15/1985, de 1 de julio, del Parlamento catalán. 13. Por Auto de 12 de junio de 1986, el Pleno acuerda desestimar el recurso de súplica interpuesto por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña contra el Auto de 10 de abril del mismo año. 14. Por Auto de 3 de marzo de 1988 y tras audiencia de las partes, el Pleno acuerda la acumulación del recurso de inconstitucionalidad núm. 913/1985 al 873/1985. 15. Por providencia de la misma fecha, el Pleno acuerda señalar el día 10 del actual mes de marzo para deliberación y votación de la presente Sentencia. II. Fundamentos jurídicos 1. Los recursos 873/1985 y 913/1985 han sido promovidos por el Gobierno de la Nación frente a las Leyes 15/1985, del Parlamento de Cataluña (L.C.), y 7/1985, del Parlamento de Galicia (L.G.), por las que se regulan las Cajas de Ahorro de las respectivas Comunidades. Entiende el Abogado del Estado que determinados preceptos de ambas Leyes no respetan las normas básicas estatales, tanto preconstitucionales como postconstitucionales, a que han de sujetarse las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias en esta materia y, por consiguiente, resultan inconstitucionales.En los escritos de interposición de los recursos y en los correspondientes de alegaciones se plantean, con carácter previo al análisis detallado de los preceptos impugnados y de las normas básicas en que se fundamenta la pretendida inconstitucionalidad de los mismos, tres cuestiones fundamentales: A) Los títulos competenciales del Estado y de las Comunidades Autónomas en materia de Cajas de Ahorro. B) El concepto de bases y el alcance de la competencia estatal para dictar las bases de ordenación del crédito, y C) El ámbito de las competencias autonómicas en relación con la impugnación de los arts. 1.1 de ambas Leyes. 2. En primer lugar, la naturaleza fundacional de las Cajas de Ahorro, de una parte, y su actividad crediticia, de otra, explican que tanto el Estado como las Comunidades Autónomas hagan referencia a distintos títulos competenciales para fundamentar, respectivamente, la competencia estatal y las autonómicas en relación con la regulación de dichas Cajas.Desde el punto de vista constitucional, es de señalar que ni las Cajas de Ahorro ni las Fundaciones aparecen en los arts. 148 y 149 de la Norma fundamental como materias específicas a efectos competenciales; sólo figura expresamente reconocida la competencia exclusiva del Estado para fijar las bases de la ordenación del crédito, banca y seguros (art. 149.1.11) y, con carácter general, la competencia estatal sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13).No sucede lo mismo desde el punto de vista estatutario. En los Estatutos de Autonomía se distinguen tres títulos competenciales: los que se refieren, en general, a la ordenación del crédito, los específicos en materia de Cajas de Ahorro y los relativos a las Fundaciones, siendo de destacar que no todas las Comunidades asumen competencias en las tres materias ni lo hacen con el mismo alcance respecto a cada una de ellas.Por lo que se refiere a las Comunidades Autónomas catalana y gallega, las competencias que los respectivos Estatutos les reconocen son las siguientes:
79. a)De acuerdo con el art. 9.24 del Estatutos de Autonomía de Cataluña (EAC) es atribuida a la Generalidad la competencia exclusiva sobre «fundaciones y asociaciones de carácter docente, cultural, artístico, benéfico-asistencial y similares, que desarrollen sus funciones principalmente en Cataluña»; por su parte, el art. 27.26 del Estatuto de Autonomía de Galicia (EAG) reserva también a esta Comunidad la competencia exclusiva en relación con el «régimen de las fundaciones de interés gallego».
80. b)El art. 10.1.4 del EAC atribuye a la Generalidad el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de ordenación del crédito, banca y seguros dentro del «marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca»; sin que exista un título competencial análogo en el Estatuto de Autonomía gallego.
81. c)Los arts. 12.1.6 del EAC y 30.1.5 del EAG asignan a la Generalidad de Cataluña y a la Comunidad Autónoma gallega, respectivamente, la competencia exclusiva en materia de «instituciones de crédito corporativo, público y territorial y Cajas de Ahorro», en los términos de lo dispuesto en los arts. 38, 131 y 149.1.11 y 13 de la Constitución.Del examen de las normas estatutarias atributivas de competencias se deduce que las Cajas de Ahorro constituyen una materia específicamente individualizada frente a las fundaciones y frente a otras entidades de crédito, por lo que no pueden identificarse a efectos competenciales, con independencia de la calificación que por su estructura como personas jurídicas pueda resultar para ellas más adecuada y de la naturaleza eminentemente crediticia de su actividad.Ello se justifica por las especiales características que en las Cajas de Ahorro concurren. De una parte, su inicial configuración como entidades benéfico-sociales ha dado paso, en virtud del propio crecimiento y de la importancia actual de su actividad crediticia, a su consideración como entidades de crédito dentro del sistema financiero; evolución que se refleja en el carácter específico del título competencial sobre Cajas de Ahorro, frente al genérico sobre Fundaciones que, en la mayoría de los casos, aparece referido a aquellas de carácter docente, cultural, artístico, benéfico-asistencial y similares. Pero, por otra parte, la dimensión social de las Cajas y su proyección eminentemente regional -rasgos distintivos de estas entidades de depósito frente a otros intermediarios financieros- explica también que los Estatutos distingan entre el título competencial general sobre «ordenación del crédito, banca y seguros» y el título específico sobre Cajas de Ahorro, y que determinadas Comunidades Autónomas tengan atribuidas respecto a las Cajas competencias de las que carecen en relación con otras entidades de crédito.Teniendo en cuenta estas consideraciones, resulta justificada la postura del Abogado de la Generalidad de Cataluña y del Presidente del Parlamento Catalán cuando sostienen que es el art. 12.1.6 del EAC y no el 10.1.4 del mismo -que restringe en mayor medida las competencias autonómicas- el que ha de servir de base para enjuiciar la constitucionalidad de la Ley de Cajas de Ahorro de Cataluña. En efecto, dado el carácter específico con que en el EAC se configura la competencia en materia de Cajas de Ahorro, este título competencial deberá prevalecer sobre el más genérico relativo a la «ordenación del crédito. banca y seguros». Lo mismo que sobre la competencia reconocida en el art. 9.24 del Estatuto, no sólo por la antedicha razón, sino también porque el título competencial contenido en este precepto estatutario se refiere a las «fundaciones de carácter docente, cultural, artístico, benéfico-asistencial y similares» y, habida cuenta de la evolución experimentada por las Cajas de Ahorro a la que antes hemos hecho referencia, no cabe asimilarlas a este tipo de fundaciones.La representación de la Comunidad Autónoma gallega -tanto del Parlamento como de la Junta- sostiene, por el contrario, que la competencia de la Comunidad en materia de Cajas de Ahorro no deriva tan sólo del título que le es reconocido en el art. 30.1.5 de su Estatuto, sino también del que le viene atribuido por el art. 27.26, ya que en la regulación de dichas Cajas han de distinguirse dos aspectos: su estructura, gobierno y representación, por una parte, y su actividad crediticia, por otra. Por lo que concierne al primero, entiende que la competencia de la Comunidad deriva de la naturaleza fundacional de tales entidades y, en lo que se refiere al segundo, de su consideración como entidades especiales de crédito. Por ello concluye que, puesto que el contenido de la Ley autonómica impugnada se centra primordialmente en la regulación de los aspectos relacionados con el funcionamiento de las Cajas y, en especial, con la representación en los órganos de gobierno y las funciones de éstos, es el título sobre fundaciones -y no el título sobre Cajas de Ahorro, que ha de entenderse referido a la actividad crediticia- el relevante para enjuiciar la constitucionalidad de la Ley en cuestión. Distinción que adquiere especial importancia a efectos competenciales, dado que la competencia sobre fundaciones es de carácter exclusivo, mientras que la competencia sobre las Cajas, aunque se califica también de exclusiva, se enmarca dentro de las bases y la ordenación de la actuación económica general y la política monetaria del Estado, en los términos de lo dispuesto en los arts. 38, 131 y 149.1.11 y 13 de la Constitución.Esta postura no puede, sin embargo, ser compartida por este Tribunal -aun cuando la distinción aducida por la representación gallega, entre el aspecto organizativo y el crediticio de las Cajas de Ahorro, pueda resultar relevante, como veremos posteriormente, a la hora de determinar el alcance de las bases estatales en materia de Cajas de Ahorro-, por cuanto, según ya hemos precisado, el título específico ha de prevalecer sobre el genérico, sin que sea óbice el que la competencia sobre fundaciones no se limite expresamente a un determinado tipo, como ocurre en el caso catalán, sino que se extienda a todas las de «interés gallego».El mismo legislador autonómico ha sido consciente de ello, ya que en el preámbulo de la Ley de Fundaciones parte del art. 27 del EAG como precepto atributivo de competencia, mientras que en el preámbulo de la Ley de Cajas de Ahorro impugnada hace derivar la competencia para dictar esta Ley del art. 30.1.5 de dicho Estatuto. Y un examen del Reglamento, dictado de acuerdo con lo establecido en la Disposición adicional primera de la Ley de Fundaciones, pone de manifiesto que alguno de los requisitos especiales exigidos en su art. 3 para poder calificar a las fundaciones como de «interés gallego», a efectos de la competencia reconocida en el art. 27.26 del EAG, sería de imposible cumplimiento por las Cajas de Ahorro en su configuración actual.En definitiva, a efectos competenciales es el título específico sobre Cajas de Ahorro, y no los títulos sobre «Fundaciones» y «Ordenación del crédito, banca y seguros», en el caso de Cataluña, o sobre «Fundaciones», en el caso de Galicia, el que ha de servir de base para enjuiciar la constitucionalidad de las leyes autonómicas impugnadas. Por ello, ha de partirse de las competencias reconocidas a ambas Comunidades en los arts. 12.1.6 del EAC y 30.1.5 del EAG, respectivamente, competencias que, aun cuando se califican de exclusivas, no excluyen la estatal en dicha materia, pues, entre otros límites, se confieren «en los términos de lo dispuesto en el art. 149.1.1 1 y 13 de la Constitución», lo que significa que habrán de ejercerse dentro de las bases de la ordenación del crédito y de las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. 3. Conviene, de otra parte, precisar algunas cuestiones que revisten un interés especial en la fundamentación de los presentes recursos y que giran en torno al tema esencial debatido, esto es, el alcance de las bases de ordenación del crédito en relación con el ejercicio de las competencias autonómicas sobre las Cajas de Ahorro y la determinación de las normas en que tales bases se hallan contenidas:
82. a)En primer término, la posible inclusión de la LORCA dentro de las referidas bases, dado que la fecha de su promulgación -9 de agosto de 1985- es posterior a la de las leyes autonómicas controvertidas - 1 de julio y 17 de julio del mismo año-. La conclusión afirmativa a que llega el Abogado del Estado ha de compartirse por este Tribunal pues, como reiteradamente viene declarando, en los recursos de inconstitucionalidad, dado su carácter de recursos abstractos, no controla si el legislador se mantuvo o no dentro de los límites derivados del bloque de la constitucionalidad, sino, más bien, si el producto normativo respeta tales límites en el momento del examen jurisdiccional (SSTC 87/1985, fundamento jurídico 8.°; 137/1986, fundamento jurídico 4.°, y 27/1987, fundamento jurídico 4.°).
83. b)En segundo término, las bases a las que han de sujetarse las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias pueden estar contenidas tanto en normas posteriores a la Constitución como en normas preconstitucionales. Por ello, en el caso de que no exista legislación posconstitucional sobre la materia, dichas Comunidades deberán respetar no sólo los principios que inmediatamente se deriven de la Constitución, sino también los criterios básicos que racionalmente se infieran de la legislación estatal vigente, siempre que ésta -como ocurre en el caso que nos ocupa, en lo que se refiere al régimen jurídico y sancionador de las Cajas de Ahorro- discipline la acción sectorial del Estado y no se encuentre inmediatamente condicionada por una estructura política distinta de la que resulta de la Constitución.
84. c)Del mismo modo debe tenerse en cuenta que, aun cuando, por su carácter estable y no coyuntural, las bases han de establecerse en leyes, especialmente tras la entrada en vigor de la Constitución, excepcionalmente pueden considerarse básicas algunas regulaciones no contenidas en normas con rango legal e incluso ciertos actos de ejecución cuando, por la naturaleza de la materia, resultan complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva a que responde la competencia estatal sobre las bases. Por ello, en materia de ordenación del crédito cabe asignar, como hace el Abogado del Estado en los presentes recursos, carácter básico a algunas normas reglamentarias, a pesar de su rango, así como a ciertas funciones ejecutivas del Banco de España en la medida en que son precisas para asegurar el adecuado funcionamiento de las Entidades de crédito o la efectividad de la política financiera del Estado.
85. d)En cualquier caso, el concepto de bases, como delimitador de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, es un concepto material y no formal, y ello implica que no todo lo que el legislador estatal califica formalmente de base lo es necesariamente. Cierto es que corresponde al Estado determinar mediante Ley, como regla general, lo que ha de considerarse básico, esto es, el común denominador normativo necesario para asegurar la unidad fundamental prevista por las normas del bloque de la constitucionalidad que establecen la distribución de competencias. Pero la definición concreta de ese común denominador realizada por el legislador no vincula a este Tribunal que, como intérprete supremo de la Constitución, puede y en su caso, debe someterla al correspondiente examen, con el fin de comprobar si la uniformidad básica establecida es consecuente o no con la finalidad objetiva perseguida al reservar Real Estado la competencia para fijar bases en una determinada materia. Por consiguiente, no resulta admisible la tesis del Abogado del Estado, según la cual las prescripciones de la LORCA han de ser respetadas por los legisladores autonómicos por la única razón la LORCA han de ser respetadas por los legisladores autonómicos por la única razón de que el legislador estatal las ha definido como básicas.
86. e)Finalmente, dado el contenido de las leyes autonómicas impugnadas, fundamentalmente referido a los órganos de gobierno de las Cajas de Ahorro, presenta singular relevancia la cuestión relativa al alcance de las bases sobre ordenación del crédito en relación con los dos aspectos esenciales comprendidos en la regulación de aquéllas: El organizativo y el crediticio.El Abogado del Estado, basándose en la STC 1/1982 (fundamento jurídico 3.°) dictada en el recurso de inconstitucionalidad por el que se impugnó el Decreto del Gobierno Vasco 45/1981, «sobre régimen de dependencia de las Cajas de Ahorro de la Comunidad Autonómica del País Vasco», sostiene que las bases de ordenación del crédito deben contener tanto las normas reguladoras de la estructura, organización interna y funcionamiento de los intermediarios financieros, como aquellas otras que regulan aspectos fundamentales de la actividad de tales intermediarios.Puesto que esta doctrina, aplicada sin matización alguna, lleva al Abogado del Estado a considerar indiscutible el carácter básico de prácticamente todo el contenido de la LORCA -tal como la Disposición final cuarta, 3, de la misma establece-, los representantes de las Comunidades Autónomas dedican una especial atención a este tema.La Comunidad Autónoma gallega trata de eludir la aplicación de la referida doctrina, alegando el carácter fundacional de las Cajas y la relevancia del título competencial sobre Fundaciones en todo aquello que no se refiere a su actividad crediticia lo cual supone restringir a ésta el alcance de las bases de ordenación del crédito. Por ello sostiene que no es la legislación básica dictada por el Estado en el ejercicio de la competencia que le reconoce el art. 149.1.11 de la Constitución, sino la legislación autonómica sobre Fundaciones la que habrá de servir de criterio para examinar la constitucionalidad de los preceptos impugnados.Por su parte, la Comunidad catalana precisa que la competencia estatal sobre ordenación del crédito guarda una relación instrumental con la «actividad económica general» y con la «política monetaria», por lo que lógicamente debe entenderse que las bases han de referirse a la actividad de las instituciones financieras contemplada desde la perspectiva de la necesaria unidad económica nacional. Por consiguiente, no pueden las bases afectar a la organización interna, régimen jurídico y funcionamiento de las Cajas, que es lo que constituye el contenido de la Ley 15/1985. En apoyo de esta tesis cita el Estatuto de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, que en su art. 31.1
87. k)atribuye a dicha Comunidad competencia exclusiva -sin sujeción a límite alguno- sobre «la organización, régimen y funcionamiento interno de las instituciones de crédito cooperativo, público y territorial, Cajas de Ahorro y Cajas Rurales».No puede aceptarse, sin embargo, la tesis mantenida por las representaciones de las Comunidades Autónomas que distingue dos ámbitos claramente separados: El organizativo y el crediticio, limitando a este último la competencia estatal sobre ordenación del crédito. Es cierto que las bases están fundamentalmente referidas a la actividad crediticia, pero afectan también a la estructura y organización de las Cajas de Ahorro en cuanto fijan los elementos configuradores de las mismas frente a los demás intermediarios financieros, o en cuanto la estructura y organización de las Cajas repercuten directamente en dicha actividad. El carácter específico de las Cajas de Ahorro frente al resto de los intermediarios financieros se refleja no sólo en su actividad como Entidades de crédito que han de cumplir una función social sino también en su configuración, y es al Estado a quien corresponde garantizar en ambas dimensiones esa especificidad, como parte de la competencia sobre las bases de la ordenación de la actividad económica en general y del crédito en particular.Ahora bien, el marco estatal básico relativo a la configuración de las referidas Entidades no puede concretarse de tal modo que de hecho conduzca a la uniformidad organizativa de las Cajas de Ahorro, impidiendo a las Comunidades Autónomas tener presente en su desarrollo las características peculiares de sus respectivos territorios.La finalidad perseguida por la Constitución al conferir a los órganos generales del Estado la competencia exclusiva para establecer las bases en una materia es asegurar, en aras de intereses generales superiores a los de las respectivas Comunidades Autónomas, un común denominador normativo, a partir del cual pueda cada Comunidad, en defensa de su propio interés, introducir las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco competencial que en la materia en cuestión le ha sido asignado por la Constitución y su propio Estatuto. Y aplicando concretamente esta doctrina a una materia de carácter organizativo -la regulación de los órganos