Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 49/1988

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 49/1988 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Votos Particulares Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 49/1988, de 22 de marzo (BOE núm. 89, de 13 de abril de 1988) ECLI:ES:TC:1988:49 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente; doña Gloria Begué Cantón, don Angel Latorre Segura, don Francisco Rubio Llorente, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Antonio Truyol Serra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo Ferrer, don Jesús Leguina Villa y don Luis López Guerra, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms. 990, 991 y 1007/1985, promovidos, respectivamente, por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por el Abogado don Manuel María Vicens Matas, don José María Ruiz Gallardón, Comisionado por 54 Diputados, y por la Junta de Galicia, representada por el Abogado don Angel Fenor de la Maza y Cornide-Quiroga, contra la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de regulación de las Normas Básicas sobre Organos Rectores de las Cajas de Ahorro. Ha sido parte el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, y Ponente el Magistrado don Angel Latorre Segura, quien expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1. El 8 de noviembre de 1985 se presentó en este Tribunal Constitucional escrito interponiendo recurso de inconstitucionalidad, registrado con el núm. 990/1985, del Abogado de la Generalidad de Cataluña contra los arts. 1; 2, apartado 3; 3, apartado 2; 4; 6, párrafos 1 y 2; 7; 8; 9; 10, párrafo 1; 12.2, apartado 3; 13, apartado 3; 14; 16; 20.2, párrafo 3.°; 22.5; 27; 31; Disposición adicional primera, uno, apartado primero; Disposición adicional primera, uno, apartado segundo; Disposición adicional primera, dos; Disposiciones transitorias primera, segunda, tercera, cuarta y quinta; Disposición final cuarta, apartados uno y dos; Disposición final cuarta, apartado tres; Disposición final quinta; y, en general, cualesquiera otros preceptos que por su carácter detallado y reglamentista no puedan ser considerados como básicos, de la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de regulación de las Normas Básicas sobre Organos Rectores de las Cajas de Ahorro. En este escrito comienza el Abogado de la Generalidad de Cataluña por formular algunas consideraciones generales. Señala en primer término que la Ley ahora impugnada se inspira en el mismo espíritu centralizador y contrario al régimen autonómico de la Constitución que la Ley 15/1985, también recurrida ante este Tribunal, Leyes ambas con las cuales se intenta, directa o indirectamente, captar el volumen de depósitos que administran las Cajas de Ahorro para el poder central y en las que se desconoce que las Cajas, a diferencia de lo que ocurre con otros intermediarios financieros como las entidades bancarias, tienen una profunda raigambre territorial y constituyen una materia específica de la competencia de la Generalidad de Cataluña, de acuerdo con el art. 12.1.6 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (E.A.C.) y de otras Comunidades Autónomas. Dice también el Abogado de la Generalidad de Cataluña, dentro de las mismas consideraciones generales, que la regulación total y minuciosa que hace la Ley impugnada de los Organos Rectores de las Cajas de Ahorro es contraria al criterio de pluralismo y variedad que cimenta nuestro orden constitucional. Ello no significa desconocer que, según la STC 1/1982, de 28 de enero, las bases de ordenación del crédito deben contener las normas reguladoras de la estructura, organización interna y funciones de los diferentes intermediarios financieros, entre los que se encuentran las Cajas de Ahorro; pero esta afirmación debe entenderse en su contexto, de forma que las cuestiones relativas a la organización interna de las Cajas que no afectan ni a su naturaleza ni a su situación específica en el sistema financiero, que son las que casi en su totalidad contempla la Ley impugnada, no corresponden a una ordenación básica, sino a la diversidad normativa reconocida por la Constitución y los Estatutos de Autonomía. Examina a continuación el Abogado de la Generalidad algunas cuestiones generales relativas al alcance territorial de las competencias autonómicas sobre las Cajas de Ahorro. Censura el criterio que, en este aspecto, adopta la Disposición final quinta de la Ley impugnada, que establece como punto de conexión para fijar dicho alcance la concurrencia de un doble requisito: que las Cajas de Ahorro tengan su domicilio social en la Comunidad y que sus actividades se realicen en su ámbito. Para el Abogado de la Generalidad esta regla puede ser procedente en algún caso excepcional, pero no debe tener carácter general ya que las Cajas de Ahorro deben regirse en principio por su estatuto personal, es decir, por el que resulte de su domicilio social y no por el Derecho territorial aplicable en el lugar en que se desarrolle su actividad. Recuerda a este respecto que tanto en la Constitución como en los Estatutos de Autonomía aparece el carácter de la territorialidad como delimitador de las competencias, atribuyendo éstas al Estado cuando existe una afectación supracomunitaria (art. 149.1.21, 22 y 24); pero ello no obsta para que las decisiones de las Comunidades Autónomas no puedan producir consecuencias de hecho en otros lugares del territorio nacional (STC 37/1981, de 16 de noviembre). Interpreta el Abogado de la Generalidad que la atribución de competencias al Estado obedece, en algunos casos, a la imposibilidad de que las Comunidades Autónomas ejerzan determinadas potestades fuera de su territorio, sin que la mera circunstancia de que una actividad sobrepase su territorio sea suficiente para legitimar la actuación del poder central, sobre todo cuando éste carece de título específico para ello, como ocurre en materia de Cajas de Ahorro. En esta materia el principio de territorialidad sólo habrá de regir cuando las actividades materiales de las Cajas que se realizan fuera del territorio de la Comunidad Autónoma sean de tal naturaleza que los Organos de ésta no pueden ejercerlas más que en su propia circunscripción territorial. Tal sería el caso de comprobaciones, exámenes o inspecciones (STC 1/1982, de 28 de enero), pero no en otras actividades, sobre todo si guardan relación con aspectos organizativos de las mismas Cajas. Advierte el Abogado de la Generalidad que en este caso no es aplicable la doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 72/1983, de 29 de julio, y 44/1984, de 27 de marzo) que distingue, refiriéndose a las cooperativas de crédito, entre actividades típicas (las que realizan con sus socios, que habrán de ajustarse al criterio territorial) y las que no lo son (actividades con tercero, para las que se admite la dimensión extraterritorial), ya que en las Cajas no hay socios y no puede distinguirse entre las actividades que se realizan con ellos y las que se ejercen con terceros. En otro sentido, y para concluir estas consideraciones generales, el Abogado de la Generalidad se refiere a otras cuestiones, como es la «democratización» que según el preámbulo de la Ley impugnada persigue la nueva regulación. Esta democratización debería reconocer el pluralismo de fuentes de poder del actual Estado Español, pero, al contrario, procede la Ley a una homogeneización absoluta de la organización interna de las Cajas, sin dejar el menor resquicio a ese pluralismo. También debió dar un paso decisivo a la representación de otros intereses sociales también relevantes en la sociedad civil y que tuvo en cuenta la Ley catalana 15/1983, de 1 de julio, que incluso admitía una mayor representación de los trabajadores que la estatal. 2. Examina a continuación el Abogado de la Generalidad las competencias del Estado y de la Generalidad de Cataluña en materias de Cajas de Ahorro. Inicia este examen distinguiendo, frente al a su entender confuso planteamiento del preámbulo de la Ley impugnada, las competencias relativas a la ordenación del crédito (art. 149.1.11 de la Constitución y 10.1 del E.A.C.) y las competencias sobre Cajas de Ahorro. Respecto a la primera materia, la Generalidad asume las competencias de desarrollo y ejecución; en cuanto a la segunda, a la Generalidad se le reconoce la competencia exclusiva «de acuerdo con las bases de la actividad económica general y la política monetaria del Estado (...) en los términos de lo dispuesto en los arts. 38, 131 y en los núms. 11 y 13 del apartado 1 del art. 149 de la Constitución» (art. 12. 1.6 E.A.C.). Esta diferencia de dicción supone un distinto alcance para las citadas competencias, pues la competencia de desarrollo y ejecución es más restrictiva del poder comunitario que la atribuida con carácter exclusivo, sin perjuicio de la legislación básica estatal. De todo ello deduce el Abogado de la Generalidad que la mención «bases de la ordenación del crédito» no abarca la totalidad del fenómeno económico financiero, sino sólo una parte de él y, concretamente, aquellas medidas necesarias para asegurar el mantenimiento de un común denominador en lo económico, de tal modo que la ordenación del crédito guarda una relación instrumental con la «actividad económica general» y con la «política monetaria», aludidos igualmente en la Constitución y en el E.A.C. En cambio, han de quedar fuera de esos aspectos básicos otros componentes del crédito que no inciden en los objetivos de la política económica general. Tal es el relativo al ordenamiento mercantil de las entidades de crédito, que compete exclusivamente al Estado (art. 149.1.6 de la Constitución), y el que se refiere a la organización interna de las Cajas de Ahorro, en la medida en que han sido asumidas por la Generalidad de Cataluña y por otras Comunidades Autónomas. Esto explica que en los Estatutos de esas Comunidades la competencia sobre Cajas de Ahorro sea más amplia que la relacionada directamente con la ordenación del crédito. En esta última materia hay que incluir las condiciones generales de las operaciones financieras, la fijación de coeficientes propios, la obligación de invertir en ciertos activos, la prohibición de algunas operaciones y la obligación de constituir determinadas reservas. No parece, por el contrario, que afecten a la política crediticia o monetaria en general las normas relativas a la organización interna de las Cajas. 3. Da por sentado el Abogado de la Generalidad que el Poder central dispone de competencias para dictar algunas reglas básicas sobre la organización de las Cajas, pero limitadas sólo a aquellos aspectos de los que depende su esencia y su situación en el mundo de los intermediarios financieros, _y entiende que hay que fijar cuál sea el alcance de esas bases. Del examen de la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional extrae el Abogado de la Generalidad algunas conclusiones. Entre ellas que la finalidad de las bases no es colocar un instrumento en manos del Estado para lograr una coordinación entre la legislación estatal y la autonómica, ya que bases y coordinación son dos competencias distintas (SSTC 32/1983 de 28 de abril, y 42/1983, de 20 de mayo). Las bases no tienen como fin lograr una cierta semejanza en las actuaciones autonómicas -ésta es la finalidad de la competencia de coordinación-, sino únicamente establecer un mínimo común denominador normativo a partir del cual cada Comunidad puede satisfacer su propio interés general estableciendo las peculiaridades que le convenga (SSTC 1/1982, de 28 de enero, y 57/1983, de 28 de junio). Por ello la regulación básica debe permitir una diversidad de regulación o una acción de Gobierno de cada Comunidad en función de una política propia con distintas opciones, ya que la potestad normativa de las Comunidades no es en estos supuestos de carácter reglamentario, sino legislativo (SSTC 6/1982, de 14 de junio; 64/1982, de 4 de noviembre; 32/1981, de 28 de julio, y 32/1983, de 28 de abril). Recuerda también el Abogado de la Generalidad que según la doctrina de este Tribunal Constitucional lo básico es una noción material (STC 32/1981, de 28 de julio). En consecuencia, la primera condición para que una norma sea calificada de básica radica en el hecho de que su contenido suponga una regulación material efectiva del sector correspondiente, y la segunda condición entraña que dicho contenido responda a la finalidad propia de la competencia, que no es establecer una semejanza entre las actuaciones autonómicas, sino exclusivamente identificar aquel núcleo del ordenamiento que requiere elementos comunes en función de los intereses comunes del Estado. No parece así admisible que se reputen como básicas normas meramente procedimentales destinadas a regular el funcionamiento de unas instituciones -las Cajas de Ahorro- cuando no se incide en las garantías formales del administrado frente a la Administración o en la seguridad o solvencia necesarias para tales entidades. Tampoco pueden estimarse como básicas el ejercicio de competencias de mera ejecución, exceptuando los casos muy concretos señalados en la STC 1/1982, de 28 de enero, tales como el señalamiento de coeficientes de inversión obligatoria para los intermediarios financieros o los actos de comprobación necesarios a realizar fuera del territorio de la Comunidad para conceder o denegar la apertura de nuevas oficinas de las Cajas. Por otra parte, el análisis de esa función propia de las bases requiere un juicio de valor sobre la idoneidad de los medios empleados. No se trata de un juicio de oportunidad o de eficacia, ajeno a la función del Tribunal Constitucional, sino de un juicio de causalidad, ya que la utilización de medios de los que no se derive una adecuada conexión con los intereses generales confiados al Estado no puede ocasionar una merma de competencias para las Comunidades Autónomas. Desde esta óptica la Ley impugnada ha de ser censurada por descender a cuestiones tan nimias y tan poco vinculadas con las bases de la actividad económica general o la política monetaria del Estado como las causas de cese de los consejeros generales (art. 10) o la posibilidad de remover de su cargo al Director General. Concluye el Abogado de la Generalidad estas consideraciones generales sobre las bases con tres precisiones: la primera es que la determinación de si la fijación de las bases ha sido hecha correctamente ha de hacerse teniendo en cuenta no sólo la Constitución sino también los Estatutos de Autonomía, distinguiendo si las bases tienen un carácter informador, en cuyo caso su alcance es más profundo -condicionando o limitando las opciones propias-, o si su papel es meramente acotador, como ocurre con el art. 12.1.6 E.A.C. La segunda observación es que, dado el carácter general y fundamental de las bases, éstas deben ser estables, atendiendo más a aspectos estructurales que coyunturales (STC 1/1982, de 28 de enero), no debiendo entrar en ellas aspectos accesorios singulares, constituyentes o variables, que en la Ley que se impugna son la mayoría. Y la tercera observación es que las leyes autonómicas no son reglamentos de ejecución de las leyes de bases estatales, sino que la relación entre unas y otras es muy similar a la que se da entre la Constitución y las leyes que han de desarrollarla. Por ello, el legislador autonómico no ejecuta la legislación básica del Estado, sino que legisla dentro de los amplios márgenes fijados por las bases, escogiendo entre todas las opciones posibles la que más convenga a sus intereses. Pero en la Ley impugnada se regula con tal detalle la materia que lo poco que se deja a la determinación de las Comunidades Autónomas son meros aspectos de desarrollo reglamentarios, en los escasos casos en que el Estado no se lo ha atribuido a sí mismo o a los estatutos de las Cajas. 4. Analiza seguidamente el Abogado de la Generalidad los preceptos concretos impugnados de la Ley 31/1985. Comienza con el art. 1, que confiere la administración, gestión y control de las Cajas a una Asamblea General, un Consejo de Administración y una Comisión de Control. Aisladamente este precepto no podría tacharse de inconstitucional, pues contiene una fijación razonable de los órganos rectores de las Cajas. Pero es inconstitucional tal como lo entiende el Gobierno, según se infiere del recurso de inconstitucionalidad por él promovido contra la Ley 15/1985, de 1 de julio, del Parlamento de Cataluña (R.I. núm. 873/1985). En éste se ataca como inconstitucional por ser contrario a este artículo el precepto de la Ley catalana [art. 14.7 d), que incluye entre los órganos de gobierno de las Cajas al Director General de las mismas. Ello supone conferir a la Ley el propósito de no asegurar la existencia de un «común denominador normativo», que es la finalidad de las bases, sino de establecer una regulación absolutamente uniforme. La finalidad de la intervención competencial del Estado en materia de órganos rectores de las Cajas se justifica fundamentalmente en la necesidad de garantizar la solvencia de las entidades. Y no se advierte en qué la incorporación a los órganos de gobierno del Director General puede incidir en la solvencia de las Cajas o, en definitiva, sobre las condiciones esenciales que las caracterizan en el ámbito de las finanzas. 5. El art. 2.3 de la Ley impugnada es también, según el Abogado de la Generalidad, inconstitucional, por no tener el carácter de básico. En dicho precepto se establece la representación de los intereses colectivos en la Asamblea General, fijándola en el 40 por 100 para las Corporaciones municipales en cuyo término tenga abierta oficina la entidad, el 44 por 100 para los impositores, el 11 por 100 para las personas o entidades fundadoras y el 5 por 100 para los empleados. Insiste el Abogado de la Generalidad en que el alcance de las bases ha de ser más reducido, pues en lo que concierne a la organización de las Cajas la competencia estatal debe circunscribirse a los extremos esenciales, sin cuyo respeto estas entidades de crédito quedarían desfiguradas ante la conciencia social y cuya inobservancia pudiera poner en peligro su solvencia. Por tanto, las bases estatales han de limitarse a exigir la presencia de ciertos sectores públicos, sociales o económicos, pero sin impedir la inserción de otras, cuyo concurso o ausencia debe dejarse a la opción política de cada Comunidad, de acuerdo con las necesidades de la sociedad a las que ha de servir. No puede, pues, tener carácter básico el señalamiento exhaustivo de un listado único de sectores que lleven la representación de los intereses colectivos en la Asamblea General y menos aún la fijación definitiva de los porcentajes de cada sector. El señalamiento de dichos porcentajes debe competer a la Comunidad Autónoma, que puede añadir, si lo estima conveniente, la representación de otros sectores sociales además de los establecidos en la Ley estatal, reajustando, consiguientemente, los diferentes porcentajes. Nada de ello afecta a la solvencia de las Cajas que es, como ya se ha dicho, la razón última de la competencia básica estatal. Especial mención merece al Abogado de la Generalidad el epígrafe del apartado que se recurre, según el cual, en los casos en que la entidad fundadora sea una Corporación local, dicha entidad acumulará a su participación la atribuida a las Corporaciones municipales en cuyo término tenga abierta oficina la Caja. Esta norma sería inconstitucional no sólo por las razones ya expuestas, sino también porque no es básica, ya que la acumulación prevista en nada afecta a la solvencia de la Caja; porque infringe el criterio de plena democratización en que se inspira la Ley según su preámbulo, ya que discrimina a todos los municipios en donde la Caja tenga oficinas abiertas que no tengan la condición de entidad fundadora, puesto que a tales municipios se les priva de toda representación de los órganos de gobierno, pese a que en ellos se haya podido captar buena parte del pasivo de la entidad, y porque es contraria a los criterios de representación local, en especial a los que inspiran la Constitución (art. 141) y la Ley de Bases de Régimen Local (art. 31), tratándose de Cajas fundadas por las Diputaciones Provinciales. 6. El art. 3, apartado dos, es inconstitucional para el Abogado de la Generalidad por tratarse de una regla de detalle propia de un reglamento que no se corresponde con el concepto material de base ni afecta a la solvencia de las Cajas ni a la consecución del orden económico unitario. El apartado impugnado prohíbe a las Corporaciones locales fundadoras de las Cajas de Ahorro que operen total o parcialmente en el ámbito de otra Caja nombrar representantes de esta última. 7. Impugna seguidamente el Abogado de la Generalidad el art. 4 de la Ley, que establece la forma de nombramiento de los representantes de los impositores, consistente en que dichos representantes sean elegidos por compromisarios elegidos a su vez por sorteo entre los impositores. Según el Abogado de la Generalidad este sistema no es el único posible y debe dejarse a las Comunidades Autónomas la posibilidad de regular otros, siempre que se establezcan las debidas garantías de pureza en la elección. 8. Se impugna también el art. 6, párrafos uno y dos, que se refieren al sistema de nombramiento de los representantes de los empleados de las Cajas, que serán elegidos por los representantes legales de dichos empleados, y establecen también que los representantes de los empleados podrán acceder excepcionalmente a la Asamblea General por el grupo de representantes de las entidades locales. El Abogado de la Generalidad considera que nada abona la condición de básicas de unas normas que establecen un sistema de elección de segundo grado, pues en nada afecta a la solvencia de las Cajas ni a la ordenación económica general que lo sean, por ejemplo, por elecciones directas. Y en cuanto a la posibilidad de que los empleados accedan a la Asamblea General en representación de las entidades locales, estima el Abogado de la Generalidad que no sólo no es básica, sino que carece de toda justificación razonable. 9. Impugna a continuación el Abogado de la Generalidad los arts. 7 y 8 de la Ley. El primero de estos artículos fija los requisitos para ser consejero general. Entiende el Abogado de la Generalidad que este artículo, en conexión con la Disposición final cuarta, impide a las Comunidades Autónomas exigir mayores garantías de vinculación a las Cajas. Señala la posible contradicción entre lo que se dispone en el art. 7.1 c), que exige a los representantes de los impositores ser depositante al tiempo de aceptar el cargo, y lo establecido en el apartado segundo del mismo artículo, que requiere para ser designado compromisario o consejero ser depositante con antigüedad no inferior a dos años en el momento del sorteo. Y señala asimismo que resulta contradictorio calificar de básica la norma que dispone la necesidad de haber mantenido en el semestre anterior un saldo medio o un movimiento determinado de las cuentas y remitir para fijación de su cuantía mínima a los estatutos de la entidad. En cuanto al art. 8, que determina el régimen de incompatibilidades de los compromisarios o consejeros, sería inconstitucional en su condición de básico, porque no permite a las Comunidades Autónomas señalar requisitos adicionales que refuercen la solvencia de las personas o entidades representadas por aquéllas. 10. El art. 9, que contiene reglas relativas a la duración del cargo de consejero, a su reelección y a la renovación de la Asamblea General, tampoco debe tener la consideración de básico, pues se limita a imponer un criterio concreto en la materia que no guarda relación de causalidad y proporcionalidad con los parámetros que definen la posición esencial de las Cajas en el sistema financiero. 11. El art. 10, párrafo primero, que establece las causas de cese de los consejeros, no pertenece al ámbito de las bases, porque dichas causas son obvias. Su imposición como básicas resulta vejatoria para las Comunidades, pues se supone que éstas obrarán de modo irracional al decidir, por ejemplo, que ni la caducidad ni la renuncia ni la defunción sean causas de cese. El precepto viola así los arts. 2, 137 y concordantes de la Constitución. 12. El art. 12.2, apartado 3, que establece que el Director de la entidad asistirá a las reuniones de la Asamblea General con voz pero sin voto es impugnado por razones de conexión con los arts. 26 y 27. El art. 13.3, relativo a la suplencia de los vocales del Consejo de Administración en caso de cese o revocación, es impugnado por tratarse de cuestión de detalle, propia de una norma reglamentaria. Se impugna también el art. 14, que contiene las normas relativas a la provisión de vocales del Consejo de Administración, porque responden a una opción específica del legislador estatal y porque, dado su carácter detallado, no deja el más mínimo resquicio a las Comunidades Autónomas, tal y como resulta de la Disposición final cuarta. En este punto, el Abogado de la Generalidad da por reproducidas las alegaciones que se refieren a la inconstitucionalidad del art. 3.2 de la Ley, especialmente las que afectan al párrafo primero del presente artículo. El art. 16, que establece las causas de incompatibilidad para el ejercicio del cargo de vocal del Consejo de Administración, es impugnado asimismo no por fijar unas incompatibilidades a este respecto sino por impedir que las Comunidades Autónomas puedan modular heterogéneamente esas incompatibilidades. La Disposición final cuarta, en cambio, cierra a los poderes autonómicos toda posibilidad en ese sentido, y desde este punto de vista el precepto impugnado resulta inconstitucional. El Abogado de la Generalidad considera también inconstitucional el art. 20, apartado dos, párrafo tercero, y el art. 22, apartado cinco, por conexión con los apartados 26 y 27 de la Ley a que seguidamente se refiere. 13. Impugna seguidamente el Abogado de la Generalidad los arts. 26 y 27 de la Ley en cuanto la regulación en ellos contenida se califica en su totalidad de básica y excede de las competencias estatales, salvo lo que se indica en el primer párrafo del art. 26 sobre las condiciones y preparación suficiente que ha de reunir el Director General. Se refieren esos artículos al Director General o asimilado y contienen normas referentes a su nombramiento, cese, dedicación exigida e incompatibilidades. Todas estas normas o las relativas a si ha de tener voz y no voto en los órganos de gobierno no guardan relación alguna con las bases generales de la economía, la ordenación del crédito o la solvencia de las Cajas y deben por tanto corresponder a las potestades de desarrollo de las Comunidades Autónomas. Incluso, según el Abogado de la Generalidad, es incoherente que sea básica la ratificación del nombramiento de Director por la Asamblea General y no lo sea cuando el Consejo de Administración acuerde su cese. 14. El art. 31 es impugnado por el Abogado de la Generalidad en cuanto regula con carácter básico las federaciones de las Cajas de ámbito territorial. Si se entiende que ese ámbito territorial es el de cada Comunidad Autónoma y tales federaciones se constituyen únicamente para unificar la representación y colaboración de las Cajas con los poderes autonómicos, como parece desprenderse del texto de la norma, no deben ser reguladas imperativamente por la ley estatal, incluso con la minuciosidad que lo hace el artículo cuestionado, al tener carácter imperativo y no supletorio. Al no especificar, como podía haberlo hecho, que se refiere a federaciones pertenecientes a distintas Comunidades Autónomas el precepto es inconstitucional. 15. Se impugna seguidamente la Disposición adicional primera, uno, apartado primero, que atribuye al Ministerio de Economía y Hacienda y al Banco de España las funciones de disciplina, inspección y sanción de las Cajas «en las materias que sean competencia del Estado y en especial las relativas a la política monetaria, financiera y de solvencia y seguridad». Para el Abogado de la Generalidad este precepto, al atribuir esa competencia sin limitación o reserva alguna al Estado, está adjudicándole competencias de ejecución, desconociendo diversos preceptos de la Constitución (art. 149.1.11 y 13) y del E.A.C. (arts. 10.1.4. y 12.1.6), que no confieren al Estado competencias de ejecución sobre las Cajas. No puede oponerse a esta afirmación que el Tribunal Constitucional (STC 1/1982, de 28 de enero) haya admitido que en algunas especiales circunstancias la competencia estatal para establecer bases podía comprender la de llevar a cabo actos o resoluciones de carácter ejecutivo, lo que el representante de la Generalidad no niega. Pero la disposición impugnada convierte la excepción en regla general, estableciendo que en todas las materias de competencia del Estado ha de entenderse que éste, además de las potestades legislativas, dispone también de las ejecutivas. Esto no es así. Fijadas las bases de la política general y de la política monetaria habrá de corresponder a la Generalidad, en el territorio de Cataluña, su monetaria habrá de corresponder a la Generalidad, en el territorio de Cataluña, su reglamentación y ejecución de acuerdo con la competencia exclusiva que le reconoce el art. 12.1.6 en relación con el 25 del E.A.C., lo que supone que, por principio, corresponden a la Generalidad las funciones de disciplina, inspección y sanción sobre las Cajas, incluso para las materias de titularidad estatal, sin perjuicio de que las instancias centrales o el Banco de España puedan controlar sus actividades en algún caso excepcional, especialmente cuando afecten directamente a la política monetaria, a la ejecución de la política de crédito o de su propia solvencia. 16. La Disposición adicional primera, uno, apartado segundo, es impugnada por su amplitud e indeterminación. Según ella, las funciones de la disciplina, inspección y sanción de las Cajas las realizará el Ministerio de Economía y Hacienda y el Banco de España «en las actividades de las Cajas de Ahorro realizadas fuera del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de su domicilio social». Si bien no niega el representante de la Generalidad que algunas actuaciones públicas de índole material de las Cajas y, en particular, las comprobaciones e inspecciones, vengan dominadas en algunos casos por el principio de territorialidad ante la imposibilidad de que las Comunidades Autónomas ejerzan determinadas potestades fuera de su territorio, advierte que, con carácter general, en materia de disciplina y sanciones a las Cajas no se puede producir extraterritorialidad, dado que el sujeto sancionado -la Caja como institución- reside en el mismo territorio que la autoridad sancionadora, por ser ésta la del domicilio social, pese a que los hechos se hayan producido fuera del territorio de la Comunidad. Por tanto, en la medida en que el precepto recurrido substrae a las Comunidades Autónomas el ejercicio de las funciones de disciplina y sanción respecto a «todas» las actividades realizadas fuera del territorio de la Comunidad, ha de considerarse contrario a los arts. 2 de la Constitución y 12.16 del E.A.C. y, en consecuencia, inconstitucional. Por iguales razones, el Abogado de la Generalidad considera inconstitucional la Disposición adicional primera, dos, según la cual las Comunidades Autónomas ejercerán las funciones de disciplina, inspección y sanción para las actividades realizadas en su territorio, en las materias que sean de su competencia. 17. Recurre también el Abogado de la Generalidad las Disposiciones transitorias primera, segunda, tercera, cuarta y quinta. En su opinión, estas disposiciones, que regulan la adaptación a la Ley de los estatutos y reglamentos vigentes en las Cajas en el momento de su publicación, corroboran que no se trata de una ley de bases o principios sino de una ley de detalle y agotadora de la totalidad de las materias, hasta el punto de que llega a consignar plazos para que las Cajas se acomoden directamente a sus regulaciones. No se tiene en cuenta que hay Comunidades, como la catalana, que ya han dictado una Ley (la 15/1985) en el ejercicio de sus competencias. Incluso las normas transitorias son tan prolijas y reglamentistas que rebasan evidentemente lo que puede ser estimado como básico. 18. La Disposición final primera, que autoriza al Gobierno para adoptar las medidas y dictar las disposiciones que sean necesarias para el desarrollo de la Ley, es impugnada porque confiere al ejecutivo central una competencia de desarrollo legislativo reglamentario de la que carece, al menos para todo el territorio, ya que su competencia se limita a los aspectos básicos relativos a la ordenación del crédito, a la solvencia de las Cajas y a la planificación de la actividad económica en general. 19. Se impugna asimismo la Disposición final cuarta, apartados uno y dos. El primer apartado establece las competencias de desarrollo de las Comunidades. En opinión del Abogado de la Generalidad, esta disposición desfigura y contradice las relaciones entre normas básicas y legislación comunitaria, que aquí vienen reducidas hasta el punto que las Comunidades sólo pueden dictar normas de procedimiento a modo de puro complemento indispensable de la regulación estatal, sin que puedan ejercer las diversas opciones que son inherentes al concepto de bases y al Estado de las Autonomías. Las mismas consideraciones son aplicables al apartado segundo y pueden ser reforzadas añadiendo que todo lo referente a la organización interna de las Cajas forma parte de su estatuto personal y que, por ello, el encargo del legislador al Ejecutivo que contiene ese apartado para que extienda o adopte las disposiciones autónomas que han de afectar a los establecimientos de las Cajas fuera de su territorio pugna con la unidad política, jurídica, económica y social de España, que impide su división en compartimientos estancos, y acarrea la necesidad de aceptar la extraterritorialidad de ciertos efectos de la actuación de las Comunidades Autónomas. Choca también con los principios interpretativos de las competencias estatales y autonómicas en relación con las personas jurídicas y, en particular, con las Cajas de Ahorro, que han de regirse por su ley personal en lo referente a su constitución, funcionamiento, transformación, disolución y extinción (arts. 9, 11 y 16.1 del Código Civil, en relación con los arts. 149.1.1 y 13 de la Constitución y 12.1.6 del E.A.C.). Y es contrario, por último, a la posición constitucional del Gobierno del Estado en relación con las Comunidades Autónomas, de la que no cabe inferir que se le haya atribuido la potestad de «extender, adoptar o sancionar» las disposiciones de las segundas cuando éstas hayan de producir efectos más allá de su territorio. En consecuencia, el precepto impugnado debe ser declarado inconstitucional por desconocer los arts. 2 y 97 de la Constitución y aplicar criterios ajenos a la jurisprudencia constitucional y a nuestro ordenamiento para limitar las competencias estatal y autonómica a propósito de las personas jurídicas. 20. La Disposición final cuarta, apartado tres, que establece los preceptos de la Ley que no tendrán carácter de básicos, es atacada por el Abogado de la Generalidad porque, dado el escaso número de esos preceptos, supone que casi toda la Ley tiene la condición de básica, lo que, en su opinión, es inconstitucional por las razones ya expuestas. 21. La Disposición final quinta es asimismo tachada de inconstitucionalidad por el Abogado de la Generalidad. Respecto al párrafo primero, que circunscribe las competencias de las Comunidades Autónomas a las Cajas que tenga su domicilio social en su territorio para las actividades realizadas en el mismo, remite el Abogado de la Generalidad a lo dicho en los epígrafes 2 y 3 de su escrito y en su impugnación de las Disposiciones adicionales y final segunda, en el sentido de que el punto de conexión para cifrar las competencias autonómicas es el domicilio social, salvo para aquellas potestades que materialmente no puedan ejercerse fuera del territorio de la Comunidad. Ello es especialmente claro respecto a la organización interna de las Cajas, que regula la Ley recurrida y que, desde luego, ha de regirse por su estatuto personal determinado por la localización de su domicilio social. Insiste el Abogado de la Generalidad en que la extraterritorialidad, sin perjuicio de que se admitan algunas restricciones, es un presupuesto indeclinable de las competencias de la Comunidad en la materia, so pena de eliminar esas competencias en todas aquellas actuaciones y relaciones que tengan una naturaleza no escindible de la organización y funcionamiento de dichos intermediarios financieros o de la actividad de sus órganos rectores. En cuanto al párrafo segundo de la Disposición final quinta, conforme al cual el Estado asumirá todas las competencias en las Cajas de Ahorro siempre que el volumen de depósitos captados fuera del territorio de la Comunidad Autónoma en la que tengan su domicilio social exceda del 50 por 100, entiende el Abogado de la Generalidad que es inconstitucional no sólo por las razones ya expuestas, sino también porque ni la Constitución ni los Estatutos de Autonomía han autorizado a una Ley estatal para que modifique la distribución de competencias según tales directrices y, mucho menos, para que atente al principio de seguridad jurídica consagrado en el art. 9.3 de la Constitución, haciendo bascular dicha distribución sobre el dato cambiante y variable del lugar donde se capta el 50 por 100 de los recursos de la entidad. 22. Concluye el Abogado de la Generalidad su escrito pidiendo que este Tribunal declare inconstitucionales y, por tanto, nulos los preceptos impugnados de la Ley 31/1985 y, en general, cualesquiera otros de la misma ley que por su carácter detallado y reglamentista no pueden ser considerados como básicos. 23. Por providencia de 13 de noviembre de 1985, la Sección Primera de este Tribunal admitió a trámite el recurso y acordó dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, para que pudieran personarse y formular alegaciones en el plazo de quince días. El Presidente del Senado, por escrito presentado el 28 de noviembre, comunicó al Presidente del Tribunal Constitucional que se tuviese a la Cámara por personada y por ofrecida su colaboración. El Letrado del Estado, por escrito presentado el 3 de diciembre, se personó en el proceso y solicitó la acumulación del presente recurso con los interpuestos contra la misma Ley por 54 Diputados (Rec. núm. 991/1985) y por la Junta de Galicia (Rec. núm. 1007/1985), con suspensión de plazo para formular alegaciones. El Presidente del Congreso, en escrito recibido el 17 de diciembre, comunicó al Presidente del Tribunal Constitucional que la Cámara no haría uso de las facultades de personación ni formularía alegaciones, pero que ponía a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudiera precisar. 24. Con fecha 8 de noviembre de 1985, se presentó en este Tribunal escrito de don José María Ruiz Gallardón, comisionado por 54 Diputados, por el que se interponía recurso de inconstitucionalidad (registrado con el núm. 991/1985) contra la totalidad de la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de regulación de las Normas Básicas sobre órganos rectores de las Cajas de Ahorro, y, alternativamente, de varios de sus preceptos que más adelante se detallan. El recurso se articula en seis motivos. El primero se fundamenta en la inconstitucionalidad de la Ley impugnada por violación del art. 149.1. 11 de la Constitución y de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la legislación básica. Se desarrolla en el escrito este motivo comenzando con una síntesis de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la materia. Se recuerda que, según esta doctrina, las leyes de bases o normas básicas deben ser entendidas como noción material y no formal, por lo que la calificación de una norma en este aspecto depende de su contenido y no de que esté o no incluida en una ley llamada de bases o de la calificación que le dé el legislador (entre otras, STC 1/1982, de 28 de enero). Por ello, la Ley impugnada, al considerar como básicos sus preceptos o negar ese carácter a alguno de ellos, como hace la Disposición final cuarta, apartado dos, está incurriendo en un vicio constitucional, a saber, considerar o no básico un precepto por su inclusión en un texto legal así denominado. Se recuerda también que el ejercicio de la competencia estatal de legislación básica no requiere la promulgación de las leyes de bases o leyes-marco (STC 32/1981, de 28 de julio, y 1/1982, de 28 de enero), lo que supone que las Comunidades Autónomas puedan ejercer sus competencias sin esperar a que el Estado dicte leyes específicas de bases, considerando como tales bases las derivadas de la legislación básica no requiere la promulgación de las leyes de bases o leyes-marco (SSTC 32/1981, de 28 de julio, y 1/1982, de 28 de enero), lo que supone que las común denominador normativo a partir del cual cada Comunidad Autónoma podrá establecer las peculiaridades que le convengan dentro del marco de competencias que la Constitución y su Estatuto le hayan atribuido (STC 44/1982, de 8 de julio). Asimismo, es de señalar que el contenido de la legislación básica a que se refieren determinados apartados del art. 149.1 de la Constitución es limitado, ya que deberá reducirse a la formalización de los principios o criterios básicos o generales que hayan de ser desarrollados por las Comunidades Autónomas, lo que no siempre será fácil. La determinación de lo que es o no básico corresponde, en último término, al Tribunal Constitucional, revisando, en su caso, lo decidido por las Cortes Generales (SSTC 32/1981, de 28 de julio, y 1/1982, de 28 de enero). Por otra parte, el ejercicio por el Estado de la competencia de legislación básica no puede dejar vacío de contenido el ejercicio de la competencia de desarrollo de las Comunidades Autónomas (STC 1/1982, de 28 de enero). Hay que señalar, además, que sólo en casos excepcionales las bases pueden ser desarrolladas reglamentariamente por el Gobierno en detrimento de las facultades de desarrollo de las Comunidades Autónomas. Para ello, han de darse dos requisitos: que se trate de una regulación reglamentaria anterior a la Constitución y que sea necesario adaptarla a situaciones derivadas del ordenamiento constitucional. Ninguna de estas condiciones se dan en la Ley ahora recurrida. Aplicando toda esta doctrina relativa al alcance de las bases al supuesto de la Ley 31/1985, los recurrentes advierten que no cabe duda del carácter básico de la competencia estatal en la materia de acuerdo con el art. 149.1.11, que atribuye al Estado competencia exclusiva para dictar las bases de la ordenación del crédito, banca y seguros. Por su parte, los Estatutos de Autonomía han asumido generalmente competencia exclusiva en materia de Cajas de Ahorro, aunque sin perjuicio de las bases que sobre la ordenación del crédito y de la banca dicte el Estado. Se trata de una competencia compartida en que a la Comunidad Autónoma corresponde la que se refiere a los aspectos subjetivos u orgánicos y al Estado (en término de bases) la que afecta a los aspectos objetivos o de actividad crediticia. La asunción de la competencia de las Comunidades Autónomas sobre las Cajas se hizo en virtud del art. 149.3 de la Constitución por tratarse de materia no atribuida expresamente al Estado. Citan los recurrentes la STC 1/1982, de 28 de enero, que precisamente en un recurso relativo a la actividad crediticia de las Cajas de Ahorro, incluyó entre las bases de la ordenación del crédito las normas reguladoras de la estructura, organización interna y funciones de los distintos intermediarios financieros; pero hacen a esta doctrina dos observaciones: una es que la Sentencia en cuestión no fundamenta su opinión sobre este punto, y la otra observación, es que, en todo caso, se refiere a las bases. Siguen diciendo los recurrentes que la Ley impugnada responde a un concepto formal de bases y no a un concepto material, como lo demuestra la extrema minuciosidad de la reglamentación que contiene. Tampoco la Ley contiene un común denominador legislativo, a partir del cual cada Comunidad puede establecer las peculiaridades que le convengan en defensa de sus propios intereses generales. La Ley establece, en realidad, un sistema uniforme para todas las Comunidades. Ese mismo carácter de la reglamentación hace que la Ley no respete las limitaciones impuestas por la doctrina constitucional al contenido de la legislación básica que, sobre todo en materia organizativa, no puede exceder de fijar criterios generales y no puede llegar al detallismo que alcanza la Ley recurrida. Por todo ello, la Ley vacía asimismo de contenido el ejercicio de la competencia de desarrollo legislativo de las Comunidades Autónomas, como se confirma leyendo la Disposición final cuarta, que deja a la competencia de dichas Comunidades el desarrollo de aspectos puramente procedimentales o formales. Finalmente, respecto a este primer motivo, señalan los recurrentes que la ley autoriza al Gobierno para el desarrollo reglamentario de la Ley, siendo así que no concurren en este caso las circunstancias excepcionales ya señaladas que justifican esa autorización. 25. Exponen seguidamente los recurrentes el segundo motivo de impugnación, consistente en que la Ley recurrida es inconstitucional por violación del art. 34 de la Constitución, en relación con el 53.1, al no respetar el contenido esencial del derecho de fundación. Comienzan por señalar el valor de ley formal de la legislación fundamental reguladora de las Cajas de Ahorro, constituida por sus estatutos promulgados por Decreto- ley de 21 de noviembre de 1929 y por el Decreto Legislativo de 14 de marzo de 1933. Advierten que las Cajas de Ahorro tienen carácter de entidades privadas sea cual sea su origen; citan en apoyo de esta opinión el art. 6 del Decreto Legislativo de 14 de marzo de 1933 y diversas Sentencias del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional; y que deben ser consideradas como fundaciones. En este sentido, los recurrentes mencionan diversos preceptos de la Ley de 10 de julio de 1849, de la Instrucción de 14 de marzo de 1899, del Real Decreto de la misma fecha y varias Sentencias del Tribunal Supremo, así como referencias doctrinales al programa del PSOE, y a las Leyes catalana 15/1985, de 1 de julio, y gallega 7/1985, de 17 de julio. Ciertamente, la Ley impugnada no contiene esa calificación, pero este silencio no puede privar a unas instituciones de su propia naturaleza. Además, al calificar las Cajas en su preámbulo, de «entes de carácter social», se está refiriendo la misma Ley a los fines de interés general que exige el art. 34 de la Constitución para las fundaciones. En las fundaciones, como en las instituciones de beneficencia privada, la Administración ha tratado de invadir el terreno de su autonomía. Pero de la jurisprudencia se puede deducir que la función administrativa en este campo se ha de reducir a velar para que se cumpla la voluntad fundacional y para que se consigan los fines de interés general. Esta era la misión del protectorado de las Cajas previsto en sus estatutos. Sin embargo, una serie de disposiciones fueron vulnerando esa posición autónoma en el régimen político anterior y en el actual previo a la Constitución. Entre ellas se cuenta el Decreto de 17 de octubre de 1947, el de 26 de marzo de 1964, el de 3 de abril de 1975 y, sobre todo, el Real Decreto 2290/1977, de 27 de agosto, que rompió con la autonomía estatutaria y reguló con todo detalle la organización de las Cajas. Entran a continuación los recurrentes a examinar lo que, a su juicio, supone la falta de respeto al contenido esencial del derecho de fundación por la Ley impugnada. Tras recordar la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la doble vertiente de los derechos constitucionales, en cuanto son de una parte derechos subjetivos de los ciudadanos y de otra elementos esenciales del ordenamiento objetivo de la Comunidad nacional (SSTC 25/1981, de 14 de julio, y 67/1984, de 7 de junio), señalan que las disposiciones antes citadas relativas a las Cajas de Ahorro son anteriores a la Constitución y, por ello, anteriores al reconocimiento constitucional de la garantía del contenido esencial del derecho de fundación. La Ley impugnada vulnera esa garantía en lo que se refiere a las Cajas de Ahorro, que son instituciones de carácter fundacional. Con independencia de que se regule la actividad económica de las Cajas, la intervención del Estado no procede en su organización y funcionamiento interno más que para velar para que se cumpla la finalidad del fundador y los fines de interés general que persiguen. Se cita a este respecto la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de marzo de 1982. Aunque el art. 34 de la Constitución reconoce el derecho de fundación «con arreglo a la ley» la interpositio legislatoris prevista lo es sólo al efecto del pleno desarrollo y eficacia del derecho, pero no merma su aplicabilidad inmediata. Tampoco supone la reserva de configuración legal una total libertad para el legislador, como lo demuestra la remisión que el mismo art. 34 hace a los apartados 2 y 4 del art. 22 de la Constitución. En esta misma perspectiva hay que considerar que las fundaciones, en cuanto constituyen formaciones sociales autónomas, gozan de autonomía orgánica según «las reglas de su institución» (art. 37 del Código Civil), que corresponde ejercer, en primer lugar, al fundador, pero luego a los órganos fundacionales, en su caso con intervención del Protectorado y, en el marco de la ley que, en todo caso, deberá respetar un margen significativo de autonomía orgánica (STC 18/1984, de 7 de febrero) y no intervenir en esa esfera (la de la organización) de manera que afecte en forma negativa a la capacidad de funcionamiento fundacional. Todo ello es aplicable a las Cajas de Ahorro. Ahora bien, la Ley impugnada, aunque remite en algunos casos a los estatutos de las Cajas, establece una regulación imperativa de casi todos los aspectos organizativos. Especialmente lesivo a la autonomía organizativa de las Cajas es la determinación rígida de los porcentajes de puestos en la Asamblea General y en el Consejo de Administración de cada grupo de intereses sociales. No niegan los recurrentes que el legislador estatal pueda imponer la presencia en los órganos de gobierno de ciertos grupos de intereses, pero no puede determinar la cifra exacta de esa presencia. Esta deben fijarla los propios órganos de las Cajas dentro de los límites legales, que pueden señalar un mínimo y también un máximo, pero dejando un margen en que se mueve la autonomía de la fundación. 26. Los recurrentes abordan seguidamente en su escrito el tercer motivo de impugnación consistente en la violación del art. 149.3 de la Constitución en relación con las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de fundaciones. Diversas Comunidades Autónomas han asumido la competencia exclusiva en esa materia al no estar incluida entre las reservadas al Estado por el art. 149. 1 de la Norma suprema. Esas competencias autonómicas no han sido tenidas en cuenta por la Ley impugnada, por lo que ésta vulnera el citado art. 149.3. 27. Como cuarto motivo de inconstitucionalidad aparece en el escrito de los recurrentes la violación del art. 38 de la Constitución, en relación con el 53.1, al no respetar la Ley impugnada el contenido esencial del derecho a la libertad de empresa. Las Cajas, aparte de su naturaleza fundacional, participan de los caracteres, objeto y condiciones de la empresa. No existe contradicción entre el carácter fundacional de las Cajas y su carácter empresarial, ya que la figura de la fundación-empresa es conocida y estudiada por la doctrina jurídica nacional y extranjera y es aplicable a las Cajas. Así, a la libertad organizativa que les corresponde como fundación, se suma la libertad organizativa y de funcionamiento que tienen como empresa para estar en condiciones de competir con las demás empresas «en el marco de la economía de mercado», como dice el art. 38 de la Constitución. Esta libertad queda anulada, como se ha visto, en la Ley impugnada, por lo cual los poderes públicos no garantizan ni protegen esa libertad, como les ordena el mismo art. 38, y vulnera el contenido esencial del derecho en él conocido. A la libertad de empresa pueden ponerse ciertos límites en cumplimiento de lo establecido en los arts. 128 y 131 de la Constitución (STC 37/1981, de 16 de noviembre), pero ninguna razón de interés social puede legitimar el contenido intervencionista de la Ley impugnada. 28. El quinto motivo de inconstitucionalidad alegado por los recurrentes se refiere específicamente al art. 2, apartado 3

1. a)de la Ley, por violación del art. 129.2 en relación con el 9.3, ambos de la Constitución. En el precepto impugnado se regula la representación de las Corporaciones Municipales de la Asamblea General de las Cajas, fijándola en un 40 por 100. Según los recurrentes, este precepto no puede legitimarse por el art. 149.1.11 de la Constitución, que confiere al Estado la competencia exclusiva para establecer las bases de la ordenación del crédito, y que autoriza al legislador a promulgar la Ley recurrida, pues no puede apoyarse en él el reparto de consejeros que regula el art. 2 de aquella Ley. Hay que buscar, por tanto, su fundamento en otro precepto constitucional, que no puede ser otro que el art. 129.2, en el que se prevé que los poderes públicos promoverán eficazmente las diversas formas de participación en la empresa. Dado que, además, el principio participativo es ampliamente reconocido en la Constitución no hay inconveniente en admitir que también en las Cajas es aplicable dicho principio. Pero lo que no es admisible es que los conceptos de democratización interna y participación sean utilizados en forma arbitraria por el legislador, violando el art. 9.3. Los criterios para aplicar a la organización de las Cajas los citados principios de democratización interna y participación pueden extraerse del mismo Texto constitucional [arts. 27.5, 27.7, 105 a), 129.1]. Se trata de representación de intereses, por ello la pretensión de participación sólo puede fundarse en una «conexión» de interés significativa con la actividad de la institución participada y no en intereses ajenos a ella y al «sustrato» social que institucionaliza. En el caso de las Cajas concurre en su sustrato una pluralidad de intereses que no pueden venir determinados por la voluntad omnímoda del legislador sino en razón de su conexión objetiva con la actividad de la Caja. Es innegable el carácter de interesados con vocación de participación del fundador o fundadores, de los impositores y del personal de las Cajas. Estos tres sectores están constitucionalmente llamados a participar en la gestión. Sin embargo, hay que tener en cuenta que la posición de los fundadores es peculiar, pues, al ser quienes constituyen la entidad, deben tener un margen de autonomía para organizarla, que puede llegar a desapoderarse de todo derecho a estar presente en su gestión en favor de los impositores o del personal. Siguiendo estos criterios, los recurrentes examinan el sistema de representación establecido en la Ley impugnada que, si bien deja a los estatutos de las Cajas fijar el número de miembros de la Asamblea General, establece un porcentaje rígido en la representación de los intereses que considera implicados, atribuyendo una alta cuota de participación a las Corporaciones municipales en cuyo término tenga abierta oficina la Caja. Esta representación de las Corporaciones locales se intenta justificar en el preámbulo de la Ley por su calidad de representantes electos de las colectividades locales. La representación municipal se acrecienta hasta llegar al 51 por 100 de los consejeros generales cuando la Caja ha sido fundada por un Ayuntamiento. El reparto de puestos se repite en los otros órganos rectores, como son el Consejo de Administración y la Comisión de Control. Toda esta regulación es inconstitucional, según los recurrentes, por tres motivos: el primero, porque elimina todo margen de autonomía orgánica y estatutaria de los fundadores; el segundo, porque impone la presencia de consejeros generales y de administración designados por los Ayuntamientos, y el tercero, porque establece una situación de privilegio para las Corporaciones municipales fundadoras. Prescindiendo del primero de los motivos de inconstitucionalidad, ya que ha sido analizado con anterioridad, los recurrentes examinan el segundo y el tercero. Respecto al segundo comienzan por denunciar la supuesta incongruencia que comete la Ley al decir en su preámbulo que uno de los objetivos de la misma es establecer una normativa de acuerdo con los principios que inspira la nueva organización territorial del Estado, y no reconocer, en cambio, una representación a las Comunidades Autónomas ni tampoco a las Diputaciones Provinciales, algunas de las cuales son fundadoras de Cajas. A continuación señalan que las Corporaciones locales no son portadoras de un interés que justifique su participación, y en proporción muy elevada, en los órganos rectores de las Cajas. Las Corporaciones locales están en representación de los vecinos, pero éstos como tales no ostentan ningún interés. Lo podrán tener como impositores, en cuyo caso estarán representados por el porcentaje correspondiente. Los recurrentes entienden que de ello no puede deducirse que esté constitucionalmente prohibido que se reconozca una cierta participación en la gestión de las Cajas a los Ayuntamientos como podría reconocerse a las provincias, cabildos, Comunidades Autónomas u otras instituciones sociales o políticas, pero sí sería constitucionalmente ilegítimo otorgar a cualquiera de esas entidades una participación determinante y superior a la que ostente grupos de intereses reales integrados en el sustrato de las Cajas, con exclusión de los demás. En ese sentido, es constitucionalmente ilícito conceder a los Ayuntamientos un porcentaje del 40 por 100, desmesuradamente superior al reconocido a los fundadores (el 11 por 100) o al personal (5 por 100). Al hacerlo así la Ley impugnada viola los arts. 9.3 y 14 (desigualdad arbitraria de trato) en relación con los arts. 34, 53.1 y 129.2, todos ellos de la Constitución. La falta de razonabilidad y proporcionalidad de la distribución porcentual de la Ley se agrava porque la participación dada a los Ayuntamientos es decisiva para la orientación del gobierno de las Cajas, dado que cualquier modificación de estatutos y reglamentos y la disolución o fusión de la entidad exige una mayoría de dos tercios (art. 12.2 de la Ley). Además, en un órgano del tipo de la Asamblea General, un 40 por 100 de sus miembros puede, en muchas ocasiones, convertirse en una minoría de bloqueo para la adopción de muchos acuerdos. Analizan seguidamente el caso en que una Corporación local sea la fundadora, es decir, el tercer motivo de inconstitucionalidad de los porcentajes fijado por la Ley. Según los recurrentes en el supuesto indicado «desaparece la participación municipal y la Corporación fundadora queda con el 51 por 100 de los puestos en la Asamblea General y en el Consejo de Administración». Se trata de un caso de arbitrariedad legislativa pues se establece una abismal diferencia de trato entre las Corporaciones locales fundadoras y los demás fundadores. La diferente condición de entidad pública o privada del fundador no puede justificar ninguna diferencia de trato jurídico y menos aún de semejante alcance. La Ley concede aquí un privilegio que viola los arts. 9.3 y 14 de la Constitución. Estos dos preceptos resultan también vulnerados cuando la Ley (art. 2.3, párrafo último) reconoce una disponibilidad parcial del fundador a favor de las instituciones de interés social y de las Corporaciones locales, y no a favor de otros grupos de interés, como pueden ser los mismos impositores o los empleados. Esa limitación resulta aún más arbitraria si se aplica a casos anteriores a la Ley, en que los fundadores han renunciado a su participación a favor de los impositores, casos que realmente se han dado. La aplicación de la nueva normativa a estos supuestos vulnera la seguridad jurídica (art. 9.3 de la Constitución). 29. Impugnan a continuación los recurrentes la Disposición adicional segunda de la Ley por violación de lo dispuesto en el art. 96.1 de la Constitución. Ese precepto se refiere a las Cajas de Ahorro cuyos estatutos a la entrada en vigor de la Ley recojan como fundadora a la Iglesia Católica, y dispone que el nombramiento y duración del mandato de los representantes de esta Entidad en los órganos de Gobierno se regirá por lo que estuviere establecido en dicho estatuto el 17 de enero de 1985, debiendo existir, en todo caso, al menos, un representante de cada uno de los otros grupos que componen esos órganos. El texto legal supone una modificación del que contenía el proyecto de la Ley, según el cual en las Cajas fundadas por persona moral canónica cuyo ordenamiento esté reconocido por el Estado en virtud de normas concordadas el nombramiento y duración del mandato de la Entidad fundadora podrá efectuarse de acuerdo con lo establecido en el mandato fundacional. Dicen los recurrentes que la Iglesia Católica se compone de su conjunto de entes territoriales e instituciones, a través de los cuales se individualiza. Las personas jurídicas que reconoce el Derecho Canónico han sido también reconocidas por el Acuerdo concluido el 3 de enero de 1979 entre el Estado español y la Santa Sede, acuerdo que es directamente aplicable en España en virtud del art. 96.1 de la Constitución, con el requisito de la inscripción en el correspondiente registro estatal. De esas personas jurídicas destacan los recurrentes las instituciones o entidades de carácter benéfico o asistencial que se regirán por sus normas estatutarias (art. V-1 del Acuerdo). Dado que entre esas instituciones se encuentran las Cajas de Ahorro, las normas que alteren su régimen estatutario infringen el art. 96.1 de la Constitución, que es lo que ocurre con la Disposición impugnada. Refuerzan los recurrentes este argumento con referencias al art. 16 de la Constitución y al art. 6.2 de la Ley Orgánica de libertad religiosa de 5 de julio de 1980, que viene a confirmar lo establecido en el Acuerdo. Aluden al Real Decreto 142/1981, de 9 de enero, y Resolución de 11 de marzo de 1982, que prevé la inscripción de las Entidades asociativas religiosas (entre las cuales habría que incluir las fundaciones) y el Real Decreto 589/1984 sobre fundaciones religiosas de la Iglesia Católica, legislación toda ella que confirma y aplica lo previsto en el Acuerdo. 30. Termina el escrito de los recurrentes solicitando de este Tribunal que declare inconstitucional la totalidad de la Ley 31/1985, de 2 de agosto, reguladora de las normas básicas de los órganos rectores de las Cajas de Ahorro por violación de los arts. 34, 38, 53 y 96.1, 19.1.11, 149.3 y 129.2 de la Constitución o, alternativamente, se declaren inconstitucionales y por tanto nulos los arts. 2.3 a), Disposición adicional segunda y los demás que tengan conexión con el mismo. 31. Por providencia de 13 de noviembre de 1985 la Sección Tercera de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso y dar traslado al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, para que en el plazo de quince días pudieran personarse y formular alegaciones. Los Presidentes del Senado y del Congreso de los Diputados enviaron sendas comunicaciones al Presidente del Tribunal en el mismo sentido que las remitidas con ocasión del recurso núm. 990/85, y el Letrado del Estado, por escrito presentado el 3 de diciembre de 1985, se personó en el procedimiento y solicitó la acumulación de los tres recursos núms. 990/85, 991/85 y 1007/85, este último interpuesto por la Junta de Galicia y al que se hará referencia seguidamente, con suspensión del plazo para formular alegaciones. 32. El 12 de noviembre de 1985 se presentó en este Tribunal escrito del Jefe de Gabinete de Asuntos Constitucionales y Defensa Jurisdiccional de la Asesoría Jurídica General de la Xunta de Galicia (Consellería de la Presidencia) por el cual, en nombre y representación de dicha Xunta, formulaba recurso de inconstitucionalidad contra los siguientes preceptos de la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de regulación de normas básicas sobre los órganos rectores de las Cajas de Ahorro: 2.3, 3, 4, 5, 6, 9, 12, 13, 14, 16.2, 17.1, 17.3, 20.2, 24.1, en cuanto a las funciones 4.ª, 5.ª y 6.ª, 24.2, 26, 30, Disposición adicional primera, 1, primera, 2, Disposición transitoria primera y Disposición final cuarta y, por conexión, la quinta, así como los restantes preceptos de la Ley que procedan por conexión. 33. Según el representante de la Xunta de Galicia los preceptos impugnados emanan de una interpretación generalizada e incorrecta del art. 149.1.1, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para la regulación de las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos. Sin negar que este precepto, en relación con otros también de la Norma suprema, autorice al Estado a regular determinados aspectos del orden económico y de su unidad, se niega en el escrito que se pueda dar a esa posibilidad un carácter tan general que llegue a establecer una uniformidad en todo el Estado. Por otra parte, con arreglo a los criterios hermenéuticos establecidos en el art. 3.1 del Código Civil y 9.1 de la Constitución, las normas jurídicas se interpretarán de acuerdo con la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente a su espíritu y finalidad. Por ello, el análisis de los preceptos impugnados requiere atender a los presupuestos de la norma y al estudio de una realidad histórica y socio-cultural en que aquélla se inserta, cual es «la identidad de Galicia y de sus intereses» (art. 1.2 del E.A.G.). 34. Examina a continuación el representante de la Xunta de Galicia el principio de igualdad proclamado en el art. 139 de la Constitución desde la perspectiva de la organización territorial de los poderes públicos. Señala que el principio de igualdad ha de ser armonizado con el de libertad que, a estos efectos, está representado por el de autonomía, de forma que no puede ser entendido como una rigurosa uniformidad del ordenamiento jurídico, sino que debe respetarse la potestad legislativa de cada Comunidad Autónoma, por obra de la cual puede ser distinta la posición jurídica de los ciudadanos en las distintas partes del territorio, sin que esto pueda afectar a las condiciones básicas de ejercicio de los derechos o posiciones jurídicas fundamentales que quedan reservados a la legislación del Estado. Ello supone que atentan al principio de igualdad las decisiones que implican una diferencia no justificada, de forma que, en último término, el art. 139 de la Constitución tiene su precedente en el 138 por el que las diferencias entre ciudadanos de diferentes comunidades no podrán suponer, en ningún caso, privilegios económicos y sociales. Analiza seguidamente el representante de la Xunta de Galicia el principio de libertad en cuanto a autonomía, que provoca inevitablemente una tensión con el de igualdad y que deja un amplio margen interpretativo en la aplicación de este último, ya que la comparación se establece en función de la actuación de distintos poderes políticos. La exégesis del art. 139 de la Constitución conduce a entender que el principio de igualdad tiene en este terreno una intensidad menor que el derivado de la proyección del mismo principio para actuaciones imputables a un mismo ente y debe considerarse referida a las normas reguladoras de los derechos fundamentales, sin que afecte a las normas organizativas y de competencia. En el mismo orden de ideas expone el representante de la Xunta de Galicia los principios relativos a la concurrencia normativa entre el Estado y las Comunidades Autónomas. El art. 149.1 de la Constitución crea una pluralidad de ordenamiento en cuanto confiere al Estado respecto a ciertas materias la competencia para regular o establecer bases o a las comunidades para llevar a cabo un desarrollo normativo. En esa pluralidad de competencias no rige el principio de jerarquía, sino el principio de competencia por virtud del cual, en el ámbito competencial autonómico, la norma autonómica excluye la del Estado. Una Ley estatal que penetre en el ámbito autonómico será radicalmente nula por violación del principio de competencia. Aplicando estas ideas a las competencias económicas, afirma el representante de la Xunta de Galicia que las Comunidades Autónomas pueden regular las materias correspondientes de acuerdo con sus Estatutos siempre que esa regulación no afecte a las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos de todos los españoles, de aquí que las normas organizativas, que no proyectan una regulación ad extra, constituyen el ámbito competencial de la Comunidad Autónoma de Galicia. Entre ellos se encuentran las que se refieren a las Cajas de Ahorro. 35. Las competencias económicas del Estado, siempre según el representante de la Xunta de Galicia, no van más allá del «marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica». Este marco jurídico viene establecido por las competencias del Estado en materia de la ordenación del crédito (art. 149.1.11) y de la planificación de la actividad económica (art. 149.1.13). Señala dicho representante que esas competencias tienen por objeto las bases o las bases y coordinación de las referidas materias. Respecto a las Cajas de Ahorro, a las que no se refiere expresamente la distribución competencial establecida en la Constitución, hay que entender que las Comunidades Autónomas que han asumido competencias sobre ellas en virtud del art. 149.3 de la Norma suprema, la tienen respecto a sus aspectos subjetivos u órganos, mientras que la mencionada competencia del Estado comprende el establecimiento de las bases de sus aspectos objetivos o actividad crediticia. La Comunidad Autónoma de Galicia ha asumido la competencia respecto a los aspectos organizativos en el art. 30.1.5 de su Estatuto. Al hacerlo así, se ha tenido en cuenta que las Cajas son instrumento para la defensa de la identidad de Galicia y de sus intereses (art. 1.2 del E.A.G.) en cuanto intermediarios financieros que actúan principalmente en sus propias regiones, contribuyendo al desarrollo regional. Para ello se requiere que se estructuren y organicen de modo que todos los gallegos y los grupos participen en la vida económica y social, como prevé el art. 4 de la E.A.G. Los intereses sociales económicos de Galicia han de estar representados en la Asamblea de las Cajas de conformidad con la propia identidad de Galicia. La competencia para establecer esas normas organizativas corresponde a Galicia, sin que pueda quedar absorbida por la del Estado relativa a las bases de la actividad de las Cajas, que, además, por tratarse precisamente de bases, no puede ejercitarse al detalle, de modo que se vacíe de contenido la competencia de las Comunidades Autónomas. 36. Tras recordar que el Parlamento de Galicia ha aprobado la Ley 7/1985, de 17 de julio, de Cajas de Ahorro gallegas, el representante de la Xunta formula sus alegaciones respecto a los distintos preceptos impugnados de la Ley estatal. El art. 2.3 de esta Ley, que regula la representación de los intereses colectivos en la Asamblea General, vulnera la competencia gallega sobre las Cajas, porque esa competencia es total y absoluta en lo relativo a su organización, ya que, en este aspecto, el art. 30.1.5 del E.A.G. no aparece limitado por el 149.1.11 de la Constitución. El precepto impugnado viola el citado art. del E.A.G. en cuanto se refiere a la organización de las Cajas, así como el 1.2 del mismo E.A.G. en cuanto no permite tener en cuenta los intereses colectivos (y sociales) de Galicia. Incluso aun considerando como básico el precepto impugnado no respetaría la competencia autonómica al regular al detalle la materia, sin dejar resquicio alguno para el ejercicio de aquella competencia. Establece, además, el art. 2. 3 de la Ley estatal una política discriminatoria en favor de determinadas Cajas fundadas por Corporaciones locales que puede afectar gravemente a los intereses de Galicia, dado que el principio de solidaridad ha de funcionar también en la propia Comunidad y puede quebrar al potenciarse excesivamente la Corporación fundadora. 37. Se impugnan a continuación los arts. 3, 4, 5, 6 y 9, que se refieren a los consejeros generales y que regulan, por tanto, cuestiones vinculadas a los aspectos estrictamente organizativos de las Cajas y sin relación, al menos directa, con la actividad crediticia. Los consejeros generales se vinculan directamente al contexto social y económico de la Comunidad por ser representantes de sus intereses. El tratamiento singular y específico de tales cargos constituye legislación al detalle, no básica, y la singularidad que cada Comunidad introduzca en función de sus propias peculiaridades no rompe el principio de igualdad ni afecta al ejercicio básico de los derechos. La regulación detallada de la Ley, que incluso se pretende prorrogar a través de la remisión a su desarrollo reglamentario (art. 3.1 in fine), provoca «un total y absoluto despojo de las competencias comunitarias». El representante de la Xunta impugna seguidamente el art. 12 de la Ley estatal, al que reprocha descender a detalles propios de un reglamento y hasta de los estatutos de las Cajas, y los arts. 13, 14, 16, 17 y 20, que se refieren al Consejo de Administración y que, en esencia, adolecen del propio defecto de legislación de detalle, referida a organización interna y sin la categoría de bases, que se ha expuesto al tratar de la Asamblea General. 38. El representante de la Xunta impugna seguidamente el art. 24, apartados 1, 4, 5 y 6, que asigna determinadas facultades a la Comisión de Control, y al que reprocha que vulnera, en los preceptos indicados, la relación establecida entre la Comunidad y el Estado para tramitar las informaciones necesarias de la Comisión de Control. De acuerdo con la Ley de Proceso Autonómico de 14 de octubre de 1983 (art. 2) tales informaciones han de ser suministradas a través de la Comunidad Autónoma y no directamente al Ministerio de Economía y Hacienda, sin que se comprenda, además, que la norma que establece lo contrario puede tener carácter de básica. Se impugna también el art. 26 de la Ley estatal, por cuanto la reglamentación del nombramiento y cese del Director General no puede ser básica, máxime si las bases se entienden referidas a la ordenación del crédito. Se impugna asimismo el art. 30 por conexión directa que tiene con el art. 24, también impugnado, especialmente con sus apartados 4, 5 y 6, y por su carácter reglamentista. 39. Se impugna la Disposición adicional primera en sus apartados uno y dos. Respecto al apartado uno porque en él el Estado asume competencias de política financiera y de solvencia y seguridad que no están reconocidas en los preceptos constitucionales que le atribuyen competencias en materia de ordenación del crédito, pues estas competencias se circunscriben a las bases y no se extienden a funciones ejecutivas. Plantea, además, este precepto un problema de extraterritorialidad que no resiste el menor análisis de orden pragmático, en aras de evitar una fragmentación que conduciría a verdadera confusión y desorientación del ciudadano. Invoca a este respecto la STC 37/1981, que no admite un criterio rígido de extraterritorialidad. Se impugna el núm. 2 de la Disposición adicional cuarta (debe decir primera) y, por conexión, el núm. 2 de la Disposición final cuarta y la Disposición final quinta. La Disposición transitoria primera es impugnada porque, a juicio del representante de la Xunta, estamos en presencia de competencias exclusivas, en las que no le es dado al Estado legislar y, mucho menos, someter a las Comunidades a un plazo de caducidad mediante el fácil recurso de denominar básica tal regulación. Por último, se impugna la Disposición final cuarta (al parecer en su núm. 1) en cuanto fija las competencias de las Comunidades Autónomas en la materia, formulando un esquema de distribución de competencias más grave que el de la LOAPA, ya que convierte lo que constituye una competencia exclusiva con potestad legislativa en mera potestad reglamentaria. 40. Concluye su escrito el representante de la Xunta de Galicia solicitando que se declare la inconstitucionalidad de los preceptos señalados en su encabezamiento y los que proceda por conexión o relación causal. 41. Por providencia de 20 de noviembre de 1985, la Sección Cuarta del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el anterior recurso y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el procedimiento y formular alegaciones. El Letrado del Estado, por escrito presentado el 3 de diciembre, se personó y solicitó la acumulación de este recurso a los núms. 990/85 y 991/85, con suspensión del plazo para formular alegaciones. La citada Sección Cuarta de este Tribunal acordó, por providencia de 11 de diciembre de 1985, abrir el incidente de acumulación de los tres recursos. Sustanciado el incidente, el Pleno del Tribunal Constitucional, por Auto de 16 de enero de 1986, acordó la acumulación de los tres recursos núms. 990/85, 991/85 y 1007/85. Anteriormente, el Presidente del Congreso y el Presidente del Senado dirigieron comunicaciones al del Tribunal Constitucional en relación con el recurso 1007/85, reiterando lo dicho respecto a los otros dos citados. 42. Por escrito presentado el 13 de febrero de 1986, el Letrado del Estado formuló alegaciones respecto a los tres recursos acumulados. Examina en primer término los motivos primero y tercero del recurso presentado por el Comisionado señor Ruiz Gallardón en relación al orden constitucional de competencias. Desde esta perspectiva se advierte en los recurrentes un doble planteamiento: de un lado, se sostiene la limitación de la competencia estatal básica a los aspectos concernientes a la actividad material de las Cajas de Ahorro, excluyendo de esa competencia las normas relativas a organización; de otro lado, se denuncia el carácter exhaustivo de la regulación que contiene la Ley impugnada, que excluiría toda posibilidad de opciones políticas propias de las Comunidades Autónomas. En cuanto al primer extremo, hay que partir de la doctrina señalada en la STC 1/1982, de 28 de enero, según la cual las bases de ordenación del crédito deben contener tanto las normas reguladoras de la estructura, organización interna y funciones de los distintos intermediarios financieros como las relativas a la actividad de tales intermediarios, entre los cuales se cuentan las Cajas de Ahorro. Esta afirmación no es un simple obiter dictum, sino que responde a la estrecha conexión entre los planes organizativos y de actividad de las Cajas. Por otra parte, los distintos preceptos estatutarios sobre competencias autonómicas exclusivas se refieren expresamente a que dichas competencias se enmarcan en las bases y ordenación de la actividad económica general y, específicamente, en el 149.1.11 de la Constitución; entre ellas hay que entender comprendidas las normas sobre estructura y organización interna de las Cajas. Ello no supone desconocer que los Estatutos atribuyen competencias específicas sobre las Cajas, lo que no hacen con otros intermediarios financieros, pero no implica que el alcance de la competencia estatal se reduzca a la actividad material o externa. La historia de la legislación muestra la conexión entre ambos. Así, la división entre competencia crediticia, atribuida al Ministerio de Hacienda, y funciones de Protectorado, confiadas al Ministerio de Trabajo, desaparece en el Decreto de 20 de junio de 1957, que concentra casi todas las funciones en el Ministerio de Hacienda. La potestad administrativa se fortalece en la Ley de 14 de abril de 1962 (base quinta), y ello no sólo en el régimen exterior de sus actividades, sino también en su régimen interno o estructural. Diversas disposiciones robustecen esa tendencia hasta llegar al Real Decreto 2290/1977, de 27 de agosto, que regula la composición de los órganos de gobierno y gestión de las Cajas. Todo ello indica que la primitiva configuración de las Cajas como entidades de beneficencia ha dado paso, por razón de su propio crecimiento, a su consideración como entidades esenciales dentro del sistema financiero, llegando a una equiparación funcional con las demás entidades de depósito. La proyección de las Cajas en el sistema financiero no es una consecuencia accesoria de su actividad, sino que se debe a su naturaleza misma y requiere que también en el plano estructural y organizativo exista una homogeneidad sustancial de la ordenación de las Cajas en todo el territorio nacional para preservar la unidad del sistema económico. Por otro lado, la necesaria relación entre los diferentes intermediarios financieros se vería obstaculizada si su estructura y organización interna no tuviesen en todo el territorio nacional el denominador común normativo propio de las bases estatales. Examina a continuación el Letrado del Estado la segunda cuestión antes apuntada: la extralimitación, por su carácter supuestamente exhaustivo, de las bases contenidas en la Ley 31/1985 respecto al significado constitucional del art. 149.1.11 de la Constitución. Recordando la STC 18/1984, de 7 de febrero, y 23/1984, de 20 de febrero, señala el Letrado del Estado que la interacción Estado-Sociedad y la interacción de lo público y lo privado alcanza el campo de lo organizativo y de la calificación de los entes y no sólo de las actividades de relevancia pública o interés general de tales entidades. Tanto si se toma como criterio el reconocimiento de la naturaleza fundacional de las Cajas como si se atiende a su individualidad como intermediarios financieros, la configuración estructural de las mismas ha de entenderse incluida en las titularidades básicas del Estado. No obsta a ello que, como ha declarado este Tribunal en su Sentencia citada 18/1984, la participación en los órganos rectores de las Cajas, dada la naturaleza privada de éstas, no se comprenda en el derecho fundamental reconocido en el art. 23 de la Constitución, porque la identidad de las posiciones jurídicas fundamentales no se contrae a los derechos fundamentales susceptibles de amparo. De esas posiciones jurídicas fundamentales, cuya identidad ha de ser asegurada por el Estado en todo el territorio nacional forma parte la determinación de los cauces y grados de participación en las Cajas. Dicho esto, no cabe, según el Letrado del Estado, afirmar que la Ley impugnada agota la regulación de las Cajas. La Disposición final cuarta, uno, basta para desmentir el supuesto vaciado de las competencias autonómicas. Señala, además, el Letrado del Estado que la noción material de bases no impide que el legislador determine qué normas son básicas y cuáles no. Bases no es siempre igual a principios generales, sino que pueden alcanzar en algunos aspectos regulaciones tan exhaustivas como sea preciso para asegurar la uniformidad plena y absoluta de la normación en todo el territorio nacional. Tampoco es cierto que no quepa la remisión a la potestad reglamentaria en las bases establecidas por el legislador posconstitucional. Según la STC 77/1985 esa remisión es posible cuando no se defiera al Gobierno el establecimiento de bases ni se invadan competencias autonómicas. Sólo cuando haya dictado las normas reglamentarias podrán las Comunidades Autónomas presentar, en su caso, conflicto de competencias. Dice a continuación el Letrado del Estado que las imputaciones a la Ley estatal de supuestas contradicciones entre la regulación que establece y los objetivos de participación y democratización de las Cajas resultan irrelevantes desde la perspectiva competencial. Establecida la competencia del Estado para dictar las normas sobre organización, no cabe discutir desde este punto de vista la mayor o menor oportunidad de las opciones adoptadas por el legislador del Estado. El Letrado del Estado concluye estas consideraciones advirtiendo que la existencia en las Leyes catalana 15/1985 y gallega 7/1985, de preceptos no impugnados, confirman que ha quedado a las Comunidades Autónomas un contenido competencial efectivo en la materia. 43. Examina a continuación el Letrado del Estado el motivo segundo del recurso presentado por el Comisionado señor Ruiz Gallardón por supuesta violación del artículo 34 de la Constitución en relación con el art. 53.1 de la misma. Dado los términos en que este motivo se perfila no es necesario, según el Letrado del Estado, entrar en los siempre complejos problemas de calificación jurídica porque en la demanda no se intenta formular un juicio definitivo sobre la valoración de los intereses en juego basándose en el carácter jurídico fundacional de las Cajas. La ponderación de los intereses sociales que en ellas confluyen y su repercusión en su estructura orgánica dependen más de la valoración de datos sociales que de las calificaciones jurídicas, sobre todo si se tiene en cuenta la evolución histórica de las Cajas, algunas de las cuales se han convertido de pequeñas casas de empeño de origen fundacional en importantes instituciones financieras. Cita de nuevo a este respecto la Sentencia de este Tribunal 18/1984. Recuerda que no todas las Cajas tienen un origen fundacional, pues las hay también de origen asociativo o corporativo. Analiza seguidamente el Letrado del Estado el art. 34 de la Constitución y se pregunta si el derecho de fundación que en él se garantiza se refiere al acto fundacional en su pura significación dispositiva o negocial de una manera intemporal y abstracta, con independencia de las normas positivas que lo condicionan o regulan, o si la Constitución contempla el derecho de fundación, según la imagen de las leyes positivas que lo regulaban en el momento de entrar en vigor el Texto fundamental. En la primera hipótesis, y respecto a las Cajas de origen fundacional, habría que reconocer la vigencia incondicional de las disposiciones que originariamente definieron la organización, funcionamiento y fines de esas Cajas. Pero esa hipótesis conduciría, ante la imposibilidad de actualizar el funcionamiento y organización de las Cajas, a la necesidad de disolverlas de acuerdo con el art. 39 del Código Civil. La supervivencia de las fundaciones sólo es posible si no se entendiesen petrificadas en el acto fundacional. El sentido del art. 34 de la Constitución no puede ser otro que el de reconocer un derecho cuya conformación básica es la regulada por las leyes en el momento de promulgarse la Norma suprema, como parece deducirse de la remisión expresa que dicho artículo hace a las leyes. Contra lo que supone la demanda, las fundaciones reclaman una intervención del Estado tanto más intensa cuanto mayor haya sido la mutación social en relación con las previsiones del fundador, mutación que en el caso de las Cajas ha sido de tal magnitud que su configuración como fundacional más parece una calificación histórica y erudita que una caracterización social y jurídica. El Letrado del Estado examina desde este punto de vista la evolución legislativa en la materia, desde la Ley de 20 de junio de 1849 hasta el Real Decreto de 27 de agosto de 1977, así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional. Esta evolución muestra la tendencia a unificar el tratamiento de todas las Cajas de Ahorro, sea cual fuere su origen, Cajas que se han convertido en Entidades con sustantividad propia, de naturaleza social, lo que evidencia un fenómeno típico de interacción entre el Estado y la Sociedad que se resiste a una precisa ubicación entre lo público y lo privado. 44. Estudia a continuación el Letrado del Estado el motivo cuarto del recurso interpuesto por el Comisionado señor Ruiz Gallardón, que se refiere a una supuesta violación de la libertad de Empresa (art. 38 de la Constitución) por la ley impugnada, dado el carácter de entidad privada y de sujeto de actividad empresarial que tienen las Cajas. Advierte que este motivo de impugnación parece incompatible con el anterior, no porque sea inconcebible teóricamente la figura propuesta de la fundación-empresa, sino porque no hay datos que permitan suponer que los actos fundacionales de algunas Cajas respondieran a esa figura. Al contrario, las investigaciones hechas sobre el particular y la legislación más antigua y constante revelan el carácter de «establecimiento benéfico» que tenían las Cajas basados generalmente en la concesión de préstamos pignoraticios. El carácter empresarial de las Cajas y su progresiva asimilación a los Bancos es producto de una evolución reciente. Podría decirse que unas fundaciones se han convertido en empresa, sin que quepa reunir estos dos extremos de la evolución histórica en un solo concepto. Las Cajas de Ahorro son empresas con un residuo histórico fundacional que se respeta. Pero aun así, son empresas sui generis en cuanto carecen de una finalidad lucrativa, y el destino final de sus rendimientos se ve afectado por unas dedicaciones generalmente predeterminadas. Podría decirse que son empresas en sus modos de acción, pero no en la finalidad, lo que las separa de los Bancos y, en general, de las sociedades anónimas. Por último, sobre esta cuestión, el Letrado del Estado señala que no ve, en cualquier caso, cómo puede incidir aquí la libertad de empresa. La demanda dice que las Cajas «quedan al arbitrio de otras instituciones extrañas que anulan la voluntad fundacional». Pero los grupos que según la ley intervienen en la gestión o no son instituciones (los impositores) o se trata de instituciones legitimadas por los intereses que representan (entidades municipales). En último término, es ésta una impugnación de sospecha, basada no en lo que la Ley dice y pretende, sino en una hipótesis de riesgo consistente en que se desvirtúe el sentido de la intervención orgánica prevista. 45. El Letrado del Estado examina seguidamente el motivo quinto de la demanda presentada por el Comisionado Sr. Ruiz Gallardón, en el que se impugna específicamente el art. 2.3, apartado a), de la Ley 31/1985 por supuesta vulneración del art. 129.2 de la Constitución. El precepto impugnado se refiere a la participación en la Asamblea General de las Corporaciones municipales. Entiende la demanda que ese precepto no puede fundarse en el art. 149.1.11, y sólo en el citado 129.2, que es el que estima violado. El Letrado del Estado, tras advertir que no es necesario que cada norma del ordenamiento encuentre una fundamentación típica substantiva en el texto de la Constitución (STC 83/1984), indica que el art. 129.2 se refiere a la promoción de las diversas formas de participación en la empresa y no está pensado para las Cajas de Ahorro ni para una compleja representación de intereses diversos, sino para la de los trabajadores. En todo caso, no cabe excluir otras formas de participación aplicables sólo a ciertas empresas. Así, por ejemplo, la demanda no discute la participación en las Cajas de Ahorro de los impositores, y sin embargo no cabe entender, aplicando el art. 129.2, que en todas las otras empresas debería existir una representación específica de la clientela. Es el legislador el que está llamado a facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social (art. 9.2 de la Constitución), sin que pueda inferirse ninguna restricción de la Constitución para grupos concretos de ciudadanos o preferencias por razón de un interés personal o directo que haya que deducirse en cada caso de la naturaleza de las cosas. Por ello, no es admisible, según el Letrado del Estado, la tesis de la demanda que considera no legitimados a los vecinos. De ninguna norma constitucional resulta esa no legitimación. Más bien lo contrario. Como ciudadanos pueden participar, pues la «democratización» de las Cajas presupone precisamente que se abran a la participación de los ciudadanos. De otra parte también es inexacto para el Letrado del Estado que falte respecto a los vecinos un elemento de conexión con la actividad de las Cajas, no sólo porque en gran parte de países europeos las Cajas de Ahorros son municipales, sino porque, dado que los fines últimos de las Cajas son benéficos o asistenciales, no hay razón para excluir de ellas la intervención de los Ayuntamientos, tradicionalmente admitida en obras de ese carácter. Rechaza también el Letrado del Estado la alegación de la demanda de que la participación municipal en el caso de coincidir con una Caja de fundación municipal coloca al Ayuntamiento fundador en una posición de predominio, con daño del principio de igualdad, respecto a otros entes locales, como las Comunidades Autónomas o las Diputaciones Provinciales. Aduce en este punto el Letrado del Estado que la alegación de la demanda contradice la tesis en ella sustentada del predominio de la voluntad fundacional; que en el caso ahora examinado la representación pública de intereses está asegurada, y que toda argumentación de discriminación entre entes territoriales queda fuera de lugar. 46. El motivo sexto de la demanda del Comisionado Sr. Ruiz Gallardón, que se refiere a la supuesta inconstitucionalidad de la Disposición adicional segunda de la Ley 31/1985 por supuesta vulneración del art. 96.1 de la Constitución, es también rechazado por el Letrado del Estado. Puesto que la impugnación atañe a diferencias del texto del precepto impugnado entre su redacción actual y proyectos anteriores, conviene analizar los tres puntos que fueron objeto de diferente redacción en ambos textos. El primer punto es la sustitución en el texto definitivo de la expresión «persona moral canónica» por la de Iglesia Católica. La demanda sostiene que ambas expresiones son equivalentes, pues en la última están incluidos los primeros. Ninguna causa de inconstitucionalidad se alega, y, obviamente, no corresponde a este Tribunal resolver problemas de interpretación irrelevantes para un enjuiciamiento constitucional. El segundo punto afecta a la situación de los Estatutos el 17 de enero de 1985 y se conecta en la demanda con el art. 5.1 del Acuerdo entre España y la Santa Sede sobre asuntos jurídicos, firmado el 3 de enero de 1979 y ratificado el 4 de diciembre del mismo año. Según la demanda, para las Cajas fundadas por la Iglesia Católica seria de aplicación el citado extremo del Acuerdo con la Santa Sede, según el cual, en lo que aquí interesa, «las instituciones o entidades de carácter benéfico o asistencial de la Iglesia o dependientes de ella se regirán por sus normas estatutarias». Dado que las Cajas tienen carácter benéfico las fundadas por la Iglesia han de regirse por sus estatutos, sin que pueda modificarse lo previsto en éstos por leyes del Estado. A la misma conclusión se llega, según la demanda, si se tiene en cuenta el Derecho interno español, especialmente la Ley Orgánica de Libertad Religiosa de 5 de julio de 1980, art. 6.2. Para el Letrado del Estado conviene recordar lo ya dicho respecto a la evolución de las Cajas, que previsiblemente también habrá afectado a las de fundación eclesial. Esta realidad es la que trata de recoger la Disposición adicional segunda, que remite a los estatutos de tales fundaciones que estén en vigor y no pueden entenderse referida a las Cajas de fundación eclesial cuyos estatutos no estén ya en vigor, a lo que nada objetan los demandantes. A esto se refiere la fecha de 17 de enero de 1985. Los nombramientos y duración del mandato de la entidad fundadora se regirá por los estatutos vigentes y no según estatutos pretéritos sin vigencia actual, de acuerdo, por lo demás, con lo previsto en el art. 1.4 del Acuerdo con la Santa Sede sobre registro de fundaciones eclesiásticas. No cabe, pues, ninguna objeción por el hecho de que la legislación estatal se atenga a los estatutos actualmente vigentes. El tercer punto a que se refiere la demanda es a la presencia en las Cajas de fundación eclesial de al menos un representante de cada uno de los grupos para componer los órganos rectores. Esta mínima representación está justificada por las reglas de participación que impone el art. 1.1 de la Constitución y el principio de respeto a los estatutos de las entidades eclesiásticas ha de entenderse sin perjuicio de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico del Estado, como establece el artículo 1 del Acuerdo referido a las asociaciones, entidades y fundaciones religiosas. Por otra parte, las Cajas, como se ha dicho reiteradamente, son algo más que entidades asistenciales o benéficas, lo que explica una mayor intervención estatal. 47. Analiza a continuación el Letrado del Estado los preceptos concretamente impugnados por la Generalidad de Cataluña y por la Xunta de Galicia. En cuanto al art. 1, la Generalidad impugna el carácter cerrado de la enumeración de los órganos de gobierno, que excluye, por ejemplo, la posibilidad de que la legislación autonómica considere como tal órgano al Director General. A juicio del Letrado del Estado, el carácter básico de la norma impugnada también en cuanto al Director General viene justificado por la necesidad de marcar claramente su dependencia de los órganos de gobierno de las Cajas, sobre todo si se tiene en cuenta las facultades que antes tenía, como el derecho de veto o impugnación sucesiva, y que ahora se suprimen. La impugnación del art. 2.3 relativa a la composición de la Asamblea General es llevada a cabo con especial vigor tanto por la Generalidad como por la Xunta. Desde el punto de vista competencial, el Estado puede imponer como legislación básica en algunos casos como en éste reglas uniformes y no sólo principios o determinación de máximos y mínimos a desarrollar por cada Comunidad Autónoma. En lo relativo al párrafo segundo del precepto, que se refiere a las Cajas fundadas por Corporaciones locales, se remite el Letrado del Estado a sus alegaciones sobre el mismo extremo en el recurso interpuesto por el Sr. Ruiz Gallardón. También respecto a la impugnación de los artículos 3, 4, 5, 6 y 9, llevada a cabo por la Xunta, se remite a las consideraciones generales antes expuestas sobre la distinción entre aspecto organizativo y actividad crediticia, supuesto carácter exhaustivo de las bases y remisiones a un desarrollo reglamentario. Sobre este último punto, advierte el Letrado del Estado que la simple lectura de la Disposición final cuarta, uno, demuestra que la remisión a la potestad reglamentaria del art. 3.1, in fine, no comporta reserva por el Estado de la competencia consistente en determinar reglamentariamente el procedimiento de selección de las Corporaciones municipales para elegir sus representantes en la Asamblea General. En cuanto al art. 3.2, sostiene el Letrado que tiene como finalidad proteger la libre competencia cuya defensa corresponde al Estado (art. 12.1.5 E.A.C). Los arts. 4, 5 y 6 representan opciones políticas del legislador, que no agotan la regulación del sistema de elección de representantes, como lo demuestra la Disposición final cuarta, uno, y que no desbordan la significación propia de las bases. En particular, la posibilidad de que empleados de las Cajas accedan a la representación por el grupo de las Corporaciones locales salva la igualdad de derechos que se les debe reconocer como vecinos. 48. Sigue diciendo el Letrado del Estado que los arts 7 y 8, no impugnados por la Xunta, pero sí por la Generalidad, tienen también carácter básico. El art. 7 no impide el desarrollo por la Comunidad, como resulta de que el Estado no ha impugnado, salvo en un extremo, los arts. 19 y 20 de la Ley catalana 15/1985, que contienen desarrollos no coincidentes exactamente con los establecidos en la Ley estatal. La remisión a los Estatutos de las Cajas sólo aparece en el art. 7.2 y para un punto muy concreto. Queda, pues, a salvo la existencia de una competencia autonómica de desarrollo. No existe tampoco la pretendida contradicción entre el art. 7.1
2. c)y el 7.2 respecto al momento relevante de la condición de impositor, ya que la antigüedad de dos años como impositor se exige sólo para los compromisarios o representantes de los impositores, mientras que para los demás basta ser depositante en el momento de la aceptación del cargo. El art. 9, relativo a la renovación de los consejeros generales, contiene reglas de gran importancia en la estructura de las Cajas, por lo que ha de ser considerado como básico y debe respetarse en las normas de desarrollo de las Comunidades Autonómicas a que se refiere el art. 9.3 y la Disposición final cuarta, uno. El art. 10.1 (causas de cese de los consejeros generales) es impugnado sólo por la Generalidad, pero, contra lo que ésta sostiene, es precisamente su incontrovertibilidad lógica lo que debe corroborar su naturaleza básica que, de otro lado, determina la inconstitucionalidad de causas de cese sustancialmente divergentes como la contenida en el art. 22.1
3. f)de la Ley catalana 15/1985. El art. 12 es impugnado sólo por la Xunta. La Disposición final cuarta, tres, limita el carácter básico a los párrafos 1 y 4 del núm 1 y a los núms. 2 y 3, si bien este último remite a normas de desarrollo de competencia autonómica [Disposición final cuarta, uno, c)]. Los otros extremos del artículo forman parte del marco normativo homogéneo a que para estas cantidades da cobertura el art. 149.1.11 de la Constitución. En cuanto al último párrafo del art. 12.2, relativo a la asistencia del Director General a la Asamblea, impugnado por la Generalidad, el Letrado del Estado se remite a lo ya dicho respecto a los arts. 26 y 27, y del 1 de la Ley impugnada. Los arts. 13, 14, 16, 17 y 20 son impugnados por la representación gallega. En cuanto al 13 hay que tener en cuenta que lo referente al número de vocales del Consejo de Administración no tiene carácter básico (Disposición final cuarta, tres). Sus restantes contenidos son reglas esenciales para la estructura homogénea de las Cajas, lo que explica su carácter básico. Lo mismo ocurre con el art. 14; el art. 16 no agota las posibilidades de regulación de la materia (causas de incompatibilidad de los vocales del Consejo de Administración), como lo prueba que la Ley catalana 15/1985 no coincide exactamente con lo preceptuado en la Ley del Estado y no ha sido en este punto impugnada por el Gobierno. El art. 17.1.3 se impugna por la Xunta con base a los mismos motivos que el 9, por lo que el Letrado del Estado da por reproducido lo alegado con relación a este último. El art. 20.2 no agota, contra lo que dice la representación gallega, la materia, pues la tantas veces citada Disposición final cuarta, en su apartado d), permite desarrollar competencias autonómicas en esa materia. La Xunta impugna el art. 24.1, 4.°, 5.° y 6.° Para el Letrado del Estado la información directa entre las Cajas y el Ministerio de Economía y Hacienda se justifica por la existencia de funciones reservadas a dicho Ministerio y al Banco de España por incidencia de ámbitos competenciales estatales (Disposición adicional primera, uno), sin que pueda oponerse a esa comunicación el art. 2 de la Ley de Proceso Autonómico, que sólo opera en cuanto a la actividad que los órganos autonómicos desarrollan en el ejercicio de sus propias competencias. La Xunta impugna también el art. 26 y la Generalidad impugna, conjuntamente con él, los arts. 20.2, párrafos 3.° y 5.°, y el art. 27. Para el Letrado del Estado todos estos preceptos tienen naturaleza básica. Rechaza en particular el Letrado del Estado el reproche formulado por la representación catalana de que el contenido del art. 26 es incoherente en cuanto establece que el nombramiento del Director General, hecho por el Consejo de Administración, habrá de ser ratificado por la Asamblea General, mientras que su renovación podrá llevarse a cabo sólo por el Consejo sin que sea necesaria su ratificación por la Asamblea. Según el Letrado del Estado no hay en este sistema ninguna incoherencia, sino adopción de un criterio opinable, pero legítimo. El art. 30 es impugnado por la Xunta sin tener en cuenta que la Comisión de Control en ella prevista es un órgano de la Confederación General de las Cajas de Ahorro, entidad evidentemente supracomunitaria y situada por ello en el ámbito de competencia estatal. La Generalidad impugna el art. 31 por estimar que invade sus competencias por su naturaleza básica y no supletoria. Para el Letrado del Estado ese precepto no puede calificarse como excesivo en detalle, ni, al limitarse a principios que determinen una homogeneidad mínima entre las federaciones territoriales, se extralimita de la titularidad estatal básica. 49. La Disposición adicional primera, apartados uno y dos, es impugnada por la Generalidad y la Junta en cuanto reserva al Estado funciones ejecutivas y acota territorialmente el alcance de las competencias autonómicas. Respecto al primer extremo, observa el Letrado del Estado que la competencia estatal se limita a dos supuestos en que la competencia del Estado o tiene un carácter exclusivo (política monetaria, art. 149.1.13 de la Constitución), o alcanza a la concreción e incluso a la cuantificación de medios contenidos en la regulación básica del crédito (STC 1/1982). En cuanto al alcance territorial de las competencias autonómicas, se remite el Letrado del Estado a las alegaciones por él formuladas en los recursos de inconstitucionalidad núms. 873 y 913/85. Las Disposiciones transitorias primera, segunda, tercera, cuarta y quinta se impugnan por la representación catalana, y la primera también por la gallega, por su excesivo detallismo. Para el Letrado del Estado esta impugnación se basa en la a su entender errónea concepción de que las bases son sólo principios que carecen de aplicabilidad directa sin la interposición del desarrollo legislativo de las Comunidades Autónomas. Frente a esta concepción, el Letrado del Estado, apoyándose en la STC 1/1982, entiende que la Ley estatal básica puede imponer directamente obligaciones a los administrados. Por ello pueden integrarse en aquella Ley reglas de Derecho transitorio, incluyendo el establecimiento de términos o plazos para su desarrollo legislativo por las Comunidades Autónomas. En lo que atañe a la Disposición final primera, los argumentos de la representación catalana reproducen en buena medida los del recurso presentado por el señor Ruiz Gallardón, por lo que el Letrado del Estado remite sustancialmente a lo dicho respecto a este motivo. También la impugnación de la Disposición final cuarta reitera argumentos ya expuestos y a los que el Letrado del Estado considera que contestó en su momento, así como en sus alegaciones en los recursos núms. 873 y 913/85. Lo mismo cabe decir de la impugnación de la Disposición final quinta. 50. Concluye el Letrado del Estado sus alegaciones solicitando del Tribunal Constitucional que dicte Sentencia desestimando los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de regulación de normas básicas sobre órganos rectores de las Cajas de Ahorro. 51. Por providencia de 3 de marzo actual se señaló para deliberación y fallo el día 10 del mismo mes, fecha en que tuvo lugar. II. Fundamentos jurídicos 1. La presente Sentencia tiene por objeto resolver tres recursos de inconstitucionalidad acumulados y dirigidos contra la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de Regulación de las Normas Básicas de las Cajas de Ahorro (LORCA). De estos tres recursos, uno (el 991/85) ha sido interpuesto por don José María Ruiz Gallardón en calidad de Comisionado de 54 Diputados, y los otros dos (el 990/85 y el 1007/85) por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y por la Junta de Galicia, respectivamente. En el recurso de los Diputados se impugna en primer término la totalidad de la Ley y, en segundo lugar, dos de sus preceptos; en los recursos de los órganos ejecutivos de las Comunidades Autónomas Catalana y Gallega se atacan sólo determinados preceptos de la Ley citada. Parece, pues, aconsejable comenzar el examen de los tres recursos por el planteado por el Comisionado señor Ruiz Gallardón. 2. Este recurso se articula en seis motivos. El primero, que como los tres siguientes se refieren a la LORCA en su totalidad, se basa en la supuesta inconstitucionalidad de la Ley por la violación del art. 149.1.11 de la Constitución y de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el concepto y alcance de la noción de bases. Los recurrentes no ponen en duda la competencia exclusiva del Estado para dictar las bases de la ordenación del crédito y banca (art. 149.1.11 citado), pero señalan que, en materia de Cajas de Ahorro, la mayor parte de los Estatutos de Autonomía han asumido competencias también exclusivas, aunque con la modulación de que esas competencias se han de ejercer sin perjuicio de las bases que sobre ordenación del crédito y banca dicte el Estado. Se dibujaría así un sistema de competencias compartidas en el cual, siempre según los recurrentes, se atribuye al Estado competencia para establecer las bases relativas a la actividad externa de las Cajas, es decir, a su actividad como Entidades de crédito, y a las Comunidades Autónomas que las hayan asumido en sus Estatutos competencia exclusiva sobre su organización y régimen interior. Y en cuanto ésta es una afirmación que, en forma más o menos matizada, se reitera a lo largo de los tres recursos objeto de la presente Sentencia conviene hacer de entrada algunas precisiones sobre el tema. El Abogado del Estado, en sus alegaciones, opone a tal argumentación el Contenido de la STC 1/1982, de 28 de enero, en cuyo fundamento jurídico 3.° se lee textualmente que las bases de la ordenación del crédito:«deben contener tanto las normas reguladoras de la estructura, organización interna y funciones de los distintos intermediarios financieros como aquellas otras que regulan aspectos fundamentales de las actividades de tales intermediarios, entre los cuales se insertan legalmente las Cajas de Ahorro.»Los recurrentes, a quienes no se escapa la importancia de esta afirmación, tienden a devaluarla considerándola como un simple obiter dictum que no puede estimarse propiamente como doctrina constitucional. Pero esta última opinión no puede ser aceptada, ya que no puede establecerse una separación radical entre la competencia para dictar normas básicas relativas a la organización y la competencia para dictar ese mismo tipo de normas respecto a la actividad externa de las Cajas. Una organización existe para realizar una determinada actividad. Su finalidad principal es determinar, configurar y coordinar los centros de decisión que permiten esa actividad. No es, pues, indiferente a la realización de ésta la forma en que aquéllos se regulan. Por otra parte, es necesario identificar la peculiar entidad de crédito que son las Cajas y distinguirlas de los demás intermediarios financieros, y para lograrlo en todo el territorio nacional las características correspondientes han de ser fijadas con carácter general por el Estado. También es de competencia del Estado velar porque en la organización de las Cajas esté presente la pluralidad de intereses públicos a las que atienden. De todo ello resulta que las bases de la ordenación del crédito deben comprender normas organizativas de las entidades cuyo objeto principal son las operaciones de crédito, y es evidente que, en la actualidad, las Cajas son fundamentalmente entidades de crédito, como más adelante habrá ocasión de recordar. La doctrina sentada en la citada STC 1/1982 debe ser mantenida en el sentido de que el Estado puede fijar bases relativas a la organización de las Cajas de Ahorro en virtud de su competencia para establecerlas sobre la ordenación del crédito, que le atribuye expresamente el art. 149.1.11 de la Constitución. Cuestión distinta, que se examinará en su momento, es la del alcance y contenido de esas bases, pero aquí basta con hacer la anterior afirmación de principio. 3. De manera más concreta, los Diputados recurrentes, siguiendo con el desarrollo del primer motivo de su impugnación, afirman que la LORCA responde a un concepto formal de bases y no a un concepto material. Este último concepto supone que no basta que el legislador califique de básica una ordenación de una materia si en la realidad las normas ordenadoras no tienen ese carácter. En el caso de la LORCA no podría considerarse esta Ley como una regulación de normas básicas sobre órganos rectores de las Cajas, porque tal regulación está hecha con tan extremada minuciosidad que no implica el establecimiento de un común denominador normativo, a partir del cual cada Comunidad pueda regular la materia con arreglo a sus peculiaridades e intereses, ni respeta las limitaciones impuestas por la doctrina constitucional al contenido de la legislación básica, vaciando así el contenido de las competencias autonómicas. Para enjuiciar estas alegaciones conviene tener en cuenta que se dirigen a fundamentar una impugnación de toda la Ley. Ahora bien, a una consecuencia tan radical como sería la inconstitucionalidad de la LORCA en su totalidad por este motivo no es posible llegar sin un detallado examen de todos y cada uno de sus preceptos. De forma que aunque la premisa de que parten los recurrentes, y que consiste en afirmar que este Tribunal ha señalado y confirmado repetidas veces el concepto material y no formal de las bases, es plenamente correcta en el sentido que aquí interesa; la única consecuencia que ahora se deduce de esa afirmación es que la calificación como básica de una norma por el legislador no supone por sí misma que esa norma tenga tal carácter. Caso de ser impugnada, corresponde a este Tribunal, como intérprete supremo de la Constitución, revisar la calificación hecha por el legislador y decidir, en última instancia, si una norma es o no básica. Este es, precisamente, el principal objeto de los recursos interpuestos por el Consejo ejecutivo de la Generalidad y por la Junta de Galicia. Pero la decisión correspondiente sólo puede hacerse examinando una por una las normas cuyo carácter básico se discute y no formulando un juicio global sobre la Ley, cuando en ella no sólo puede haber normas materialmente básicas, sino que respecto a algunas el mismo legislador les niega tal carácter, como resulta de la Disposición final cuarta, apartado tres. Las mismas consideraciones dispensan de entrar en el examen de las alegaciones que el Abogado del Estado formula, también con carácter general, sobre esta materia. 4. El segundo motivo de impugnación de la totalidad de la LORCA se basa en la supuesta vulneración del art. 34 en relación con el 53.1, ambos de la Constitución, al no respetar el contenido esencial del derecho de fundación. Parten los recurrentes de la premisa de que las Cajas, sea cual sea su origen, son personas jurídicas de carácter privado y naturaleza fundacional. De esa premisa resulta que la Ley que las regula debe respetar el contenido esencial del derecho de fundación reconocido en el art. 34 de la Constitución, de acuerdo con lo previsto en el art. 53.1 de la misma, y entre los elementos de ese contenido esencial se cuenta, siguiendo la argumentación de los recurrentes, el derecho no sólo a crear fundaciones, sino el del fundador o fundadores a establecer su organización dentro del marco que fijen las leyes (con arreglo a la Ley, dice el citado art. 34.1). No niegan los recurrentes que la Ley pueda prever determinadas medidas sobre organización de las Cajas en garantía del tráfico, de los derechos de los beneficiarios y del interés general, pero la intervención del legislador debe dejar un margen significativo a lo que denominan la autonomía orgánica de la institución, que, según los recurrentes, se ejerce y se expresa principalmente por medio de la autonomía estatutaria, es decir, del poder de autodeterminación de la entidad para darse sus propias normas. Entienden los recurrentes que la Ley impugnada no respeta esa autonomía estatutaria, pues aunque contiene algunas remisiones a los Estatutos de las Cajas, tales remisiones son escasas en número e importancia. Particularmente lesivo de la autonomía estatutaria parece a los recurrentes la asignación rígida de los puestos de la Asamblea General y del Consejo de Administración correspondiente a cada grupo de intereses, pues aunque no niegan que el legislador pueda imponer la presencia en los órganos de gobierno de ciertos sectores de intereses no puede determinar rígidamente la cifra exacta que cuantifique tal presencia. Esa cifra deben determinarla los propios órganos de la Caja, atendidas las circunstancias peculiares de cada una. Atacan por ello, en particular, los arts. 2 y 14 de la LORCA, porque fija esos porcentajes, si bien admiten la posibilidad de que la Ley hubiese fijado unos mínimos como hizo el Real Decreto 2290/1977, e incluso unos mínimos y unos máximos. Para analizar los argumentos de los recurrentes en este punto conviene examinar, en primer término, las premisas de que parten, que son, como se ha dicho, la naturaleza privada y fundacional de las Cajas. En cuanto a la naturaleza pública o privada de las Cajas es sabido que la cuestión no es pacífica en la doctrina, en la que existen opiniones distintas, desde la que considera que todas las Cajas son entidades privadas hasta la que entiende que todas son entidades públicas, pasando por la que sostiene que su carácter público o privado depende de que hayan sido creadas por corporaciones públicas o por particulares. Este Tribunal se ha ocupado del problema en su STC 18/1984, de 7 de febrero. Se señala en ella que la configuración del Estado como Estado social de Derecho:«viene así a culminar una evolución en la que la consecución de los fines de interés general no es absorbida por el Estado, sino que se armoniza con una actuación mutua Estado- Sociedad, que difumina la dicotomía derecho público-derecho privado y agudiza la dificultad tanto de calificar determinados entes cuando no existe una calificación legal, como de valorar la incidencia de una nueva regulación sobre su naturaleza jurídica».Estas consideraciones se referían a la organización de las Cajas establecida por el antes citado Real Decreto 2290/1977, pero son también aplicables a lo establecido por la LORCA, que tampoco contiene una calificación legal de la naturaleza jurídica pública o privada de las Cajas. Cabe por ello reiterar la doctrina allí sentada en el sentido de que las Cajas, sea cual sea su origen, son entes de carácter social, sin que sea necesario a los efectos del presente recurso una definición más precisa sobre esta cuestión. 5. Respecto al carácter fundacional de las Cajas, los recurrentes, tras afirmar rotundamente ese carácter, sostienen que la LORCA no respeta el contenido esencial del derecho de fundación reconocido en el art. 34 de la Const