1/18 Procedimiento Nº AP/00007/2016 RESOLUCIÓN: R/02765/2016 En el procedimiento de Declaración de Infracción de Administraciones Públicas AP/00007/2016, instruido por la Agencia Española de Protección de Datos al AYUNTAMIENTO DE CALPE, vista la denuncia presentada por A.A.A., y en virtud de los siguientes, ANTECEDENTES PRIMERO: Con fecha 4/12/2015, tuvo entrada en esta Agencia escrito de D. A.A.A. en representación de la sección sindical de CSIF del Ayuntamiento de Calpe (en lo sucesivo el denunciante) en el que denuncia que el AYUNTAMIENTO DE CALPE (en lo sucesivo denunciado) ha publicado en la página web www.calp.es.....pdf, un documento pdf con el presupuesto del Ayuntamiento y en el que aparece toda la plantilla de la Policía Municipal con nombres y apellidos y su asignación económica. Considera el denunciante que se vulnera la Ley de Protección de Datos. SEGUNDO: A la vista de los hechos denunciados, por los Servicios de Inspección de esta Agencia se realizaron las siguientes Diligencias: 1. Diligencia de la Inspección de fecha 5/02/2016, en la que se hace constar que con fecha 2/02/2016 está publicado en la página web del Ayuntamiento de Calpe, www.calp.es/transparencia...., un anejo de personal que en el apartado 6.2 recoge “Plantilla municipal, con asignación de grupo, nivel de complemento de destino y complemento específico”, con los campos entre otros de nombre y apellidos del ocupante. La Diligencia de constancia de hechos recoge en las páginas ***1 hasta la ***2, la relación de la plantilla municipal con los literales de columnas siguientes: Nº plaza, denominación plaza, denominación puesto, destino, Grupo, nombre, clase, escala, situación, grupo, C Dest, h./sm, sem., C Espec anual (prta.) TERCERO: Con fecha 11/05/2016, la Directora de la Agencia Española de Protección de Datos acordó iniciar procedimiento de declaración de infracción de las Administraciones Públicas al AYUNTAMIENTO DE CALPE, por: - Una infracción del artículo 6.1 de la LOPD tipificada como grave en el artículo 44.3.
- b)de dicha LOPD. - Una infracción del artículo 10 tipificada como grave en el artículo 44.3.
- d)de dicha LOPD. C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 2/18 CUARTO: Notificado el acuerdo de inicio, mediante escrito de fecha 10/06/2016, la denunciada alega: 1) La exposición se produce en cumplimiento de la Ley 2/2015 de 2/04 de la Generalitat de Transparencia, Buen gobierno y participación ciudadana de la Comunitat Valencia, así como en lo dispuesto en la Ley 19/2013 de 9/12, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, (LTAIBG). Dicha Ley contiene entre sus principios fundamentales los de transparencia, publicidad y libre acceso a la información pública por la ciudadanía (art 4). El cumplimiento de la misma, se basa entre otros en la publicidad activa, que de acuerdo con la Ley 2/2015 de Transparencia se garantiza mediante la publicación por el Ayuntamiento de la información detallada mediante sus páginas web 2) El artículo 9.3.2 de la Ley de Transparencia de la C.V. recoge entre otras, que las organizaciones locales publicarán como mínimo en sus páginas web, actualizada y estructurada, la siguiente información: “a La plantilla orgánica de plazas, la relación de puestos de trabajo o instrumento análogo de planificación de los recursos humanos y retribución económica anual.” Esto es lo que ha hecho la denunciada, y ha cumplido la normativa vigente. No cabe sancionar por publicar la retribución ordinaria de la plantilla. 3) Alega el Informe del Consejo de transparencia y la AEPD, XXXXX de 24/06/2015. Extrae que en el mismo se contiene que la RPT o plantilla orgánica con o sin identificación de empleados ocupantes de los puestos son datos meramente identificativos relacionados con la organización , funcionamiento o actividad pública del órgano, de modo que conforme al artículo 15..2 de la LTAIBG y salvo en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales y otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación, se concederá el acceso a la información. Queda incorporado al procedimiento la impresión que contiene el citado informe, intitulado “XXXXX”. Por poder guardar íntima relación con el asunto, también se incorpora el Informe del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) y la AEPD adoptado el 23/03/2015, solicitud 1/2015 de 23/03/2015. Ley 19/2013, criterios de aplicación. Ambos tratan de publicación de las RPTS y o con puestos ocupados. Ambos se extraen y figuran en la web de la AEPD en libre acceso y consulta. QUINTO: Con fecha 5/10/2016 se accede a la web del Ayuntamiento de Calpe, a portal de transparencia, pinchando en transparencia contable, financiera y presupuestaria. Se ve el PRESUPUESTO AA1 y se entra en ANEJO personal, imprimiendo una muestra representativa en la que no se visionan los ocupantes de los puestos de las plantillas, el resto de elementos de los puestos es similar al que es objeto de esta denuncia. SEXTO: Con fecha 10/10/2016 se emitió propuesta del literal “Que por la Directora de la Agencia Española de Protección de Datos se declare la infracción del AYUNTAMIETNO C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 3/18 DE CALPE del artículo 6.1 de la LOPD, tipificada como grave en el 44.3.
- b)de dicha LOPD, y la comisión de la infracción del artículo 10 de la LOPD tipificada como grave en el artículo 44.3.
- d)de dicha LOPD.” SEPTIMO: En el plazo otorgado, no se recibieron alegaciones. HECHOS PROBADOS 1) A 2/02/2016 figuraba publicado en la página web del Ayuntamiento de Calpe, www.calp.es/transparencia...., en formato pdf cuatro archivos con los presupuestos de AA a AA1. Se accedió al de AA2 que contiene PRESUPUESTO MUNICIPAL ANUALIDAD AA2, aprobación definitiva. Pleno 23/03/AA2. En formato pdf figura el ANEJO 6 ANEJO DE PERSONAL 6.1 Retribuciones básicas y complemento de destino, y en el 6.1 figura bajo el título “Plantilla municipal, con asignación del Grupo, nivel de complemento de destino y complemento específico “un total de 14 folios por las dos caras tipo Excel” que contiene: a. Número de plaza, que secuencialmente llega a la 664, alguna de ellas amortizada. b. Denominación de la plaza y del puesto, destino, grupo profesional. Alguno de los puestos AGENTE DE POLICIA LOCAL. c. Clase si es funcionario o de laboral, o eventual. d. Grupo profesional (A1, A2, C1 etc.) al que pertenece el ocupante del puesto, es decir, la persona que desempeña el puesto. e. Horario semanal. f. C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid Destino: Pudiendo entre otros figurar Policía Local, Tesorería, Casa de cultura, Brigada Obras etc. www.agpd.es sedeagpd.gob.es 4/18 g. Nombre y apellidos de la persona que ocupa el puesto, incluyendo si es nombramiento provisional, comisión de servicio figurando en ese caso dos nombres, supuestamente el que la ocupa y el que la tiene reservada. h. Complemento de destino y cuantía del complemento específico. A pesar de tratarse de información relacionada con el presupuesto no se correlaciona coste total de cada uno, o total en dicha hoja Excel. 2) La denunciada justifica la citada exposición en el principio de publicidad y libre acceso a la información pública por la ciudadanía para exponer información sobre “la plantilla orgánica de plazas, relación de puestos de trabajo o instrumento análogo de planificación de los recursos humanos y retribución económica anual”. 3) No se acredita que los datos objeto de la denuncia hayan sido retirados de la web denunciada. FUNDAMENTOS DE DERECHO I Es competente para resolver este procedimiento la Directora de la Agencia Española de Protección de Datos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37.
- g)en relación con el artículo 36 de la LOPD. II La LOPD en sus art. 1 y 2.1) establece: “La presente Ley Orgánica tiene por objeto garantizar y proteger, en lo que concierne al tratamiento de los datos personales, las libertades públicas y los derechos fundamentales de las personas físicas, y especialmente de su honor e intimidad personal y familiar.” C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 5/18 “1. La presente Ley Orgánica será de aplicación a los datos de carácter personal registrados en soporte físico que los haga susceptibles de tratamiento, y a toda modalidad de uso posterior de estos datos por los sectores público y privado.” En el presente supuesto en el ANEJO de personal que contiene la plantilla del Ayuntamiento figuran datos de nombre y apellidos de empleados públicos de distintos niveles, categorías y grupos profesionales ligados al puesto que ocupan, del que se ofrecen su descripción tipo de RPT, complemento específico del puesto, y se añade información del destino que sirve el empleado, llegando a alcanzar el destino: Policía Local, Casa de cultura, Centro Cívico, Brigadas parque, playas o 7/7, Conserje museo, Biblioteca, Depósito de vehículos que añade para especificar más la identificabilidad de las personas, proporcionando distintos datos adicionales al nombre de la plaza o puesto. III El artículo 74 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30/10, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público regula la Ordenación de los puestos de trabajo e indica: "Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos." De acuerdo con la información que obra en el portal de Transparencia http://transparencia.gob.es.................html, las RPTs tienen asignado: RPT de funcionarios: Un código, una denominación, y un estado de ocupación (vacante, reservado, ocupado, ocupado y reservado y sobreocupado). Un nivel de complemento de destino, un complemento específico, el tipo de puesto (singularizado, indistintamente personal eventual o funcionario o no singularizado) la forma de provisión (indistintamente personal eventual o funcionario, libre designación o concurso) y o requisitos, su si hubiera, en relación con la residencia del funcionario. La adscripción a alguna Administración (del Estado, Autonómica, Local y/ o distintas combinaciones de estas), adscripción a grupos y subgrupos de clasificación profesional de funcionarios de carrera (A1, A2, B, C1 y C2) y la adscripción a Cuerpos de funcionarios. Estas claves se utilizan para concretar qué funcionarios pueden ocupar o no pueden ocupar determinados puestos por la pertenencia a una administración, un cuerpo o un grupo profesional. En su caso titulación exigida para el desempeño del puesto, formación específica y si hay alguna observación (puesto a amortizar, horario especial, disponibilidad horaria…). C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 6/18 RPT de personal laboral: Un código, una denominación y un grupo profesional en virtud de las categorías del correspondiente convenio. Los complementos retributivos que tenga asignado cada puesto (de puesto, horario/jornada, transitorio y especial responsabilidad) así como el Área funcional del puesto (administrativa y gestión de tributos, oficios y especialidades, vigilancia, salud y prevención de riesgos laborales e informática). El código del convenio por el que se regula, la titulación que, en su caso se requiera, requisitos de residencia si los hubiera (provincia/localidad) y las observaciones (jornada en festivos, conocimiento de lenguas, puesto a regularizar) que en su caso tuviera. Al final aparece el estado de ocupación del puesto (vacante, reservado, ocupado, sobreocupado). Se aprecia que ninguna de las RPTs mencionadas debe contener el ocupante del puesto desempeñado identificado por nombre y apellidos ni si está en situación de comisión de servicio o en adscripción provisional. La denunciada desea que la información del ocupante del puesto sea conocida. Ese conocimiento lo liga a la transparencia en materia presupuestaria, pues se encuentra en uno de los apartados que con dicho título se expone a disposición del público en la web en su apartado de “portal de transparencia”, en el apartado de Información contable, financiera y presupuestaria, en el apartado Presupuestos municipales, donde se encuentran distintos documentos que conforman los presupuestos de AA2 en los que se contiene en uno de los apartados, el 6, información sobre datos de la plantilla. El documento disponible y descargable en pdf con 223 paginas contiene un índice con memorias, informes resúmenes etc. El Anejo 6 que trata de personal incluye información sobre resúmenes totales, de efectivos por categorías profesionales, por clase-gruponivel, con unidades por plaza, Complemento de productividad. En otro apartados se cuantifican por conceptos presupuestarios, ingresos y gastos por capítulos o desglosados en capítulos, artículo y conceptos. Ninguno se contiene datos de carácter personal excepto el ANEJO de PERSONAL, punto 6.1 titulado Plantilla municipal, con asignación de Grupo, nivel de Complemento de Destino y Complemento Específico. En el mismo se observan datos de nombres y apellidos de la persona que desempeña el puesto, sea funcionario o laboral, y el grupo al que pertenece la persona que lo desempeña, teniendo en cuenta que puede haber puestos abiertos a dos grupos profesionales, como puestos por ejemplo abiertos al grupo A1/A2, si bien en la plantilla expuesta solo figura el puesto al que pertenece su titular. Se añade el lugar de destino que ayuda a especificar el lugar de prestación de servicios, Por lo demás, el resto de elementos (complementos de puesto, horario del puesto.) son elementos ligados al puesto no a la persona Se ha de tener en cuenta que el contenido de la información expuesto no obedece a un derecho de acceso a la información pública propuesto por un ciudadano, sino al desarrollo de publicidad activa, mediante publicación de información. C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 7/18 De acuerdo con la Ley 7/2007, de 12/04, del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) y sus disposiciones complementarias, las retribuciones asignadas a los puestos de trabajo de empleados públicos son diferentes según se trate de personal funcionario de carrera, personal laboral o personal eventual. En el caso de los funcionarios de carrera, se dividen en básicas (sueldo y trienios) y complementarias (complemento de destino, complemento específico y complemento de productividad). La mayoría de estos conceptos están vinculados al puesto de trabajo y no a la persona (sueldo, complemento de destino y complemento específico) pero algunos de ellos no pueden disociarse de la personalidad del titular del puesto (trienios, asociados a la antigüedad, y complemento de productividad, asociado al desempeño del puesto de trabajo). De este modo, la cuantía de estos elementos retributivos no puede separarse de la identidad del empleado. El conocimiento real retributivo debería asociar nombre y apellidos con todos los elementos retributivos. En la plantilla no se contiene ni antigüedad ni trienios ni productividad, de lo que se desprende que la información no es cien por cien fidedigna a efectos presupuestarios, ni los datos exactos, siendo otra cuestión si se necesitan publicar los datos de los ocupantes de los puestos a efectos del presupuesto, y si ello contribuye a la transparencia informativa. En este supuesto figura el puesto de trabajo, el de nivel y el específico, sin que se contabilicen trienios o productividad. Adicionalmente se podría saber el sueldo del funcionario que se vincula al grupo al que pertenece el ocupante que se detalla en la plantilla, que si figura en la plantilla. Sin embargo la información expuesta no se acerca al valor real del coste efectivo por puesto de la plantilla que es de lo que se intentaba ofrecer información. En realidad si se quisiera dar respuesta al coste efectivo habría que acudir a las retribuciones reales de cada ocupante del puesto junto a sus circunstancias personales, esto es contemplar trienios y/o productividad en el caso de funcionarios, antigüedad en caso de laborales. Deben recordarse los principios de proporcionalidad y finalidad recogidos en los artículos 4.1 y 4.2 de la LOPD según los cuales “Los datos de carácter personal sólo se podrán recoger para su tratamiento, así como someterlos a dicho tratamiento, cuando sean adecuados, pertinentes y no excesivos en relación con el ámbito y las finalidades determinadas, explícitas y legítimas para las que se hayan obtenido” y “Los datos de carácter personal objeto de tratamiento no podrán usarse para finalidades incompatibles con aquellas para las que los datos hubieran sido recogidos”. Conforme al primero de dichos principios, la publicación debería referirse exclusivamente a los datos que resultasen necesarios para garantizar la finalidad de transparencia perseguida por la Ley, no siendo necesario identificar al titular del puesto pues dicha información a efectos presupuestarios puede proporcionarse de forma de forma global y disociada más aproximada a la realidad, conteniéndose las retribuciones ligadas a la personas, sin identificar el ocupante el puesto. En cuanto a que dicha plantilla identificada con nombre y apellidos pueda figurar a efectos de su nombramiento en boletines oficiales, se indica que no sucede así para con los laborales y de todas formas el fin de dicho acto es distinto del de la publicación formando parte de un Presupuesto. C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 8/18 IV La exposición de motivos de la LTB indica: “El capítulo II, dedicado a la publicidad activa, establece una serie de obligaciones para los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación del título I, que habrán de difundir determinada información sin esperar una solicitud concreta de los administrados. En este punto se incluyen datos sobre información institucional, organizativa y de planificación, de relevancia jurídica y de naturaleza económica, presupuestaria y estadística.” Dentro del capítulo III de publicidad activa, la LTBG establece en su artículo 5 titulado principios generales: 1. Los sujetos enumerados en el artículo 2.1 publicarán de forma periódica y actualizada la información cuyo conocimiento sea relevante para garantizar la transparencia de su actividad relacionada con el funcionamiento y control de la actuación pública. 2. Las obligaciones de transparencia contenidas en este capítulo se entienden sin perjuicio de la aplicación de la normativa autonómica correspondiente o de otras disposiciones específicas que prevean un régimen más amplio en materia de publicidad. 3. Serán de aplicación, en su caso, los límites al derecho de acceso a la información pública previstos en el artículo 14 y, especialmente, el derivado de la protección de datos de carácter personal, regulado en el artículo 15. A este respecto, cuando la información contuviera datos especialmente protegidos, la publicidad sólo se llevará a cabo previa disociación de los mismos. 4. La información sujeta a las obligaciones de transparencia será publicada en las correspondientes sedes electrónicas o páginas web y de una manera clara, estructurada y entendible para los interesados y, preferiblemente, en formatos reutilizables. Se establecerán los mecanismos adecuados para facilitar la accesibilidad, la interoperabilidad, la calidad y la reutilización de la información publicada así como su identificación y localización. Cuando se trate de entidades sin ánimo de lucro que persigan exclusivamente fines de interés social o cultural y cuyo presupuesto sea inferior a 50.000 euros, el cumplimiento de las obligaciones derivadas de esta Ley podrá realizarse utilizando los medios electrónicos puestos a su disposición por la Administración Pública de la que provenga la mayor parte de las ayudas o subvenciones públicas percibidas. 5. Toda la información será comprensible, de acceso fácil y gratuito y estará a disposición de las personas con discapacidad en una modalidad suministrada por medios o en formatos adecuados de manera que resulten accesibles y comprensibles, conforme al principio de accesibilidad universal y diseño para todos.” En sus alegaciones al Acuerdo de inicio, la denunciada manifestó que la citada exposición responde al principio de publicidad y libre acceso a la información pública por la ciudadanía para exponer información sobre “la plantilla orgánica de plazas, relación de puestos de trabajo o instrumento análogo de planificación de los recursos humanos y retribución económica anual”. C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 9/18 La Ley 2/2015 de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana establece: Artículo 9.1) “Las organizaciones comprendidas en el artículo 2 publicarán, como mínimo, en sus páginas web, actualizada y estructurada, la siguiente información:
- f)Los presupuestos, con descripción de los programas presupuestarios e información sobre su estado y grado de ejecución, así como sobre el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera por la Generalitat. Esta información será actualizada, al menos, trimestralmente y se desagregará por secciones, capítulos y programas.” Artículo 9.3, dentro del apartado titulado: “Información institucional, organizativa y de planificación”, se indica en el 3.2. “Las organizaciones incluidas en el artículo 2 publicarán:
- a)La estructura organizativa de cada organización, funciones que desarrolla, sus órganos y centros directivos, sede, dirección y los distintos medios de contacto de aquéllos y la identificación de sus responsables.
- b)La plantilla orgánica de plazas, la relación de puestos de trabajo o instrumento análogo de planificación de los recursos humanos y retribución económica anual.
- c)La relación de puestos de trabajo o plazas reservadas a personal eventual, entidad, centro directivo u órgano al que se encuentran adscritos y retribución íntegra anual.” Al propio tiempo, el artículo 5.3 de la LTAIBG establece que “Serán de aplicación, en su caso, los límites al derecho de acceso a la información pública previstos en el artículo 14 y, especialmente, el derivado de la protección de datos de carácter personal, regulado en el artículo 15. A este respecto, cuando la información contuviera datos especialmente protegidos, la publicidad sólo se llevará a cabo previa disociación de los mismos”, siendo preciso recordar el carácter de Ley Básica del citado texto legal. Por otro lado y respecto al derecho de información, el artículo 14 recoge los límites que atienden al equilibrio necesario entre la transparencia y la protección de otros bienes e intereses, públicos o privados, que pueden estar presentes en cada caso concreto. El artículo establece que el derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para:
- a)La seguridad nacional.
- b)La defensa
- c)Las relaciones exteriores.
- d)La seguridad pública C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 10/18
- e)La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.
- f)La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva.
- g)Las funciones de administrativas de vigilancia, inspección y control
- h)Los intereses económicos y comerciales
- i)La política económica y monetaria.
- j)El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial.
- k)La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión.
- l)La protección del medio ambiente. El artículo 15 establece el sistema de protección de datos de carácter personal, señalando lo siguiente: 1. Si la información solicitada contuviera datos especialmente protegidos a los que se refiere el apartado 2 del artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, el acceso únicamente se podrá autorizar en caso de que se contase con el consentimiento expreso y por escrito del afectado, a menos que dicho afectado hubiese hecho manifiestamente públicos los datos con anterioridad a que se solicitase el acceso. Si la información incluyese datos especialmente protegidos a los que se refiere el apartado 3 del artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, o datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen la amonestación pública al infractor, el acceso sólo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquél estuviera amparado por una norma con rango de Ley. 2. Con carácter general, y salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que lo impida, se concederá el acceso a información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano. C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 11/18 3. Cuando la información solicitada no contuviera datos especialmente protegidos, el órgano al que se dirija la solicitud concederá el acceso previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal. Para la realización de la citada ponderación, dicho órgano tomará particularmente en consideración los siguientes criterios:
- a)El menor perjuicio a los afectados derivado del transcurso de los plazos establecidos en el artículo 57 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.
- b)La justificación por los solicitantes de su petición en el ejercicio de un derecho o el hecho de que tengan la condición de investigadores y motiven el acceso en fines históricos, científicos o estadísticos.
- c)El menor perjuicio de los derechos de los afectados en caso de que los documentos únicamente contuviesen datos de carácter meramente identificativo de aquéllos.
- d)La mayor garantía de los derechos de los afectados en caso de que los datos contenidos en el documento puedan afectar a su intimidad o a su seguridad, o se refieran a menores de edad. 4. No será aplicable lo establecido en los apartados anteriores si el acceso se efectúa previa disociación de los datos de carácter personal de modo que se impida la identificación de las personas afectadas. 5. La normativa de protección de datos personales será de aplicación al tratamiento posterior de los obtenidos a través del ejercicio del derecho de acceso.” Los artículos 14 y 15 de la LTAIBG establecen los límites del derecho de acceso a la información pública que, de conformidad con el artículo 5, número 3, de la Ley, resultan también aplicables a las obligaciones de publicidad activa regulados en la norma. En primer lugar se debe indicar frente a lo alegado, que la plantilla expuesta corresponde no al derecho de acceso a información pública, sino que se trata de un documento realizado y expuesto motu propio por la propia denunciada que manifiesta responde a la transparencia a través de la publicidad y libre acceso a la información pública, enmarcado en la publicidad activa. Ello debe concretarse con que se hallaba en la relación titulada PRESUPESTOS AA2. De las disposiciones alegadas, no se contiene que a efectos presupuestarios en los que lo decisivo es el coste del puesto, no la persona del ocupante, se deba dar información al público en general sobre quien ocupa el puesto, identificándole con nombre y apellidos, y no solo con el nombre del puesto, sino añadiendo la dependencia en la que presta servicios. C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 12/18 Los criterios interpretativos alegados referidos a la interpretación de la exposición de las RPTs en el derecho a la información pública o a la publicidad activa difieren del presente supuesto en el que de lo que se trata es de dar a conocer en el contenido de la memoria del presupuesto de AA2 los datos de los puestos de la plantilla. Puestos que se dan con la persona que los ocupa. Lo que aquí se dirime es si esos datos asociados a dicho fin son adecuados, idóneos y están habilitados por la normativa o por el principio de transparencia en este caso en el ámbito financiero o contable-presupuestario. No se trata de examinar o dar transparencia a la estructura organizativa o de funcionamiento de la denunciada sino de su programa o plan financiero para un ejercicio. El Art. 162 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales1 (en adelante TRLRHL), Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5/03, define el presupuesto general de las entidades locales como “la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer la entidad, y sus organismos autónomos, y de los derechos que prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio, así como de las previsiones de ingresos y gastos de las sociedades mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad local correspondiente”. Ni en la estructura de los presupuestos ni en los anexos se contempla que se indique respecto del personal, y teóricamente relacionado con el coste de efectivos la plantilla con los puestos ocupados. Únicamente el artículo 169. Titulado “Publicidad, aprobación definitiva y entrada en vigor “, indica: “1. Aprobado inicialmente el presupuesto general, se expondrá al público, previo anuncio en el boletín oficial de la provincia o, en su caso, de la Comunidad Autónoma uniprovincial, por 15 días, durante los cuales los interesados podrán examinarlos y presentar reclamaciones ante el Pleno. El presupuesto se considerará definitivamente aprobado si durante el citado plazo no se hubiesen presentado reclamaciones; en caso contrario, el Pleno dispondrá de un plazo de un mes para resolverlas. 2. La aprobación definitiva del presupuesto general por el Pleno de la corporación habrá de realizarse antes del día 31 de diciembre del año anterior al del ejercicio en que deba aplicarse. 3. El presupuesto general, definitivamente aprobado, será insertado en el boletín oficial de la corporación, si lo tuviera, y, resumido por capítulos de cada uno de los presupuestos que lo integran, en el de la provincia o, en su caso, de la Comunidad Autónoma uniprovincial. 4. Del presupuesto general definitivamente aprobado se remitirá copia a la Administración del Estado y a la correspondiente Comunidad Autónoma. La remisión se realizará simultáneamente al envío al boletín oficial a que se refiere el apartado anterior. 5. El presupuesto entrará en vigor, en el ejercicio correspondiente, una vez publicado en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo. 6. Si al iniciarse el ejercicio económico no hubiese entrado en vigor el presupuesto correspondiente, se considerará automáticamente prorrogado el del anterior, con sus C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 13/18 créditos iniciales, sin perjuicio de las modificaciones que se realicen conforme a lo dispuesto en los artículos 177, 178 y 179 de esta Ley y hasta la entrada en vigor del nuevo presupuesto. La prórroga no afectará a los créditos para servicios o programas que deban concluir en el ejercicio anterior o que estén financiados con crédito u otros ingresos específicos o afectados. 7. La copia del presupuesto y de sus modificaciones deberá hallarse a disposición del público, a efectos informativos, desde su aprobación definitiva hasta la finalización del ejercicio.” El interés público de la denunciada, a efectos presupuestarios no es que se informe del ocupante del puesto y el grupo al que pertenece el ocupante desempeñando el puesto, sino conocer el coste del puesto desempeñado, que podría incluir de forma disociada las retribuciones ligadas a la persona junto a las propias del puesto. Así pues, no se ajusta a la normativa de su propia Ley el contenido referente a los nombres y apellidos de los ocupantes de la plantilla si de lo que se trata es de ofrecer información transparente a nivel presupuestario donde los ingresos- gastos y previsiones se realizan a nivel global. Por otro lado, los principios de nivel de idoneidad, proporcionalidad y calidad de tratamiento de datos tampoco se incrementan porque se incluyan los ocupantes de los puestos, ya que el conocimiento de estos datos no guardan relación alguna con las cifras consolidadas y conceptos relacionados con la contabilidad, pudiendo ofrecerse de cualquier manera los costes de los puestos de otro modo sin referirse a sus ocupantes. V Así, se imputa a la denunciada la infracción del artículo 6 de la LOPD, que indica: “1. El tratamiento de los datos de carácter personal requerirá el consentimiento inequívoco del afectado, salvo que la Ley disponga otra cosa. 2. No será preciso el consentimiento cuando los datos de carácter personal se recojan para el ejercicio de las funciones propias de las Administraciones Públicas en el ámbito de sus competencias; cuando se refieran a las partes de un contrato o precontrato de una relación negocial, laboral o administrativa y sean necesarios para su mantenimiento o cumplimiento…” La Administración Municipal cuenta con los datos de sus empleados entre otras causas, para el mantenimiento de su relación, sea estatutaria, sea laboral, sin embargo la circunstancia de ejercer sus competencias no habilita que los datos nominales de los ocupantes de los puestos de su plantilla sean expuestos en un presupuesto anual municipal, es algo para lo que no existe habilitación legal pues ni las normas de la materia especifica ni las de transparencia y de protección de datos lo prevén, no resultando necesario para su elaboración dicho tipo de conocimiento. Por otro lado, los principios que rigen los presupuestos no apuntan en cuanto a proporcionalidad e idoneidad a que se tenga que contener en le memoria la relación de ocupantes de esa plantilla, y menos a su exposición pública. El tratamiento de esos datos en la propia web es un tratamiento automatizado C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 14/18 que supone la preparación técnica de los datos, el volcado de los datos a dicha Memoria de datos que pueden proceder del fichero de personal o retribuciones, a un documento preparado ad hoc en pdf que se incluye en la Memoria anual. Al mismo tiempo, la inserción en la web municipal supone el almacenamiento en el servidor y en la web de la denunciada. El tratamiento automatizado que deriva de su consulta, permite un acceso total, en cualquier momento y lugar, y no es difícil localizar e identificar a cualquier persona que preste servicios en el Ayuntamiento en base a dicho anexo de la plantilla del Ayuntamiento pues no solo se refería al nombre y apellidos sino también a la dependencia concreta donde prestaba sus servicios. En el presente caso, partimos del hecho constatado que la denunciada expuso en su web en abierto, con referencia a PRESUPUESTOS AA2 una Plantilla municipal donde figuraban relacionadas 664 plazas, en cada una la denominación de la plaza, del puesto, el destino, el grupo profesional de su ocupante, no del puesto, si el puesto estaba vacante o amortizado, si estaba ocupado: el nombre y apellidos y si era funcionario, laboral o eventual. Si estaba vacante si el puesto está adscrito a funcionario o laboral para su desempeño, el grupo en que se encuadra si es de funcionario, el complemento de destino y el complemento específico. En denominación plaza, del puesto y destino existiendo casos en que consta Policía Local. El objetivo de transparencia se hubiera obtenido del mismo modo sin hacer constar los datos de los ocupantes de los puestos, pues cuando se trata de cifras económicas no resulta ni adecuado ni necesario identificar los ocupantes de los puestos. Se añade a ello que con la constancia de los datos de identificación-nombre y apellidosno se alcanza a saber el coste real del puesto, pues la persona que lo ocupa tiene otras retribuciones que no se contemplan en el contenido del puesto por ir ligadas a la misma persona. A tales efectos una disociación del puesto para que no constara el nombre y apellidos de su ocupante hubiera sido lo más conveniente. Parece deducirse que no surge un conflicto entre el interés público y el derecho fundamental de protección de datos de los afectados, pues el interés público que se persigue en este caso, buscaba meramente dar a conocer cifras o números de puestos, denominación, complemento específico, horario, nivel del puesto, y grupo al que se relaciona el puesto, pudiéndose haber añadido si el puesto está vacante, ocupado o amortizado. El hecho de añadir el nombre y apellidos del ocupante no arrojan nada relacionado con la transparencia presupuestaria, pues como se ha indicado, no contribuye además a un cálculo real de coste de los puestos totales de la plantilla, pues no se mencionan elementos variables de los empleados, y es que en este caso concreto ni se contabilizaba coste alguno en las hojas Excel en que se vertían los datos. El mismo resultado de información de costes se podría obtener mediante el desglose ordenándolos sin datos personales. A título de ejemplo, por tipos de empleados: laboral, funcionario, eventual, y dentro de ellos, coste por situación: ocupados/vacantes, por conceptos presupuestarios etc. El cruce de datos expuesto con la identificación de los ocupantes no resulta adecuado ni necesario a la finalidad pretendida y supone un tratamiento sin consentimiento y subsiguiente revelación de los mismos de modo masivo. Se acredita pues que la denunciada ha realizado un tratamiento de datos de sus empleados fuera del mantenimiento y desarrollo de su relación negocial y que no existe C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 15/18 norma que habilite la exposición de los datos de los ocupantes de los puestos de la plantilla contenidos en la memoria anual del presupuesto, ni tampoco concurre circunstancia de transparencia para la citada exposición técnica que conlleva el almacenamiento en la web para dicho tratamiento, habiéndose infringido el artículo 6.1 de la LOPD. VI En segundo lugar, se imputa a la denunciada el artículo 10 de la LOPD dispone lo siguiente: “El responsable del fichero y quienes intervengan en cualquier fase del tratamiento de los datos de carácter personal están obligados al secreto profesional respecto de los mismos y al deber de guardarlos, obligaciones que subsistirán aun después de finalizar sus relaciones con el titular del fichero o, en su caso, con el responsable del mismo.” El deber de secreto tiene como finalidad evitar que, por parte de quienes están en contacto con los datos personales almacenados en ficheros, se realicen filtraciones de los datos no consentidas por los titulares de los mismos. Así, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid declaró en su sentencia de 19 de julio de 2001: “El deber de guardar secreto del artículo 10 queda definido por el carácter personal del dato integrado en el fichero, de cuyo secreto sólo tiene facultad de disposición el sujeto afectado, pues no en vano el derecho a la intimidad es un derecho individual y no colectivo. Por ello es igualmente ilícita la comunicación a cualquier tercero, con independencia de la relación que mantenga con él la persona a que se refiera la información (…)”. En este sentido, la Audiencia Nacional también ha señalado, entre otras, en sentencias de fechas 14 de septiembre de 2001 y 29 de septiembre de 2004 lo siguiente: “Este deber de sigilo resulta esencial en las sociedades actuales cada vez más complejas, en las que los avances de la técnica sitúan a la persona en zonas de riesgo para la protección de derechos fundamentales, como la intimidad o el derecho a la protección de los datos que recoge el artículo 18.4 de la CE. En efecto, este precepto contiene un <<instituto de garantía de los derechos a la intimidad y al honor y del pleno disfrute de los derechos de los ciudadanos que, además, es en sí mismo un derecho o libertad fundamental, el derecho a la libertad frente a las potenciales agresiones a la dignidad y a la libertad de la persona provenientes de un uso ilegítimo del tratamiento mecanizado de datos>> (STC 292/2000). Derecho fundamental a la protección de los datos que <<persigue garantizar a esa persona un poder de control sobre sus datos personales, sobre su uso y destino>> (STC 292/2000) que impida que se produzcan situaciones atentatorias con la dignidad de la persona, <<es decir, el poder de resguardar su vida privada de una publicidad no querida>>. En definitiva, la denunciada no ha acreditado ante esta Agencia que contara con el consentimiento de sus trabajadores y empleados para la publicación que se detalla más arriba, ni hay norma habilitante que permite dicha exposición en abierto en su web relacionado con la Memoria del presupuesto. Dicha exposición dio lugar a la revelación de datos masivos, para los que no existe habilitación en cuanto a su exposición pública. VII La infracción del artículo 6.1 está incluida en el artículo 44.3.
- b)de la LOPD que indica: “Tratar datos de carácter personal sin recabar el consentimiento de las personas C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 16/18 afectadas, cuando el mismo sea necesario conforme a lo dispuesto en esta Ley y sus disposiciones de desarrollo.” VIII La infracción del artículo 10 de la LOPD aparece tipificada en el artículo 44.3.
- d)de la LOPD, califica como infracción grave: “La vulneración del deber de guardar secreto acerca del tratamiento de los datos de carácter personal al que se refiere el artículo 10 de la presente Ley”. IX El hecho constatado de la exposición de los documentos en la web de la denunciada establece la base de facto para fundamentar la imputación de las infracciones de los artículos 6.1 y 10 de la LOPD, constituyendo prueba de cargo suficiente para desvirtuar la presunción de inocencia de la denunciada. El artículo 4.4 del Reglamento de Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4/08, establece: “En defecto de regulación específica establecida en la norma correspondiente, cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras, se deberá imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida.” El artículo 4.4, exige, para la aplicación del concurso medial, una necesaria derivación de una infracción respecto de otra u otras y viceversa, por lo que resulta indispensable que las unas no puedan cometerse sin ejecutar las otras, tal es el sentido que ha conferir a la expresión reglamentaria de que <una infracción derive necesariamente la comisión de otro>. Solo en tal caso puede seguirse la consecuencia propia del concurso medial y es que únicamente se imponga la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida, aunque en el presente caso no se impone sanción económica sino medidas para la corrección de situación. En este caso, existe un tratamiento de textos en formato pdf conteniendo la memoria completa del presupuesto, al que se tuvo que incorporar la información de los datos personales posiblemente entregados por el Departamento de Personal del Ayuntamiento, y se volcaron y construyó ad hoc unas tablas que enlazaban los datos de los afectados con el puesto ocupado, el destino y demás elementos ya vistos. Ese tratamiento para un fin distinto al que los afectados dieron sus datos, se incardina primeramente para la elaboración de la Memoria, tratando los datos sin consentimiento de los afectados y sin norma que habilite ese tratamiento para su constancia en información presupuestaria. Una vez tratados los datos se han expuesto en una web. El Ayuntamiento podría haber utilizado dicho documento a efectos internos sin repercusión de cara al exterior. No obstante, entendiendo que debía dar a conocer el ocupante de los puestos a los ciudadanos en general, a efectos presupuestarios, los incluyó en dicha memoria, saliendo del marco del deber de secreto relativo a la finalidad para la que se dieron, posibilitando su acceso y conocimiento. Se puede entender que esa era la finalidad C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 17/18 equivocada de la denunciada, dar a conocer al público dicha memoria y la plantilla que en ella se contiene, circunstancia que ya no se sucede en el presupuesto de AA1. El conocimiento de los datos de los empleados no se hubiera conocido sino se hubiera materializado su constancia en un documento en el que se tratan en forma de recogida sus datos personales. Se da así que de un solo hecho, por la finalidad que se pretendía, se han causado dos infracciones, debiendo sancionar solo por una de ellas. A tal efecto, teniendo las dos infracciones el mismo grado de graves, se selecciona la del artículo 10 de la LOPD que es la que supone en este caso la repercusión exterior del conocimiento de los datos, sobre la que se tendrá que ejecutar la medida correctiva impuesta. X Por último, el artículo 46 de la LOPD, “Infracciones de las Administraciones Públicas”, dispone que: «1. Cuando las infracciones a que se refiere el artículo 44 fuesen cometidas en ficheros de titularidad pública o en relación con tratamientos cuyos responsables lo serían de ficheros de dicha naturaleza, el órgano sancionador dictará una resolución estableciendo las medidas que procede adoptar para que cesen o se corrijan los efectos de la infracción. Esta resolución se notificará al responsable del fichero, al órgano del que dependa jerárquicamente y a los afectados si los hubiera. 2. El órgano sancionador podrá proponer también la iniciación de actuaciones disciplinarias, si procedieran. El procedimiento y las sanciones a aplicar serán las establecidas en la legislación sobre régimen disciplinario de las Administraciones Públicas. 3. Se deberán comunicar al órgano sancionador las resoluciones que recaigan en relación con las medidas y actuaciones a que se refieren los apartados anteriores.» 4. El Director de la Agencia comunicará al Defensor del Pueblo las actuaciones que efectúe y las resoluciones que dicte al amparo de los apartados anteriores”. No se tiene constancia que los datos objeto de la denuncia se hayan retirado de la web de la denunciada. Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación, La Directora de la Agencia Española de Protección de Datos RESUELVE: PRIMERO: DECLARAR que el AYUNTAMIENTO DE CALPE ha infringido lo dispuesto en el artículo 10 de la LOPD, tipificada como grave en el artículo 44.3.
- d)de la citada Ley Orgánica. SEGUNDO: REQUERIR al AYUNTAMIENTO DE CALPE , de acuerdo con lo establecido en el apartado 3 del artículo 46 de la LOPD, para que acredite en el plazo de un mes desde este acto de notificación las medidas de orden interno que impidan que en el futuro pueda producirse una nueva infracción del artículo 10 de la LOPD, para lo que se abre expediente de actuaciones previas E/06012/2016. En concreto, deberá retirar de su web la parte de Memoria AA2 que contiene los nombres y apellidos de los C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 18/18 ocupantes de los puestos de la plantilla. TERCERO: NOTIFICAR la presente resolución al AYUNTAMIENTO DE CALPE y a A.A.A.. CUARTO: COMUNICAR la presente resolución al DEFENSOR DEL PUEBLO, de conformidad con lo establecido en el artículo 46.4 de la LOPD. De conformidad con lo establecido en el apartado 2 del artículo 37 de la LOPD, en la redacción dada por el artículo 82 de la Ley 62/2003, de 30/12, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, la presente Resolución se hará pública, una vez haya sido notificada a los interesados. La publicación se realizará conforme a lo previsto en la Instrucción 1/2004, de 22/12, de la Agencia Española de Protección de Datos sobre publicación de sus Resoluciones y con arreglo a lo dispuesto en el artículo 116 del reglamento de desarrollo de la LOPD aprobado por el Real Decreto 1720/2007, de 21/12. Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa (artículo 48.2 de la LOPD), y de conformidad con lo establecido en el artículo 123 de la Ley 39/2015, de 1/10, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, LPACAP), se podrá interponer potestativamente recurso de reposición ante la Directora de la Agencia Española de Protección de Datos en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente a la notificación de esta resolución, o, directamente recurso contencioso administrativo ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional con arreglo a lo dispuesto en el artículo 25 y en el apartado 5 de la disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13/07, reguladora de la Jurisdicción Contenciosoadministrativa (en lo sucesivo LJCA), en el plazo de dos meses a contar desde el día siguiente a la notificación de este acto, según lo previsto en el artículo 46.1 del referido texto legal. Sin embargo, el responsable del fichero de titularidad pública, de acuerdo con el artículo 44.1 de la LJCA, sólo podrá interponer directamente recurso contencioso administrativo ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional con arreglo a lo dispuesto en el artículo 25 y en el apartado 5 de la disposición adicional cuarta de la LJCA, en el plazo de dos meses a contar desde el día siguiente a la notificación de este acto, según lo previsto en el artículo 46.1 del referido texto legal. Mar España Martí Directora de la Agencia Española de Protección de Datos C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es