1/8 Procedimiento Nº AP/00009/2017 RESOLUCIÓN: R/02587/2017 En el procedimiento de Declaración de Infracción de Administraciones Públicas AP/00009/2017, instruido por la Agencia Española de Protección de Datos a la entidad AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA, vista la denuncia presentada y en virtud de los siguientes, ANTECEDENTES PRIMERO: Con fecha 29/6/16 tiene entrada en esta Agencia escrito de denuncia presentado por A.A.A. manifestando lo siguiente: * Las imágenes grabadas por el sistema de videovigilancia del XXX.1, se han utilizado como prueba en un expediente disciplinario contra XXX.2, que tuvieron lugar a fecha de: el 29 de marzo de 2016 en que se incoa el procedimiento disciplinario. * Que hay colocada una cámara en zona de descanso-cafetería, en el mismo XXX.1, SEGUNDO: Se ha adjuntado la siguiente documentación junto al escrito de denuncia: * Copia de un informe relativo a la desaparición de una prenda de cabeza de uniforme reglamentario, de fecha 18/03/2016, en el que dentro de las gestiones realizadas se cita la solicitud de autorización de visionado de las grabaciones de las cámaras de seguridad. * Solicitud de autorización de visionado aprobada por el Intendente. * Copia del informe de visionado de las imágenes, de fecha 09/03/2016, en el que, entre otras cuestiones, se cita que en las grabaciones se puede apreciar una serie de hechos, que se detallan con identificación de los oficiales que aparecen en las imágenes por sus números identificativos. En el informe se incluyen diversos fotogramas captados por las cámaras. * Propuesta de incoación de expediente disciplinario a un determinado oficial de policía municipal, de fecha 29/03/2016, indicándose que, en su caso, de las actuaciones derivadas del expediente puede resultar la imposición de una sanción por falta leve. * Fotografías que muestran una cámara ubicada en el techo en una zona de mesas y máquinas de vending. TERCERO: Por parte del Subdirector General de Inspección de Datos, en base al contenido de la denuncia, se procedió a la apertura de actuaciones previas con referencia E/4391/2016. Solicitándose información a la Policía Local del Ayuntamiento de Zaragoza sobre los hechos denunciados, concluyéndose con la documentación recibida, el informe siguiente de la Inspección de Datos de fecha 15/2/17 1. Se comprueba la existencia de un fichero denominado videovigilancia, inscrito en el RGPD de esta Agencia con el código ***FICH.1, y cuyo órgano responsable es la Policía C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 2/8 Local del Ayuntamiento de Zaragoza. La finalidad del sistema es la vigilancia de las instalaciones de la policía local. En ningún caso se encuentra entre sus finalidades el control laboral, por lo que no existe procedimiento alguno para informar a los trabajadores de dicha finalidad. 2. Aportan fotografías de los cuatro carteles informativos de la existencia de cámaras (zona videovigilada), identificando al responsable ante quien puedan ejercitarse los derechos a los que se refieren los artículos 15 y siguientes de la Ley Orgánica 15/1999 (Excelentísimo Ayuntamiento de Zaragoza). Los carteles se encuentran en los accesos peatonales y de vehículos al Cuartel, y en el pasillo de acceso a la sala de videovigilancia. Los representantes de la Policía Local del Ayuntamiento de Zaragoza manifiestan que las únicas formas de acceder al Cuartel son mediante los accesos cubiertos mediante los carteles informativos. 3. Adjuntan modelo del formulario informativo a disposición de los ciudadanos según se recoge en el artículo 3.b de la Instrucción 1/2006. El formulario se distribuye a la Unidad de Seguridad de las Instalaciones del Ayuntamiento, y está disponible a disposición de los interesados en dicha Unidad así como en las garitas de entrada al cuartel. 4. Para el acceso a las imágenes grabadas se exige la autorización de una solicitud de visionado por parte del Intendente Principal del Área correspondiente. 5. El incidente ocasionado por XXX.3. Los representantes del Ayuntamiento han manifestado que el sistema de videovigilancia se utiliza como medio de investigación o como prueba en investigaciones internas o procedimientos disciplinarios cuyo propósito exclusivo sea investigar un incidente de seguridad, o en casos excepcionales, en el marco de investigaciones penales. Indican que es el caso. 6. Por otro lado, con respecto a la cámara ubicada en XXX.4, los representantes de la Policía Local del Ayuntamiento de Zaragoza han manifestado que: 6.1 Solo existe en la zona una cámara de videovigilancia, la identificada con el número 67 del sistema. 6.2 El único fin es garantizar la seguridad de las máquinas expendedoras de bebidas y comidas. 6.3 El monitor donde se visualizan las imágenes se encuentra ubicado en la sala de telecomunicaciones del Cuartel, siendo el acceso a la sala mediante tarjeta profesional. El acceso a la aplicación requiere usuario y contraseña. 7. También se accede mediante el monitor ubicado en el despacho del responsable de gestión de seguridad, despacho cerrado con llave, y acceso a la aplicación mediante usuario y contraseña. 8. Aportan fotografías de la sala de descanso verificándose que en ella hay sillas y mesas, así como máquinas expendedoras. 9. Aportan fotografía del monitor verificándose que captura las máquinas expendedoras y, en el momento de toma de la fotografía, una mesa y dos sillas cercanas a las máquinas. C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 3/8 10. Se aprecia en la lista de cámaras, que también se adjunta, además de la cámara número 67 del área de “cafetería” la existencia de otras cámaras en áreas “gimnasio 1”, “gimnasio 2”, “piscina 1” y “piscina 2”, numeradas respectivamente como 70, 71, 75 y 76. CUARTO: Con fecha 12/04/17 la Directora de la Agencia Española de Protección de Datos acordó iniciar procedimiento de Declaración de Infracción de Administraciones Públicas a AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA por la presunta infracción del artículo 4 de la LOPD, tipificada como grave en el artículo 44.3.C de la citada Ley Orgánica. QUINTO: Se ha remitido escrito de alegaciones por la entidad denunciada manifestando en síntesis lo siguiente: * Que se trata de sillas y mesas no ancladas al suelo y por lo tanto se pueden mover. Se aporta distintas imágenes tomadas por dicha cámara en días sucesivos en las que se recoge situaciones diferentes (en la primera no se observa mobiliario, en la segunda dos sillas, una silla en la tercera y una mesa y dos sillas en la cuarta) * Aparte del personal que trabaja en policía Local y que hacer uso de XXX.4, el personal de limpieza también mueve dichas sillas y mesas para realizar las tareas de limpieza * Que el acceso a las imágenes de la cámara sólo se produce cuando ocurre algún tipo de violación de la seguridad, nunca para realizar control alguno del personal ni de la vida privada del mismo. FUNDAMENTO DE DERECHO I Es competente para resolver este procedimiento la Directora de la Agencia Española de Protección de Datos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37.
- g)en relación con el artículo 36 de la LOPD. II Se inició el presente procedimiento sancionador al concluirse que las imágenes captadas por el sistema de videovigilancia instalado podían estar captando imágenes en espacios protegidos por el derecho a la intimidad o aquellos en los que se desarrollen actividades que puedan afectar a la imagen o a la vida privada. Se comunicaba, en particular que pese a que la finalidad de la cámara es la seguridad de las máquinas expendedoras, se apreciaba que el área captada incluía una mesa y dos sillas, lo que podrían suponer infracción del artículo 4.1 de la LOPD, tipificadas como grave en el artículo 44.3.c de dicha norma, III Con carácter previo, procede situar la materia de videovigilancia en su contexto normativo. C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 4/8 Así, el artículo 1 de la LOPD dispone: “La presente Ley Orgánica tiene por objeto garantizar y proteger, en lo que concierne al tratamiento de los datos personales, las libertades públicas y los derechos fundamentales de las personas físicas, y especialmente de su honor e intimidad personal y familiar” En cuanto al ámbito de aplicación de la LOPD, el artículo 2.1 de la misma señala: “La presente Ley Orgánica será de aplicación a los datos de carácter personal registrados en soporte físico que los haga susceptibles de tratamiento, y a toda modalidad de uso posterior de estos datos por los sectores público y privado”, definiéndose el concepto de dato de carácter personal en el apartado
- a)del artículo 3 de la LOPD, como “Cualquier información concerniente a personas físicas identificadas o identificables”. El artículo 3 de la LOPD define en su letra
- c)el tratamiento de datos como aquellas “operaciones y procedimientos técnicos de carácter automatizado o no, que permitan la recogida, grabación, conservación, elaboración, modificación, bloqueo y cancelación, así como las cesiones de datos que resulten de comunicaciones, consultas, interconexiones y transferencias”. El artículo 5.1.
- f)del Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal, define datos de carácter personal como: “Cualquier información numérica, alfabética, gráfica, fotográfica, acústica o de cualquier otro tipo, concerniente a personas físicas identificadas o identificables”. En este mismo sentido se pronuncia el artículo 2.
- a)de la Directiva 95/46/CE del Parlamento y del Consejo, de 24 de octubre de 1995, relativa a la Protección de las Personas Físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos, según el cual, a efectos de dicha Directiva, se entiende por dato personal “toda información sobre una persona física identificada o identificable; se considerará identificable toda persona cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, en particular mediante un número de identificación o uno o varios elementos específicos, característicos de su identidad física, fisiológica, psíquica, económica, cultural o social”. Asimismo, el Considerando 26 de esta Directiva se refiere a esta cuestión señalando que, para determinar si una persona es identificable, hay que considerar el conjunto de los medios que puedan ser razonablemente utilizados por el responsable del tratamiento o por cualquier otra persona para identificar a aquélla. La Exposición de Motivos de la Instrucción 1/2006, de 8 de noviembre, de esta Agencia Española de Protección de Datos, relativa al tratamiento de los datos con fines de videovigilancia señala que: “La seguridad y la vigilancia, elementos presentes en la sociedad actual, no son incompatibles con el derecho fundamental a la protección de la imagen como dato personal, lo que en consecuencia exige respetar la normativa existente en materia de protección de datos, para de esta manera mantener la confianza de la ciudadanía en el sistema democrático”. Sigue señalando: “Las imágenes se consideran un dato de carácter personal, en virtud de los establecido en el artículo 3 de la Ley Orgánica 15/1999…”. La garantía del derecho a la protección de datos, conferida por la normativa de referencia, requiere que exista una actuación que constituya un tratamiento de datos personales en el sentido expresado. En otro caso las mencionadas disposiciones no C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 5/8 serán de aplicación. Por su parte, la citada Instrucción 1/2006, dispone en su artículo 1.1 lo siguiente: “1. La presente Instrucción se aplica al tratamiento de datos personales de imágenes de personas físicas identificadas o identificables, con fines de vigilancia a través de sistemas de cámaras y videocámaras. El tratamiento objeto de esta Instrucción comprende la grabación, captación, transmisión, conservación, y almacenamiento de imágenes, incluida su reproducción o emisión en tiempo real, así como el tratamiento que resulte de los datos personales relacionados con aquéllas. Se considerará identificable una persona cuando su identidad pueda determinarse mediante los tratamientos a los que se refiere la presente instrucción, sin que ello requiera plazos o actividades desproporcionados. Las referencias contenidas en esta Instrucción a videocámaras y cámaras se entenderán hechas también a cualquier medio técnico análogo y, en general, a cualquier sistema que permita los tratamientos previstos en la misma.” (el subrayado es de la Agencia Española de Protección de Datos). La Instrucción 1/2006 en su artículo 2 establece lo siguiente: “1. Sólo será posible el tratamiento de los datos objeto de la presente instrucción, cuando se encuentre amparado por lo dispuesto en el artículo 6.1 y 2 y el artículo 11.1 y 2 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal. 2. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior la instalación de cámaras y videocámaras deberá respetar en todo caso los requisitos exigidos por la legislación vigente en la materia.” De lo anteriormente expuesto se desprende que el concepto de dato personal, según la definición de la LOPD, requiere la concurrencia de un doble elemento: por una parte, la existencia de una información o dato y, por otra, que dicho dato pueda vincularse a una persona física identificada o identificable, por lo que la imagen de una persona física identificada o identificable constituye un dato de carácter personal. De acuerdo con los preceptos transcritos, la cámara reproduce la imagen de los afectados por este tipo de tratamientos y, a efectos de la LOPD, la imagen de una persona constituye un dato de carácter personal, toda vez que la información que capta concierne a personas que las hacen identificadas o identificables y suministra información sobre la imagen personal de éstas, el lugar de su captación y la actividad desarrollada por el individuo al que la imagen se refiere. IV En el presente expediente, se denuncia la existencia de una cámara ubicada en XXX.4, cuyo fin es garantizar la seguridad de las máquinas expendedoras de bebidas y comidas. En dicha sala hay sillas y mesas, así como máquinas expendedoras. En la denuncia se aportó fotografía del monitor, verificándose que capturaba además de las máquinas expendedoras una mesa y dos sillas cercanas a las máquinas. C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 6/8 No obstante en base al reportaje fotográfico aportado por la entidad denunciada, en sus alegaciones al Acuerdo de Inicio, se observa que la cámara sólo enfoca las máquinas de vending, y que está instalada con el fin de garantizar la seguridad de las máquinas expendedoras de bebidas y comidas. Sin embargo ya que las sillas y mesas del área de descanso se pueden mover, puede ocurrir que en algún momento alguna de ellas se muevan hacia el área captada por la cámara. No obstante debe tenerse en cuenta, además, que el monitor donde se visualizan las imágenes se encuentra ubicado en la sala de telecomunicaciones del Cuartel, siendo el acceso a la sala sólo posible mediante tarjeta profesional. Y que para el visionado de las imágenes grabadas se exige la autorización del Intendente Principal del Área correspondiente, La Audiencia Nacional ha venido analizando la concurrencia de la adecuada proporcionalidad en el tratamiento de los datos derivados de la instalación de sistemas de videocámaras. Así, en sentencia de 10 de febrero de 2011 se confirma el criterio sostenido por esta Agencia en resolución de 20 de octubre de 2009, en la que se señalaba que “ha quedado acreditado que el sistema de videovigilancia instalado en (...), permite seleccionar cualquiera de las cámaras y desplazar su enfoque 360º, alcanzando su ángulo de visión la vía pública y a las personas que circulan por la misma, realizando por tanto un tratamiento excesivo y no proporcional de las imágenes, en relación con el ámbito y las finalidades que podrían justificaban su recogida, toda vez que la seguridad demandada podría igualmente obtenerse por medios menos intrusivos para la intimidad de las personas afectadas, como sería la instalación de pantallas de privacidad que impidiesen la captación de imágenes en la vía pública más allá de lo necesario y proporcional”, concluyendo que “aun cuando dicho sistema de videovigilancia haya sido instalado conforme a la normativa de seguridad, este hecho no le autoriza, a realizar grabaciones de imágenes en la vía pública, como es el caso que nos ocupa, mucho más allá de lo que resulta idóneo, adecuado y proporcional”. Igualmente resulta relevante a los efectos analizados en el supuesto objeto del presente informe la sentencia de la Audiencia Nacional de 11 de marzo de 2011, en que la Sala realiza el mencionado juicio de proporcionalidad, apreciando frente a la resolución recurrida su concurrencia en el caso planteado. En particular, la Sala efectúa diversas consideraciones relacionadas con los criterios de proporcionalidad que deberán seguirse en caso de instalación de videocámaras al amparo de la normativa de protección de datos de carácter personal en su fundamento de derecho cuarto, en los siguientes términos: “(...) ha de tomarse en consideración que las cámaras instaladas son “fijas” y no movibles, lo que limita mucho su nivel de captación de imágenes y también que , según se desprende de las actuaciones, de las cuatro cámaras instaladas, solo una de ellas se encuentra en la calle (...), que ha sido declarada de titularidad municipal, no constando ningún otro elemento en el expediente sobre la titularidad pública o privada de las demás calles que rodean la urbanización, en las que asimismo están instaladas las cámaras. E igualmente es de resaltar que las alegaciones de la demanda, en el sentido de que las repetidas cámaras no graban personas ajenas a la urbanización, resultan avaladas a través del documento 2 de la demanda, en el que la empresa de mantenimiento del referido sistema de videovigilancia, expone lo siguiente: El personal ha ubicado las cámaras en lugar óptimo para preservar la seguridad de los habitantes del edificio e impedir el acceso al mismo de personas no autorizadas, sin encontrar colocación alternativa y se han enfocado adecuadamente para que el impacto en los C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 7/8 derechos de los viandantes sea el mínimo posible, tomando solo imágenes parciales y limitadas de la vía pública en las zonas de acceso a la propiedad, por ser imprescindible para cumplir adecuadamente con la función de vigilancia. Para un mejor cumplimiento de la Ley y su Reglamento, las imágenes parciales se han enmascarado, esta es una función técnica del equipo que impide la visualización y reconocimiento de las zonas predeterminadas, por lo que las zonas del entorno por el que pueden transitar vehículos distintos de los que acceden al espacio vigilado, no son visibles ni reconocibles al observador. Se desprende de todo lo anterior que la sanción impuesta por infracción del principio de consentimiento del articulo 6.1 LOPD ha de ser revocada por la Sala, al no haber quedado acreditada en autos la grabación de imágenes de la vía pública por parte de las cámaras instaladas por la Mancomunidad actor En este caso de la alegaciones y documentación aportada por la entidad denunciada se debe deducir que no nos encontramos ante un tratamiento que vulnere los principios de calidad, proporcionalidad y finalidad del tratamiento. Puesto que se han establecido las debidas cautelas para acceder a dichas imágenes, que sólo se produce cuando ocurre algún tipo de violación de la seguridad, y nunca para realizar control alguno del personal ni de la vida privada del mismo. Que la finalidad de la instalación es la seguridad de las máquinas de vending, con el fin de evitar la realización de algún acto vandálico contra las mismas, y que para dicho fin el área captada se limita a las máquinas instalas en la sala y al área adyacente, y que sólo podría vulnerarse el derecho a la intimidad de los trabajadores, que están debidamente informados de la existencia de un sistema de video vigilancia, si circunstancialmente las mesas o sillas de trasladan del área delimitada como descanso introduciéndose en el área captada por la cámara. Siendo de aplicación al Derecho administrativo sancionador, con matices pero sin excepciones, los principios inspiradores del orden penal, adquiere plena virtualidad el principio de presunción de inocencia en el ámbito de la potestad sancionadora, que desplaza a quien acusa la carga de probar los hechos y su autoría. En tal sentido, el Tribunal Constitucional, en su sentencia 76/1990, de 26/04, considera que el derecho a la presunción de inocencia comporta “que la sanción esté basada en actos o medios probatorios de cargo o incriminadotes de la conducta reprochada; que la carga de la prueba corresponda a quien acusa, sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia; y que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano sancionador, debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio”. En atención a lo expuesto, teniendo en cuenta que en el presente caso se observa una falta de acreditación en los hechos denunciados, frente a la certeza y concreción exigida en estos supuestos para poder calificar la conducta como sancionable, debe concluirse que no existe prueba de cargo suficiente, por lo que procede acordar en archivo del presente expediente, debiendo entenderse que la cámara instalada en zona de descanso-cafetería, del mismo XXX.1, y de la que es responsable el AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA, tiene como finalidad la protección de las máquinas de vending siendo el área captada proporcional en función de la pretensión de dicha instalación. Por la Directora de la Agencia Española de Protección de Datos Se ACUERDA: C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 8/8 1. PROCEDER AL ARCHIVO de las presentes actuaciones a AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA 2. NOTIFICAR la presente resolución a AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA De conformidad con lo establecido en el apartado 2 del artículo 37 de la LOPD, en la redacción dada por el artículo 82 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, la presente Resolución se hará pública, una vez haya sido notificada a los interesados. La publicación se realizará conforme a lo previsto en la Instrucción 1/2004, de 22 de diciembre, de la Agencia Española de Protección de Datos sobre publicación de sus Resoluciones y con arreglo a lo dispuesto en el artículo 116 del Real Decreto 1720/2007, de 21 diciembre, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la LOPD. Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa (artículo 48.2 de la LOPD), y de conformidad con lo establecido en el artículo 116 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, los interesados podrán interponer, potestativamente, recurso de reposición ante el Director de la Agencia Española de Protección de Datos en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente a la notificación de esta resolución, o, directamente recurso contencioso administrativo ante la Sala de lo Contenciosoadministrativo de la Audiencia Nacional, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 25 y en el apartado 5 de la disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en el plazo de dos meses a contar desde el día siguiente a la notificación de este acto, según lo previsto en el artículo 46.1 del referido texto legal. Mar España Martí Directora de la Agencia Española de Protección de Datos C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es