1/9 Procedimiento Nº AP/00013/2013 RESOLUCIÓN: R/01951/2013 En el procedimiento de Declaración de Infracción de Administraciones Públicas AP/00013/2013, instruido por la Agencia Española de Protección de Datos al AYUNTAMIENTO DE CUENCA, vista la denuncia presentada por Don C.C.C., y en virtud de los siguientes, ANTECEDENTES PRIMERO: Con fecha 27 de junio de 2012, tuvo entrada en esta Agencia escrito de Don C.C.C. (en lo sucesivo el denunciante), en el que denuncia que el Servicio de Recaudación del Ayuntamiento de Cuenca le ha imputado por error, y en reiteradas ocasiones, deudas que no le corresponden, por lo que la Agencia Tributaria le ha practicado indebidamente varios embargos durante el periodo comprendido entre el 21 de enero de 2010 y el 20 de junio de 2012. El denunciante manifiesta que ha solicitado en varias ocasiones la rectificación de sus datos y que dichas reclamaciones no han sido atendidas. SEGUNDO: A la vista de los hechos denunciados, en fase de actuaciones previas, por los Servicios de Inspección de esta Agencia se solicitó información al Ayuntamiento de Cuenca que informó lo siguiente: - Con relación a las causas que motivaron los embargos de las cuentas del denunciante, manifiestan que existen en ese Ayuntamiento contribuyentes con idéntico nombre y apellidos, variando el DNI a pesar de que coincide el comienzo del nombre de la calle, lo cual motivó que se produjera un error en el expediente de apremio. A pesar de realizar actuaciones tendentes a la subsanación del error, con fecha 16 de junio de 2011, volvió a producirse un nuevo error, sin poder constatar el motivo, sin llegar a producirse el embargo. - Dichos procesos, tanto de emisión de recibos como la generación de expedientes de apremio, se llevan a cabo de forma masiva y automáticamente. - El deudor de los recibos falleció hace mas de 10 años, produciéndose cambios en la titularidad de los recibos, algunos de ellos a nombre de herederos, por este motivo, se volvió a producir un nuevo error en el año 2012, llevándose a cabo una nueva rectificación en sus sistemas. TERCERO: Con fecha 3 de abril de 2013, el Director de la Agencia Española de Protección de Datos acordó iniciar procedimiento de declaración de infracción de Administraciones Públicas al Ayuntamiento de Cuenca por la presunta infracción del artículo 4.3 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (en lo sucesivo LOPD), tipificada como grave en el artículo 44.3.
- c)de dicha norma. CUARTO: Notificado el citado acuerdo de inicio de procedimiento de declaración de C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 2/9 infracción de Administraciones Públicas, en fecha 2 de mayo de 2013, el Ayuntamiento de Cuenca presentó escrito de alegaciones en el que, básicamente, manifestaba lo siguiente: - - Los datos del administrado que formula la denuncia que da lugar a la apertura de este expediente, de los que dispone la Administración Local son datos correctos que nunca han necesitado de corrección o puesta al día y en todo momento han respondido con veracidad a la situación del administrado. No podemos confundir la existencia de datos erróneos sobre un administrado con un error de gestión que responde, no a la existencia de error en los primeros, sino a la similitud de los mismos con los de un tercero. No ha habido la necesidad de rectificar o modificar dato alguno del denunciante. Sólo ha habido que constatar la existencia de un error de gestión padecido por la administración dada la similitud de los datos de éste con los de un tercero. No ha existido por tanto infracción del artículo 4.3 de la LOPD, puesto que los datos del administrado eran exactos, respondían a la situación actual del mismo y se encontraban al día. En base a todo lo anterior, solicitó el sobreseimiento y archivo del expediente. QUINTO: Con fecha 14 de mayo de 2013, se acordó por la Instructora del procedimiento la apertura de un período de práctica de pruebas, en el que se dieron por reproducidos a efectos probatorios la denuncia interpuesta por Don C.C.C. y su documentación, los documentos obtenidos y generados por los Servicios de Inspección ante el Ayuntamiento de Cuenca, y el Informe de actuaciones previas de Inspección que forman parte del expediente E/05920/2012. Asimismo, se dio por reproducido a efectos probatorios, las alegaciones al acuerdo de inicio AP/00013/2013 presentadas por el Ayuntamiento de Cuenca, y la documentación que a ellas acompaña. SEXTO: Con fecha 17 de junio de 2013, la Instructora del procedimiento emitió Propuesta de Resolución, en el sentido de que por el Director de la Agencia Española de Protección de Datos se declare que el AYUNTAMIENTO DE CUENCA ha infringido lo dispuesto el artículo 4.3 de la LOPD, tipificada como grave en el artículo 44.3.
- c)de dicha norma, así como que se requiera la adopción de las medidas de orden interno que impidan que en el futuro pueda producirse una nueva infracción del artículo 4.3 de la mencionada Ley. SÉPTIMO: El Ayuntamiento de Cuenca no ha realizado alegaciones frente a la citada propuesta de resolución dentro del plazo establecido. HECHOS PROBADOS PRIMERO: Don C.C.C. denunció ante la Agencia que el Servicio de Recaudación del Ayuntamiento de Cuenca le ha imputado por error, y en reiteradas ocasiones, deudas que no le corresponden, por lo que la Agencia Tributaria le ha practicado indebidamente varios embargos durante el periodo comprendido entre el 21 de enero de 2010 y el 20 de junio de 2012 (folios 1-18) C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 3/9 SEGUNDO: Consta acreditado que el Ayuntamiento de Cuenca emitió los recibos correspondientes al IBI de los años 2011 y 2012 (y también 2010 aunque no consta copia del mismo) al contribuyente: - A.A.A.) con NIF E.E.E., referidos al inmueble sito en C/ B.B.B. Cuenca (folios 12 y16). TERCERO: Con fechas 15 de febrero de 2010 y 29 de junio de 2011 del Servicio de Tesorería del Ayuntamiento de Cuenca emitió certificación en la que se hacía constar que C.C.C. con NIF E.E.E. no mantenía con ese Ayuntamiento deudas o sanciones tributarias (folios 5 y 15). CUARTO: Consta acreditado que, con fecha 21 de enero de 2010 y 16 de junio de 2012, la Agencia Tributaria practicó sendas órdenes de embargo sobre el IRPF del denunciante de julio de 2012, ordenadas por el Ayuntamiento de Cuenca (folios 3, 13 y 14). QUINTO: El Ayuntamiento de Cuenca ha manifestado que las causas que motivaron los embargos de las cuentas del denunciante, se deben a que existen en ese Ayuntamiento contribuyentes con idéntico nombre y apellidos, variando el DNI a pesar de que coincide el comienzo del nombre de la calle, lo cual motivó que se produjera un error en el expediente de apremio. A pesar de realizar actuaciones tendentes a la subsanación del error, con fecha 16 de junio de 2011, volvió a producirse un nuevo error, sin poder constatar el motivo y sin llegar a producirse el embargo. El deudor de los recibos falleció hace mas de 10 años, produciéndose cambios en la titularidad de los recibos, algunos de ellos a nombre de herederos, por este motivo, se volvió a producir un nuevo error en el año 2012, llevándose a cabo una nueva rectificación en sus sistemas (folio 32) FUNDAMENTOS DE DERECHO I Es competente para resolver este procedimiento el Director de la Agencia Española de Protección de Datos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37.
- g)en relación con el artículo 36 de la LOPD. II Con carácter previo procede señalar que el artículo 6.1 de la LOPD dispone que “El tratamiento de los datos de carácter personal requerirá el consentimiento inequívoco del afectado, salvo que la Ley disponga otra cosa”. El apartado 2 del mencionado artículo contiene una serie de excepciones a la regla general contenida en el 6.1 estableciendo que: “No será preciso el consentimiento cuando los datos de carácter personal se recojan para el ejercicio de las funciones propias de las Administraciones Públicas en el ámbito de sus competencias.” El tratamiento de datos sin consentimiento de los afectados constituye un límite al derecho fundamental a la protección de datos. Este derecho, en palabras del Tribunal C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 4/9 Constitucional en su Sentencia 292/2000, de 30 de noviembre (F. J. 7 primer párrafo) “consiste en un poder de disposición y de control sobre los datos personales que faculta a la persona para decidir cuáles de esos datos proporcionar a un tercero, sea el Estado o un particular, o cuáles puede este tercero recabar, y que también permite al individuo saber quién posee esos datos personales y para qué, pudiendo oponerse a esa posesión o uso. Estos poderes de disposición y control sobre los datos personales, que constituyen parte del contenido del derecho fundamental a la protección de datos se concretan jurídicamente en la facultad de consentir la recogida, la obtención y el acceso a los datos personales, su posterior almacenamiento y tratamiento, así como su uso o usos posibles, por un tercero, sea el estado o un particular (...).” Son pues elementos característicos del derecho fundamental a la protección de datos personales, los derechos del afectado a consentir sobre la recogida y uso de sus datos personales y a saber de los mismos. III La LOPD además de sentar el anterior principio de consentimiento, regula en su artículo 4 el principio de calidad de datos. Los apartados 2, 3 y 4 del citado artículo 4, dispone: 2. “Los datos de carácter personal objeto de tratamiento no podrán usarse para finalidades incompatibles con aquellas para las que los datos hubieran sido recogidos. No se considerará incompatible el tratamiento posterior de éstos con fines históricos, estadísticos o científicos. 3. Los datos de carácter personal serán exactos y puestos al día de forma que respondan con veracidad a la situación actual del afectado 4. Si los datos de carácter personal registrados resultaran ser inexactos, en todo o en parte, o incompletos, serán cancelados y sustituidos de oficio por los correspondientes datos rectificados o completados, sin perjuicio de las facultades que a los afectados reconoce el artículo 16”. Las “finalidades” a las que alude este apartado 2 han de ligarse o conectarse siempre con el principio de pertinencia o limitación en la recogida de datos regulado en el artículo 4.1 de la misma Ley. Conforme a dicho precepto los datos sólo podrán tratarse cuando “sean adecuados, pertinentes y no excesivos en relación con el ámbito y las finalidades determinadas, explícitas y legítimas para las que se hayan obtenido.” En consecuencia, si el tratamiento del dato ha de ser “pertinente” al fin perseguido y la finalidad ha de estar “determinada”, difícilmente se puede encontrar un uso del dato para una finalidad “distinta” sin incurrir en la prohibición del artículo 4.2 aunque emplee el término “incompatible”. De lo expuesto cabe concluir que la vigente LOPD ha acentuado las garantías precisas para el tratamiento de los datos personales en lo relativo a los requisitos del consentimiento, de la información previa a éste y de las finalidades para las que los datos pueden ser recabados y tratados. C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 5/9 En definitiva, los datos no pueden ser tratados para fines distintos a los que motivaron su recogida, pues esto supondría un nuevo uso que requiere el consentimiento del interesado, ni pueden tratarse datos personales que no cumplan el principio de exactitud, actualización y veracidad, también recogido en el artículo 4 de la LOPD. IV Por lo que se refiere a la infracción imputada, como ya se ha señalado anteriormente, la obligación establecida en el artículo 4 trascrito impone la necesidad de que los datos personales que se recojan en cualquier fichero sean exactos y respondan, en todo momento, a la situación actual de los afectados, siendo los responsables de los ficheros quienes responden del cumplimiento de esta obligación. La incorporación, mantenimiento, conservación de los datos del denunciante como persona vinculada al pago del IBI de otro contribuyente supone una vulneración del “principio de calidad de datos”, porque la permanencia en sus ficheros y las gestiones desarrolladas con los mismos llegan a trascender al exterior, y se advierte que los mismos no respondían con veracidad a la situación del afectado. De lo expuesto se desprende que el Ayuntamiento denunciado es responsable de haber incorporado y mantenido los datos del denunciante de modo que no respondían a la situación de éste, lo que supone una infracción del “principio de calidad de datos” recogido en el artículo 4. 3 de la LOPD. En cuanto a la alegación de que se produjo un error administrativo e involuntario, no se explica ni parece lógico argüir ello, por cuanto se practicó varios embargos al denunciante (incuso después de que, supuestamente el Ayuntamiento hubiera procedido a rectificar los datos, tras el recurso planteado después del primer embargo y después de que el denunciante hubiera solicitado en reiteradas ocasiones la rectificación del fichero) sin haber comprobado su exactitud, actualización y veracidad y sin que existiera, por tanto, habilitación legal para ello, lo que supone una infracción del “principio de calidad de datos” recogido en el artículo 4. 3 de la LOPD. V El artículo 44.3.c tipifica como infracción grave: “Tratar datos de carácter personal o usarlos posteriormente con conculcación de los principios y garantías establecidos en el artículo 4 de la presente Ley y las disposiciones que lo desarrollan, salvo cuando sea constitutivo de infracción muy grave.” Ahora bien, estos principios no son de aquellos que deben inferirse de dicha regulación legal, sino que aparecen claramente determinados y relacionados en el título II de la Ley, concretamente, por lo que ahora interesa, en el artículo 4 se recoge un principio que resulta elemental en la materia, que es la necesidad de calidad y veracidad en los datos que se tratan. Por tanto, la conducta ilícita por la que se decreta la infracción de la Ayuntamiento como responsable del tratamiento consiste en usar datos que si bien no precisan autorización de su titular para ser consultados, inspeccionados e investigados en relación a las tasas e impuestos, si que debe haber una correlación con su tratamiento y siempre mantenerse la veracidad, exactitud y calidad de los mismos desde el momento en que se incorporan y se tratan en sus sistemas C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 6/9 En este caso, al Ayuntamiento de Cuenca ha incurrido en la infracción descrita ya que ha vulnerado dicho principio consagrado en el artículo 4.3 de la LOPD, cuando recogió los datos, para su registro en sus ficheros, es decir, desde el momento en que esos datos correspondientes a otra persona diferente de la contribuyente, se asocian con el impuesto o tasa que gestiona, sin que en realidad lo sea, y no respondiendo, en consecuencia, a la situación de la denunciante, por lo que la infracción grave apreciada ha quedado plenamente acreditada. VI El principio de culpabilidad previsto en el artículo 130.1 de la Ley 30/1992 dispone que solo pueden ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa los responsables de los mismos, aún a titulo de simple inobservancia. Hay que tener en cuenta, que normalmente este tipo de infracciones suele cometerse por culpa o negligencia, que es el título de imputación de la conducta típica en el presente caso, sin que ello suponga una aminoración de la responsabilidad. Esta simple inobservancia no puede ser entendida como la admisión en el derecho administrativo sancionador de la responsabilidad objetiva, que está proscrita, después de la STC 76/1990, que señaló que los principios del ámbito del derecho penal son aplicables, con ciertos matices, en el ámbito administrativo sancionador, requiriéndose la existencia de dolo o culpa. En esta línea la STC 246/1991, de 19 de diciembre, señaló que la culpabilidad constituye un principio estructural básico del Derecho administrativo sancionador. Por eso, como señala la reciente STS de 18 marzo 2005, recurso 7707/2000, es evidente, "que no podría estimarse cometida una infracción administrativa, si no concurriera el elemento subjetivo de la culpabilidad o lo que es igual, si la conducta típicamente constitutiva de infracción administrativa, no fuera imputable a dolo o a culpa". En el caso de infracciones administrativas, cuando éstas se producen en relación con la intervención de personas jurídicas, la jurisprudencia constitucional (así, en STC 150/1991 ) pone de manifiesto, que no se ha suprimido el elemento subjetivo de la culpa, sino que dicho principio se aplica de manera distinta a las personas físicas, teniendo en cuenta que el reconocimiento de capacidad infractora de las personas jurídicas en Derecho Administrativo no significa en absoluto que para las infracciones administrativas cometidas por éstas se haya suprimido el elemento subjetivo de la culpa, sino simplemente que este principio se ha de aplicar necesariamente de forma distinta a como se hace respecto de las personas físicas. Esta construcción distinta de la imputabilidad de la autoría de la infracción a la persona jurídica nace de la propia naturaleza de ficción jurídica a la que responden estos sujetos, en que si bien falta el elemento volitivo en sentido estricto, no se omite la capacidad de infracción de normas a las que están sometidos y a su reprochabilidad directa. Capacidad de infracción y reprochabilidad directa que derivan del bien jurídico protegido por la norma que se infringe y la necesidad de que dicha protección sea realmente eficaz, como señala la STC 246/1991, de 29 de diciembre, y las SSTS de 18 de marzo de 2002, Rec 1800/1995 y 7 de febrero 2006, rec 3953/2003. En este caso, la conducta que integra la infracción apreciada existencia de dolo o culpa. requiere la C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 7/9 Para dilucidar si dicha infracción es imputable a título de culpa al Ayuntamiento hay que tomar en consideración todas las circunstancias concurrentes. La entidad, por la actividad que realiza debe tratar un gran volumen de datos personales en sus ficheros, lo que hace que deba extremar el cuidado en el manejo de dichos datos para lograr una protección eficaz, pues está en juego un derecho fundamental autónomo, el derecho a la protección de datos personales, según la STC 292/2000. En este caso, se da falta de diligencia no solo en el momento de dar de alta los datos del denunciante en el Padrón del impuesto que confecciona el Ayuntamiento, que ya de por si revela poca consideración cuando la titularidad del objeto imponible está indicada como herederos de A.A.A. explicando que se produjo por el hecho de que existen en ese Ayuntamiento contribuyentes con idéntico nombre y apellidos, variando el DNI y que coincide el comienzo del nombre de la calle, lo cual motivó que se produjera un error en el expediente de apremio, y a que el denunciante tenía el mismo nombre a la supuesta persona que había fallecido hace más de 10 años, sin ofrecer por lo demás detalle alguno de la fuente de la que extrajeron dicha similitud. Adicionalmente, el Ayuntamiento no dio cuenta del escrito presentado por el denunciante el 17 de febrero de 2010 a consecuencia del primer embargo, o si lo dieron, fue para continuar practicándole el embargo correspondiente al IBI de otra persona respecto de los ejercicios siguientes, por lo que se siguieron tratando sus datos en relación con la reclamación y consideración como contribuyente del abono del impuesto. Basta por tanto la simple negligencia o incumplimiento de los deberes que la ley impone a las personas responsables de ficheros o del tratamiento de datos de extremar la diligencia para evitar, como en el presente caso, que el responsable de un fichero no identifique adecuadamente al titular del impuesto y atribuya libremente sin justificación alguna la misma a otra persona, tratando sus datos y produciendo perjuicios al denunciante como fue el embargo de una cantidad y tener que atender y preocuparse para que sus datos fueran excluidos de la base del Ayuntamiento. Todo lo cual evidencia una patente falta de diligencia en la actuación del Ayuntamiento, sin que en modo alguno pueda hablarse de error. VII Señala el Ayuntamiento que tanto de emisión de recibos como la generación de expedientes de apremio, se llevan a cabo de forma masiva y automáticamente, produciéndose en algún momento del proceso informático una refundición entre ambos sujetos y que se procedió de manera inmediata a la devolución por ingresos indebidos del importe embargado, así como a la realización de las actuaciones tendentes a la subsanación del error, aunque con fecha 16 de junio de 2011, volvió a producirse de nuevo el error, sin poder constatar qué lo motivó (folio 32). A este respecto el artículo 46 de la LOPD indica: “1. Cuando las infracciones a que se refiere el artículo 44 fuesen cometidas en ficheros de titularidad pública o en relación con tratamientos cuyos responsables lo serían de ficheros de dicha naturaleza, el órgano sancionador dictará una resolución estableciendo las medidas que procede adoptar para que cesen o se corrijan los efectos de la infracción. Esta resolución se notificará al responsable del fichero, al órgano del C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 8/9 que dependa jerárquicamente y a los afectados si los hubiera. 2. El órgano sancionador podrá proponer también la iniciación de actuaciones disciplinarias, si procedieran. El procedimiento y las sanciones a aplicar serán las establecidas en la legislación sobre régimen disciplinario de las Administraciones Públicas. 3. Se deberán comunicar al órgano sancionador las resoluciones que recaigan en relación con las medidas y actuaciones a que se refieren los apartados anteriores. 4. El Director de la Agencia comunicará al Defensor del Pueblo las actuaciones que efectúe y las resoluciones que dicte al amparo de los apartados anteriores.” Sin embargo al no informar el Ayuntamiento en qué momento y por qué motivo se produjo la nueva infracción, así como las medidas que va a tomar en lo sucesivo, se desconoce el alcance que para otros supuestos podría tener, que es una de las finalidades del presente procedimiento en relación con las medidas adoptadas. Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación, El Director de la Agencia Española de Protección de Datos RESUELVE: PRIMERO: DECLARAR que el AYUNTAMIENTO DE CUENCA ha infringido lo dispuesto en el artículo 4.3 de la LOPD, tipificada como grave en el artículo 44.3.
- c)de de la citada Ley Orgánica. SEGUNDO: REQUERIR de acuerdo con lo establecido en el apartado 3 del artículo 46 de la Ley 15/1999, para que acredite en el plazo de un mes desde este acto de notificación las medidas de orden interno que impidan que en el futuro pueda producirse una nueva infracción del artículo 4.3 de la LOPD, para lo que se abre expediente de actuaciones previas E/04628/2013. TERCERO: NOTIFICAR la presente resolución al AYUNTAMIENTO DE CUENCA y a Don C.C.C.. CUARTO: COMUNICAR la presente resolución al Defensor del Pueblo, de conformidad con lo establecido en el artículo 46.4 de la LOPD. De conformidad con lo establecido en el apartado 2 del artículo 37 de la LOPD, en la redacción dada por el artículo 82 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, la presente Resolución se hará pública, una vez haya sido notificada a los interesados. La publicación se realizará conforme a lo previsto en la Instrucción 1/2004, de 22 de diciembre, de la Agencia Española de Protección de Datos sobre publicación de sus Resoluciones y con arreglo a lo dispuesto en el artículo 116 del Real Decreto 1720/2007, de 21 diciembre, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la LOPD. Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa (artículo 48.2 de la LOPD), y de conformidad con lo establecido en el artículo 116 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se podrá interponer potestativamente recurso de C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 9/9 reposición ante el Director de la Agencia Española de Protección de Datos en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente a la notificación de esta resolución, o, directamente recurso contencioso administrativo ante la Sala de lo Contenciosoadministrativo de la Audiencia Nacional con arreglo a lo dispuesto en el artículo 25 y en el apartado 5 de la disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en lo sucesivo LJCA), en el plazo de dos meses a contar desde el día siguiente a la notificación de este acto, según lo previsto en el artículo 46.1 del referido texto legal. Sin embargo, el responsable del fichero de titularidad pública, de acuerdo con el artículo 44.1 de la LJCA, sólo podrá interponer directamente recurso contencioso administrativo ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional con arreglo a lo dispuesto en el artículo 25 y en el apartado 5 de la disposición adicional cuarta de la LJCA, en el plazo de dos meses a contar desde el día siguiente a la notificación de este acto, según lo previsto en el artículo 46.1 del referido texto legal. José Luis Rodríguez Álvarez Director de la Agencia Española de Protección de Datos C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es