PS-00605-2013

1/14 Procedimiento Nº PS/00605/2013 RESOLUCIÓN: R/00109/2014 En el procedimiento sancionador PS/00605/2013, instruido por la Agencia Española de Protección de Datos a Dª. C.C.C., vista la denuncia presentada por la POLICIA MUNICIPAL DE MADRID y en virtud de los siguientes, ANTECEDENTES PRIMERO: Con fecha de 17 de diciembre de 2012 tiene entrada en esta Agencia un escrito de POLICIA MUNICIPAL DE MADRID en el que declaran que: - En el local con denominación comercial “CARIBEEAN” sito en B.B.B.) existen micro cámaras de seguridad instaladas en el exterior del local dentro de dos focos de luz de la marquesina, unas micro video-cámaras camufladas que se utilizan habitualmente para detectar la presencia policial cerrando de forma súbita las puertas dificultando e incluso impidiendo la labor inspectora de la Policía Municipal. - Una cámara que se encuentra en la puerta de entrada del establecimiento. - Dispone en la zona de barra de un monitor de televisión en el que se reproducen las imágenes obtenidas por las cámaras citadas y que abarcan tanto la puerta de entrada como gran parte de la calle en ambas direcciones. - La persona titular de la actividad según acta de inspección de la Policía Local es Dña. C.C.C. (en adelante la denunciada) constando como titular de la licencia Dña. D.D.D.. Aportan fotografías en las que se muestra el detalle de la micro-cámara sobre la puerta de entrada del establecimiento y fotografía de los focos de iluminación en los que se ubican las cámaras. SEGUNDO: Tras la recepción de la denuncia la Subdirección General de Inspección de Datos procedió a la realización de actuaciones previas de investigación para el esclarecimiento de los hechos denunciados, teniendo conocimiento de los siguientes extremos: Con fecha 25 de marzo de 2013 se solicita información a la titular de la licencia por vía postal siendo la correspondencia devuelta por el servicio de correos con la indicación “AUSENTE REPARTO”. C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 2/14 Con fecha 1 de julio de 2013 se solicita información al responsable del establecimiento por vía postal siendo la correspondencia devuelta por el servicio de correos con la indicación “AUSENTE REPARTO”. Con fecha 1 de julio de 2013 se solicita información a la Oficina de Gestión de Licencias de Actividades del Ayuntamiento de Madrid relativa al titular de la actividad desarrollada en el local comercial sito en A.A.A. teniendo entrada en esta Agencia escrito de respuesta en el que se pone de manifiesto que: - El titular de la licencia de bar número 110/87/7820 para el citado local era Dña. D.D.D. y durante el transcurso de expediente sancionador iniciado en la Agencia de Gestión de Licencias de Actividades dicha persona aportó documento de rescisión de contrato de arrendamiento del local en 30 de septiembre de 2009 fecha desde la que no ejerce actividad. - En fecha 27 de enero de 2011 la Junta Municipal de Carabanchel inició expediente sancionador a Dña. C.C.C. como presunta responsable de los hechos ocurridos en el “ F.F.F.” el 8 de julio de 2010. - No consta en el Ayuntamiento de Madrid ni en la Agencia de Gestión de Licencias de Actividades, expedientes de transmisiones de la licencia de actividad para el referido local. TERCERO: La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (en adelante LES), en su Disposición final Quincuagésima Sexta, introduce importantes modificaciones en el Título VII de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (en adelante LOPD). En relación con dicha reforma, procede indicar que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común –que, al decir de su Exposición de Motivos (punto 14) recoge “los principios básicos a que debe someterse el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración y los correspondientes derechos que de tales principios se derivan para los ciudadanos extraídos del Texto Constitucional y de la ya consolidada jurisprudencia sobre la materia”- sanciona el principio de aplicación retroactiva de la norma más favorable estableciendo en el artículo 128.2 que “las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor”. Por ello, deberá analizarse si el régimen sancionador derivado de la reforma operada en la LOPD por la LES, que entró en vigor al día siguiente de su publicación en el B.O.E., resulta más beneficioso para la presunta infractora en el presente procedimiento. Por lo que aquí interesa, la LES ha modificado el intervalo de las cuantías de las sanciones correspondientes a las infracciones graves y leves, imputadas en este caso, en el sentido de reducir el límite máximo y mínimo en las infracciones graves y el límite máximo en las infracciones leves. Por tanto, resulta aplicable al presente procedimiento la modificación introducida por la LES, debiendo aplicarse esta norma de forma íntegra. A lo anterior ha de añadirse que la LES ha añadido un nuevo apartado 6 al artículo 45 de la LOPD del siguiente tenor: C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 3/14 “Excepcionalmente el órgano sancionador podrá, previa audiencia de los interesados y atendida la naturaleza de los hechos y la concurrencia significativa de los criterios establecidos en el apartado anterior, no acordar la apertura del procedimiento sancionador, y en su lugar, apercibir al sujeto responsable a fin de que, en el plazo que el órgano sancionador determine, acredite la adopción de las medidas correctoras que en cada caso resultasen pertinentes, siempre que concurran los siguientes presupuestos:

1. a)Que los hechos fuesen constitutivos de infracción leve o grave conforme a lo dispuesto en esta Ley.
2. b)Que el infractor no hubiese sido sancionado o apercibido con anterioridad. Si el apercibimiento no fuera atendido en el plazo que el órgano sancionador hubiera determinado procederá la apertura del correspondiente procedimiento sancionador por dicho incumplimiento”. Sin embargo la nueva redacción del artículo 45.4 de la LOPD incluye nuevos elementos, entre los que deben destacarse los siguientes: - El volumen de negocio y actividad del infractor - La vinculación de la actividad del infractor con la realización de tratamientos de datos de carácter personal Del análisis de la concurrencia de los citados nuevos criterios se concluye, que en el presente caso, no concurre la circunstancia que exige el apartado b del citado artículo 45.6 de la LOPD al haber sido sancionada con anterioridad en dos ocasiones la persona denunciada, por lo que no procede la aplicación de la previsión contenida en el nuevo apartado 6 del artículo 45 LOPD, que permite no acordar la apertura de un procedimiento sancionador, y en su lugar, apercibir al sujeto responsable. CUARTO: Con fecha 19 de noviembre de 2013, el Director de la Agencia Española de Protección de Datos acordó iniciar, procedimiento sancionador a Dª. C.C.C., por presunta infracción del artículo 6.1 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13/12, de Protección de Datos de Carácter Personal (en lo sucesivo LOPD), tipificada como grave en el artículo 44.3.
3. b)de dicha norma, pudiendo ser sancionada, con multa de 40.001 € a 300.000€, de acuerdo con el artículo 45.2 de la citada Ley Orgánica. QUINTO: En dos ocasiones en fecha 22 de noviembre de 2013, se intentó la notificación del citado acuerdo de inicio de procedimiento sancionador al denunciado, por medio del servicio de correos, con el resultado de “Ausente en reparto”. Con fecha 12 de diciembre de 2013, se envió para su notificación el citado acuerdo de inicio de procedimiento sancionador a la denunciada, mediante su exposición en el Tablón de edictos del Ayuntamiento de Madrid. El edicto estuvo expuesto en el Tablón de edictos del Ayuntamiento de Madrid desde el 18 de diciembre de 2013 al 7 de enero de 2014. El 11 de enero de 2014 se publicó en el Boletín Oficial del Estado, otorgándose a la denunciada plazo para efectuar alegaciones a dicho C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 4/14 acuerdo. SEXTO: El artículo 13.2 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, señala que: “El acuerdo de iniciación se comunicará al instructor, con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificará al denunciante, en su caso, y a los interesados, entendiendo en todo caso por tal al inculpado. En la notificación se advertirá a los interesados que, de no efectuar alegaciones sobre el contenido de la iniciación del procedimiento en el plazo previsto en el artículo 16.1, la iniciación podrá ser considerada propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada, con los efectos previstos en los artículos 18 y 19 del Reglamento.” HECHOS PROBADOS PRIMERO: La Policía Municipal de Madrid ha constatado por inspección realizada en fecha 12 de octubre de 2012 que en el establecimiento con denominación comercial “CARIBEEAN” situado en la calle A.A.A. están instaladas micro cámaras de seguridad en el exterior del local camufladas dentro de dos focos de luz. Dispone en la zona de barra de un monitor de televisión en el que se reproducen las imágenes obtenidas por las cámaras citadas y que abarcan tanto la puerta de entrada como gran parte de la calle en ambas direcciones. La persona titular de la actividad según acta de inspección de la Policía Local es Dña. C.C.C. constando como titular de la licencia Dña. D.D.D.. SEGUNDO: En fechas 25 de marzo y 1 de julio de 2013 se solicita información al responsable del establecimiento por vía postal siendo la correspondencia devuelta por el servicio de correos con la indicación “AUSENTE REPARTO”. TERCERO: Con fecha 1 de julio de 2013 se solicita información a la Oficina de Gestión de Licencias de Actividades del Ayuntamiento de Madrid relativa al titular de la actividad desarrollada en el local comercial situado en la calle A.A.A. teniendo entrada en esta Agencia escrito de respuesta en el que se pone de manifiesto que: - El titular de la licencia de bar para el citado local era Dña. D.D.D. y durante el transcurso de expediente sancionador iniciado en la Agencia de Gestión de Licencias de Actividades dicha persona aportó documento de rescisión de contrato de arrendamiento del local en 30 de septiembre de 2009 fecha desde la que no ejerce actividad. - En fecha 27 de enero de 2011 la Junta Municipal de Carabanchel inició expediente sancionador a Dña. C.C.C. como presunta responsable de los hechos ocurridos en el “ F.F.F.” el 8 de julio de 2010. - No consta en el Ayuntamiento de Madrid ni en la Agencia de Gestión de C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 5/14 Licencias de Actividades, expedientes de transmisiones de la licencia de actividad para el referido local. FUNDAMENTOS DE DERECHO I Es competente para resolver este procedimiento el Director de la Agencia Española de Protección de Datos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37.
4. g)en relación con el artículo 36 de la LOPD. II El artículo 13.2 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora., dispone que “El acuerdo de iniciación se comunicará al instructor, con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificará al denunciante, en su caso, y a los interesados, entendiendo en todo caso por tal al inculpado. En la notificación se advertirá a los interesados que, de no efectuar alegaciones sobre el contenido de la iniciación del procedimiento en el plazo previsto en el artículo 16.1, la iniciación podrá ser considerada propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada, con los efectos previstos en los artículos 18 y 19 del Reglamento.” De conformidad con lo expuesto, el acuerdo de iniciación correctamente notificado podrá ser considerado directamente propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso a cerca de la responsabilidad imputada. Para ello son necesarios varios requisitos: • Que dicha posibilidad sea advertida expresamente al inculpado en el acuerdo de notificación. • Que el acuerdo de iniciación cumpla todas las exigencias que sobre el contenido se exigen en el apartado primero del citado artículo. • Que el inculpado no presente alegaciones en plazo sobre el contenido de la iniciación. • Que como consecuencia de la instrucción no resulte modificada la determinación inicial de los hechos, de su posible calificación, de las sanciones imponible o de las responsabilidades susceptibles de sanción. (Art. 16.3 del citado Real decreto. La STS de 19 de diciembre de 2000 (RJ 2001, 2617) recaída en recurso de casación en interés de ley, interpretando el artículo 13.2 del Real Decreto 320/1994 por el que se aprueba el Reglamento de Procedimiento Sancionador en Materia de Tráfico, circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, declara que basta que el interesado no haya formulado alegaciones sobre el contenido del boletín de denuncia que inicia el procedimiento, para que no sea preceptiva la notificación de la propuesta de resolución, C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 6/14 ni necesario, en consecuencia, el trámite de audiencia, al servir el acuerdo de iniciación como propuesta de resolución. En el presente caso se han observado las prescripciones citadas al respecto, por lo que es conforme a derecho considerar el citado acuerdo de iniciación como propuesta de resolución. III Con carácter previo, debe señalarse que el artículo 1 de la LOPD dispone: “La presente Ley Orgánica tiene por objeto garantizar y proteger, en lo que concierne al tratamiento de los datos personales, las libertades públicas y los derechos fundamentales de las personas físicas, y especialmente de su honor e intimidad personal y familiar”. La LOPD, viene a regular el derecho fundamental a la protección de datos de las personas físicas, esto es, el derecho a disponer de sus propios datos sin que puedan ser utilizados, tratados o cedidos sin su consentimiento, con la salvedad de las excepciones legalmente previstas. En cuanto al ámbito de aplicación de la citada norma, el artículo 2.1 de la misma señala: “La presente Ley Orgánica será de aplicación a los datos de carácter personal registrados en soporte físico que los haga susceptibles de tratamiento, y a toda modalidad de uso posterior de estos datos por los sectores público y privado”; definiéndose el concepto de dato de carácter personal en el apartado
5. a)del artículo 3 de la LOPD, como “Cualquier información concerniente a personas físicas identificadas o identificables”. En lo que respecta al concepto de “fichero” el artículo 3.
6. b)de la LOPD lo define como “todo conjunto organizado de datos de carácter personal”, con independencia de la modalidad de acceso al mismo. Por su parte el artículo 3.
7. d)de la LOPD define al responsable del fichero o tratamiento como la “persona física o jurídica, de naturaleza pública o privada, u órgano administrativo, que decida sobre la finalidad, contenido y uso del tratamiento.” El artículo 3 de la LOPD define en su letra
8. c)el tratamiento de datos como aquellas “operaciones y procedimientos técnicos de carácter automatizado o no, que permitan la recogida, grabación, conservación, elaboración, modificación, bloqueo y cancelación, así como las cesiones de datos que resulten de comunicaciones, consultas, interconexiones y transferencias”. La garantía del derecho a la protección de datos, conferida por la normativa de referencia, requiere que exista una actuación que constituya un tratamiento de datos personales en el sentido expresado. En otro caso las mencionadas disposiciones no serán de aplicación. El artículo 5.1.
9. f)del Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal, define datos de carácter personal como: C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 7/14 “Cualquier información numérica, alfabética, gráfica, fotográfica, acústica o de cualquier otro tipo, concerniente a personas físicas identificadas o identificables”. En este mismo sentido se pronuncia el artículo 2.
10. a)de la Directiva 95/46/CE del Parlamento y del Consejo, de 24 de octubre de 1995, relativa a la Protección de las Personas Físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos, según el cual, a efectos de dicha Directiva, se entiende por dato personal “toda información sobre una persona física identificada o identificable; se considerará identificable toda persona cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, en particular mediante un número de identificación o uno o varios elementos específicos, característicos de su identidad física, fisiológica, psíquica, económica, cultural o social”. De lo anteriormente expuesto se desprende que el concepto de dato personal, según la definición de la LOPD, requiere la concurrencia de un doble elemento: por una parte, la existencia de una información o dato y, por otra, que dicho dato pueda vincularse a una persona física identificada o identificable. Así, de conformidad con la normativa expuesta, el denunciado dispone de datos personales y los utiliza, lo que constituye un tratamiento de datos personales del que es responsable, toda vez que es quien decide sobre la finalidad, contenido y uso del citado tratamiento. IV Se imputa a Dª. C.C.C. como responsable del sistema de videovigilancia instalado en el establecimiento con denominación comercial “CARIBEEAN” situado en la calle A.A.A., la comisión de una infracción del artículo 6.1 de la LOPD, que dispone lo siguiente: “1. El tratamiento de los datos de carácter personal requerirá el consentimiento inequívoco del afectado, salvo que la Ley disponga otra cosa. 2. No será preciso el consentimiento cuando los datos de carácter personal se recojan para el ejercicio de las funciones propias de las Administraciones Públicas en el ámbito de sus competencias; cuando se refieran a las partes de un contrato o precontrato de una relación negocial, laboral o administrativa y sean necesarios para su mantenimiento o cumplimiento; cuando el tratamiento de los datos tenga por finalidad proteger un interés vital del interesado en los términos del artículo 7, apartado 6, de la presente Ley, o cuando los datos figuren en fuentes accesibles al público y su tratamiento sea necesario para la satisfacción del interés legítimo perseguido por el responsable del fichero o por el del tercero a quien se comuniquen los datos, siempre que no se vulneren los derechos y libertades fundamentales del interesado. 3. El consentimiento a que se refiere el artículo podrá ser revocado cuando exista causa justificada para ello y no se le atribuyan efectos retroactivos. 4. En los casos en los que no sea necesario el consentimiento del afectado para C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 8/14 el tratamiento de los datos de carácter personal, y siempre que una Ley no disponga lo contrario, éste podrá oponerse a su tratamiento cuando existan motivos fundados y legítimos relativos a una concreta situación personal. En tal supuesto, el responsable del fichero excluirá del tratamiento los datos relativos al afectado”. Respecto a la legitimación en el tratamiento de las imágenes, la respuesta se encuentra en el artículo 2 de la Instrucción 1/2006, que establece que: “1. Sólo será posible el tratamiento de los datos objeto de la presente instrucción, cuando se encuentre amparado por lo dispuesto en el artículo 6.1 y 2 y el artículo 11.1 y 2 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal. 2. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior la instalación de cámaras y videocámaras deberá respetar en todo caso los requisitos exigidos por la legislación vigente en la materia”. El tratamiento de datos sin consentimiento constituye un límite al derecho fundamental a la protección de datos. Este derecho, en palabras del Tribunal Constitucional en su Sentencia 292/2000, de 30 de noviembre, (F.J. 7 primer párrafo), “...consiste en un poder de disposición y de control sobre los datos personales que faculta a la persona para decidir cuáles de esos datos proporcionar a un tercero, sea el Estado o un particular, o cuáles puede este tercero recabar, y que también permite al individuo saber quién posee esos datos personales y para qué, pudiendo oponerse a esa posesión o uso. Estos poderes de disposición y control sobre los datos personales, que constituyen parte del contenido del derecho fundamental a la protección de datos se concretan jurídicamente en la facultad de consentir la recogida, la obtención y el acceso a los datos personales, su posterior almacenamiento y tratamiento, así como su uso o usos posibles, por un tercero, sea el estado o un particular (...)”. Son pues elementos característicos del derecho fundamental a la protección de datos personales, los derechos del afectado a consentir sobre la recogida y tratamiento de sus datos personales y a saber de los mismos. En el presente expediente, cabe apreciar que las cámaras instaladas captan imágenes de personas, de conformidad con lo anteriormente expuesto. Dichas imágenes, incorporan datos personales de las personas que se introducen dentro de su campo de visión y, por lo tanto, los datos personales captados están sometidos al consentimiento de sus titulares, de conformidad con lo que determina la LOPD. Dicho tratamiento, por tanto, ha de contar con el consentimiento de los afectados, circunstancia que no se ha acreditado. V Por otro lado, en este caso concreto, con relación a las cámaras instaladas en el exterior del establecimiento denunciado, hay que señalar que para entender las especialidades derivadas del tratamiento de las imágenes en la vía pública que captan las cámaras situadas en el exterior, es preciso conocer la regulación que sobre esta materia se contempla en el artículo 1 de la Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto, por la que se regula la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares públicos que establece: “La presente Ley regula la utilización por las Fuerzas y C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 9/14 Cuerpos de Seguridad de videocámaras para grabar imágenes y sonidos en lugares públicos abiertos o cerrados, y su posterior tratamiento, a fin de contribuir a asegurar la convivencia ciudadana, la erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos, así como de prevenir la comisión de delitos, faltas e infracciones relacionados con la seguridad pública”. Este precepto es preciso ponerlo en relación con lo dispuesto en el artículo 3
11. e)de la Ley Orgánica 15/1999, donde se prevé que: “Se regirán por sus disposiciones específicas y por lo especialmente previsto, en su caso, por esta Ley Orgánica los siguientes tratamientos de datos personales:
12. e)Los procedentes de las imágenes y sonidos obtenidos mediante la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, de conformidad con la legislación sobre la materia”. En virtud de todo lo expuesto, podemos destacar que la instalación de videocámaras en lugares públicos es competencia exclusiva de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, de ahí que la legitimación para el tratamiento de dichas imágenes se contemple en la Ley Orgánica 4/1997, y además en el mismo texto legal se regulan los criterios para instalar las cámaras y los derechos de los interesados. Asimismo, debe recordarse que el tratamiento de las imágenes deberá cumplir con el principio de proporcionalidad en el tratamiento, consagrado por el artículo 4.1 de la Ley Orgánica 15/1999, según el cual “los datos de carácter personal sólo se podrán recoger para su tratamiento, así como someterlos a dicho tratamiento, cuando sean adecuados, pertinentes y no excesivos en relación con el ámbito y las finalidades determinadas, explícitas y legítimas para las que se hayan obtenido”. Así lo recuerda el artículo 4.1 de la Instrucción 1/2006, al señalar que “de conformidad con el artículo 4 de la Ley Orgánica 15/1999 de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, las imágenes sólo serán tratadas cuando sean adecuadas, pertinentes y no excesivas en relación con el ámbito y las finalidades determinadas, legítimas y explícitas, que hayan justificado la instalación de las cámaras o videocámaras”. En el presente procedimiento no ha quedado acreditado que el sistema de videovigilancia de la denunciada estuviera acogido a las disposiciones de la Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto, que regula la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares públicos, por lo que el tratamiento de los datos recogidos en la vía pública carece de habilitación legal. En este caso, las cámaras instaladas en el establecimiento con denominación comercial “CARIBEEAN” situado en la calle A.A.A., en el exterior del local camufladas dentro de dos focos de luz captan imágenes que abarcan tanto la puerta de entrada como gran parte de la calle en ambas direcciones, según inspección realizada por la Policía Municipal de Madrid, sin que exista autorización administrativa al respecto, puesto que como ya se ha establecido “ut supra”, la instalación de cámaras en la vía pública es competencia exclusiva de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. VI C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 10/14 Por otra parte, la Directiva 95/46/CE en su Considerando 14 afirma: “