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REPOSICION-PS-00303-2014

1/20 Procedimiento nº.: PS/00303/2014 ASUNTO: Recurso de Reposición Nº RR/00046/2015 Examinado el recurso de reposición interpuesto por la entidad CAIXA BANK, S.A. contra la resolución dictada por el Director de la Agencia Española de Protección de Datos en el procedimiento sancionador, PS/00303/2014, y en base a los siguientes, HECHOS PRIMERO: Con fecha de 29/05/2013, tuvo entrada en esta Agencia un escrito remitido por D. A.A.A. (en lo sucesivo el denunciante) en el que denuncia la instalación de un sistema de videovigilancia compuesto de dos cámaras escondidas y situadas en la fachada de la oficina de la entidad bancaria CAIXABANK, S.A. (en lo sucesivo CAIXABANK) sita en de la (C/.................1), de Córdoba, que enfocan a la vía pública, sin distintivo informativo en lugar visible para los viandantes. Adjunta reportaje fotográfico de la fachada y laterales de la oficina citada, en las que están ubicadas las dos cámaras y cartel informativo en el exterior de la oficina. SEGUNDO: Finalizada la fase previa de investigación, con fecha 27/05/2014, el Director de la Agencia de Protección de Datos acordó iniciar procedimiento sancionador a la entidad CAIXABANK por la presunta infracción del artículo 6 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de los Datos de Carácter Personal (en lo sucesivo LOPD), tipificada como grave en el artículo 44.3.

  1. b)de dicha norma, pudiendo ser sancionada con multa de 40.001 a 300.000 euros, de conformidad con lo establecido en el artículo 45.2 de la citada Ley Orgánica. TERCERO: Con fecha 16/10/2014, se emitió propuesta de resolución en el sentido de que por el Director de la Agencia Española de Protección de Datos se sancionase a CAIXABANK con multa de 3.000 euros (tres mil euros) por la infracción del artículo 6 de la LOPD, tipificada como grave en el artículo 44.3.
  2. b)de la citada Ley Orgánica, de conformidad con lo establecido en los apartados 1, 2, 4 y 5 del artículo 45 de la misma. Se consideró que CAIXABANK capturaba imágenes de la vía pública de las calles que circundan la Oficina de la entidad bancaria (C/.................1), de Córdoba, excediendo el principio de proporcionalidad exigido por la normativa de protección de datos. Para la graduación de la sanción se tuvo en cuenta que concurren una serie de circunstancias que suponen una disminución cualificada de la culpabilidad que justifican la aplicación del artículo 45.5 de la LOPD con la imposición de una multa según la escala establecida para las infracciones leves. En concreto, la finalidad perseguida con la instalación del sistema de videovigilancia, de control y protección de bienes y personas del establecimiento, y la regularización diligente de la situación irregular, toda vez que se ha acreditado que se desmontaron las cámaras que captaban vía pública. Y en relación con los criterios de graduación establecidos en el apartado 4 del mismo artículo 45 de la LOPD, se tuvo en cuenta, por un lado, la ausencia de beneficios y el grado de C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 2/20 intencionalidad, así como el criterio mantenido por la Audiencia Nacional en Sentencias como la de fecha 08/04/2014, que minora la sanción considerando que la propia entidad imputada llevó a cabo, durante la sustanciación del procedimiento, una adecuación de la cámara; y por otro lado, que CAIXABANK ha sido sancionada con anterioridad por hechos similares, por lo que se propuso la imposición de una sanción en la cuantía de 3.000 euros. CUARTO: Con fecha 24/11/2014, se dictó resolución por el Director de la Agencia Española de Protección de Datos en el procedimiento sancionador, PS/00303/2014, en virtud de la cual se imponía a la entidad CAIXA BANK, S.A. una sanción de 20.000 euros (veinte mil euros), por la vulneración de lo dispuesto en el artículo 6.1 de la LOPD, infracción tipificada como grave en el artículo 44.3.b), de conformidad con lo establecido en el artículo 45.1, 2, 4 y 5 de la citada Ley Orgánica. Como hechos probados del citado procedimiento sancionador, quedó constancia de los siguientes: “1. Con fecha 29/05/2013, tuvo entrada en esta Agencia un escrito denunciando la posible infracción a la Ley Orgánica 15/1999 motivada por la existencia de cámaras de videovigilancia en la una sucursal bancaria situada en la (C/.................1), de Córdoba, cuyo titular es la sociedad CAIXABANK. En su escrito el denunciante manifiesta que se encuentra instalado un sistema de videovigilancia compuesto por dos cámaras ubicadas en la fachada de la citada entidad bancaria y que enfocan la vía pública. Adjunta a su denuncia reportaje fotográfico del sistema de videovigilancia. 2. En respuesta a los requerimientos de información que le fueron efectuados por los Servicios de Inspección de la AEPD, la entidad CAIXABANK manifestó lo siguiente: . La instalación del sistema de videovigilancia se realizó por la empresa STANLEY SECURITY ESPAÑA, S.L.U., que figura inscrita como empresa de seguridad privada. . La entidad STANLEY SECURITY ESPAÑA, S.L.U., con fecha 16/10/2013, ha certificado la retirada definitiva de las cámaras ubicadas en la fachada y de las cámaras interiores de la oficina, dejando operativa únicamente la cámara de acceso a la oficina. . El sistema de videovigilancia no dispone de ningún monitor en el interior de la oficina. . Las imágenes grabadas sólo se encuentran a disposición de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado bajo requerimiento previo. . Las imágenes se graban en un soporte informático ubicado en la propia oficina, sin acceso de los empleados de la misma, y se conservan durante quince días desde la fecha de su grabación, salvo que se hubieran puesto a disposición de las autoridades judiciales y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. . El sistema de videovigilancia está conectado a una central de alarmas propia de “la Caixa”. La instalación ha sido realizada por la empresa citada anteriormente. 3. La entidad CAIXABANK aportó fotografías del cartel informativo relativo a la grabación de imágenes, situado en la puerta de acceso a la oficina reseñada en el Hecho Probado Primero y detalle del formulario informativo sobre el sistema de videovigilancia. C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 3/20 4. En la inspección realizada en fecha 22/05/2014, por los Servicios de Inspección de la AEPD se comprobó que el sistema de videovigilancia instalado por CAIXABANK en la oficina reseñada en el Hecho Probado Primero se compone de una cámara instalada en el interior de la oficina, que capta una pequeña porción de vía pública. 5. Mediante diligencia de inspección se constata la existencia del fichero denominado VIDEOVIGILANCIA, inscrito en fecha 16/06/2011, cuyo responsable es CAIXABANK”. Se estimó procedente la aplicación de lo dispuesto en el artículo 45.5 de la LOPD, por las mismas circunstancias consideradas en la propuesta de resolución reseñada en el Antecedente anterior, de modo que el importe de la multa se determinó según la escala prevista para las infracciones leves. Este importe quedó establecido en 20.000 euros teniendo en cuenta, “por un lado, la ausencia de beneficios y el grado de intencionalidad, y por otro, como agravantes, el carácter continuado de la infracción, el volumen de los tratamientos efectuados, la vinculación de la actividad del infractor con la realización de tratamientos de datos de carácter personal, el volumen de negocio o actividad del infractor y que CAIXABANK ha sido sancionada con anterioridad por hechos similares (PS/00633/2012)”, y que <<la cuantía de 20.000 euros, que coincide con el importe de la multa confirmada por la Audiencia Nacional en Sentencia de fecha 15/07/2014, correspondiente a un supuesto y sujeto de similar naturaleza, en el que se minoró la sanción “al haber reorientado las cámaras situadas en las fachadas para corregir la invasión de la vía pública”>>. TERCERO: Dicha resolución, que fue notificada al recurrente en fecha 01/12/2014, fue impugnada por CAIXABANK mediante escrito de recurso de reposición de 24/12/2014, recibido en esta Agencia Española de Protección de Datos en fecha 08/01/2015, en el que la citada entidad declara reproducidas las alegaciones formuladas a la propuesta de resolución; añade que considera vulnerados los principios básicos del procedimiento sancionador; reitera la oposición a que los hechos constituyan una vulneración del art. 6.1 de la LOPD y que puedan tipificarse como infracción grave del art. 44. 3
  3. b)de la misma Ley. Según CAIXABANK, la conculcación de los principios del derecho administrativo sancionador resulta de la imposición de una multa por importe de 20.000 euros, en contra de la propuesta formulada, que fijaba la multa en 3.000 euros, aplicando, en ambos casos, los mismos criterios: ausencia de beneficios, grado de intencionalidad y sanción por hechos similares. Sin embargo, la Agencia en su resolución no tiene en cuenta las medidas correctoras aplicadas, consistentes en la desinstalación del sistema de videocámaras, que actúa como supuesto para la aplicación de la escala correspondiente a las infracciones leves, motivo por el cual en la propuesta minoraba la sanción a 3.000 euros. Por tanto, considera que la Agencia incurre con su resolución en un supuesto claro de “reformatio in peius”, al haber modificado sustancialmente la cuantía establecida en la propuesta de resolución contra la que se alegaba, sin que hayan mediado nuevos hechos ni se haya alterado la calificación de los mismos y que al mismo tiempo se omitan circunstancias atenuantes, lo que conculca claramente los derechos del procedimiento administrativo sancionador, dejando a esta entidad en clara situación de indefensión. Si no han variado los hechos y los criterios de calificación son los mismos, no se entiende que la Agencia utilice un criterio totalmente arbitrario e incoherente con las actuaciones anteriores a la hora de establecer la sanción correspondiente. El órgano decisorio de la administración se encuentra vinculado por los hechos y fundamento que C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 4/20 se han tenido en cuenta durante la instrucción del procedimiento, ya que de otra manera el procedimiento carecería de todo sentido y valor. Por tanto, es lógico y cabe la posibilidad que el órgano decisorio pueda tener capacidad para modular la sanción propuesta, siempre observando el principio de proporcionalidad y con la debida fundamentación jurídica. Tampoco se ha devuelto el expediente al instructor para la formulación de un nuevo pliego de cargos y por tanto formular una nueva propuesta, en cuyo caso esta entidad hubiera tenido la oportunidad de defenderse. El art. 20.3 del RD 1398/1993, por el que se establece el Reglamento de procedimiento para ejercicio de la potestad sancionadora, establece que “cuando el órgano competente para resolver considere que la infracción reviste mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución, se notificará al inculpado para que aporte cuantas alegaciones estime convenientes, concediéndosele un plazo de quince días”. El Tribunal Constitucional, en su Sentencia 141/2008 de 30 de octubre manifiesta el principio de interdicción de la “reformatio in peius”, aunque esta no esté expresamente enunciada en el art. 24 de la Constitución Española. Por tanto, es evidente que el presente caso, ha dejado a la recurrente en una grave situación de indefensión frente a la administración, por cuanto, se impone una multa de cuantía desproporcionada a la propuesta, además de lo expuesto, sin haber otorgado a esta parte la oportunidad de defensa. La recurrente alegó en contra de una sanción de 3.000 euros y no de 20.000 euros. Por tanto, según las alegaciones efectuadas nos encontramos ante un supuesto de nulidad de pleno derecho, por cuanto con la resolución que se recurre se están lesionando derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, además de suponer una infracción de las normas de procedimiento. Asimismo, advierte CAIXABANK que la resolución menciona que se recibieron alegaciones extemporáneas, y que ello no es cierto. Según la citada entidad, la propuesta de resolución se notificó a esta Entidad en fecha 20 de octubre y se presentaron las alegaciones en fecha 7 de noviembre, por tanto dentro de los quince días, teniendo en cuenta que día 1 de noviembre era festivo. FUNDAMENTOS DE DERECHO I Es competente para resolver el presente recurso el Director de la Agencia Española de Protección de Datos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo LRJPAC). II En relación con las manifestaciones efectuadas por la entidad recurrente, que declara reproducidas las alegaciones ya presentadas a lo largo del procedimiento sancionador, debe señalarse que éstas ya fueron analizadas y desestimadas en los Fundamentos de Derecho II a VII de la Resolución recurrida, R/02627/2014, de 24/11/2014, en la que se considera que la C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 5/20 entidad CAIXABANK incumplió lo dispuesto en el artículo 6 de la LOPD, y se detallaba suficientemente la valoración de las pruebas que han permitido determinar dicho incumplimiento y el alcance otorgado al mismo, así como las circunstancias tenidas en cuenta para la graduación de la sanción impuesta. En dichos Fundamentos de Derecho se indicó lo siguiente: <<II Con carácter previo, debe señalarse que el artículo 1 de la LOPD dispone: “La presente Ley Orgánica tiene por objeto garantizar y proteger, en lo que concierne al tratamiento de los datos personales, las libertades públicas y los derechos fundamentales de las personas físicas, y especialmente de su honor e intimidad personal y familiar”. La LOPD, viene a regular el derecho fundamental a la protección de datos de las personas físicas, esto es, el derecho a disponer de sus propios datos sin que puedan ser utilizados, tratados o cedidos sin su consentimiento, con la salvedad de las excepciones legalmente previstas. En cuanto al ámbito de aplicación de la citada norma, el artículo 2.1 de la misma señala: “La presente Ley Orgánica será de aplicación a los datos de carácter personal registrados en soporte físico que los haga susceptibles de tratamiento, y a toda modalidad de uso posterior de estos datos por los sectores público y privado”; definiéndose el concepto de dato de carácter personal en el apartado
  4. a)del artículo 3 de la LOPD, como “Cualquier información concerniente a personas físicas identificadas o identificables”. En lo que respecta al concepto de “fichero” el artículo 3.
  5. b)de la LOPD lo define como “todo conjunto organizado de datos de carácter personal”, con independencia de la modalidad de acceso al mismo. Por su parte el artículo 3.
  6. d)de la LOPD define al responsable del fichero o tratamiento como la “persona física o jurídica, de naturaleza pública o privada, u órgano administrativo, que decida sobre la finalidad, contenido y uso del tratamiento.” El artículo 3 de la LOPD define en su letra
  7. c)el tratamiento de datos como aquellas “operaciones y procedimientos técnicos de carácter automatizado o no, que permitan la recogida, grabación, conservación, elaboración, modificación, bloqueo y cancelación, así como las cesiones de datos que resulten de comunicaciones, consultas, interconexiones y transferencias”. La garantía del derecho a la protección de datos, conferida por la normativa de referencia, requiere que exista una actuación que constituya un tratamiento de datos personales en el sentido expresado. En otro caso las mencionadas disposiciones no serán de aplicación. El artículo 5.1.
  8. f)del Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la LOPD, define datos de carácter personal como: “Cualquier información numérica, alfabética, gráfica, fotográfica, acústica o de cualquier otro tipo, concerniente a personas físicas identificadas o identificables”. En este mismo sentido se pronuncia el artículo 2.
  9. a)de la Directiva 95/46/CE del Parlamento y del Consejo, de 24 de octubre de 1995, relativa a la Protección de las Personas Físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos, según el cual, a efectos de dicha Directiva, se entiende por dato personal “toda información sobre una persona física identificada o identificable; se considerará identificable toda persona cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, en particular mediante un número de identificación o uno o varios elementos específicos, característicos de su identidad C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 6/20 física, fisiológica, psíquica, económica, cultural o social”. De lo anteriormente expuesto se desprende que el concepto de dato personal, según la definición de la LOPD, requiere la concurrencia de un doble elemento: por una parte, la existencia de una información o dato y, por otra, que dicho dato pueda vincularse a una persona física identificada o identificable. Así, de conformidad con la normativa expuesta, el denunciado dispone de datos personales y los utiliza, lo que constituye un tratamiento de datos personales del que es responsable, toda vez que es quien decide sobre la finalidad, contenido y uso del citado tratamiento. CAIXABANK ha alegado que no trata datos personales considerando que no vincula las imágenes captadas a personas físicas. Sin embargo, la citada entidad no tiene en cuenta que se considera dato personal “Cualquier información concerniente a personas físicas identificadas o identificables”. CAIXABANK, con el sistema de videovigilancia al que se refieren las presentes actuaciones, capta imágenes de personas identificables, lo que constituye, según lo expresado, un tratamiento de datos de carácter personal. III Se imputa a CAIXABANK, como responsable del sistema de videovigilancia instalado en la Oficina de la entidad bancaria situada en la (C/.................1), de Córdoba, la comisión de una infracción del artículo 6.1 de la LOPD, que dispone lo siguiente: “1. El tratamiento de los datos de carácter personal requerirá el consentimiento inequívoco del afectado, salvo que la Ley disponga otra cosa. 2. No será preciso el consentimiento cuando los datos de carácter personal se recojan para el ejercicio de las funciones propias de las Administraciones Públicas en el ámbito de sus competencias; cuando se refieran a las partes de un contrato o precontrato de una relación negocial, laboral o administrativa y sean necesarios para su mantenimiento o cumplimiento; cuando el tratamiento de los datos tenga por finalidad proteger un interés vital del interesado en los términos del artículo 7, apartado 6, de la presente Ley, o cuando los datos figuren en fuentes accesibles al público y su tratamiento sea necesario para la satisfacción del interés legítimo perseguido por el responsable del fichero o por el del tercero a quien se comuniquen los datos, siempre que no se vulneren los derechos y libertades fundamentales del interesado. 3. El consentimiento a que se refiere el artículo podrá ser revocado cuando exista causa justificada para ello y no se le atribuyan efectos retroactivos. 4. En los casos en los que no sea necesario el consentimiento del afectado para el tratamiento de los datos de carácter personal, y siempre que una Ley no disponga lo contrario, éste podrá oponerse a su tratamiento cuando existan motivos fundados y legítimos relativos a una concreta situación personal. En tal supuesto, el responsable del fichero excluirá del tratamiento los datos relativos al afectado”. Respecto a la legitimación en el tratamiento de las imágenes, la respuesta se encuentra en el artículo 2 de la Instrucción 1/2006, que establece que: “1. Sólo será posible el tratamiento de los datos objeto de la presente instrucción, cuando se encuentre amparado por lo dispuesto en el artículo 6.1 y 2 y el artículo 11.1 y 2 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal. 2. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior la instalación de cámaras y videocámaras deberá respetar en todo caso los requisitos exigidos por la legislación vigente en la materia”. C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 7/20 El tratamiento de datos sin consentimiento constituye un límite al derecho fundamental a la protección de datos. Este derecho, en palabras del Tribunal Constitucional en su Sentencia 292/2000, de 30 de noviembre, (F.J. 7 primer párrafo), “...consiste en un poder de disposición y de control sobre los datos personales que faculta a la persona para decidir cuáles de esos datos proporcionar a un tercero, sea el Estado o un particular, o cuáles puede este tercero recabar, y que también permite al individuo saber quién posee esos datos personales y para qué, pudiendo oponerse a esa posesión o uso. Estos poderes de disposición y control sobre los datos personales, que constituyen parte del contenido del derecho fundamental a la protección de datos se concretan jurídicamente en la facultad de consentir la recogida, la obtención y el acceso a los datos personales, su posterior almacenamiento y tratamiento, así como su uso o usos posibles, por un tercero, sea el estado o un particular (...)”. Son pues elementos característicos del derecho fundamental a la protección de datos personales, los derechos del afectado a consentir sobre la recogida y tratamiento de sus datos personales y a saber de los mismos. En el presente expediente, cabe apreciar que las cámaras instaladas captan imágenes de personas, de conformidad con lo anteriormente expuesto. Dichas imágenes, incorporan datos personales de las personas que se introducen dentro de su campo de visión y, por lo tanto, los datos personales captados están sometidos al consentimiento de sus titulares, de conformidad con lo que determina la LOPD. IV Partiendo de lo anterior, no hay que olvidar que las instalaciones de videovigilancia utilizadas en Bancos, Cajas de Ahorro y demás entidades de crédito están sujetas a normativa específica. Efectivamente, la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, (en adelante LOSC), prevé que por razones de seguridad pública se adopten determinadas medidas, y en virtud de la autorización reglamentaria que esta Ley contiene el Reglamento de Seguridad Privada ha exigido la instalación de cámaras y videocámaras en dichos establecimientos. A este último respecto el artículo 13 de la citada LOSC regula la acción preventiva y vigilancia que debe llevarse a cabo y señala, respecto de las Medidas de seguridad en establecimientos e instalaciones, lo siguiente: “1. El Ministerio del Interior podrá ordenar, conforme a lo que disponga reglamentariamente, la adopción de las medidas de seguridad necesarias en establecimientos e instalaciones industriales, comerciales y de servicios, para prevenir la comisión de los actos delictivos que se puedan cometer contra ellos, cuando generen riesgos directos para terceros o sean especialmente vulnerables. 2. No obstante, las autoridades competentes podrán eximir de la implantación o el mantenimiento de medidas de seguridad obligatorias a los establecimientos, cuando las circunstancias que concurran en el caso concreto las hicieran innecesarias o improcedentes. 3. La apertura de los establecimientos que estén obligados a la adopción de medidas de seguridad estará condicionada a la comprobación, por las autoridades competentes, de la idoneidad y suficiencia de las mismas. 4. Los titulares de los establecimientos e instalaciones serán responsables de la adopción o instalación de las medidas de seguridad obligatorias, de acuerdo con las normas que respectivamente las regulen, así como de su efectivo funcionamiento y de la consecución de la C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 8/20 finalidad protectora y preventiva propia de cada medida, sin perjuicio de la responsabilidad en que al respecto puedan incurrir sus empleados.” Por su parte, el Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Seguridad Privada, establece en los en sus artículos 111.1, y 112.1.c), en desarrollo de las previsiones de la LOSC, y en cuanto a medidas de seguridad en general, lo siguiente: “111.1. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13 y en la disposición adicional de la Ley Orgánica 1/1992, sobre protección de la seguridad ciudadana, y con la finalidad de prevenir la comisión de actos delictivos, la Secretaría de Estado de Interior, para supuestos supraprovinciales, o los Gobernadores Civiles podrán ordenar que las empresas industriales, comerciales o de servicios adopten las medidas de seguridad que, con carácter general o para supuestos específicos, se establecen en el presente Reglamento”. “112.1. Cuando la naturaleza o importancia de la actividad económica que desarrollan las empresas y entidades privadas, la localización de sus instalaciones, la concentración de sus clientes, el volumen de los fondos o valores que manejen, el valor de los bienes muebles u objetos valiosos que posean, o cualquier otra causa lo hicieran necesario, el Secretario de Estado de Interior para supuestos supraprovinciales, o los Gobernadores Civiles, podrán exigir a la empresa o entidad que adopte, conjunta o separadamente, los servicios o sistemas de seguridad siguientes: “
  10. c)Instalación de dispositivos y sistemas de seguridad y protección.” Asimismo, el citado Reglamento, en los apartados
  11. a)y
  12. f)del artículo 120.1 dispone, en cuanto a medidas de seguridad específicas, lo siguiente: “1. En los establecimientos u oficinas de las entidades de crédito donde se custodien fondos o valores, deberán ser instalados, en la medida que resulte necesaria en cada caso teniendo en cuenta las circunstancias enumeradas en el artículo 112 de este Reglamento y los criterios que se fijen por el Ministerio de Justicia e Interior, oyendo a la Comisión Mixta Central de Seguridad Privada: “
  13. a)Equipos o sistemas de captación y registro, con capacidad para obtener las imágenes de los autores de delitos contra las personas y contra la propiedad, cometidos en los establecimientos y oficinas, que permitan la posterior identificación de aquéllos, y que habrán de funcionar durante el horario de atención al público, sin que requieran la intervención inmediata de los empleados de la entidad. Los soportes destinados a la grabación de imágenes han de estar protegidos contra robo, y la entidad de ahorro o de crédito deberá conservar los soportes con las imágenes grabadas durante quince días al menos desde la fecha de la grabación, en que estarán exclusivamente a disposición de las autoridades judiciales y de las dependencias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, a las que facilitarán inmediatamente aquellas que se refieran a la comisión de hechos delictivos. El contenido de los soportes será estrictamente reservado, y las imágenes grabadas únicamente podrán ser utilizadas como medio de identificación de los autores de delitos contra las personas y contra la propiedad, debiendo ser inutilizados el contenido de los soportes y las imágenes una vez transcurridos quince días desde la grabación, salvo que hubiesen dispuesto lo contrario las autoridades judiciales o las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad competentes.” “
  14. f)Carteles del tamaño que se determine por el Ministerio de Justicia e Interior u otros sistemas C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 9/20 de información de análoga eficacia, anunciadores de la existencia de medidas de seguridad, con referencia expresa al sistema de apertura automática retardada y, en su caso, al sistema permanente de captación de imágenes .” En consecuencia, podemos afirmar que la LOSC prevé que por razones de seguridad pública se adopten determinadas medidas de seguridad, y que en virtud de la autorización reglamentaria de la mencionada Ley Orgánica 1/1992, el Reglamento de Seguridad Privada ha exigido la instalación de cámaras y videocámaras en dichos establecimientos. A mayor abundamiento la propia LOSC dispone que serán dichos establecimientos los responsables de las medidas, cuestión que, en el ámbito de protección de datos, se traduce en que asumen la condición de responsables de los ficheros. Por lo tanto, según lo expuesto, el tratamiento de datos de carácter personal derivado de la colocación y funcionamiento de dichas cámaras de videovigilancia no precisaría del consentimiento inequívoco de cada uno de los afectados por el mismo, toda vez que dicho tratamiento contaría con la cobertura legal de la LOSC, siendo, en consecuencia, conforme a lo previsto en el artículo 6.1 in fine de la LOPD siempre y cuando las cámaras y videocámaras instaladas en dichas oficinas no captaran imágenes de espacios públicos. V No obstante lo anterior, en el presente supuesto, se ha comprobado que en la oficina objeto de la presente denuncia, al menos hasta el día 16/10/2013, se realizaron tratamiento de datos personales que excedían del ámbito o entorno privado de las propias instalaciones al que debía ceñirse, habida cuenta que se recogían imágenes procedentes de las vías públicas en que se emplaza la oficina y de las personas que transitaron por los espacios públicos enfocados por dichas cámaras, siendo este tipo de tratamiento, no autorizado por la normativa anteriormente citada, el que ha originado la imputación de vulneración del principio del consentimiento, ya que no cuenta con el consentimiento de los afectados ni con la legitimación derivada de la Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto, por la que se regula la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares públicos. Para entender las especialidades derivadas del tratamiento de las imágenes en la vía pública que captan las cámaras situadas en el exterior, es preciso conocer la regulación que sobre esta materia se contempla en el artículo 1 de la Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto, por la que se regula la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares públicos que establece: “La presente Ley regula la utilización por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de videocámaras para grabar imágenes y sonidos en lugares públicos abiertos o cerrados, y su posterior tratamiento, a fin de contribuir a asegurar la convivencia ciudadana, la erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos, así como de prevenir la comisión de delitos, faltas e infracciones relacionados con la seguridad pública”. Este precepto es preciso ponerlo en relación con lo dispuesto en el artículo 3.
  15. e)de la LOPD, donde se prevé que: “Se regirán por sus disposiciones específicas y por lo especialmente previsto, en su caso, por esta Ley Orgánica los siguientes tratamientos de datos personales:
  16. e)Los procedentes de las imágenes y sonidos obtenidos mediante la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, de conformidad con la legislación sobre la materia”. En virtud de todo lo expuesto, podemos destacar que la instalación de videocámaras en lugares públicos es competencia exclusiva de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, de ahí que la legitimación para el tratamiento de dichas imágenes se contemple en la Ley Orgánica 4/1997, y C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 10/20 además en el mismo texto legal se regulan los criterios para instalar las cámaras y los derechos de los interesados. Asimismo, debe recordarse que el tratamiento de las imágenes deberá cumplir con el principio de proporcionalidad en el tratamiento, consagrado por el artículo 4.1 de la Ley Orgánica 15/1999, según el cual “los datos de carácter personal sólo se podrán recoger para su tratamiento, así como someterlos a dicho tratamiento, cuando sean adecuados, pertinentes y no excesivos en relación con el ámbito y las finalidades determinadas, explícitas y legítimas para las que se hayan obtenido”. Así lo recuerda el artículo 4.1 de la Instrucción 1/2006, al señalar que “de conformidad con el artículo 4 de la Ley Orgánica 15/1999 de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, las imágenes sólo serán tratadas cuando sean adecuadas, pertinentes y no excesivas en relación con el ámbito y las finalidades determinadas, legítimas y explícitas, que hayan justificado la instalación de las cámaras o videocámaras”. En el presente procedimiento no ha quedado acreditado que el sistema de videovigilancia del denunciado estuviera acogido a las disposiciones de la Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto, que regula la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares públicos, por lo que el tratamiento de los datos recogidos en la vía pública carece de habilitación legal. En este caso, las cámaras que estuvieron ubicadas en el exterior de la Oficina de la entidad bancaria CAIXABANK situada en (C/.................1), de Córdoba, grababan imágenes de la vía pública sin que tuviesen autorización administrativa al respecto, puesto que como ya se ha establecido “ut supra”, la instalación de cámaras en la vía pública es competencia exclusiva de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Partiendo de la normativa citada, la legitimación para el uso de instalaciones de videovigilancia se ciñe a la protección de entornos privados, mientras que la prevención del delito y la garantía de la seguridad en las vías públicas corresponden en exclusiva a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Por tanto, la regla general es la prohibición de captar imágenes de vías públicas o de la calle desde instalaciones privadas, al ser competencia de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, puesto que en ningún caso puede admitirse el uso de prácticas de vigilancia más allá del entorno objeto de la instalación y en particular en lo que se refiere a los espacios públicos circundantes, edificios contiguos y vehículos distintos de los que accedan al espacio vigilado. En este sentido, se pronuncia el artículo 4.3 de la Instrucción 1/2006, cuando señala que “3. Las cámaras y videocámaras instaladas en espacios privados no podrán obtener imágenes de espacios públicos salvo que resulte imprescindible para la finalidad de vigilancia que se pretende, o resulte imposible evitarlo por razón de la ubicación de aquéllas. En todo caso deberá evitarse cualquier tratamiento de datos innecesario para la finalidad perseguida”. Quiere ello decir que la captación y/o grabación de imágenes en un lugar público no está permitida en ningún supuesto. Sin perjuicio de que la instalación de cámaras en cajeros exteriores, fachadas y accesos a Bancos, Cajas de Ahorro y entidades financieras pueda estar legitimada por la LOSC a los efectos previstos en el artículo 13 de dicha norma, esta Agencia entiende que la garantía de la seguridad de las personas y de los bienes que se pretende con la instalación de dichos dispositivos de videovigilancia no ampara, en lo que se refiere a este supuesto, el tratamiento de la vía pública y de las personas que transitaban por las mismas efectuado por CAIXABANK. Téngase en cuenta que, según se constata de la observación de la documentación gráfica obrante en el procedimiento, desde dichas cámaras se capta a los viandantes que transiten por la vía pública videovigilada. C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 11/20 En consecuencia, esta Agencia considera que el tratamiento de datos de carácter personal derivado de las imágenes captadas por dichas cámaras en las fechas que constan en los hechos probados no resulta proporcional y adecuado a la finalidad de prevención y vigilancia de bienes y personas que podría justificar su captación. Es preciso reducir al mínimo imprescindible el espacio de vía pública captado por las cámaras sin menoscabar las funciones de seguridad a las que obedece su instalación, consiguiéndose así un tratamiento no lesivo para los derechos de las personas que transitan por esas zonas. Es por ello que la programación de los parámetros técnicos de las cámaras situadas en las fachadas para limitar el enfoque a un ámbito concreto no responde sino a la exigencia de proporcionalidad en el tratamiento de los datos personales de personas identificadas e identificables y a la adopción de medidas tendentes a no captar imágenes de la vía pública con un alcance mayor del que resulte necesario para garantizar la seguridad de las instalaciones. Sobre este particular, hay que señalar que la seguridad privada no tiene por qué ser incompatible con el derecho a la protección de datos, conforme se desprende del artículo 1.1 de la LOSC en el que se dispone que: “1. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 149.1.29 y 104 de la Constitución corresponde al Gobierno, a través de las autoridades y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad a sus órdenes, proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, crear y mantener las condiciones adecuadas a tal efecto, y remover los obstáculos que lo impidan, sin perjuicio de las facultades y deberes de otros poderes públicos.” (el subrayado es de la AEPD). Sin embargo, en determinadas ocasiones la instalación de un sistema de videovigilancia privada puede captar imágenes parcialmente de la vía pública. Estos casos deben ser una excepción y respetar la proporcionalidad en el tratamiento. En primer lugar, no deberá existir una posibilidad de instalación alternativa. Por otra parte, las videocámaras deberán orientarse de modo tal que su objeto de vigilancia principal sea el entorno privado y la captación de imágenes de la vía pública sea la mínima imprescindible. En este sentido, se pronuncia la Instrucción 1/2006, en el artículo 4 como ya se vio anteriormente. Para que la excepción recogida en el artículo 4.3 de la Instrucción 1/2006 resulte aplicable no deberá existir una posibilidad de instalación alternativa, sin que pueda interpretarse que dicho precepto constituye una habilitación para captar imágenes en espacios públicos, puesto que en ningún caso puede admitirse el uso de prácticas de vigilancia más allá del entorno objeto de la instalación y en particular en lo que se refiere a los espacios públicos circundantes, edificios contiguos y vehículos distintos de los que accedan al espacio vigilado. A este respecto el denunciante ha aportado información sobre una posible instalación alternativa de las cámaras denunciadas, exponiendo que las cámaras podrían ubicarse en el interior del soportal que da acceso a la sucursal en cuestión con lo que se conseguiría la finalidad de seguridad en los accesos de la entidad evitando de este modo la captación de imágenes de la vía pública. En el plano aportado por la entidad bancaria en la información facilitada en las actuaciones de investigación previa que dan lugar al presente procedimiento sancionador, se observa el soportal mencionado por el denunciante del que éste aporta prueba gráfica por medio de fotografías del mismo. Así, de conformidad con la normativa y jurisprudencia expuesta, la captación de imágenes a través de videocámaras, como es el caso que nos ocupa, constituye un tratamiento de datos personales, cuyo responsable se identifica, en el presente caso, con CAIXABANK, toda vez que es esta entidad la que decide sobre la finalidad, contenido y uso del citado tratamiento. Dicho C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 12/20 responsable carece de legitimación para el tratamiento de las imágenes realizando un tratamiento de datos personales sin cumplir la normativa reguladora de protección de datos. En el presente procedimiento se imputa la responsabilidad de la entidad denunciada por el tratamiento inconsentido de datos personales por la captación de imágenes de la vía pública por las cámaras exteriores que estuvieron ubicadas en la Oficina de la entidad CAIXABANK situada en (C/.................1), de Córdoba, hasta el día 16/10/2013. Procede resaltar que de acuerdo con lo dispuesto en el 43.1 de la LOPD “Los responsables de los ficheros y los encargados de los tratamientos estarán sujetos al régimen sancionador establecido en la presente Ley.” El concepto de “responsables de los ficheros” debe integrarse con la definición que de los mismos recoge el artículo 3.
  17. d)de la LOPD. Este último precepto innovando respecto de la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, de Regulación del tratamiento automatizado de los datos de carácter personal, incluye en el concepto de responsable tanto al que lo es del fichero como al del tratamiento de datos personales. Así conforme al citado artículo 3.
  18. d)el responsable del fichero o del tratamiento es “la persona física o jurídica, de naturaleza pública o privada, u órgano administrativo, que decida sobre la finalidad, contenido y uso del tratamiento”. En la misma línea el artículo 5.1.
  19. q)del RDLOPD define como responsable del fichero o del tratamiento a la “persona física o jurídica, de naturaleza pública o privada, u órgano administrativo, que sólo o conjuntamente con otros decida sobre la finalidad, contenido y uso del tratamiento, aunque no lo realizase materialmente. Podrán ser también responsables del fichero o del tratamiento los entes sin personalidad jurídica que actúen en el tráfico como sujetos diferenciados.” Por lo que debe entenderse que la expresión “responsables de los ficheros”, contenida en el precitado artículo 43.1 de la LOPD, se refiere tanto a los responsables del fichero como a los responsables de los tratamientos. Dentro de la doctrina expuesta y de conformidad con las definiciones citadas la entidad CAIXABANK es responsable del tratamiento de las imágenes que incluyen datos de carácter personal que eran captadas por las citadas cámaras con fines de videovigilancia, toda vez que ha decido sobre la finalidad, contenido y uso del citado tratamiento de imágenes. En consecuencia, la entidad imputada está sujeta al régimen de responsabilidad recogido en el Título VII de la LOPD. Por lo tanto, CAIXABANK ha tratado datos de carácter personal sin contar con el consentimiento inequívoco de los afectados que transitan por esas zonas de la vía pública captadas por las cámaras exteriores ubicadas en la Oficina situada (C/.................1), de Córdoba, no disponiendo de cobertura legal para ello por exceder dicho tratamiento de la habilitación legal concedida por la LOSC, por lo que se ha producido por parte de la entidad imputada un tratamiento inconsentido de datos personales que supone una vulneración a lo previsto en el artículo 6.1 de la LOPD. VI El artículo 44.3.
  20. b)de la LOPD considera infracción grave: “Tratar los datos de carácter personal sin recabar el consentimiento de las personas afectadas, cuando el mismo sea necesario conforme a lo dispuesto en esta Ley y sus disposiciones de C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 13/20 desarrollo.” En función de lo expuesto cabe apreciar la existencia de la infracción denunciada por cuanto el motivo de la instalación de las videocámaras es la captación de imágenes de personas, que, tal y como anteriormente se ha referido, constituyen datos de carácter personal, no acreditándose que se cuente con el consentimiento de los afectados cuyos datos personales se tratan por las cámaras instaladas, tal y como establece el artículo 6.1 de la LOPD. VII El artículo 45.1, 2, 4 y 5 de la LOPD, establece lo siguiente: “1. Las infracciones leves serán sancionadas con multa de 900 € a 40.000 €. 2. Las infracciones graves serán sancionadas con multa de 40.001 € a 300.000 €. 4. La cuantía de las sanciones se graduará atendiendo a los siguientes criterios:
  21. a)El carácter continuado de la infracción.
  22. b)El volumen de los tratamientos efectuados.
  23. c)La vinculación de la actividad del infractor con la realización de tratamientos de datos de carácter personal.
  24. d)El volumen de negocio o actividad del infractor.
  25. e)Los beneficios obtenidos como consecuencia de la comisión de la infracción.
  26. f)El grado de intencionalidad.
  27. g)La reincidencia por comisión de infracciones de la misma naturaleza.
  28. h)La naturaleza de los perjuicios causados a las personas interesadas o a terceras personas.
  29. i)La acreditación de que con anterioridad a los hechos constitutivos de infracción la entidad imputada tenía implantados procedimientos adecuados de actuación en la recogida y tratamiento de Ios datos de carácter personal, siendo la infracción consecuencia de una anomalía en el funcionamiento de dichos procedimientos no debida a una falta de diligencia exigible al infractor.
  30. j)Cualquier otra circunstancia que sea relevante para determinar el grado de antijuridicidad y de culpabilidad presentes en la concreta actuación infractora. 5. El órgano sancionador establecerá la cuantía de la sanción aplicando la escala relativa a la clase de infracciones que preceda inmediatamente en gravedad a aquella en que se integra la considerada en el caso de que se trate, en los siguientes supuestos:
  31. a)Cuando se aprecie una cualificada disminución de la culpabilidad del imputado o de la antijuridicidad del hecho como consecuencia de la concurrencia significativa de varios de los criterios enunciados en el apartado 4 de este artículo.
  32. b)Cuando la entidad infractora haya regularizado la situación irregular de forma diligente.
  33. c)Cuando pueda apreciarse que la conducta del afectado ha podido inducir a la comisión de la infracción.
  34. d)Cuando el infractor haya reconocido espontáneamente su culpabilidad.
  35. e)Cuando se haya producido un proceso de fusión por absorción y la infracción fuese anterior a dicho proceso, no siendo imputable a la entidad absorbente.» De conformidad con el análisis realizado se ha incurrido en la infracción grave descrita. Así, ha quedado acreditado que la entidad CAIXABANK captura imágenes de la vía pública de las calles que circundan la Oficina de la entidad bancaria (C/.................1), de Córdoba, captación de imágenes en la vía pública que excede el principio de proporcionalidad exigido por la normativa de protección de datos, sin que se circunscriba la captación de imágenes al espacio de la vía pública imprescindible que aseguraría la finalidad de vigilancia de la sucursal bancaria que se persigue, actuación que no responde a la intervención mínima que exige la ponderación entre la finalidad de vigilancia y control de bienes y personas y la posible afectación por la utilización de las mencionadas videocámaras al derecho al honor, a la propia imagen, a la intimidad de las C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 14/20 personas y a la normativa de protección de datos, constituyendo tal conducta la infracción grave recogida en el reseñado artículo 44.3.
  36. b)de la LOPD. En el presente caso, aunque ha quedado acreditada la comisión por parte de la entidad CAIXABANK de la infracción grave imputada a dicha empresa, en lo que respecta a la actuación infractora se estima que concurren una serie de circunstancias que suponen una disminución cualificada de la culpabilidad. Si bien se ha producido un tratamiento de datos personales inconsentido, sin embargo, en el presente caso ha de tenerse en cuenta que el sistema de videocámaras instalado tenía como finalidad el control y protección de bienes y personas del establecimiento, debiendo valorarse la concurrencia de la circunstancia prevista en el artículo 44.5.
  37. b)sobre la regularización diligente de la situación irregular, toda vez que se ha acreditado que se desmontaron las cámaras de videovigilancia que captaban vía pública. Por todo ello, se considera que procede la aplicación de lo previsto en el artículo 45.5 de la LOPD que permite establecer la cuantía de la sanción aplicando la escala relativa a las infracciones que preceden en gravedad. Por otra parte, el art. 45.4 recoge una serie de criterios relativos a la aplicación del principio de proporcionalidad en la graduación del importe de la sanción, según las indicaciones del art. 131.3 de la LRJPAC (Ley 30/92 de 26 de noviembre), que establece: “en la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, considerándose especialmente los siguientes criterios para la graduación de la sanción a aplicar:
  38. a)la existencia de intencionalidad o reiteración,
  39. b)la naturaleza de los perjuicios causados,
  40. c)la reincidencia”. En concreto, se tiene en cuenta, por un lado, la ausencia de beneficios y el grado de intencionalidad, y por otro, como agravantes, el carácter continuado de la infracción, el volumen de los tratamientos efectuados, la vinculación de la actividad del infractor con la realización de tratamientos de datos de carácter personal, el volumen de negocio o actividad del infractor y que CAIXABANK ha sido sancionada con anterioridad por hechos similares (PS/00633/2012), por lo que procede la imposición de una sanción en la cuantía de 20.000 euros, que coincide con el importe de la multa confirmada por la Audiencia Nacional en Sentencia de fecha 15/07/2014, correspondiente a un supuesto y sujeto de similar naturaleza, en el que se minoró la sanción “al haber reorientado las cámaras situadas en las fachadas para corregir la invasión de la vía pública”>>. III Por lo tanto, en cuanto al fondo del asunto, CAIXABANK no ha aportado nuevos hechos o argumentos jurídicos que permitan reconsiderar la validez de la resolución impugnada. Procede, examinar los motivos procedimentales planteados por la citada entidad, en concreto, la causa de indefensión alegada. El presente recurso de reposición se interpone por razón del importe de la multa impuesta en la resolución dictada en fecha 24/11/2014, superior al propuesto por el instructor del procedimiento, estimando la recurrente que esa actuación conculca los principios del derecho administrativo sancionador, constituye un supuesto claro de “reformatio in peius”, que ha dejado a la misma en una grave situación de indefensión frente a la administración y que nos C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 15/20 encontramos, por todo ello, ante un supuesto de nulidad de pleno derecho. El artículo 20 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, establece lo siguiente: “Artículo 20. Resolución. 1. Antes de dictar resolución, el órgano competente para resolver podrá decidir, mediante acuerdo motivado, la realización de las actuaciones complementarias indispensables para resolver el procedimiento. El acuerdo de realización de actuaciones complementarias se notificará a los interesados, concediéndoseles un plazo de siete días para formular las alegaciones que tengan por pertinentes. Las actuaciones complementarias deberán practicarse en un plazo no superior a quince días. El plazo para resolver el procedimiento quedará suspendido hasta la terminación de las actuaciones complementarias. No tendrán la consideración de actuaciones complementarias los informes que preceden inmediatamente a la resolución final del procedimiento. 2. El órgano competente dictará resolución que será motivada y decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del procedimiento. La resolución se formalizará por cualquier medio que acredite la voluntad del órgano competente para adoptarla. La resolución se adoptará en el plazo de diez días, desde la recepción de la propuesta de resolución y los documentos, alegaciones e informaciones obrantes en el procedimiento, salvo lo dispuesto en los puntos 1 y 3 de este artículo. 3. En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en la fase de instrucción del procedimiento, salvo los que resulten, en su caso, de la aplicación de lo previsto en el número 1 de este artículo, con independencia de su diferente valoración jurídica. No obstante, cuando el órgano competente para resolver considere que la infracción reviste mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución, se notificará al inculpado para que aporte cuantas alegaciones estime convenientes, concediéndosele un plazo de quince días. 4. Las resoluciones de los procedimientos sancionadores, además de contener los elementos previstos en el artículo 89.3 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, incluirán la valoración de las pruebas practicadas, y especialmente de aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión fijarán los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se imponen, o bien la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad. (…)”. En el presente caso, según consta en la Resolución impugnada, se estimó aplicable lo establecido en el artículo 45.5 de la LOPD, que admite la imposición de una sanción según la escala relativa a las infracciones leves, considerando que “el sistema de videocámaras instalado tenía como finalidad el control y protección de bienes y personas del establecimiento, debiendo valorarse la concurrencia de la circunstancia prevista en el artículo 44.5.
  41. b)sobre la regularización C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 16/20 diligente de la situación irregular, toda vez que se ha acreditado que se desmontaron las cámaras de videovigilancia que captaban vía pública”. Por otra parte, para la graduación de la multa, que quedó fijada en 20.000 euros según esa escala, se tuvieron en cuenta los criterios establecidos en el citado artículo 45.4, en concreto, <<por un lado, la ausencia de beneficios y el grado de intencionalidad, y por otro, como agravantes, el carácter continuado de la infracción, el volumen de los tratamientos efectuados, la vinculación de la actividad del infractor con la realización de tratamientos de datos de carácter personal, el volumen de negocio o actividad del infractor y que CAIXABANK ha sido sancionada con anterioridad por hechos similares (PS/00633/2012), por lo que procede la imposición de una sanción en la cuantía de 20.000 euros, que coincide con el importe de la multa confirmada por la Audiencia Nacional en Sentencia de fecha 15/07/2014, correspondiente a un supuesto y sujeto de similar naturaleza, en el que se minoró la sanción “al haber reorientado las cámaras situadas en las fachadas para corregir la invasión de la vía pública”>>. A diferencia de lo indicado, por el Instructor del procedimiento se formuló propuesta de resolución para la imposición de una sanción por importe de 3.000 euros, por la misma infracción que motivó el acuerdo adoptado en la resolución impugnada, pero sin considerar algunas de las circunstancias agravantes detalladas anteriormente, como son “el carácter continuado de la infracción, el volumen de los tratamientos efectuados, la vinculación de la actividad del infractor con la realización de tratamientos de datos de carácter personal, el volumen de negocio o actividad del infractor”, que fueron ponderadas en la resolución para elevar la cuantía de la multa, según ha quedado expuesto. Así, la resolución impugnada, que decide todas las cuestiones suscitadas en el procedimiento, no tiene en cuenta hechos distintos a los determinados en la fase de instrucción y considera cometida la misma infracción declarada en la propuesta de resolución. No obstante, dicha resolución, aunque no modifica la gravedad de la infracción declarada por el instructor del procedimiento, impone una multa por importe superior a la propuesta por el mismo, conforme a las circunstancias detalladas, lo que sirve a CAIXABANK como fundamento de su recurso, al considerar como causa de indefensión el agravamiento de la multa sin que la entidad hubiese tenido oportunidad de formular alegaciones al respecto. La más reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo se pronuncia a favor de conceder a la imputada, en casos similares al que nos ocupa, el trámite de audiencia previsto en el apartado 3 del citado artículo 20 del Real Decreto 1398/1993. La Sentencia de 21/10/2014 declara lo siguiente: <<B) También este Tribunal Supremo ha estudiado repetidamente el problema que nos ocupa, por ejemplo en sentencias, entre otras, de 19 de Junio de 1993 (RJ 1993, 4876) (recurso nº 2702/1988 ); 21 de Abril de 1997 (RJ 1997, 3340) (recurso nº 191/1994 ); 19 de Noviembre de 1997 (RJ 1997, 8608) (recurso nº 536/1994 ); 3 de Marzo de 1998 (RJ 1998, 2289) (recurso nº 606/1994 ); 23 de Septiembre de 1998 (RJ 1998, 8170) (recurso nº 467/1994 ); 30 de Diciembre de 2002 (RJ 2003, 600) (recurso nº 595/2000 ); 3 de Noviembre de 2003 (RJ 2003, 8893) (recurso nº 4896/2000 ); 2 de Marzo de 2009 (recurso nº 564/2007 ); 2 de Noviembre de 2009 (RJ 2010, 326) (recurso nº 611/2007 ); 14 de Diciembre de 2011 (recurso nº 232/2011 ); 18 de Junio de 2013 (RJ 2013, 6000) (recurso nº 380/2012 ); 30 de Octubre de 2013 (RJ 2013, 8118) (recurso nº 2184/2012 ) y 21 de Mayo de 2014 (RJ 2014, 2938) (recurso nº 492/2013 ). De este cuerpo de doctrina extraemos las siguientes conclusiones: C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 17/20 1ª.- La imposición de una sanción más grave que la anunciada en la propuesta de resolución exige nuevo trámite de audiencia si ello deriva de hechos distintos a los contenidos en la propuesta o si es consecuencia de una modificación de la calificación jurídica de los mismos. 2ª.- Tampoco puede imponerse sanción más grave sin previa audiencia, si ello es consecuencia del rechazo de circunstancias modificativas que hubieren sido tenidas en cuenta en la propuesta de resolución. (En concreto, las citadas sentencias del Tribunal Supremo de 30 de Octubre de 2013 (RJ 2013, 8118) -recurso nº 2184/2012 - y 21 de Mayo de 2014 (RJ 2014, 2938) -recurso nº 492/2013 -, se refieren a una causa de atenuación de la responsabilidad, regulada en el artículo 66 de la Ley 15/2007, de 3 de Julio (RCL 2007, 1302) , de Defensa de la Competencia , que fue apreciada en la propuesta de resolución y rechazada, sin audiencia previa, en la resolución sancionadora). 3ª.- La jurisprudencia no es uniforme a la hora de determinar si es necesaria una repetición de la trámite de audiencia cuando la resolución sancionadora asume los hechos tal como los refirió el instructor en su propuesta y tampoco varía su calificación jurídica, apartándose de la propuesta únicamente en la determinación del exacto importe de la sanción dentro del abanico o intervalo correspondiente a esa calificación jurídica. No obstante, parece que la jurisprudencia más reciente se inclina por exigir también en estos casos un nuevo trámite de audiencia. (…) DÉCIMO En consecuencia, la agravación de la sanción es producto de un dato nuevo (de cuya naturaleza hablaremos después), a saber, la repercusión de la no abstención de la interesada en la imagen del cargo público. Este, pues, es un factor de agravación de la sanción, que no constituye en realidad un hecho, sino un juicio de valor sobre las consecuencias de un hecho (la no abstención), no un juicio jurídico, sino un juicio producto de la aplicación a un hecho de las normas de la experiencia. Pero, en todo caso, un juicio y una conclusión que no se encontraban en la propuesta de resolución y que ha servido al órgano decisor para agravar casi en una mitad más la sanción propuesta, sin que sobre ello hubiera tenido oportunidad la expedientada de hacer alegaciones. Pues, en efecto, después de exponer en su contestación a la propuesta las razones que tenía para afirmar que su conducta no había causado perjuicios al interés público (v.g. las dimensiones de la empresa mercantil en que prestó sus servicios y el dato de no haber realizado labores de dirección ni haber tenido contacto con la cúpula de dirección), el órgano sancionador, en lugar de contestar a esos argumentos, sacó ex novo el dato de la repercusión de la no abstención en la imagen del cargo público. El no haber dado a la interesada oportunidad de defenderse de esa circunstancia de agravación fue tanto más relevante cuanto ésta podría haber hecho consideraciones muy serias sobre la imposibilidad de aplicar al caso ese motivo (por ejemplo, y sólo lo apuntamos como argumento complementario y hablando en hipótesis, afirmando que esa circunstancia es inherente al tipo aplicado -y por ello no puede ser apreciada independientemente-, como parece deducirse de la Exposición de Motivos de la Ley 5/2006 (RCL 2006, 757), que precisa como una de las finalidades de la ley el reforzamiento de la imagen que los altos cargos, en cuanto servidores públicos, deben ofrecer ante los ciudadanos). La falta de audiencia sobre esta causa de agravación (por más que fuera uno de los que el C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 18/20 órgano decisor pudo manejar, según el artículo 18.5 párrafo segundo de la Ley 5/2006, pero no prescindiendo de la audiencia) originó una indefensión material de la interesada al resultar la audiencia que se dio en el expediente parcial e incompleta, con violación del artículo 135 de la Ley 30/92 (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) . No se trata, en consecuencia, de que la agravación de la pena no pueda hacerse sin motivarla, sino de que no puede hacerse sin previa audiencia, aunque se motive. UNDECIMO PRIMERO.- Para terminar y recapitulando, concluiremos que la necesidad de dar audiencia al interesado si el órgano decisor pretende imponer una sanción más grave que la contenida en la propuesta de resolución, tiene a su favor las siguientes razones: 1ª.- En primer lugar, es más favorable para la efectividad del derecho fundamental de defensa. 2ª.- En segundo lugar, el cumplimiento de un nuevo trámite de audiencia no retrasa irrazonablemente la conclusión del procedimiento sancionador. 3ª.- En tercer lugar, si, como sabemos, el artículo 135 de la Ley 30/92 (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) exige la notificación al presunto responsable de los hechos, de su calificación jurídica y de las sanciones que, en su caso se le pudieran imponer, no parece lógico que siendo estas últimas las que realmente más interesan a los expedientados, se exija la previa audiencia cuando se varían los hechos, o se varía la calificación jurídica, pero no se exija cuando se varía "in pejus" la sanción anunciada. 4ª.- Finalmente, esta es la solución más adecuada para una defensa efectiva del principio de proporcionalidad. En efecto, según el artículo 20 del Reglamento 1398/1993, de 4 de Agosto (RCL 1993, 2402), para el ejercicio de la potestad sancionadora, la propuesta de resolución ha de contener necesariamente la concreta y específica sanción que el Instructor considera adecuada a los hechos apreciados y a su calificación jurídica, y ninguna duda cabe de que será sólo a la vista de esa concreta propuesta de sanción cuando el expedientado pueda alegar sobre su necesaria proporcionalidad. Y si luego se permite que esa concreta sanción se agrave por la autoridad sancionadora sin nueva audiencia, la anterior defensa del interesado en lo que afectaba a la proporcionalidad de la sanción quedaría reducida a una pura entelequia; resultado que se agrava a la vista de que, aunque no se modifique la calificación jurídica, la sanción puede variar ostensiblemente, pues las normas sancionadoras suelen establecer abanicos muy amplios en la previsión de las sanciones>>. Termina la citada Sentencia estimando parcialmente el recurso contencioso administrativo, “a fin de señalar como sanción conforme a Derecho la contenida en la propuesta de resolución”. En el presente caso, según los detalles que constan reseñados en los Antecedentes Tercero y Cuarto, en fecha 16/10/2014 se emitió propuesta de resolución en el sentido de que por el Director de la Agencia Española de Protección de Datos se sancionase a CAIXABANK con multa de 3.000 euros (tres mil euros) por la infracción del artículo 6 de la LOPD, tipificada como grave en el artículo 44.3.
  42. b)de la citada Ley Orgánica, de conformidad con lo establecido en los apartados 1, 2, 4 y 5 del artículo 45 de la misma. Posteriormente, se dicta la resolución ahora recurrida, de fecha 24/11/2014, en la que se impone una multa por importe superior al propuesto por el instructor del procedimiento, C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 19/20 declarando cometida la misma infracción del artículo 6 de la LOPD, tipificada como grave en el citado artículo 44.3.
  43. b)de dicha norma, y en base a los mismos hechos probados determinados en la propuesta. No obstante, el importe de la sanción quedó establecido en 20.000 euros teniendo en cuenta circunstancias agravantes que no habían sido ponderadas en la propuesta de resolución (“el carácter continuado de la infracción, el volumen de los tratamientos efectuados, la vinculación de la actividad del infractor con la realización de tratamientos de datos de carácter personal, el volumen de negocio o actividad del infractor”). Empleando los términos de la Sentencia citada, la resolución contiene un juicio y una conclusión que no se encontraban en la propuesta de resolución y que sirvieron a la AEPD para agravar la sanción propuesta, sin que sobre ello CAIXABANK hubiera tenido oportunidad de hacer alegaciones. Esta falta de audiencia sobre las causas de agravación “originó una indefensión material de la interesada, al resultar la audiencia que se dio en el expediente parcial e incompleta, con violación del artículo 135 de la Ley 30/1992”, que regula los derechos del presunto responsable, en relación con el artículo 20 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora. El citado artículo 135 de la Ley 30/1192 establece lo siguiente: “Los procedimientos sancionadores garantizarán al presunto responsable los siguientes derechos: A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia. A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico que resulten procedentes. Los demás derechos reconocidos por el artículo 35 de esta Ley”. En consecuencia, siguiendo los criterios declarados en Sentencia del Tribunal Supremo de 21/10/2014, procede estimar parcialmente el recurso, minorando el importe de la multa impuesta en la resolución recurrida para cuantificarla en un importe de 3.000 euros, que coincide con el propuesto por el instructor del procedimiento Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación, El Director de la Agencia Española de Protección de Datos RESUELVE: PRIMERO: ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso de reposición interpuesto por CAIXA BANK, S.A. contra la Resolución de esta Agencia Española de Protección de Datos dictada con fecha 24 de noviembre de 2014, en el procedimiento sancionador PS/00303/2014, anulando el importe de la sanción acordada en la misma y fijando ésta en 3.000 euros de multa, por una infracción de lo establecido en el artículo 6 de la LOPD, tipificada como grave en el artículo 44.3.
  44. c)de la misma norma, de conformidad con el artículo 45.1, 2, 4 y 5 de la citada Ley Orgánica.. SEGUNDO: NOTIFICAR la presente resolución a la entidad CAIXA BANK, S.A. De conformidad con lo establecido en el apartado 2 del artículo 37 de la LOPD, en la redacción dada por el artículo 82 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, la presente Resolución se hará pública, una vez haya sido notificada a los interesados. La publicación se realizará conforme a lo previsto en la Instrucción C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es 20/20 1/2004, de 22 de diciembre, de la Agencia Española de Protección de Datos sobre publicación de sus Resoluciones y con arreglo a lo dispuesto en el artículo 116 del Real Decreto 1720/2007, de 21 diciembre, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la LOPD. Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer en el plazo de dos meses a contar desde el día siguiente a la notificación de este acto según lo previsto en el artículo 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, recurso contencioso administrativo ante la Sala de lo Contenciosoadministrativo de la Audiencia Nacional, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 25 y en el apartado 5 de la disposición adicional cuarta del referido texto legal. José Luis Rodríguez Álvarez Director de la Agencia Española de Protección de Datos C/ Jorge Juan, 6 28001 – Madrid www.agpd.es sedeagpd.gob.es

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