Centro de Documentación Judicial Roj: SAN 7876/2005 Id Cendoj: 28079230062005100715 Órgano: Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso Sede: Madrid Sección: 6 Nº de Recurso: 660/1999 Nº de Resolución: Procedimiento: CONTENCIOSO Ponente: SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO Tipo de Resolución: Sentencia SENTENCIA Madrid, a siete de febrero de dos mil cinco. VISTO, en nombre de Su Majestad el Rey, por la Sección Sexta de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo, de la Audiencia Nacional, el recurso nº 660/99, seguido a instancia de "Cengas 1 SA", representada por el Procurador de los Tribunales D. Miguel Torres Álvarez, con asistencia letrada, y como Administración demandada la General del Estado, actuando en su representación y defensa la Abogacía del Estado. Han comparecido, en calidad de codemandados el Instituto Nacional de la Salud, el Servicio Gallego de la Salud, la Unión Española de Entidades Aseguradoras, la Comunidad Foral de Navarra, el Servicio Andaluz de Salud, el Instituto Catalán de Salud, la Comunidad Autónoma y el Servicio Canario de Salud, y el Servicio Vasco de Salud, con asistencia letrada y representados respectivamente por los Procuradores de los Tribunales D. Carlos de Zulueta Cebrián, D. Argimiro Vázquez Guillén, D. Carlos de Zulueta Cebrián, D. José Manuel Dorremochea Aramburu, D. Francisco Velasco Muñoz Cuellar, D. Luis Pulgar Arroyo y los Letrados de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Canarias y del Servicio Andaluz de la Salud. El recurso versó sobre impugnación de Resolución del Tribunal de Defensa de la Competencia (TDC), la cuantía se estimó indeterminada, e intervino como ponente el Magistrado Don Santiago Soldevila Fragoso. La presente Sentencia se dicta con base en los siguientes: ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO:.- Para el correcto enjuiciamiento de la cuestión planteada es necesario el conocimiento de los siguientes hechos: 1) De forma periódica anual se celebran distintos Convenios de asistencia sanitaria a las víctimas de accidentes de tráfico, legalmente repercutibles sobre las entidades aseguradoras del riesgo en virtud del seguro obligatorio de responsabilidad civil de vehículos de motor. Las actuaciones se refieren a los celebrados en 1996. 2) Por una parte, se encuentran los suscritos por la Sanidad Pública (INSALUD y Servicios de Salud Autonómicos de Cataluña, País Vasco, Navarra, Galicia, Canarias y Andalucía) con el Consorcio de Compensación de Seguros y la Unión Española de Entidades Aseguradoras (UNESPA), y por otra los firmados por UNESPA y por distintas entidades pertenecientes a la sanidad privada, entre las que se encuentra la Federación Nacional de Centros y Empresas de Hospitalización Privada a la que pertenece la recurrente " Cengas 1 SA". 1 Centro de Documentación Judicial 3) El objeto de los distintos Convenios es esencialmente coincidente pues en los mismos se establecen los precios para la cobertura íntegra de la asistencia médica y hospitalaria derivadas de lesiones cubiertas por el Seguro Obligatorio de Vehículos a Motor. 4) La Federación Nacional de Centros y Empresas de Hospitalización Privada denunció ante el Servicio de Defensa de la Competencia (SDC) la existencia de una práctica anticompetitiva derivada de la incidencia que los Convenios suscritos por las Administraciones Públicas podían surtir sobre los celebrados por las entidades médicas privadas, con las respectivas aseguradoras. El SDC archivó la denuncia que fue recurrida ante el TDC. En fecha 6 de mayo de 1999 se dictó Acuerdo por parte del Pleno del Tribunal de Defensa de la Competencia (TDC), en cuya parte dispositiva resuelve: "Desestimar el recurso interpuesto por la Federación de Centros y Empresas de Hospitalización Privada contra el Acuerdo de 16 de diciembre de 1998 del Ilmo. Sr. Director General de Política Económica y Defensa de la Competencia". SEGUNDO:.- Por la representación del actor, que formaba parte de la Federación denunciante, se interpuso recurso Contencioso-Administrativo, formalizando demanda con la súplica de que se dictara sentencia declarando la nulidad del acto recurrido por no ser conforme a derecho. La fundamentación jurídica de la demanda se basó en las siguientes consideraciones: 1) La existencia de una duplicidad de Convenios incide negativamente en la libertad del mercado y condiciona los acuerdos de las empresas sanitarias privadas ante las ofertas de precios inferiores ofrecidas por la sanidad pública. 2) La Sanidad Pública parte de una clara posición de dominio (se financia con cargo a Presupuestos por lo que tiene cubiertos los costes antes de entrar en el mercado, y por tanto puede ofrecer precios por debajo de su coste real). 3) Denuncia la falta de estudios sobre los precios pactados por la Sanidad Pública, y que los precios fijados en Convenio sean inferiores cuando los mismos servicios son prestados a los no beneficiarios de la Seguridad Social. 4) Denuncia la forma de actuar de la Sanidad Pública que oferta precios más baratos a cambio de que se le abonen de forma más rápida, técnica que puede emplear habida cuenta el privilegio de su financiación y que condiciona los Convenios de la sanidad privada, lo que implica una infracción del art. 7 de la LDC en relación con el 17 de la Ley de Competencia Desleal. 5) El art. 13 del RD 24641/86 y la LGS de 25 de abril de 1986 al tiempo que obliga al Sanidad pública a intervenir, le reconoce el derecho a reclamar los costes sufridos al tercero responsable pero no deben cargarse al Presupuesto público. Aboga por la individualización en cada servicio sanitario público de los costes reales y no por la fijación de precios homogéneos y denuncia que se ofrezca asistencia pública en zonas cubiertas por la sanidad privada. TERCERO:.- La Administración del Estado demandada contestó a la demanda oponiéndose a ella con la súplica de que se dicte sentencia, bien inadmitiendo, bien desestimando el recurso y declarando ajustada a derecho la resolución recurrida. Para sostener la pretensión de inadmisibilidad se alegó lo siguiente: con invocación del art. 69.
- b)LRJCA , señala que la recurrente en el proceso no es la denunciante ante el SDC y TDC que declaró el archivo de las actuaciones por lo que carece de legitimación activa en los procesos sancionadores concluidos con archivo en vía administrativa. En cuanto al fondo del asunto sostiene que la premisa de la que parte la recurrente, que los precios fijados ante la Sanidad Pública condicionan los que puedan pactarse privadamente, no se ha acreditado. Los Convenios tienen origen legal, y nada hay que objetar a que se pacten anualmente, y subraya que además, los Convenios son distintos. Se remite a los fundamentos de la resolución del TDC y concluye pidiendo la desestimación del recurso. Niega la existencia de una infracción del art. 7 de la LDC en relación con el 17.2
- c)de la Ley de Competencia Desleal. Las tarifas se fijan de acuerdo con la LGS de 25 de abril de 1986 atendiendo al coste real del servicio sin ninguna intención de expulsar del mercado a la sanidad privada. CUARTO:.- D. Francisco Velasco Muñoz Cuellar en representación del Instituto Catalán de la Salud solicitó la desestimación del recurso. Tras invocar la normativa aplicable, la STS de 4 de junio de 2001 y de la AN de 18-2-86, 27-3-2000 y determinar su régimen financiero, concluye que aunque la Sanidad Pública tenga una posición dominante no ha habido abuso alguno. D. Carlos de Zulueta Cebrián, en nombre y representación del Instituto Nacional de la Salud, reprodujo sus argumentos ante el TDC y solicitó la 2 Centro de Documentación Judicial desestimación del recurso. D. José Manuel Dorremochea Aramburu, en nombre y representación de la Comunidad Foral Navarra, solicitó la inadmisibilidad del recurso al no haber sido la recurrente parte en el procedimiento antecedente y se adhiere además al motivo de inadmisión alegado por el Abogado del Estado. En cuanto al fondo, destaca la corrección de la Resolución del TDC a la que se remite; subraya la legalidad de los Convenios, y niega la existencia de una posición de dominio de la Sanidad Pública. También niega la infracción del art. 7 LDC , pues parte del hecho de la heterogeneidad de los costes y toma como ejemplo el caso de Navarra en el que existe igualdad de las tarifas para el período analizado entre el Convenio público y las correspondientes a los centros dependientes del mismo a los no beneficiarios de la Seguridad Social o con cargo a terceros. Las tarifas se fijan en función de los costes reales del servicio, siendo necesario a la vista de tal heterogeneidad la fijación de tarifas medias, sin que se haya acreditado ánimo de expulsar del mercado al grupo de aseguradores privados. El Letrado de la Comunidad Autónoma Canaria, denuncia la falta de legitimación activa de la recurrente por carecer de interés personal en la reclamación, y también porque la recurrente ante la Sala no fue parte en el procedimiento en vía administrativa ni consta que se haya subrogado en la posición de la denunciante. D. Luis Pulgar Arroyo en nombre y representación del Servicio Vasco de Salud, planteó la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación de la recurrente reitera la legalidad del Convenio, falta de prueba de la posición de dominio de la administración, y la falta de incidencia del Convenio sobre el otro y delimita el mercado relevante en los términos del TDC. D. Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación del Servicio Gallego de Salud se adhirió a lo manifestado por el Abogado del Estado y el Instituto Nacional de la Salud y solicitó la desestimación del recurso. D. Carlos de Zulueta Cebrián, en nombre y representación de la Unión Española de Aseguradoras y Reaseguradoras (UNESPA), opuso la inadmisibilidad del recurso por ser la recurrente en el proceso distinta a la denunciante ante el TDC, y en cuanto al fondo se remitió a lo contestado ante el TDC y lo manifestado en esta sede por el Abogado del Estado y demás Administraciones. El Letrado del Servicio Andaluz de la Salud solicitó la declaración de inadmisibilidad del recurso por carecer de legitimación la recurrente en su condición de denunciante de un procedimiento archivado. Invoca la normativa estatal obrante en la Resolución del TDC y la DT 1º de la Orden andaluza de 28 de junio de 1993 que regula el establecimiento de los servicios sanitarios a pacientes no beneficiarios del Servicio Andaluz de la Salud que se refiere al Convenio impugnado. Niega que la financiación del servicio sea con cargo a los Presupuestos ya que existe una repercursión legal de los costes a los responsables. Dado que los Convenios son fruto de la Ley, están excluidos del control de la LDC, y subraya que la norma no predetermina su contenido. Niega la existencia de posición de dominio y coincide con la delimitación del mercado relevante propuesta por el TDC. Señala que el Convenio de Andalucía establece criterios objetivos para identificar la entidad obligada al pago, y la existencia de una Comisión de Arbitraje que permite agilizar los pagos. La Sanidad Pública no obtiene ninguna ventaja y se limita a prestar un servicio exigido por la ley, en el marco de la libertad de pactos del art. 1255 CC . QUINTO:.- Tras la práctica de la prueba declarada pertinente, se acordó en sustitución de la vista el trámite de conclusiones que fue evacuado por las partes. SEXTO:.- Señalado el día 1 de febrero de 2005 para la votación y fallo ésta tuvo lugar en la reunión del Tribunal señalada al efecto. SÉPTIMO: Aparecen observadas las formalidades de tramitación que son las del procedimiento ordinario. FUNDAMENTOS JURÍDICOS PRIMERO: Las cuestiones que se plantean en el presente proceso son las siguientes: 1) Determinar la existencia, en su caso, del motivo de inadmisbilidad del recurso planteado al amparo del art. 69.
- b)de la LRJCA por la doble circunstancia de no haber sido parte la recurrente en el procedimiento administrativo antecedente, y por solicitar que se sancione a los denunciados a pesar de que el procedimiento administrativo fue archivado. 2) Determinar si la conducta denunciada y descrita en los Antecedentes esta Resolución, en esencia la celebración de Convenios en materia de atención sanitaria a víctimas de accidentes de tráfico protegidas por el Seguro Obligatorio, entre las Administraciones Públicas y las Compañías Aseguradoras incide negativamente en la libertad de pactos y competencia entre estas mismas Compañías y los centros sanitarios privados, para atender el mismo riesgo. Se denuncia una posición de dominio abusiva de la Administración en la fijación de los precios por sus prestaciones, con la finalidad de expulsar del mercado a los competidores privados por lo que a la denuncia por infracción de la libre competencia se añade la relativa al empleo de una competencia desleal. 3 Centro de Documentación Judicial SEGUNDO: La primera de las cuestiones planteadas ha sido objeto de distintos pronunciamientos tanto por la jurisprudencia como por la doctrina del Tribunal Constitucional en los términos que pasamos a exponer. Así en el FJ 2 de la STS de 19-12-2002 RJ 2003/1266 se ratifica doctrina anterior sobre la cuestión de la legitimación activa de la recurrente en los siguientes términos: "el concepto de legitimación activa hace referencia a un título básico para el acceso a la jurisdicción que implica relación jurídico material entre la parte actora y el objeto procesal en atención al derecho o al interés legítimo cuya tutela se postula por aquélla, constituyendo así la aptitud para ser demandante en un proceso concreto y siendo un requisito necesario para que el órgano jurisdiccional pueda examinarla en cuanto al fondo en el sentido más propio del vocablo, debiendo ser casuística la respuesta a dicho problema de legitimación, sin que sea aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciada para todos los casos, puesto que la clave para determinar si existe o no ese interés legítimo en la parte que se lo arroga en el proceso de impugnación de una resolución radica, muy en concreto, en que aquel concepto de interés legítimo a que se refiere el art. 28.1
- a)de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción en su versión aplicable (más amplio que el de interés directo al que expresamente aludía dicho precepto en su anterior redacción), equivale a titularidad potencial de una posición de beneficio o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría si ésta prosperara (sentencias del Tribunal Constitucional 143/1987, 60/1982, 62/1983, 257/1988 y 97/1991 y de esta Sala de 24 de enero y 22 de diciembre de 1997, 8 de febrero y 8 de noviembre de 2000 , entre otras de igual significado), o, si se prefiere, al efecto positivo de ventaja en la esfera jurídica del accionante o a la eliminación de una carga, perjuicio o gravamen contra éste en el caso de que se estimara su pretensión, siempre bajo el entendimiento de que no basta como título legitimador un puro y simple interés por el respeto de la legalidad, salvo en supuestos de «acción pública», o de criterios de oportunidad por muy extenso que sea el significado que al interés público se atribuye a efectos de legitimación activa". Salvadas las referencias que la sentencia transcrita realiza a la LJCA que deben entenderse referidas al vigente art. 69 1.
- b)de la Ley 29/1998 sobre la jurisdicción contencioso-administrativa, debemos recordar que el Tribunal Supremo se ha pronunciado con reiteración sobre la cuestión de si el denunciante en un procedimiento administrativo sancionador está activamente legitimado para mantener su acción, ya sea en vía administrativa, agotando las últimas instancias, o jurisdiccional, con la intención, como ocurre en el presente caso, de obtener una resolución revocatoria y por lo tanto conseguir que finalmente el denunciado sea sancionado, como corolario del ejercicio de su derecho. A estos efectos, y ya en relación directa con el primer motivo en el que se sustenta la invocación de la falta de legitimación activa, podemos citar la STS de 26-11-2002 RJ 2003/1362 que la niega por entender que el interés legítimo del denunciante queda satisfecho con la presentación de la denuncia y la consiguiente tramitación de un procedimiento sancionador que concluya con una decisión razonable, aunque sea absolutoria. Finalmente, invocamos la STC 41/1997 que en su FJ 7 señala que: "El particular, en efecto, no ostenta ningún derecho a castigar, pues el ius puniendi, es de titularidad estatal (SSTC 157/1990, fundamento jurídico 4.º y 31/1996, fundamento jurídico 10 ). Es más: pese a que, por disposición de la ley, puede ejercitar la acción penal y debe, por tanto, obtener una respuesta jurídicamente fundada, carece, desde la perspectiva constitucional, de interés legítimo en la imposición del castigo, pues la pena pública implica, por su propia naturaleza, la exclusión de todo móvil privado en su aplicación. Y, por lo tanto, al pedir que se actúe penalmente contra un tercero no hace sino promover el ejercicio de una potestad estatal limitadora de los derechos fundamentales, en cuyo ejercicio puede tener, ciertamente, un interés; pero al que, por todo lo expuesto, no puede otorgársele relevancia alguna en esta sede de amparo sin desvirtuar su naturaleza y significación". TERCERO: De acuerdo con la doctrina expuesta, debemos concluir que la concreta petición que formula la recurrente en el sentido de que este tribunal proceda a sancionar a las empresas denunciadas por la práctica de las conductas prohibidas descritas, más que incurrir en una causa de inadmisión por falta de legitimación activa, realmente podría incurrir en otro de los supuestos previstos en el art. 69 LRJCA , pues este Tribunal no puede dispensar la tutela pedida por la simple razón de que carece de competencia para ello, dado el carácter revisor de esta jurisdicción sobre la actuación administrativa a la que no puede sustituir. No obstante lo anterior, la petición de la recurrente puede limitarse a parte de su petición, en concreto la que hace referencia a la revisión de la resolución administrativa de archivo de las actuaciones por entender que existen indicios suficientes de comisión de una conducta prohibida, en cuyo caso sí procede reconocerle la legitimación activa para accionar antes este Tribunal, que es competente para revisar esa actuación y ordenar al TDC que prosiga su investigación. Por otra parte, según se desprende del mismo planteamiento de la demanda y suplico, la reclamación de la recurrente no va unida a un simple interés por el respeto de la legalidad ya que puede concluirse que en caso de prosperar la acción se derivarían para ella importantes beneficios económicos, subrayando que el art. 13.2 de la Ley 16/1987 (LDC) vincula la acción de resarcimiento de daños y perjuicios a la firmeza en vía administrativa y en su caso jurisdiccional, de las resoluciones que declaren la realización de una conducta como prohibida en los términos previstos en la LDC, razón por la que indudablemente no puede negarse la legitimación activa de la recurrente por este motivo. 4 Centro de Documentación Judicial CUARTO: La falta de legitimación activa se ha sostenido también por un segundo motivo, no haber sido la recurrente en este proceso denunciante en la instancia, cuestión más problemática pero que también debe ser desestimada. De acuerdo con la doctrina expuesta en los FFJJ anteriores, y una vez constatado que la recurrente es miembro asociado de la Federación denunciante en la instancia, como se desprende del documento adjunto a la demanda expedido por la Federación promotora del expediente, puede concluirse que si bien formalmente no existe identidad entre el denunciante y el recurrente en sede jurisdiccional, sí puede apreciarse una relación intrínseca entre ambos que permite tener por cumplido, de forma material, el presupuesto de identidad entre denunciante y recurrente a los efectos de valorar su legitimación activa para interponer el recurso jurisdiccional contra la decisión de archivo de la denuncia formulada, razón por la que tampoco puede prosperar la inadmisibilidad por este segundo motivo. QUINTO: En cuanto al fondo del asunto debemos confirmar la resolución del TDC cuyos acertados razonamientos, a los que nos remitimos, asume este Tribunal. En efecto, para fijar el marco en el que se desarrolla la conducta denunciada no puede olvidarse que existe un mandato legal (art. 16 de la Ley General de Sanidad de 25 de abril de 1986, y 13.1 del RD 2641/1986 de 30 de diciembre ), que impone a las Administraciones Públicas prestar atención sanitaria a las víctimas de accidente de tráfico que no tengan derecho a tal asistencia. Ciertamente, como indica el TDC, la ley no impone la forma ni el contenido de los acuerdos, por otra parte necesarios, a los que deben llegar las partes para prestar el servicio, que es lo único que se impone. También debemos mostrar nuestra conformidad con el TDC cuando afirma que la fórmula de celebrar Convenios no sólo no es contraria al art. 1.
- a)de la LDC , sino que resulta favorecedora de una mayor transparencia en el mercado, y sobre el capital extremo de que ninguna influencia puede derivarse de los distintos Convenios suscritos por las aseguradoras con las Administraciones Públicas implicadas sobre los celebrados entre aquellas y las entidades de la sanidad privada, como se desprende del examen comparativo de los Convenios, de las distintas fechas en que son aprobados y de la forma de tramitación, con separación plena entre ellos. A este respecto es expresiva la respuesta de la Administración Andaluza que señala las particularidades de su propio Convenio y su régimen de transparencia, y la de la Comunidad Navarra que subraya el régimen de las distintas tarifas pactadas. En relación a la supuesta infracción del art. 6 LDC , no podemos compartir la tesis de la recurrente de que existe una posición de dominio de la Administración Sanitaria Pública sobre la privada por cuanto esta indemostrada afirmación se soporta sobre una premisa errónea como la delimitación del mercado relevante ya que ésta no es el de la prestación de los servicios sanitarios en general sino el más específico de los servicios sanitarios no financiados por la Seguridad Social derivados de accidentes de tráfico y amparados por la cobertura del Seguro Obligatorio, en el que, y es muy relevante recodarlo la Administración Pública actúa por mandato legal sin ánimo de lucro, y si bien es cierto que sus gastos corrientes se financian con cargo a Presupuestos también lo es que existe una previsión legal para la recuperación de los gastos ocasionados por la cobertura de la contingencia descrita y que ésta es ajena a la financiación pública, pues consiste en la repercusión de los mismos a los terceros responsables (art. 16 Ley General de Sanidad ). Finalmente, tampoco apreciamos la existencia de una infracción del art. 7 de la LDC por fijar precios predatorios con el ánimo de expulsar del mercado a las entidades privadas, ya que, volvemos a insistir, la Sanidad Pública no actúa en este mercado movida por un ánimo de lucro, sino simplemente por un mandato legal por lo que no concurría el elemento subjetivo necesario para apreciar la infracción denunciada. A mayor abundamiento puede afirmarse que tampoco concurre elemento objetivo alguno, pues la facturación de costes debe hacerla sobre costes reales lo que no es incompatible dada la naturaleza de cada Servicio de Salud de fijar costes medios con la inevitable consecuencia de que en algún caso la tarifa exigida puede ser inferior al real, cuestión que carece de significancia en el marco de las condiciones expuestas. Por todo ello debemos desestimar el recurso. SEXTO: No se aprecian méritos que determinen un especial pronunciamiento sobre costas, conforme a los criterios contenidos en el art. 131 de la LJCA . Vistos los preceptos citados por las partes y demás de pertinente y general aplicación, venimos a pronunciar el siguiente: FALLO Declaramos admisible el recurso interpuesto, lo desestimamos y confirmamos en consecuencia el acto impugnado. Sin costas. Así por ésta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. De conformidad con lo dispuesto en el art. 248 de la LOPJ al tiempo de notificar esta Sentencia de indicará a las partes que contra la misma cabe recurso de casación ante la Sala III del Tribunal Supremo. 5 Centro de Documentación Judicial PUBLICACIÓN. La anterior Sentencia fue leída y publicada por el Ilmo Sr. Magistrado Ponente, en audiencia pública. 6 RESOLUCIÓN (Expte. r 351/99 Unespa) PLENO Excmos. Sres.: Petitbò Juan, Presidente Hernández Delgado, Vocal Castañeda Boniche, Vocal Pascual y Vicente, Vocal Comenge Puig, Vocal Martínez Arévalo, Vocal Huerta Trolèz, Vocal Franch Meneu, Vocal Muriel Alonso, Vocal En Madrid, a 6 de mayo de 1999. El Pleno del Tribunal de Defensa de la Competencia, con la composición expresada al margen y siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Javier Huerta Trolèz, ha dictado la presente Resolución en el expediente r 351/99, de recurso contra el Acuerdo del Ilmo. Sr. Director General de Política Económica y Defensa de la Competencia, de 16 de diciembre de 1998, por el que se archivó la denuncia formulada por la Federación de Centros y Empresas de Hospitalización Privada contra la Unión Española de Entidades Aseguradoras (UNESPA), el Consorcio de Compensación de Seguros, el Instituto Nacional de la Salud (INSALUD) y los Servicios Regionales de Salud de Andalucía, Cantabria, Cataluña, Galicia, Navarra y País Vasco, por presuntas prácticas prohibidas por los artículos 1º, 6º y 7º de la Ley de Defensa de la Competencia. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- Con fecha 7 de febrero de 1997, se presentó denuncia ante el Servicio de Defensa de la Competencia por la Federación de Centros y Empresas de Hospitalización Privada contra la Unión Española de Entidades Aseguradoras (UNESPA), el Consorcio de Compensación de Seguros, el Instituto Nacional de la Salud (INSALUD) y los Servicios Regionales de Salud de Andalucía, Cantabria, Cataluña, Galicia, Navarra y País Vasco. La denunciante imputaba a las Entidades y Organismos denunciados la práctica de acuerdos y conductas contrarias a la libre competencia, tipificadas en los artículos 1, a), 6 y 7 de la Ley de Defensa de la Competencia, en relación con la firma de los Convenios para 1996, de asistencia sanitaria a las víctimas de accidentes de tráfico, legalmente repercutibles sobre las entidades aseguradoras del 1/9 riesgo, en virtud del Seguro Obligatorio de responsabilidad civil de vehículos de motor. SEGUNDO.- Recibida la denuncia, el Servicio de Defensa de la Competencia acordó la práctica de una información reservada, como diligencia previa encaminada a comprobar la procedencia de la incoación de expediente o del archivo de la denuncia. Una vez practicadas las comprobaciones que se estimaron necesarias, el Ilmo. Sr. Director General de Política Económica y Defensa de la Competencia dictó un Acuerdo motivado, de fecha 16 de diciembre de 1998, en el que se declara la procedencia del archivo de la denuncia, por estimar que las conductas a que ésta se refería no se encuentran entre las prohibidas por la Ley de Defensa de la Competencia. Concretamente, el Acuerdo señalaba que: "1.- En relación con la posible infracción del artículo 1 de la LDC El artículo 2 de la LDC establece que no será de aplicación la prohibición del artículo 1 a aquellos acuerdos que resultan de la aplicación de una Ley o de las disposiciones reglamentarias que se dicten en aplicación de una Ley. Los acuerdos denunciados resultan de la aplicación de la Ley de Uso y Circulación de Vehículos a motor, el R.D.L. 1301/1986 y el R.D. 2641/96, Seguro Obligatorio de Vehículos a Motor y, por tanto, a los mismos no les es de aplicación la imputación de práctica prohibida por el artículo 1 de la LDC. 2.- En relación con la posible infracción del artículo 6 de la LDC. Para analizar una posible infracción del artículo 6 de la LDC es necesaria la existencia de una posición de dominio que haya sido abusiva o discriminatoria en el mercado relevante. El mercado relevante es la prestación de servicios sanitarios, no financiada por la Seguridad Social, a los lesionados en accidentes de tráfico. Los oferentes son los hospitales públicos y privados y los demandantes, las Compañías de Seguros y el Consorcio. Existen dos Convenios, el Convenio Público, suscrito entre UNESPA y los hospitales públicos y el Convenio privado, firmado por UNESPA y los hospitales privados, con condiciones económicas diferentes. Ninguno de los operadores ostenta posición de dominio ni como oferente ni como demandante. No se entiende en qué consiste la imposición al Convenio privado de las tarifas fijadas en el Convenio Público. 2/9 Por tanto, no parece haber indicios ni de la existencia de posición de dominio ni de la existencia de abuso. 3.- En relación con la posible infracción del artículo 7 de la LDC. La Federación Nacional alega que los denunciados han acordado, en el Convenio Público, unas tarifas por debajo de los costes de sus servicios infringiendo el artículo 17 de la Ley de Competencia Desleal. Para demostrar si existe base para esta imputación se han comparado las tarifas del Convenio Público con los precios que aplican los distintos Servicios Regionales de Salud a los no beneficiarios de la Seguridad Social, precios estos que deben reflejar, por imperativo legal, los costes de los servicios prestados. De esta comparación se extraen las siguientes consecuencias (ver Anexo I). - Primero, los costes de los Servicios Regionales de Salud no son homogéneos, existiendo disparidades entre ellos. - Segundo, hay Servicios Regionales, cuyos costes están por encima y otros por debajo de las tarifas del Convenio Público. 2.1. En los casos de Cataluña, Navarra, Insalud y Andalucía, los costes son inferiores a las tarifas del Convenio y, difícilmente, se les puede imputar venta a pérdida. 2.2. La aceptación de las tarifas del Convenio Público cuando son inferiores a los costes se justifican porque su aplicación permite un acuerdo rápido entre las partes, facilita la tramitación, suprime los gastos judiciales para fijar las indemnizaciones, todo lo cual da lugar a un ahorro de los costes de transacción." TERCERO.- Contra dicho Acuerdo la Federación denunciante interpuso Recurso ante este Tribunal, por medio de escrito presentado el día 5 de enero de 1999, en el que manifiesta su disconformidad con el archivo y reitera tanto la fundamentación jurídica como las peticiones contenidas en su escrito de denuncia. Admitido el Recurso, el Tribunal dictó Providencia el 15 de enero siguiente, dando traslado de las actuaciones a los interesados para que formulasen alegaciones, lo que hicieron en tiempo y forma tanto la parte recurrente como los denunciados, en apoyo de sus respectivas pretensiones. CUARTO.- El Pleno del Tribunal deliberó y falló este recurso en su sesión del día 4 de mayo de 1999. 3/9 QUINTO.- Son interesados: La Federación Nacional de Centros de Hospitalización Privada. La Unión Española de Entidades Aseguradoras (UNESPA). El Consorcio de Compensación de Seguros. El Instituto Nacional de la Salud (INSALUD). Los servicios regionales de salud de Andalucía, Canarias, Cantabria, Cataluña, Galicia, Navarra y País Vasco. FUNDAMENTOS JURIDICOS PRIMERO.- La Federación recurrente impugna el Acuerdo de 16 de diciembre de 1998, del Ilmo. Sr. Director General de Política Económica y Defensa de la Competencia, por el que se archivó la denuncia formulada por aquélla, argumentando, en síntesis, que no se discute la necesidad y efectividad de los convenios de asistencia sanitaria derivada de accidentes de tráfico, pero sí que se fije unos precios y unas condiciones por los aseguradores y la Sanidad Pública y, posteriormente, se firme otro convenio con la Sanidad privada, que no podrá discutir los precios, puesto que ya vienen estipulados por el primero. Añade que el Estado ostenta una clara posición de dominio en el campo de la asistencia sanitaria y que en sus acuerdos con los aseguradores se ven obligados a firmar un convenio en el que a veces no se cubren los costes reales de los servicios prestados y, finalmente, que la Sanidad Pública acepta algunas tarifas que se encuentran por debajo de los costes reales, con la idea de eliminar a los competidores. Los denunciados que formularon alegaciones, interesaron la desestimación del recurso en base, principalmente, a los argumentos que fundamentan el Acuerdo impugnado. Además, el Consorcio de Compensación de Seguros manifestó en su escrito que existe absoluta independencia entre las Comisiones Nacionales de Vigilancia y Arbitraje encargadas de negociar los distintos convenios y que éstos se gestan y llevan a cabo con total separación, sin que los acuerdos con la Sanidad pública condicionen los de los centros privados, como lo prueba el hecho de que en 1998 éstos solicitaron postergar una reunión para conocer la marcha de las negociaciones de las públicas. Por su parte, el INSALUD añade que la negociación es anual y se realiza desconociendo el calendario y negociaciones de los centros privados. SEGUNDO.Ante todo, es preciso recordar el marco jurídico en el que se desenvuelven las conductas denunciadas, que tienen su origen en el artículo 13.1 del R.D. 2641/1986, de 30 de diciembre, del Reglamento del seguro de Responsabilidad Civil derivada del uso y circulación de vehículos de motor, que establece que “los gastos de asistencia médica y hospitalización derivados de accidentes de tráfico y amparados por el Seguro de Ocupantes serán íntegramente cubiertos por la entidad aseguradora si se presta en Centros Sanitarios reconocidos por el Consorcio de 4/9 Compensación de Seguros”, añadiendo en su Disposición adicional 1ª que a estos efectos, el Consorcio deberá hacer una relación anual de los Centros Sanitarios reconocidos. En relación con la Sanidad Pública, la Ley General de Sanidad, de 25 de abril de 1986, viene a establecer en su artículo 16 la obligación de la Sanidad pública de prestar asistencia sanitaria por los Servicios de Salud a los usuarios que no tengan derecho a tal asistencia, gratuitamente o sin contraprestación concreta, ni a la del sistema de la Seguridad Social, entre los que el Anexo II del R.D. 63/1995, sobre ordenación de las prestaciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud, incluye las derivadas de seguros obligatorios. La Ley General de Sanidad, antes citada, establece en el artículo 16 que “la facturación a estos pacientes será efectuada por las respectivas administraciones de los centros, tomando como base los costes efectivos” y añade en el artículo 83 que los gastos inherentes a la prestación de la asistencia sanitaria en los supuestos de seguros obligatorios “no se financiarán con los ingresos de la Seguridad Social” y que las Administraciones Públicas que hubieran atendido sanitariamente a los usuarios en tales supuestos tendrán derecho a reclamar del tercero responsable el coste de los servicios prestados”. Examinando dentro del marco jurídico expuesto la denuncia y alegaciones formuladas por la denunciante y los interesados, así como la documentación que obra en el expediente, ha de llegarse a la conclusión de que el Acuerdo impugnado ha de ser confirmado, al no poder apreciarse que las conductas denunciadas constituyan una infracción de las previstas en los artículos 1.a), 6 y 7 de la Ley de Defensa de la Competencia. TERCERO.- Concretamente, por lo que se refiere a la supuesta vulneración del artículo 1.a), que se atribuye a los denunciados por haber adoptado un acuerdo de fijación de precios restrictivo de la libre competencia, no existen datos o indicios relevantes que permitan la apertura de expediente sancionador, pues dadas las características de los convenios suscritos entre las partes denunciadas y la naturaleza de los servicios que constituyen su objeto, no cabe deducir que de ellos se deriven efectos negativos para la competencia. El Acuerdo recurrido fundamenta el rechazo de esta primera imputación en el origen legal de los convenios celebrados entre la Sanidad Pública y las entidades aseguradoras, entendiendo que su celebración viene impuesta por la Ley de Uso y Circulación de Vehículos a Motor y por el R.D. 2641/96, del Seguro Obligatorio de Vehículos a Motor y considera que, por ello, dichos convenios se encuentran amparados en el régimen de autorización legal que establece el artículo 2º de la Ley de Defensa de la Competencia. Sin embargo, nuestro rechazo a las pretensiones de la Federación recurrente no puede basarse en este criterio de autorización legal, 5/9 pues las normas legales y reglamentarias aplicables al caso se limitan a imponer la obligación de llevar a cabo la asistencia a las víctimas de accidentes de circulación (RD 2641/86), que será costeada por el Consorcio de Compensación de Seguros o por las Compañías aseguradoras, en sus respectivos casos, y deberá prestarse tanto por la Sanidad pública (art. 80 Ley General de Sanidad) como por los centros privados reconocidos por el Consorcio, sin que el mandato legal alcance a regular el ámbito o la forma de determinación de los precios o tarifas aplicables ni obligue a que los acuerdos oportunos se lleven a cabo de forma separada para la Sanidad pública y la privada. Prescindiendo, pues, de este único argumento en que se apoya el Acuerdo impugnado para rechazar la primera de las denuncias de la recurrente, llegamos no obstante a la misma conclusión que el Servicio en cuanto a la procedencia de archivo de las actuaciones. En efecto, nada hay que objetar, desde el punto de vista de la competencia, a que las tarifas que han de abonar los aseguradores a los centros sanitarios públicos o privados se fijen anualmente mediante convenios entre las distintas partes afectadas, pues este proceder favorece la eficacia y transparencia del sistema, como reconoce la propia parte denunciante, que no sólo afirma en su recurso la efectividad y necesidad de esta clase de acuerdos, sino que ella misma suscribe paralelamente otros análogos. Desde esta premisa, el recurrente pretende demostrar que los Convenios que suscribe la Sanidad Pública con los aseguradores producen el efecto de condicionar los que, de forma paralela, celebran los centros privados con los mismos aseguradores, fijando indirectamente los precios o tarifas de éstos por los servicios y asistencias prestados en el ámbito de las lesiones amparadas por el Seguro Obligatorio de Vehículos a Motor. En este sentido, las afirmaciones de la Federación denunciante quedan reducidas a meras especulaciones sin base probatoria, pues de la documentación que obra en las actuaciones no resulta la alegada coincidencia entre las tarifas pactadas por la Sanidad pública y por los centros hospitalarios privados, respectivamente, hasta el punto de que, como resulta de las tablas comparativas incorporadas al Acuerdo del Servicio y a su Anexo, las diferencias entre las tarifas pactadas en los convenios respectivos en los años 1996 y 1997 son evidentes, existiendo servicios y prestaciones cuyo precio es más elevado para la Sanidad privada y otros en que lo es para la pública. Debe tenerse en cuenta, además, que la forma de tramitación de ambos convenios, que se negocian y acuerdan separadamente, con total independencia funcional y temporal, constituye un dato relevante para rechazar la alegada influencia de lo pactado en el convenio con la Sanidad Pública sobre los acuerdos a que se vinculan los centros privados. Igualmente, desde el punto de vista temporal, la denuncia sobre la influencia decisiva que las tarifas acordadas por la Sanidad pública pueden ejercer sobre las de la sanidad privada carece de fundamento, como resulta de la circunstancia de que, en relación con la anualidad de 1996, que es a la que se refiere la denuncia, fue 6/9 aprobado antes el Convenio de los denunciantes con los aseguradores (resolución de 14 de marzo de 1996, publicada en el BOE de 22 de marzo de 1996) que el de la Sanidad pública que es objeto de la denuncia (resolución de 24 de abril de 1996, publicada en el BOE del 16 de mayo) y lo mismo sucede con los Convenios correspondientes al año 1998, al haber sido aprobado el de la sanidad privada por Resolución de la Dirección General de Seguros de 18 de marzo de 1998 (BOE de 25 de marzo), mientras que el de la Sanidad pública fue aprobado por Resolución de 27 de marzo de 1998 (BOE de 4 de abril). CUARTO.- Por lo que se refiere a la imputación de que la Sanidad pública abusó de su posición de dominio en el mercado para imponer precios no equitativos, incurriendo en la infracción tipificada en el artículo 6º. 1 y 2
- a)de la Ley de Defensa de la Competencia, se trata de una imputación que ha de ser igualmente rechazada. En efecto, como viene a poner de manifiesto el Acuerdo del Servicio que es objeto de este recurso, tanto los hospitales privados como los públicos pactan sus acuerdos con UNESPA y con el Consorcio de Compensación de Seguros separadamente, sin que ninguno de ellos actúe en un plano de superioridad económica o institucional frente al otro. Teniendo en cuenta que el mercado de referencia que puede verse afectado por los convenios que examinamos no es el de la prestación de servicios sanitarios en general, como parece dar a entender la parte denunciante, sino el de los servicios sanitarios no financiados por la Seguridad Social, derivados de accidentes de tráfico y amparados por la cobertura del Seguro obligatorio de riesgos de la circulación, resulta evidente que la Sanidad pública, que no actúa en este ámbito con ánimo de lucro sino en virtud de un mandato legal, participa en la elaboración de sus convenios en un plano de igualdad con las otras partes concertantes, de la misma manera que lo hacen los Centros privados cuando de pactar sus propias tarifas y condiciones se trata, por lo que no puede apreciarse que la primera actúe en una posición de dominio ni, menos aun, que se valga de ella para pactar las condiciones de prestación de un servicio al que se haya legalmente obligada. QUINTO.- Queda, finalmente, por examinar la denunciada infracción del artículo 7º de la Ley de Defensa de la Competencia, en relación con el 17.2.
- c)de la Ley de Competencia Desleal, que sancionan las ventas realizada bajo coste y practicadas con la finalidad de eliminar del mercado a uno o varios competidores, cuando, por falsear de manera sensible la libre competencia, afectan al interés público, conducta que el denunciante atribuye únicamente a la Sanidad pública, estatal y regional, afirmando que las tarifas pactadas por éstas con los aseguradores estaban fijadas conscientemente por debajo de los costes reales de los servicios correspondientes, con el fin de expulsar del mercado a los centros privados. 7/9 Podría argumentarse que la propia Federación recurrente proporciona una base para rechazar, a priori, la imputación que ella misma realiza, ya que señala en su escrito de denuncia que la verdadera finalidad de las rebajas de precios por parte de la Sanidad pública no es otra que la de beneficiar a los aseguradores, lo cual, de ser cierto, excluiría “ad limine” la posibilidad de aplicar los preceptos legales que aquélla invoca, al no encontrarse dicha finalidad de beneficiar a terceros entre las que el artículo 17 de la Ley de Competencia Desleal exige para la prohibición de las ventas a pérdida. Admitiendo, no obstante, la posibilidad de considerar que la denuncia imputaba también a la Sanidad pública el ánimo de eliminar del mercado a los centros privados presuntamente competidores, ya que así se expresa en el escrito de interposición del recurso, debemos examinar tanto si efectivamente se pactaron tarifas inferiores a los costes, como si puede apreciarse el dolo específico que exige la infracción denunciada y si, en caso afirmativo, la expresada conducta produjo la afectación del interés público que reclama el artículo 7º de la Ley de Defensa de la Competencia. La primera cuestión aparece correctamente resuelta en el Acuerdo recurrido, al expresar que, dentro de la Sanidad pública, los costes de los diferentes Servicios Regionales de Salud no son homogéneos ni entre sí ni con los propios del Instituto Nacional de la Salud, lo que naturalmente obliga a la fijación de tarifas únicas medias, que en unos casos superan y en otros no alcanzan los costes de cada uno de estos organismos, lo que resulta una consecuencia obligada de la celebración de un convenio único, lo mismo que ocurre con los centros privados. No debe olvidarse al respecto que la legislación vigente obliga a facturar estos servicios por su coste real, lo que sería incumplido en el caso de que todas las diferentes tarifas se fijasen por encima de su coste medio respectivo, como parece pretender el recurrente. En cuanto a la concurrencia o no del elemento subjetivo del injusto, constituido por la intención de eliminar a los competidores del mercado, nos centraremos en el mercado relevante que hemos de considerar, como se expresa más arriba, que es el de los servicios sanitarios no financiados por la Seguridad Social, derivados de accidentes de tráfico y amparados por la cobertura del Seguro obligatorio de riesgos de la circulación, y desde esta perspectiva hemos de concluir en la imposibilidad de llegar a la conclusión que trata de alcanzar el recurrente. En efecto, ante la ausencia de prueba directa acerca de la eventual concurrencia del ánimo denunciado, debemos acudir a otros datos fácticos o jurídicos que nos permitan obtener una conclusión acerca del elemento interno de la intención que movió a las partes a la fijación de las tarifas pactadas en el convenio a que se refiere el recurrente y, tras el examen de las actuaciones, la conclusión ha de ser contraria a la existencia de la intención de expulsar a los competidores del mercado. Así debe deducirse de la simple constatación de que los centros privados continúan celebrando sus acuerdos con los aseguradores año tras año y 8/9 participando voluntariamente en las prestaciones sanitarias derivadas de accidentes amparados por el Seguro Obligatorio y a la misma conclusión hemos de llegar si tenemos en cuenta que la Sanidad Pública no actúa en este mercado específico con fines comerciales, sino en cumplimiento de una obligación legal, sin ánimo de lucro o de beneficio económico, ya que su facturación ha de hacerse sobre la base de los costes reales, lo que indica la irrealidad de una situación de competencia con los centros privados e induce a pensar que una eventual salida de éstos del mercado más perjudicaría que beneficiaría a la Sanidad Pública, que vería incrementadas las cargas derivadas de su obligación legal sin obtener ningún beneficio económico. En su virtud, este Tribunal HA RESUELTO Desestimar el recurso interpuesto por la Federación de Centros y Empresas de Hospitalización Privada contra el Acuerdo de 16 de diciembre de 1998, del Ilmo. Sr. Director General de Política Económica y Defensa de la Competencia, que confirmamos en todas sus partes. Comuníquese esta Resolución al Servicio de Defensa de la Competencia y notifíquese al recurrente y al denunciado, haciéndoles saber que contra ella no cabe recurso alguno en vía administrativa, pudiendo interponer recurso contenciosoadministrativo ante la Audiencia Nacional en el plazo de dos meses contados desde su notificación. 9/9