VESTRE LANDSRET DOM afsagt den 2. maj 2025 Sag BS-845/2023-VLR (11. afdeling) Sagsøger A/S (advokat Jan Børjesson) mod Aalborg Kommune (advokat Sune Fugleholm) Landsdommerne Thomas Raaberg-Møller, Ras

§ 21b” .

Det var desuden anført i aftalen, at Aalborg Kommune havde planer om at gennemføre et større projekt ”Åbning af Østerå” , som skulle omfatte flere strækninger og projektområder fra området syd for Øster Alle til Karolinelund i nord, og at å-traceet i forbindelse med projektet skulle føres forbi Brohuset ved Godsbanearealet. Med aftalen forpligtede Sagsøger A/S sig til at betale et bidrag på maksimal 6.125.000 kr. til realisering af projektet ”Åbning af Østerå” inden for projektområdet ved Bro-huset med etablering af nye åprofiler, anlæg af to nye stibroer over åen samt indretning af grønne og rekreative arealer langs åens forløb. Ifølge aftalen skul-le Aalborg Kommune betale den resterende andel på ca. 3.825.000 kr., idet den samlede udgift var anslået til ca. 9.950.000 kr. Aalborg Kommune vedtog den

1. april 2020 lokalplan 1-1-138 (”Boliger, Brohuset, Godsbanearealet, Aalborg Midtby”). Det fremgår af lokalplanen, at den fastlægger områdets anvendelse til boligformål med mulighed for også at an-vende bebyggelsen til kontorerhverv. Herudover fremgår det, at planlægningen skal sikre, at der gives mulighed for etablering af etageboligbyggeri på det pågældende byggefelt, og at lokalplanen er betinget af en udviklingsaftale. I lokalplanen er der medtaget en skitse af Østerås forløb, der er angivet som vest om Brohuset svarende til forløbet i lokalplan nr. 1-1-
2. Den
3. maj 2021 blev beløbet på 6.125.000 kr. til opfyldelse af udbygningsaftalen betalt. Der er for landsretten fremlagt en vurdering af byggeretter i Hjulmager-kvarteret udarbejdet af EDC Erhverv og en screening af markedsværdien for udviklingsområdet Jyllandsgade udarbejdet af Rådgivningsfirma. Der er desuden fremlagt oplysninger om byggeretspriser for handler af andre bolig-og erhvervsarealer på Godsbanearealet fra august 2010 til december
4. Forklaringer Vidne og Person 1 har afgivet forklaring. Vidne har forklaret, at han den
5. januar 2015 blev ansat som afdelingschef for salg og projektudvikling i DSB Ejendomsudvikling. Han har også tidligere arbejdet med ejendomme, bl.a. i ATP Ejendomme og Finansiel Stabilitet. Han havde ansvaret for salget af Godsbanearealet i Aalborg. Da han tiltrådte stillingen, stod DSB Ejendomsudvikling selv for at sælge byggefelterne, men der havde tidligere været tilknyttet en ejendomsmægler. 9 Han var involveret i at indgå aftalen med Sagsøger A/S om salg af delområde E (byggefelt 1410 e og 1410 ab). Han var også involveret i salget af et andet byggefelt til Virksomhed A/S 2, idet denne aftale dog stort set var færdigforhandlet, da han tiltrådte. Byggefelterne i området blev solgt for mellem 2.000-2.500 kr./m2 . Prissætningen differentierede med nogle få hundrede kroner afhængigt af, om byggeretten angik beboelse, erhverv eller uddannelsesinstitutioner. Prisen ved salget til Virksomhed A/S 2 var også 2.0002.500 kr./m2 , idet der dog indgik en dagligva-rebutik, hvor prisen var 5.000-6.000 kr./m2 . Han var involveret i at indgå allongen til magelægsaftalen mellem DSB Ejendomsudvikling og Aalborg Kommune i
6. Magelægsaftalen og allongen var en del af en aftale med Aalborg Kommune om det samlede areal. Aftalerne in-debar, at kommunen vederlagsfrit skulle have de arealer, hvor den fritlagte å skulle løbe. Aftalerne havde sammenhæng med lokalplanen fra
7. Han hu-sker ikke, om overdragelsen af arealerne havde karakter af en udbygningsafta-le. Det var ikke aftalt, at DSB Ejendomsudvikling derudover skulle bidrage til at finansiere projektet med at fritlægge åen. Det var heller ikke aftalt, at DSB Ejendomsudvikling i forbindelse med salg af byggefelterne skulle bidrage til at finansiere åprojektet. Da Sagsøger A/S henvendte sig til Aalborg Kommune om mulighederne for at ændre lokalplanen, således at der kunne opføres boliger, var der formentlig indgået en eksklusivaftale eller købsoption mellem DSB Ejendomsudvikling og Sagsøger A/S vedrørende det pågældende byggefelt. Han forhandlede den betingede overdragelsesaftale mellem DSB Ejendomsudvikling og Sagsøger A/S vedrørende byggefeltet. Person 2, der har under-skrevet aftalen, var direktør for DSB Ejendomsudvikling på daværende tids-punkt. Aftalen byggede på paradigmet for ejendomshandler for Godsbanearea-let, men den var tilpasset de specifikke forhold vedrørende byggefeltet. Hand-len var momspligtig, fordi den vedrørte en byggegrund. Han kan ikke huske, hvornår Sagsøger A/S første gang fortalte, at der nok skulle indgås en udbygningsaftale, hvis byggefeltet skulle omdannes til boliger. Han deltog sammen med Person 1 i et møde med Aalborg Kommune den
8. juli
9. Mødet handlede om en anden sag, men under mødet bragte kommunen spørgsmålet om indgåelse af en udbygningsaftale vedrørende Sagsøger A/S' byggefelt op. Stadsarkitekten fortalte dem i kraftige vendinger, at hvis der ikke blev indgået en udbygningsaftale, ville de ikke få lov at bygge boliger på byggefeltet. Han var godt klar over, at man på daværende tidspunkt kunne blive mødt med sådanne krav fra Aalborg Kommune. Det var ikke en frivillig aftale. Det var en aftale, de blev bedt om at indgå. Han deltog ikke i yderligere møder med kommunen. 10 På baggrund af mødet aftalte DSB Ejendomsudvikling og Sagsøger A/S, hvor-dan udbygningsaftalen skulle håndteres indbyrdes mellem dem. DSB Ejendomsudvikling ville gerne sælge byggefeltet, som var det sidste, der manglede at blive solgt. DSB Ejendomsudvikling påtog sig derfor en del af udgifterne til udbygningsaftalen. DSB Ejendomsudviklings andel af udbygningsaftalen udgjorde ca. 1,5 mio. kr. Det er ikke afklaret, hvad der skal ske med dette beløb, hvis Sagsøger A/S vinder denne sag. Spørgsmålet afventer udfaldet af denne sag. Ham bekendt endte grundejerforeningen ikke med at bidrage til udbyg-ningsaftalen, selvom der i marts 2022 blev indgået en aftale mellem Sagsøger A/S og Grundejerforeningen om, at grundejerforeningen skulle bidrage med maksimalt 2.847.830 kr. ekskl. moms. Person 1 har forklaret, at han er uddannet ejendomsmægler og valuar. Før han stiftede Sagsøger A/S, havde han i en årrække arbejdet som ejendomsmægler. Han arbejdede først som boligmægler og dernæst som erhvervsmægler hos Colliers. Han var partner og direktør for Region Nordjylland i Colliers. Han stoppede i Colliers i oktober 2013, hvorefter han stiftede Sagsøger A/S. Han ejede oprindeligt 50 % af selskabet, mens Virksomhed A/S 1 ejede de resterende 50 %. Virksomhed A/S 1 trådte ud af Sagsøger A/S i 2023, og han ejer nu sel-skabet 100 %. Da han arbejdede for Colliers, udførte han bl.a. opgaver for DSB Ejendomsudvikling. Han fik DSB Ejendomsudvikling til at se på muligheden for udvikling af Godsbanearealet. Han kontaktede i den forbindelse den daværende borgme-ster i Aalborg med et forslag om at omdanne arealet til et campusområde, hvil-ket der var politisk opbakning til. Han gik herefter i gang med at se på udvik-lingen af arealet. Han var også involveret i at tilvejebringe lokalplanen for om-rådet i
10. Colliers havde salget af byggefelterne i Godsbanearealet i kommission for DSB Ejendomsudvikling, og han var i den forbindelse som ejendomsmægler invol-veret i flere af handlerne. Udbudsprisen var 2.500 kr./m2 , og der blev ikke differentieret efter, om byggeretten angik beboelse eller erhverv. I 2010 blev der dog givet rabat, fordi man netop var kommet ud af finanskrisen, og fordi man øn-skede at få salget af ejendomme i området i gang. Handlen med Aalborg Studenterkursus i december 2010 skete til udbudsprisen. Sagsøger A/S købte i maj 2015 byggefelt 1410 p, som blev opdelt i ejerlejligheder. Inden Sagsøger A/S købte byggefeltet af DSB Ejendomsudvikling, havde selskabet indgået en aftale med Virksomhed 1 som slutinvestor. Virksomhed 1 er ikke tilknyttet Sagsøger A/S. Sagsøger A/S havde desuden la-vet en aftale med entreprenørvirksomheden Virksomhed 2 om opførelse af ejendommen. Prisforskellen mellem det beløb, som Sagsøger A/S betalte for 11 byggefeltet, og det beløb, som byggefeltet blev videresolgt til, udgør Sagsøger A/S' fortjeneste, dog fratrukket projektudviklingsomkostninger. Som led i afta-len skulle Virksomhed 1 også betale bidraget til grundejerforeningen til anlæg af fællesarealer mv. Sagsøger A/S købte i december 2015 byggefelt 1410 x. Sagsøger A/S forsøgte at lave samme konstruktion i relation til dette byggefelt som ved byggefelt 1410 p, men Virksomhed 1 ønskede selv at opføre ejendommen. Forskellen mel-lem handelspriserne, da Sagsøger A/S købte byggefeltet af DSB Ejendomsud-vikling, og da Sagsøger A/S solgte det videre til Virksomhed 1, skyldes, at Sagsøger A/S skulle afholde udgifterne til byggemodning. Sagsøger A/S havde også andre udgifter til at udvikle ejendommen. Sagsøger A/S købte i september 2016 byggefelt 1410 y sammen med en partner. Sagsøger A/S' ejerandel i partnerskabet var 25 %. Grunden til, at byggefeltet blev solgt videre til samme pris, som Sagsøger A/S havde købt det for, var net-op, at selskabet indgik i dette partnerskab. Sagsøger A/S var også involveret i salget af byggefelterne 1410 z og æ til Lærernes Pension. Projektet omfattede 200 boliger og var et af de største projekter i Godsbanearealet med en samlet projektsum på 350 mio. kr. På grund af projek-tets størrelse blev det aftalt, at Lærernes Pension købte grunden direkte af DSB Ejendomsudvikling. Virksomhed 2 opførte ejendommen for Lærernes Pension. Sagsøger A/S havde en købsoption på byggefeltet og tjente også på handlen. De ejendomme, der blev opført på de byggefelter, som Virksomhed A/S 2 købte fra DSB Ejendomsudvikling, krævede ændringer af den tilladte anvendelse fra erhverv til boligformål, og der burde derfor have været en lokalplanændring. Det lyk-kedes dog Virksomhed A/S 2 at opnå de nødvendige ændringer af byggeretten via en dispensation fra den gældende lokalplan. Den fritlagte å skal løbe mellem Brohuset og det område, som Virksomhed A/S 2 udvik-lede, men Virksomhed A/S 2 er ikke blevet bedt om at bidrage til at finansiere åprojek-tet. Han fik om baggrunden herfor at vide, at Aalborg Kommune vurderede, at Virksomhed A/S 2's ejendomme ikke ville få glæde af åen. Der havde ikke været drøftelser om udbygningsaftaler i relation til de øvrige ejendomshandler på Godsbanearealet, og det overraskede ham derfor, da kommunen bragte dette op i relation til Brohuset. Han har været medlem af bestyrelsen for grundejerforeningen for Godsbanearealet siden
11. I begyndelsen sad han i bestyrelsen som repræsentant for DSB 12 Ejendomsudvikling og derefter på vegne af Sagsøger A/S. Han er fortsat med-lem af bestyrelsen. Grundejerforeningen havde oprindeligt et budget på 117 mio. kr., der skulle anvendes til at anlægge de udendørsarealer, som lå uden for byggefelternes sokler, herunder anlæg af græs, fliser og udendørsbelysning. Det var aftalt, at kommunen til gengæld skulle stå for at fritlægge åen. Han kontaktede i maj 2016 Aalborg Kommune om mulighederne for at ændre anvendelsen af byggefeltet, fordi han havde erfaret, at Virksomhed A/S 2 havde haft held med at ændre anvendelsen af et andet byggefelt i området. Det byggefelt, som han henvendte sig om, havde forgæves været forsøgt solgt som et kontor-hus, og det var på daværende tidspunkt det eneste, der manglende at blive solgt. Referencen til ”Calum” i hans mail af
12. september 2016 henviser til et projekt, hvor et konkurrerende selskab havde fået tilladelse til at opføre boliger tæt på en vej. Han mente, at kommunen derfor også burde se velvilligt på Sagsøger A/S' forslag vedrørende Brohuset. I perioden frem til november 2017 følte han løbende stadsarkitekten samt politikerne i Aalborg på tænderne i forhold til, om der kunne findes en løsning i relation til byggefeltet. Han fornemmede i den forbindelse, at der var stemning for at finde en løsning. Den betingede aftale mellem DSB Ejendomsudvikling og Sagsøger A/S om køb af byggefeltet, som blev endeligt underskrevet i februar 2018, fulgte op på en såkaldt fredningsaftale mellem parterne, som havde givet Sagsøger A/S sik-kerhed for, at selskabet kunne arbejde på byggefeltet. Aftalen blev indgået, for-di der nu var tilstrækkelig stor sandsynlighed for, at projektet kunne blive til noget. Den endelige pris var som angivet i aftalen. Kommunens primære anke mod Sagsøger A/S' projekt for Brohuset angik støjgener, men kommunen havde også bemærkninger til byggeriets omfang, højde og arkitektur. Forløbet af Østerå og økonomien omkring åbningen af åen blev derimod ikke drøftet med kommunen. Mødet med borgmesteren i oktober 2018 angik den såkaldte Gabrielgrund, som lå umiddelbart syd for Brohuset. Gabriel er en børsnoteret virksomhed, der øn-skede at sælge den pågældende grund. I første omgang forsøgte Gabriel at sæl-ge grunden til Virksomhed A/S 2, men det blev ikke til noget. Sagsøger A/S indgik her-efter en betinget aftale med Gabriel om køb af grunden. Der var på dette tidspunkt overvejelser i kommunen om, hvorvidt forløbet af åen skulle gå højre eller venstre om Brohuset. Sagsøger A/S var ikke involveret i disse overvejel- 13 ser. På et tidspunkt spurgte stadsarkitekten, om Sagsøger A/S ville afstå arealer til kommunen til brug for fritlægning af åen, hvis Sagsøger A/S endte med at købe grunden. Det indvilgede Sagsøger A/S i. Købet af grunden blev ikke til noget. Der var ikke i oktober 2018, hvor Sagsøger A/S sendte et revideret udkast om brohusprojektet til kommunen, indikationer på, at der skulle indgås en udbygningsaftale. Sagsøger A/S hørte første gang om, at der skulle indgås en udbygningsaftale i relation til brohusprojektet, under et møde med kommunen den
13. november
14. Det var stadsarkitekten, der bragte emnet op. Sagsøger A/S havde på in-tet tidspunkt indikeret, at selskabet ville bidrage til at finansiere åprojektet. Det havde han ikke haft fantasi til at foreslå, fordi det ikke havde været et tema i relation til de øvrige ejendomshandler i området. Hans mail af
15. marts 2019 til kommunen handler om, at det var aftalt, at grundejerforeningen skulle afholde udgifterne til at anlægge udendørsarealer på de arealer, som DSB Ejendomsudvikling havde overdraget til kommunen. Da åen skulle løbe gennem disse arealer, mente han, at det derfor måtte påhvile grundejerforeningen at bidrage til åprojektet. Han indgik i en dialog med kommunen om udbygningsaftalen, fordi der var tale om et stort projekt, som han havde arbejdet med i mange år, og fordi der var indgået betingede aftaler med entreprenører, banker og slutinvestorer. Han undersøgte derfor, hvad det ville koste at indgå udbygningsaftalen, fordi han overvejede at betale beløbet for at komme videre med projektet. Han fik aldrig det udspil fra Aalborg Kommune til, hvad Sagsøger A/S skulle bidrage med i forhold til åprojektet, som er nævnt i mailen af
16. januar 2019 fra en medarbejder i Aalborg Kommune til stadsarkitekten. Mødet den
17. juli 2019 med Aalborg Kommune og DSB Ejendomsudvikling handlede om en anden sag, men kommunen bragte også spørgsmålet om indgåelse af en udbygningsaftale vedrørende Brohuset op. DSB Ejendomme og Sagsøger A/S mente, at kommunens krav var urimeligt, fordi det stred mod den oprindelige aftale, hvorefter DSB Ejendomsudvikling vederlagsfrit havde overdraget arealerne til kommunen, som til gengæld skulle finansiere selve fritlægningen af åen. Kommunen forklarede under mødet, at der manglede finansie-ring af åprojektet, og stadsarkitekten gav klart udtryk for, at de ikke ville kom-me videre med projektet, hvis der ikke blev indgået en udbygningsaftale. Sagsøger A/S er fortsat den eneste grundejer, som har bidraget til at finansiere åprojektet. 14 Brohuset blev opført i 2022, og ejendommen er blevet solgt til en slutinvestor. Åprojektet var endnu ikke påbegyndt i
18. Arbejdet er påbegyndt i slutnin-gen af 2024, og det skal efter planen være færdiggjort i starten af
19. Sagsøger A/S var ikke involveret i drøftelser med kommunen om det præcise forløb af åen eller dennes udformning, herunder om der skulle være stier og broer. Forskellen på prissætningen af byggeretter til henholdsvis beboelse og erhverv i de fremlagte vurderinger af Hjulmagerkvarteret og Jyllandsgadekvarteret på den ene side og i Sagsøger A/S' opgørelse for Godsbanearealet på den anden side kan forklares med, at vurderingerne af de to førstnævnte kvarterer ikke tager udgangspunkt i konkrete, indgåede handler. Han kan ikke genkende vurderingerne for Hjulmagerkvarteret og Jyllandsgadekvarteret. Eksempelvis erhvervede Sagsøger A/S en option på at købe grunden på Adresse, som er omfattet af vurderingen af Hjulmagerkvarteret, til 3.000 kr./m2 . Det beløb afviger markant fra den vurderede handelsværdi. Desuden har Aalborg Kom-mune for nylig solgt erhvervsgrunde i Jyllandsgadekvarteret til omkring 3.000 kr./m2 . Der kan være stor forskel på udgifterne til at anlægge ejendomme til erhverv og bolig. Det vil typisk være dyrere at etablere studenterboliger end kontorbygninger, fordi studenterboliger er små, og der derfor skal etableres mange køk-kener og badeværelser. Sagsøger A/S kontaktede Aalborg Kommune, da selskabet havde læst Hortens advokatundersøgelse. De talte med en medarbejder hos kommunen, som meddelte, at kommunen ikke tillagde advokatundersøgelsen nogen særlig vægt, og at der var tale om et partsindlæg. Medarbejderen opfordrede derfor Sagsøger A/S til at stævne kommunen, hvis selskabet ønskede at få pengene vedrørende udbygningsaftalen retur. Anbringender Sagsøger A/S har navnlig anført, at betingelserne i

§ 21

b for at indgå udbygningsaftalen ikke var opfyldt.

§ 21b, stk.

1, indeholder en klar og utvetydig betingelse om, at en udbygningsaftale skal indgås på opfordring af grundejeren. Denne betingelse er utvivlsomt ikke opfyldt i den foreliggende situation. Det fremgår således af sagens oplysninger, at udbygningsaftalen blev indgået på Aalborg Kommunes initiativ, og at Sagsøger A/S aldrig opfordrede til, at der blev indgået en udbygningsaftale. Tværtimod protesterede Sagsøger A/S flere gange imod, at der skulle indgås en udbygningsaftale. 15 Herudover kan det lægges til grund, at åprojektet eksisterede, længe før Sagsøger A/S rettede henvendelse til Aalborg Kommune. Der blev allerede i 2008 truffet en principbeslutning om åprojektet, og åprojektet fremgik af lokalplanen fra

1. I 2014 blev der nedsat en projektgruppe, som skulle sikre finansierin-gen af projektet, og i 2015 blev det besluttet af åbne åen. Intet indikerer, at åpro-jektet blev tilpasset Sagsøger A/S' byggeprojekt, ligesom der ikke er nogen dokumentation for, at byggeprojektet indebar en fordyrelse af åprojektet. Det for-løb, som åen har fået, svarer da også til det forløb, som var skitseret i lokalpla-nen fra
2. Der er således ingen sammenhæng mellem lokalplanændringen og åprojektet, og drøftelserne mellem Sagsøger A/S og Aalborg Kommune fra 2016 indtil efteråret 2018 vedrørte heller ikke åprojektet, men angik derimod spørgsmål om støj, volumen og arkitektur. Udbygningsaftalen blev dermed og-så indgået i strid med

§ 21b, stk.

2, nr. 3, og stk. 3, og kommunen har endvidere handlet i strid med forvaltningsretlige principper om ligebe-handling og saglighed. Konsekvensen heraf er, at udbygningsaftalen er ugyldig, og at der derfor skal ske tilbagebetaling af det beløb, som Sagsøger A/S har betalt til kommunen. Det bestrides i den forbindelse, at berigelsessynspunkter kan føre til, at der ikke skal ske tilbagebetaling af det fulde beløb. En eventuel værditilvækst kan ikke anses som en berigelse, der skal tillægges betydning i den foreliggende situa-tion, og udgifterne i henhold til udbygningsaftalen kan ikke ”overvæltes” på kunderne. Yderligere viser sagens oplysninger, at m2-priserne på Godsbanea-realet for henholdsvis bolig og erhverv har ligget på nogenlunde samme ni-veau. Forretningen af tilbagebetalingskravet skal i medfør af rentelovens § 3, stk. 5, ske fra betalingstidspunktet, idet der er tale om et tilbagebetalingskrav, og idet der foreligger særlige forhold. Aalborg Kommune har navnlig anført, at betingelserne i

§ 21

b for at indgå en udbygningsaftale var opfyldt.

§ 21b, stk.

1, må fortolkes således, at frivillighedsbetingelsen er opfyldt, hvis grundejeren henvender sig til kommunen med et ønske om en planændring, og grundejeren herefter frivilligt påtager sig at betale for det tilhø-rende infrastrukturanlæg, fordi grundejeren ser en fordel heri. Endvidere må

§ 21b, stk.

2, nr. 3, fortolkes således, at det afgørende er, at der ikke indgås en udbygningsaftale om opførelse af infrastrukturanlæg, som kommunen i det gældende plangrundlag aktuelt har besluttet at etablere. Bestemmelsen kan ikke fortolkes således, at den er til hinder for at indgå en ud- 16 bygningsaftale om infrastrukturanlæg, som kommunen måske på længere sigt ville have finansieret fuldt ud. Tilsvarende kan

§ 21b, stk.

3, ikke fortolkes således, at infrastrukturanlægget skal være en retlig forudsætning for planlægningen. Det er tilstrækkeligt, at kommunen ud fra saglige kommunale hensyn vurderer, at anlægget er nødvendigt for planændringen, og kommunen må i den forbindelse have et meget vidt skøn. I den konkrete sag er det utvivlsomt, at initiativet til lokalplanændringen kom fra Sagsøger A/S, og at Sagsøger A/S indgik udbygningsaftalen, fordi Sagsøger A/S så en fordel heri. Sagens forløb viser da også, at Sagsøger A/S flere gange gav udtryk for, at man var indforstået med, at der blev indgået en ud-bygningsaftale. På et tidspunkt i forløbet valgte Sagsøger A/S af forhandlings-taktiske årsager at protestere, men disse indsigelser angik økonomien i projek-tet og ikke selve grundlaget for udbygningsaftalen. Det fremgår endvidere af sagens oplysninger, at infrastrukturanlægget ikke var omfattet af nogen aktuel lokalplan, og at der ikke var aktuelle planer om at gennemføre projektet. Der var i lokalplanen fra 2010 en plan om med tiden at åbne Østerå, men selve projekteringen foregik først fra 2019, og dette projekt var skræddersyet til Sagsøger A/S' byggeprojekt. Åprojektet forventes da også først at være afsluttet i 2026. Herudover kan det lægges til grund, at Aalborg Kommune varetog saglige hen-syn i forbindelse med udbygningsaftalen, idet åprojektet sikrede rekreative og attraktive udearealer, ligesom projektet sikrede, at kravet om udendørs opholdsarealer på minimum 30 % var opfyldt. Der er ikke grundlag for at tilsidesætte Aalborg Kommunes skøn i den forbindelse. Hvis det lægges til grund, at aftalen var i strid med

§ 21

b, er der ikke et tilbagebetalingskrav, idet dette ville give Sagsøger A/S en ugrundet be-rigelse. Sagsøger A/S har under sagen ikke villet oplyse, hvad selskabet tjente på projektet, og det fremgår af sagens oplysninger, at den omhandlede grund var usælgelig i den periode, hvor den var udlagt til erhverv. Sagsøger A/S har heller ikke godtgjort, at værdien af byggeretterne på Godsbanearealet var den samme for erhverv som for bolig. Hertil kommer, at DSB Ejendomsudvikling har betalt en del af beløbet i henhold til udbygningsaftalen, ligesom det må lægges til grund, at grundejerforeningen ligeledes har betalt en del af beløbet. Det bestrides, at der i medfør af rentelovens § 3, stk. 5, er grundlag for at forren-te beløbet fra et tidligere tidspunkt end sagens anlæg, idet der ikke foreligger et svigagtigt eller uredeligt forhold. 17 Retsgrundlaget Kommuners muligheder for at indgå udbygningsaftaler er reguleret i plan-lovens kapitel 5 a (§§ 21 b og c). § 21 b lyder således: ” § 21 b. På opfordring fra en grundejer kan kommunalbestyrelsen ind-gå en udbygningsaftale med grundejeren for områder, der i kommune-planen er udlagt til byzone eller sommerhusområde, jf. § 11 a, stk. 1, nr. 1, samt for områder i landzone. Stk.

1. Udbygningsaftaler kan indgås med henblik på at 1) opnå en højere kvalitet eller standard af den planlagte infrastruktur i et område, 2) fremrykke lokalplanlægningen for et område, der i kommuneplanens rammebestemmelser er forudsat lokalplanlagt for bebyggelse, herunder byomdannelse, men hvor lokalplanlægning vil være i strid med kommuneplanens rækkefølgebestemmelser, eller 3) ændre eller udvide de byggemuligheder, der fremgår af kommuneplanens rammebestemmelser eller lokalplanen for det pågældende område, på betingelse af, at grundejeren kun skal bidrage til at finansiere infrastrukturanlæg, som det ikke vil påhvi-le kommunen at etablere. Stk.
2. Udbygningsaftalen kan kun indeholde bestemmelser om, at grundejeren helt eller delvis skal udføre eller afholde udgifterne til de fysiske infrastrukturanlæg, herunder anlæg til sikring mod oversvømmelse eller erosion, som skal etableres i eller uden for området for at virkeliggøre planlægningen.” Af forarbejderne til

§ 21b (lovforslag nr.

204 af

1. marts 2007, almindelige bemærkninger, pkt. 4.1) fremgår bl.a. følgende: ”Det er en kommunal opgave at foretage de fornødne investeringer i forbindelse med udbygning af infrastruktur og byggemodning af et byområde. Det er ikke hensigten med dette lovforslag at ændre på kommunernes pligt til at etablere infrastrukturanlæg, hvis grundejeren er tilfreds og ellers vil vente. Men det skal være muligt for en grundejer at tage initiativ til en frivillig aftale om at bidrage til udbygningen af infrastruktur i de tilfælde, hvor grundejeren finder det hensigtsmæssigt i forhold til udnyttelse og benyttelse af en ejendom. Tilsvarende vil det stå kommunalbestyrelsen frit for at vurdere, om et ønske kan imøde-kommes. I forbindelse med ændringen af planloven i 2003 om byomdannelse indeholdt det udkast til lovforslag, der blev udsendt i høring, et forslag om, at kommunalbestyrelsen kunne stille krav om bidrag fra bygherrer til finansiering af kommunalbestyrelsens tilvejebringelse eller overta-gelse af infrastrukturanlæg. Investorbidragene ville, sådan som ordnin-gen var udformet i udkastet, imidlertid efter Justitsministeriets vurde-ring udgøre en skat efter grundlovens § 43, som ikke kan gennemføres på grundlag af en aftale mellem borgeren og myndighederne, medmin-dre aftalen er fuldstændig i overensstemmelse med lovgivningen. Da Miljøministeriet ikke kunne finde hensigtsmæssige kriterier for bereg- 18 ningen af en skat, der kunne erstatte en aftale mellem kommunen og investorerne, blev forslaget udeladt. Der blev ved behandlingen af lovforslaget i 2003 peget på behovet for, at der blev arbejdet videre med at finde en afklaring på, hvordan der kan skabes mulighed for investorer og grundejere til at bidrage til ud-bygning af infrastruktur i forbindelse med byudvikling. Endvidere har kommuner i Miljøministeriets partnerskabsprojekt med Fonden Real-dania om Fornyelse af Planlægningen peget på, at muligheden for at indgå udbygningsaftaler er vigtig. Indgåelse af aftaler mellem private og kommuner om finansiering af infrastrukturanlæg m.v. ved byomdannelse og byudvikling praktiseres i vid udstrækning allerede uden lovgrundlag, og parterne befinder sig derfor i en juridisk gråzone, hvor rammerne for indgåelsen af aftalerne er præget af uklarhed og manglende offentlighed. Det kan således være vanskeligt at vurdere, i hvilken udstrækning indgåelsen af sådanne aftaler i dag bygger på reel frivillighed fra grundejerens eller kommunalbestyrelsens side. Kommuner, grundejere og investorer kan således i dag have incitamenter til at tilskynde hinanden til at indgå aftaler om etablering af infrastrukturprojekter, som det ellers ville påhvile kommunalbestyrelsen at finansiere. På den baggrund er muligheden for frivillige udbygningsaftaler undersøgt, og der foreslås indsat en bestemmelse i planloven om, at en grundejer skal kunne tage initiativ til at indgå en frivillig udbygningsaftale med kommunalbestyrelsen om afholdelse af udgifter til infrastrukturanlæg i områder, der i kommuneplanen er udlagt til byzone. Udbygningsaftalen kan kun indeholde bestemmelser om, at grundejeren helt eller delvist skal udføre eller afholde udgifterne til de fysiske infrastrukturanlæg i og uden for området, som skal etableres eller udbygges for at virkeliggøre planlægningen. Aftalen kan endvidere bestemme, at omkostningerne til udarbejdelse af kommuneplantillæg og lokalplan afholdes af grundejeren. Forslaget om udbygningsaftaler giver blandt andet mulighed for privat medfinansiering af infrastrukturanlæg, som, hvis kommunalbestyrelsen ellers havde haft aktuelle planer om at etablere dem, skulle finansieres fuldt ud af kommunerne. … De foreslåede bestemmelser indebærer, at grundejere og kommunalbestyrelsen kan indgå frivillige udbygningsaftaler, hvis grundejeren øn-sker at bidrage økonomisk til fysiske infrastrukturanlæg. Hensigten med lovforslaget er at skabe klare regler og offentlighed omkring ind-gåelse af aftaler om bidrag til infrastruktur af betydning for planlæg-ningen. Det er derfor afgrænset i lovforslaget, i hvilke tre situationer der kan indgås aftaler om infrastruktur og planlægning: … 19 3) Grundejeren kan finansiere infrastrukturprojekter, som det ikke – aktuelt eller på et senere tidspunkt – ellers ville påhvile kommunalbestyrelsen at finansiere. Det forudsætter, at kommunalbestyrelsen vælger at udarbejde et nyt plangrundlag for de forbedrede udbygningsmuligheder. Det kan f.eks. være, at grundejeren bekoster omlægningen af en eksisterende vej, som kommunalbestyrelsen ellers ikke havde tanker om at flytte, hverken nu eller i fremtiden, men hvor flytning af vejen betyder, at grundejeren vil kunne etablere yderligere bebyggelse i området efter en ny plan. … Nyt plangrundlag Der er situationer, hvor en grundejer ønsker at bidrage til finansierin-gen af infrastrukturprojekter, som hvis de etableres, vil ændre forudsætningerne for udbygningen af et område, og hvor grundejeren med sit forslag om bidrag derfor har en forventning om, at kommunalbesty-relsen ændrer det gældende plangrundlag. Det skal ifølge forslaget væ-re muligt for kommunalbestyrelsen at imødekomme sådanne ønsker i de situationer, hvor det ikke ifølge det gældende plangrundlag – aktu-elt eller på et senere tidspunkt – ellers ville påhvile kommunalbestyrel-sen at finansiere det pågældende infrastrukturanlæg. Det kan f.eks. handle om byggemulighederne i et byområde, der i den gældende plan er fastsat ud fra den eksisterende vejbetjening, der har en begrænset kapacitet. Kommunalbestyrelsen har ikke planer om at ændre vejbetjeningen til området og er heller ikke forpligtet hertil, og det er derfor udlagt til en relativt begrænset udnyttelse til ny bebyggel-se som f.eks. åben-lav bebyggelse. En rundkørsel kunne forbedre vejbe-tjeningen til området, og grundejeren foreslår derfor at bidrage til etab-leringen heraf. Derved ændres forudsætningerne for udnyttelsen af om-rådet til bebyggelse, og kommunalbestyrelsen finder det relevant at ændre plangrundlaget fra åben-lav til f.eks. tæt-lav bebyggelse.” Af samme lovforslag fremgår desuden følgende om det nærmere indhold af de enkelte betingelser i § 21 b (bemærkningerne til § 1, nr. 18): ”Forslaget til § 21 b, stk. 1, giver grundejere mulighed for at tage initiativ til at indgå en frivillig udbygningsaftale med kommunalbestyrelsen. Grunde, for hvilke der ønskes udarbejdet en udbygningsaftale, skal i kommuneplanen være udlagt til byzone, jf. § 11 a, stk. 1, nr.
2. Kommunalbestyrelsen kan alene indgå i et samarbejde, hvis grundeje-ren henvender sig frivilligt til kommunen. Forslaget ændrer ikke kommunalbestyrelsens planlægningskompetence eller ansvar for forsyningen med infrastruktur. Det er således alene i de tilfælde, hvor grundejeren selv ønsker, at en byggemodning sker hurtigere eller har ønsker om, at infrastrukturanlæggene skal være af en særlig kvalitet, eller at grundejeren ønsker ændrede eller udvidede bygge- 20 muligheder, at grundejeren ved hjælp af en udbygningsaftale kan bi-drage til anlæggelse eller realisering af en planbestemmelse. Ad stk. 2: Det foreslås, at grundejere og kommunalbestyrelse kan indgå frivillige udbygningsaftaler i overensstemmelse med fælles ønsker til byudviklingen i følgende 3 situationer: Grundejeren kan finansiere forbedringer i infrastrukturen, der sikrer en højere kvalitet og standard, end de planlagte kommunale løsninger, som f.eks. granitbelægning på et allerede asfalteret kajanlæg, eller Grundejeren kan bidrage økonomisk til infrastrukturprojekter, som medfører, at udviklingen af planlagte byudviklings- og omdannelsesområder fremrykkes i kommuneplanens tidsrækkefølge, som f.eks flytning af en vej som forudsætning for at et område kan udbygges, men hvor kommunens finansiering først ligger på et senere tidspunkt i investeringsplanen, eller Grundejeren kan finansiere infrastrukturprojekter, som det ikke – aktu-elt eller på et senere tidspunkt – ellers ville påhvile kommunen at finan-siere. Det forudsætter, at kommunalbestyrelsen vælger at udarbejde et nyt plangrundlag for de forbedrede udbygningsmuligheder. Det kan f.eks. være at grundejeren bekoster omlægningen af en eksisterende vej, som kommunen ellers ikke havde tanker om at flytte, hverken nu eller i fremtiden, men hvor flytning af vejen betyder, at grundejeren vil kunne etablere yderligere bebyggelse i området efter en ny plan. … Ad nr. 3: Det forslås i § 21 b, stk. 2, nr. 3, at det bliver muligt for en grundejer at stille forslag om at finansiere infrastrukturprojekter, som det ikke ifølge det gældende plangrundlag – aktuelt eller på et senere tidspunkt – el-lers ville påhvile kommunen at finansiere, men som giver mulighed for, at kommunen kan tilvejebringe et nyt plangrundlag, der ændrer eller udvider grundejerens byggemuligheder. Grundejeren vil have en fordel af at fremsætte et forslag om at bidrage til forbedringer eller forandringer af infrastruktur, når det er en forudsætning for, at byggemuligheder på hans ejendom kan forbedres, eller der i øvrigt kan foretages ændringer i plangrundlaget, som medfører, at værdien af hans ejendom forbedres. Det kan handle om bidrag til forbedringer af infrastrukturanlæg, herunder et anlægs kapacitet, når det er en forudsætning for en højere udnyttelse af en ejendom eller område. Ad stk. 3: Det forslås i stk. 3, at udbygningsaftaler kun kan indeholde bestemmel-ser om, at grundejeren helt eller delvist skal udføre eller afholde udgif-terne til de infrastrukturanlæg i og uden for området, som skal etable-res for at virkeliggøre en lokalplan. Bestemmelsen om udbygningsafta-ler omfatter projekter, som medfører ændringer i plangrundlaget. 21 Forslaget om udbygningsaftaler giver blandt andet mulighed for privat medfinansiering af infrastrukturanlæg, som, hvis kommunen ellers havde haft aktuelle planer om at etablere dem, skulle finansieres fuldt ud af kommunen, jf. § 21 b, stk. 2, nr.
3. … Eksempler på fysiske infrastrukturanlæg m.v., som ville kunne indgå i udbygningsaftaler: … - Etablering af kanaler og andre vandområder eller opfyldning samt etablering af kaj og havneanlæg i eller i umiddelbar tilknytning til havneområder. … - Etablering og opgradering af områder for ophold, rekreation og friluftsaktiviteter i form af parker, torve og pladser, og andre rekreative anlæg på land samt strand- og badeanlæg på landarealer og vandområder i havneområder eller i umiddelbar tilknytning hertil. Det vil således typisk være tale om bidrag til infrastruktur, som medfø-rer en værdiforøgelse af grundene.” Ved lov nr. 579 af
4. juni 2012 blev der som

§ 21

c indsat en bestemmelse om, at kommunalbestyrelsen på opfordring fra en grundejer kan indgå aftale med grundejeren om, at omkostningerne til udarbejdelse af kommuneplantillæg og lokalplan for udbygningsaftaler afholdes af grundejeren. Af forarbejderne til bestemmelsen (lovforslag nr. 148 af 29. marts 2012, bemærkningerne til § 1, nr. 7) fremgår bl.a.: ”Det er som hidtil en forudsætning, at grundejeren selv tager initiativ til at indgå en aftale med kommunen. Tilsvarende er det frivilligt for kommunalbestyrelsen, om den vil indgå en aftale med en grundejer. Kommunerne kan dog oplyse grundejere om reglerne for udbygningsaftaler samt vejlede om mulighederne for at indgå udbygningsaftaler.” Landsrettens begrundelse og resultat Sagens baggrund og problemstilling Sagen omhandler en udbygningsaftale indgået i 2020 mellem Aalborg Kommu-ne og Sagsøger A/S om, at Sagsøger A/S skulle bidrage med 6.125.000 kr. til finansieringen af projekt ”Åbning af Østerå” . Aftalen blev indgået som betingelse for vedtagelsen af lokalplan nr. 1-1-138 om et byggefelt i Godsbanearealet, hvor Sagsøger A/S ønskede at opføre boliger. Lokalplanen, der var nødvendig for at gennemføre Sagsøger A/S' byggeprojekt, ændrede anvendelsen af byg- 22 gefeltet fra erhverv til boligformål og udvidede det samlede etageareal til bebyggelse. Sagens hovedspørgsmål er, om udbygningsaftalen blev indgået i strid med betingelserne i

§ 21b, stk.

1, stk. 2, nr. 3, og stk. 3, og om Sagsøger A/S i så fald har krav på tilbagebetaling af de 6.125.000 kr.

§ 21

b fastsætter bl.a., at udbygningsaftaler kan indgås på opfor-dring fra grundejeren (stk. 1), at grundejeren kun kan bidrage til infrastruktu-ranlæg, som det ikke vil påhvile kommunen at finansiere (stk. 2, nr. 3), og at udbygningsaftaler kun kan indeholde bestemmelser om, at grundejeren skal finansiere fysiske infrastrukturanlæg, der skal etableres for at virkeliggøre planlægningen (stk. 3). Det fremgår af forarbejderne til bestemmelsen bl.a., at udbygningsaftaler giver grundejeren mulighed at stille forslag om at finansiere infrastrukturprojekter, som det ikke ”ifølge det gældende plangrundlag – aktuelt eller på et senere tidspunkt – ellers ville påhvile kommunen at finansiere, men som giver mulig-hed for, at kommunen kan tilvejebringe et nyt plangrundlag, der ændrer eller udvider grundejerens byggemuligheder” . Herudover er det i forarbejderne an-ført, at udbygningsaftaler bl.a. giver ”mulighed for privat medfinansiering af infrastrukturanlæg, som, hvis kommunen ellers havde haft aktuelle planer om at etablere dem, skulle finansieres fuldt ud af kommunen” . Den konkrete vurdering Aalborg Kommune vedtog i 2008 en principbeslutning om at fritlægge Østerå. I lokalplan nr. 1-1-110, som kommunen vedtog i 2010, blev der i forlængelse af principbeslutningen reserveret et areal til et åløb gennem Godsbanearealet. I 2014 nedsatte Aalborg Kommune en projektgruppe, der skulle udmønte principbeslutningen fra 2008, og projektgruppen forelagde bl.a. et budget for anlægsudgifterne til åprojektet for kommunens direktion. Den

1. januar 2015 traf byrådet i Aalborg Kommune beslutning om at åbne Østerå. I maj 2019 god-kendte By- og Landskabsudvalget i Aalborg Kommune en tids- og etageplan for åbningen af Østerå, og udvalget godkendte ligeledes, at en udvidelse af an-lægsbudgettet med 12 mio. kr. blev forelagt byrådet. Udvidelsen af anlægsbud-gettet skyldtes, at åens forløb var blevet udvidet med 220 meter i forhold til det projekt, som var blevet godkendt i
2. Udbygningsaftalen mellem Aalborg Kommune og Sagsøger A/S blev indgået i april 2020 efter et længere forhandlingsforløb, der begyndte i maj 2016, hvor Sagsøger A/S første gang henvendte sig til kommunen om muligheden for at ændre anvendelsen af det omhandlede byggefelt fra erhverv til boliger. 23 Landsretten lægger til grund, at spørgsmålet om indgåelse af en udviklingsafta-le mellem Aalborg Kommune og Sagsøger A/S første gang blev drøftet mellem parterne på et møde i november 2018, og at det var kommunen, som bragte emnet op og i den forbindelse betingede en lokalplanændring af, at der blev indgået en udbygningsaftale om bidrag til åprojektet. Det fremgår af sagens oplysninger, at Sagsøger A/S i den efterfølgende periode, bl.a. med henvisning til økonomien i byggeprojektet, flere gange gav udtryk for, at selskabet ikke ønskede at indgå en udbygningsaftale. Aalborg Kommune fastholdt imidlertid, at en lokalplanændring var betinget af, at der blev indgået en udbygningsaftale. Efter det ovenfor beskrevne hændelsesforløb lægger landsretten videre til grund, at Aalborg Kommune på det tidspunkt, hvor der blev stillet krav om en udbygningsaftale, havde besluttet at gennemføre åprojektet med et forløb gen-nem bl.a. Godsbanearealet, ligesom kommunen havde lagt en plan for finansie-ringen heraf. Der er ikke oplysninger om, at beslutningen om at udvide åens forløb med 220 meter havde sammenhæng med den lokalplanændring, som muliggjorde Sagsøger A/S' byggeprojekt, og der er ikke i øvrigt oplysninger om, at åens forløb forbi byggefeltet medførte en fordyrelse af åprojektet. Desu-den svarer åens planlagte forløb vest om byggefeltet til det skitserede forløb i lokalplan nr. 1-1-110 fra
3. Under de anførte omstændigheder finder landsretten, at udbygningsaftalen blev indgået i strid med

§ 21

b. Der er herved navnlig lagt vægt på, at Aalborg Kommune allerede havde truffet beslutning om åprojektet, da kommunen stillede krav om en udbygningsaftale, og at det ikke kan lægges til grund, at åprojektet blev udvidet eller i øvrigt fordyret som følge af den lokal-planændring, der muliggjorde Sagsøger A/S' byggeprojekt. Der er endvidere lagt vægt på, at udbygningsaftalen blev indgået på Aalborg Kommunes initia-tiv, og efter at Sagsøger A/S flere gange havde givet udtryk for, at man ikke ønskede at indgå en sådan aftale. Da udbygningsaftalen blev indgået i strid med

§ 21

b, havde Aal-borg Kommune ikke hjemmel til gennem aftalen at forpligte Sagsøger A/S til at bidrage til finansieringen af åprojektet. Det beløb, som Sagsøger A/S i henhold til udbygningsaftalen har betalt til Aalborg Kommune, skal derfor som udgangspunkt betales tilbage. Det, som Aalborg Kommune har anført om, at Sagsøger A/S herved vil opnå en ugrundet berigelse, og at DSB Ejendomsudvikling og grundejerforeningen har afholdt en del af beløbet, giver ikke grundlag for at fravige dette udgangspunkt. Landsretten tager herefter Sagsøger A/S' påstand til følge, idet landsretten dog finder, at beløbet skal forrentes fra sagens anlæg, jf. herved rentelovens § 3, stk.

1. 24 Konklusion og sagsomkostninger Efter det anførte skal Aalborg Kommune betale 6.125.000 kr. til Sagsøger A/S med procesrente fra den
2. juli
3. I sagsomkostninger skal Aalborg Kommune betale 333.000 kr. til Sagsøger A/S. Heraf vedrører 330.000 kr. udgifter til advokatbistand inkl. moms, mens 3.000 kr. vedrører retsafgift. Ud over sagens værdi er der ved fastsættelsen af beløbet til advokat taget hensyn til sagens omfang og forløb. THI KENDES FOR RET: Aalborg Kommune skal inden 14 dage til Sagsøger A/S betale 6.125.000 kr. med procesrente fra den
4. juli
5. I sagsomkostninger skal Aalborg Kommune inden 14 betale 333.000 kr. til Sagsøger A/S. Sagsomkostningerne forrentes efter rentelovens § 8 a. Publiceret til portalen d. 02-05-2025 kl. 10:00 Modtagere: Sagsøger A/S, Sagsøgte Aalborg Kommune