ECLI:DK:VLR:2022:BS0000000591 HistoriskDokument

VESTRE LANDSRET DOM afsagt den

1. december 2018 Sag BS-2269/2017-VLR (
2. afdeling) Region Syddanmark (advokat Sune Fugleholm) mod Holstebro Kommune (advokat Lisbet Vedel Thomsen) Retten i Holstebro har den
3. oktober 2017 afsagt dom i
4. instans (sag nr. BS2212/2017-HOL, tidligere BS 6-788/2016). Landsdommerne Hanne Kildal, Karen Foldager og Mie Obel Thomsen (kst.) har deltaget i ankesagens afgørelse. Påstande Appellanten, Region Syddanmark, har gentaget sin påstand for byretten. Indstævnte, Holstebro Kommune, har påstået dommen stadfæstet. Supplerende sagsfremstilling Af Rammeaftale 2010 på social- og specialundervisningsområdet for Region Syddanmark fremgår blandt andet følgende: ”… Håndtering af efterregulering ved lukning af tilbud 2 Det påhviler udbyderen at udvise rettidig omhu i forhold til at informere handlekommuner og betalingskommuner tidligt om mulig lukning af tilbud. Såfremt et tilbud må lukke som følge af manglende belægning, efterreguleres der ved lukningen af tilbudet på følgende måde: Efterreguleringen fordeles forholdsmæssigt mellem betalingskommunerne efter det samlede antal anvendte belægningsdage i 3 år forud for det år, hvori beslutning om lukning af tilbud træffes. … Senest 2 måneder efter lukning af tilbudet, skal der fremsendes en foreløbig opgørelse over efterreguleringen samt en fordeling af denne på købskommuner. Den endelige opgørelse og fordeling skal senest foreligge ved det efterfølgende regnskab. …” I rammeaftalen på social- og specialundervisningsområdet for 2011 findes en tilsvarende formulering. Det fremgår også af Region Syddanmarks styringsaftale for 2012, at efterregulering ved lukning af tilbud sker ved forholdsmæssig fordeling mellem betalingskommunerne, men fordelingen skal nu ske efter det samlede antal anvendte belægningsdage i to regnskabsår forud for det år, hvori beslutningen om lukning af tilbud træffes. Under afsnittet om lukning af tilbud eller selvstændige økonomiske afdelinger fremgår det af regionens styringsaftale for 2013, at udbyder hurtigst muligt efter lukning af tilbuddet skal fremsende en foreløbig opgørelse over efterreguleringen og en fordeling af denne efter køberkommuner. Det fremgår videre, at den endelige opgørelse og fordeling senest skal foreligge umiddelbart efter det pågældende års regnskabsafslutning. Det samme fulgte af styringsaftalen for
5. Det fremgår af Region Midtjyllands rammeaftale for 2012, at lovhjemlen for tilbud omfattet af rammeaftalen blandt andet er servicelovens § 107 og specialundervisningslovens § 1, stk. 2 og 3, og at det er rammeaftalen i beliggenhedsregionen, der er gældende, hvis kommuner ønsker at anvende et tilbud beliggende i en anden region. Aftalerne om indskrivning af elever fra Holstebro Kommune på Nyborgskolen for skoleåret 2010/2011 og 2011/2012 fra juni 2010 og maj 2011 er indgået på særskilte blanketter vedrørende henholdsvis visitering til Nyborgskolens undervisningsdel og skolens bodel. I aftalen fremgår blandet andet elevens navn og cpr.nr., ligesom det ved afkrydsning er angivet, at godkendelse er sket med udgangspunkt i henholdsvis serviceloven og lov om specialundervisning for 3 voksne. Desuden er det angivet, at eleverne henvises ”til en takst 2” med en efterfølgende angivelse af dagstaksten og antal dage for et skoleår. Den
6. september 2013 orienterede Region Syddanmark brugerkommunerne i 2011 og 2012 om forventet efteropkrævning til finansiering af underskud i forbindelse med lukning af Nyborgskolen pr.
7. juli
8. Af orienteringsskrivelsen fremgår blandt andet, at regionen fortsat arbejdede med at finde relevant beskæftigelse til de tilbageværende fem tjenestemænd på rådighedsløn, og at det derfor ikke var muligt at efterregulere hele det akkumulerede underskud på Nyborgskolen før afslutningen af regnskabet for
9. Region Syddanmark orienterede den
10. juli 2014 brugerkommunerne om, at den varslede opkrævning for 2013 efter regnskabsårets afslutning pr. april 2014 havde vist sig at blive 954.091 kr. mindre end forventet. Holstebro Kommune blev ved faktura af
11. juli 2014 opkrævet en forholdsmæssig andel af beløbet. Forklaringer Vidne 1 Tidligere driftsdirektør i Region Syddanmark, , har afgivet Stilling 2 Vidne 4 supplerende forklaring. i Holstebro Kommune, har endvidere afgivet forklaring. , har blandt andet forklaret, at hele systemet på specialundervisningsområdet ændrede sig med kommunalreformen i 2007, hvor blandt andet specialundervisningen blev flyttet fra amterne. Hvor amterne tidligere havde betalt en del af tilbuddene, skulle kommunerne nu finansiere det hele. Der kom derfor en stigende interesse for individuelle beskrivelser i de kontrakter, der blev indgået. I tiden op til lukning af Nyborgskolen lignede aftalerne stadig de tidligere aftaler fra amterne uden individuelle vilkår om omkostningsfordeling ved lukning af tilbud. De sidste aftaler, han så, før han gik på pension i 2014, var meget specifikke i forhold til, hvad den enkelte borger fik efter den takst, som blev opkrævet. Vidne 1 Han hørte første gang om problematikken med betaling af lukningsomkostninger vedrørende Nyborgskolen på et møde med blandt andet Region Midtjylland i slutningen af 2011 eller starten af
12. Kommunernes Landsforening var af den opfattelse, at spørgsmålet skulle reguleres individuelt i de enkelte aftaler. Det var derimod Region Syddanmarks opfattelse, at den regionale rammeaftale omfattede alle kommuner, der havde elever indskrevet på regionens tilbud. Ved lukning af det regionale tilbud Kastanjely var der hverken fastsat individuelle vilkår vedrørende lukning eller lavet en henvisning til regionens rammeaftale. Der endte regningen ligeledes ved brugerkommunerne. På baggrund af forventningen om et fremtidigt begrænset behov for tilbud som Nyborgskolen påbegyndte regionen afskedigelser af såvel lærere som pædagoger længe før 4 selve lukningen. Det private tilbud Castberggård betød imidlertid, at udviklingen gik hurtigere end forventet. Han var ikke selv i tvivl om, at lukningen af Nyborgskolen skulle finansieres af brugerkommunerne. Brevene til Undervisningsministeriet i 2012 og 2013 blev skrevet i lyset af Kommunernes Landsforenings tilkendegivelse om, at lukningsudgifter ikke kunne kræves dækket af kommuner uden for regionen. Tilføjelsen af ”selvstændige økonomiske afdelinger” i afsnittet om håndtering af lukning i styringsaftalen for 2013 havde baggrund i en række sammenlægninger af regionale enheder som led i en rationaliseringsproces. Det havde intet med Nyborgsskolen at gøre. Beslutningen om at lukke Nyborgskolen blev truffet i foråret
13. har blandt andet forklaret, at han er cand.oecon og siden 2010 har Stilling 3 været i Holstebro Kommune. Han var i perioden fra Stilling 4 2005 til 2008 ansat som i Viborg Kommune, hvor han var med til at udarbejde de første rammeaftaler efter kommunalreformen. Det er en visitator i kommunen, der beslutter, hvilket tilbud en borger skal have. Der bliver ved aftalens indgåelse aftalt en takst. Hvis borgerens behov ændrer sig, kan der komme tillægstakster på. Det er hans opfattelse, at alt reguleres i den indgåede aftale. Et konkret vilkår om underskudsdækning ved lukning af et tilbud ville være et vilkår, som kommunen ville overveje nøje, og som kompetencemæssigt ville blive løftet væk fra visitatoren. I de seneste aftaler fra Region Syddanmark har han set, at sådanne individuelle vilkår forekommer. Vidne 4 Ved opkrævningerne i marts 2011 og juni 2012 efter lukning af afdelinger på Region Syddanmarks institution Egely protesterede Holstebro Kommune mundtligt. Kommunen endte med at betale den første opkrævning, fordi det var et lille beløb. Det var en fejl, at opkrævningen på 300.813 kr. ikke blev løftet kompetencemæssigt, men blev betalt. Rammeaftalerne var en nyskabelse efter kommunalreformen. Fremadrettet skulle der købes pladser til en på forhånd fastsat takst. Han anså det for den enkelte driftsherres ansvar at sikre sig, at aftaler om salg af pladser til kommuner uden for beliggenhedsregionen omfattede relevante vilkår fra rammeaftalen. Der var ikke noget i rammeaftalen for Region Midtjylland, der var relevant for kommuner uden for regionen, da alt i det konkrete køb fremgik af aftalen med den fastsatte takst. Holstebro Kommune fandt af samme grund ikke anledning til at kigge nærmere på rammeaftalen for Region Syddanmark ved købet af pladser på Nyborgsskolen. Det svarede efter hans opfattelse til, hvad der hidtil havde været gældende, da det i rammeaftalen for 2012 i Region Midtjylland blev bestemt, at underskud ved lukning af tilbud var driftherrens ansvar. ”Fællespuljen” for Region Midtjylland, som han kender under navnet ”udviklingspuljen”, var finansieret ved kommunernes løbende betaling af yderligere 0,5 % i 5 forhold til takstgrundlaget. Puljen tilhørte regionen og var øremærket til kurser, udvikling af nye tilbud m.v. Hvis puljen skulle finansiere lukning af et tilbud, ville det efter hans vurdering kræve en aftale i DASSOS. Han er ikke bekendt med, at det konkret har fundet sted. En mail sendt til Holstebro Kommunes hovedpostkasse vil under normale omstændigheder blive sendt videre til den relevante fagforvaltning. Han vil derfor gå ud fra, at det også er sket for så vidt angår mail af
14. januar 2012 fra Region Syddanmark. Anbringender Parterne har i det væsentlige gentaget deres anbringender for byretten. Region Syddanmark har yderligere anført, at såvel rammeaftalerne for 2010 og 2011 som styringsaftalen for 2012 indeholdt retningslinjer for økonomisk håndtering af lukning af tilbud, og at der således fandtes retningslinjer herom på tidspunktet for indgåelse af betalingsaftalerne med Holstebro Kommune. Det kan endvidere ikke lægges til grund, at Region Syddanmarks rammeaftaler adskiller sig væsentligt fra de øvrige regioners rammeaftaler, hvor regionerne heller ikke afholder omkostningerne i forbindelse med lukning af tilbud. Holstebro Kommune har været bekendt med og har tidligere betalt i henhold til Region Syddanmarks retningslinjer for efterregulering ved lukning af tilbud. Der er i øvrigt ikke grundlag for at opstille et skærpet hjemmelskrav. Holstebro Kommune har heroverfor anført, at byretten korrekt har fastslået, at et krav om betaling til dækning af underskud, som ikke kan støttes på en aftale, må have et tilstrækkeligt klart grundlag i lovgivningen, og at dette grundlag ikke er til stede. Hvor en betalingsforpligtelse hverken har hjemmel i lov eller en aftale, har kommunen ikke hjemmel til at afholde udgiften. Det forhold, at Holstebro Kommune tidligere har betalt i forbindelse med lukning af tilbud i Region Syddanmark, indebærer ikke, at kommunen herved har tiltrådt rammeaftalens vilkår. Retsgrundlaget Specialundervisningsloven Specialundervisningslovens § 1, stk. 1, 1.-
15. pkt., har følgende ordlyd: ”§
16. Kommunalbestyrelsen skal sørge for, at personer med fysiske eller psykiske handicap, der bor eller længerevarende opholder sig i kommunen, efter undervisningspligtens ophør kan få specialundervisning og specialpædagogisk bistand, der tager sigte på at afhjælpe eller begrænse virkningerne af disse handicap (kompenserende specialundervisning). I tilknytning hertil kan der etableres undervisning, som er tilrettelagt under hensyntagen til del- 6 tagernes handicap. Undervisningen kan indrettes i kostskoleform.” Efter lovens § 1, stk. 3, påhviler det regionsrådet at drive undervisningsinstitutioner - indtil
17. juli 2014 anført i stk. 2 som lands- og landsdelsdækkende undervisningsinstitutioner - for de af stk. 1 omfattede personer, som har tale-, høre- eller synsvanskeligheder, og som vedkommende kommunalbestyrelse har henvist til specialundervisning og specialpædagogisk bistand ved regionsrådets foranstaltning efter lovens § 1 b. Ifølge lovens § 4, stk. 1, afholder kommunalbestyrelsen de med undervisningsvirksomheden forbundne udgifter, herunder udgifterne til undervisningen m.v. på de regionale undervisningsinstitutioner efter § 1, stk.
18. Undervisningsministeren fastsætter efter § 4, stk. 1,
19. pkt., nærmere regler om fordelingen mellem kommunerne af udgifterne til undervisningen m.v. på de regionale institutioner. Det fremgår af bemærkninger til lov om ændring af blandt andet lov om specialundervisning for voksne, lovforslag nr. 108 af
20. februar 2005 fremsat som en del af den samlede lovgivningsmæssige gennemførelse af en ny kommunalreform, de almindelige bemærkninger, at bopælskommunen har ansvaret for, at der tilbydes specialundervisning og specialpædagogisk bistand. Regionerne får dog ansvaret for at videreføre og udvikle de mest specialiserede lands- og landsdelsdækkende undervisningstilbud for børn, unge og voksne. Herefter hedder det blandt andet: ”
21. Baggrunden for lovforslaget … Ifølge aftalen skal kommunerne have det fulde finansieringsansvar for hele specialundervisningsområdet, herunder de regionale undervisningstilbud. De nærmere principper for betalingen for kommunernes anvendelse af de regionale undervisningstilbud m.v. fastsættes efter drøftelse med de kommunale og regionale parter og koordineres med det sociale område. ... 2.
22. Lov om specialundervisning for voksne … Med forslaget samles myndighedsansvaret for specialundervisning for voksne som udgangspunkt i kommunerne. De tilbud, der gives på de mest specialiserede lands- og landsdelsdækkende undervisningstilbud, overføres dog til regionerne. Regionsrådene overtager således ansvaret for disse institutioner for så vidt angår drift og forsyningssikkerhed samt forpligtelsen til fortsat udvik- 7 ling af og rådgivning om tilbuddene, medens kommunerne får visitationskompetencen og det fulde finansieringsansvar.” Specialundervisningslovens § 6 h fastsætter nærmere regler om blandt andet indgåelse af en årlig rammeaftale, og bestemmelsens stk. 6 var sammen med lovens § 4, stk. 1,
23. pkt., hjemmel for udstedelse af bekendtgørelse nr. 447 af
24. maj 2006 om udgifter ved de regionale undervisningstilbud til børn og voksne (udgiftsbekendtgørelsen) og bekendtgørelse nr. 354 af
25. april 2006 om blandt andet den årlige rammeaftale på specialundervisningsområdet (rammeaftalebekendtgørelsen). Efter udgiftsbekendtgørelsens § 2, stk. 1, påhvilede alle udgifter i forbindelse med specialundervisning m.v. på de regionale lands- og landsdelsdækkende undervisningstilbud for børn og voksne kommunerne. Efter stk. 2 blev udgifterne dækket ved en takst for brug for undervisningstilbuddet reduceret med en objektiv finansiering, der for Nyborgskolen blev afholdt af samtlige kommuner i de 5 regioner. Efter bekendtgørelsens § 3, stk. 1, fastsattes taksten for brug af det enkelte undervisningstilbud i den rammeaftale, som indgås mellem regionsrådet og kommunalbestyrelserne i regionen. I bekendtgørelse nr. 381 af
26. april 2012 om rammeaftaler mv. på specialundervisningsområdet, der var gældende fra den
27. maj 2012, var der fastsat nærmere krav til blandt andet indgåelse af rammeaftaler og styringsaftaler mellem kommunalbestyrelserne i regionen og regionsrådet, herunder om at styringsaftalen skulle indeholde aftaler om lukning af tilbud og om principper for eventuel indregning af regionsrådets udgifter ved lukning af undervisningstilbud omfattet af rammeaftalen. Serviceloven Servicelovens § 4, stk. 1 og 2, har følgende ordlyd: ”§
28. Kommunalbestyrelsen skal sørge for, at der er de nødvendige tilbud efter denne lov. Stk.
29. Kommunalbestyrelsen opfylder sit forsyningsansvar efter stk. 1 ved brug af egne tilbud og ved samarbejde med andre kommuner, regioner eller private tilbud.” Efter lovens 107, stk. 2, skal kommunen tilbyde midlertidigt ophold til personer med betydelig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne med nærmere angivne støttebehov. Servicelovens § 173 har følgende ordlyd: ”§
30. Kommunen afholder endeligt udgifterne efter denne lov.” 8 Af de specielle bemærkninger til servicelovens § 173, lovforslag nr. 38 af
31. februar 2005, følger blandt andet: ”Kommunerne har nu det fulde myndigheds- og finansieringsansvar for sociale tilbud. En kommune kan beslutte at finansiere en visitation til egne tilbud, private tilbud, andre kommuners tilbud eller regionale tilbud. … Regionernes ansvar og forpligtelse – og finansieringen fra kommunerne – er således i alle tilfælde betinget af en kommunal godkendelse/bestilling i form af den årlige rammeaftale. … Aftalen forudsætter, at regionens tilbud finansieres af kommunerne. Regionerne er ikke omfattet af kommunalfuldmagten. Enhver regional indtægt og udgift skal derfor have lovhjemmel. Udgangspunktet for den kommunale finansiering vil være en takstbetaling for den enkelte regionale plads, der fastsættes på baggrund af den samlede udgift, regionen vil have for typen af tilbud i forhold til rammeaftalen med kommunen.” Bekendtgørelse nr. 205 af
32. marts 2011 om rammeaftaler m.v. på det sociale område og det almene ældreboligområde er blandt andet udstedt med hjemmel i servicelovens §
33. Bekendtgørelsen fastsætter nærmere krav til kommunalbestyrelserne i regionen og regionsrådets rammeaftale og styringsaftale, der efter bekendtgørelsens § 11 blandt andet skal indeholde aftaler om lukning af tilbud og om principper for eventuel indregning af regionsrådets udgifter ved lukning af undervisningstilbud omfattet af rammeaftalen. I medfør af servicelovens § 174, stk. 3, er der udstedt en takstbekendtgørelse med nærmere regler om beregning af takster for blandt tilbud efter servicelovens § 107 og om mulighederne for at indregne et over- eller underskud i taksterne. Landsrettens begrundelse og resultat Der er enighed om, at visitationen af eleverne til Nyborgsskolens undervisningstilbud og det tilknyttede elevhjem for skoleåret 2010/2011 og 2011/2012 skete efter specialundervisningsloven og servicelovens §
34. Visitationen fandt sted ved afkrydsning på summariske skemaer uden nærmere henvisning til en bagvedliggende regulering. Efter specialundervisningslovens § 4, stk. 1, og forarbejderne til bestemmelsen ligger visitationsansvaret og det fulde finansieringsansvar for tilbud omfattet af loven, herunder de regionale undervisningstilbud, ved kommunerne. Regionens forpligtelse efter den dagældende bestemmelse i lovens § 1, stk. 2, bestod 9 blandt andet i at drive det landsdækkende tilbud for hørehæmmede, Nyborgskolen. Efter loven indgås der blandt andet af styringsmæssige hensyn årligt en rammeaftale mellem kommunalbestyrelserne i regionen og regionsrådet, som efter den dagældende udgiftsbekendtgørelses § 3, stk. 1, tillige skulle omfatte fastsættelse af taksten for brug af det enkelte undervisningstilbud. Ifølge servicelovens § 173 og dens forarbejder har kommunerne det fulde myndigheds- og finansieringsansvar for sociale tilbud, mens regionernes driftspligt i forhold til kommunerne er forudsat nærmere fastlagt i en årlig rammeaftale mellem kommuner og region. Takstbekendtgørelsen udstedt med hjemmel i serviceloven regulerer ikke fordeling af udgifter ved lukning af tilbud. Det følger således af specialundervisningsloven og serviceloven og intentionerne bag den lovbestemte opgavefordeling, at finansieringen i et tilfælde som det foreliggende ligger hos kommunerne, ligesom det er forudsat, at der skal finde en nærmere udmøntende regulering sted i de årlige rammeaftaler, herunder om lukning af tilbud og indregning af regionsrådets udgifter ved lukning af undervisningstilbud omfattet af rammeaftalen. Landsretten finder på den baggrund, at Holstebro Kommune i forbindelse med anvendelse af det landsdækkende tilbud på Nyborgsskolen har været omfattet af ramme- og styringsaftalerne for Region Syddanmark. Nyborgskolen lukkede den
35. juli 2013 som følge af manglende belægning. Der blev efter det oplyste truffet beslutning om lukning i foråret
36. Ifølge styringsaftalen for Region Syddanmark for 2013 skal der ved lukning af et tilbud ske efterregulering ved en forholdsmæssig fordeling mellem betalingskommunerne efter det samlede antal anvendte belægningsdage i to regnskabsår forud for det år, hvori beslutning om lukning af tilbud træffes. Styringsaftalen for 2012 indeholdt en tilsvarende formulering, ligesom de tidligere rammeaftaler for 2010 og 2011 tillige indeholdt bestemmelser om efterregulering for betalingskommunerne ved lukning af et tilbud. Holstebro Kommune skal derfor betale en forholdsmæssig del af underskuddet i forbindelse med lukning af Nyborgskolen efter de angivne principper i styringsaftalen for
37. Det kan ikke føre til et andet resultat, at Region Syddanmarks styringsaftale for 2013 som noget nyt angiver, at der vil være 100 procents driftsherreansvar ved en eventuel underskudsdækning for kommuner uden for regionen ved manglende henvisning til den regionale styringsaftales takstprincipper i fremadrettede købsaftaler. 10 Region Syddanmarks krav er opgjort på baggrund af antallet af belægningsdage ganget med de takster, der knyttede sig til de pågældende elevers ophold på skolen, svarende til den faktiske belastning i forbindelse med anvendelse af tilbuddet. Landsretten finder, at opgørelsen ligger inden for rammerne af styringsaftalen om en forholdsmæssig fordeling mellem betalingskommunerne efter det samlede antal anvendte belægningsdage. Der ikke grundlag for at fastslå, at Region Syddanmark i forbindelse med lukning af Nyborgskolen ikke har udvist rettidig omhu. Herefter er spørgsmålet, om Region Syddanmark er afskåret fra at gøre et krav gældende mod Holstebro Kommune som følge af forældelse. Parterne er enige om, at kravet er undergivet en 3-årig forældelsesfrist efter forældelseslovens § 3, stk.
38. Nyborgsskolen lukkede den
39. juli
40. Den
41. juli 2014 sendte Region Syddanmark – efter afslutning af regnskabsåret 2013 og i overensstemmelse med principperne i styringsaftalen – opgørelsen for regnskabsåret 2013, hvor det samlede underskud for året viste sig betydeligt mindre end antaget ved orienteringen i september 2013 om den forventede efteropkrævning. Efter det oplyste om karakteren og sammensætningen af Region Syddanmarks krav, der blandt andet omfatter udgifter til et antal tjenestemænd, der var på rådighedsløn og for hvem, der løbende blev arbejdet med at finde alternativ beskæftigelse, finder landsretten, at der ikke er indtrådt forældelse ved regionens indgivelse af stævning den
42. december
43. Landsretten tager derfor Region Syddanmarks påstand til følge. Efter sagens udfald skal Holstebro Kommune i sagsomkostninger for begge retter betale 158.000 kr. til Region Syddanmark. 150.000 kr. af beløbet er til dækning af udgifter til advokatbistand inkl. moms, og 8.000 kr. er til retsafgift. Ud over sagens værdi er der ved fastsættelsen af beløbet til advokat taget hensyn til sagens karakter, omfang og forløb. THI KENDES FOR RET: Holstebro Kommune skal til Region Syddanmark betale 909.825 kr. med procesrente fra den
44. december
45. 11 I sagsomkostninger for begge retter skal Holstebro Kommune betale 158.000 kr. til Region Syddanmark. Det idømte skal betales inden 14 dage. Sagsomkostningerne forrentes efter rentelovens § 8 a.