(25)i medfør af artikel 1 og 2 i protokollen om danmarks stilling, der er knyttet som bilag til traktaten om den europæiske union og til traktaten om oprettelse af det europæiske fællesskab, deltager danmark ikke i vedtagelsen af dette direktiv, som ikke er bindende for og ikke finder anvendelse i danmark. da dette direktiv – i det omfang det finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere, som ikke opfylder eller ikke længere opfylder de betingelser for indrejse, der er fastsat i schengengrænsekodeksen – udgør en udbygning af schengenreglerne efter bestemmelserne i afsnit iv i tredje del af trakta- ten om oprettelse af det europæiske fællesskab, skal danmark i overensstemmelse med protokollens artikel 5 inden seks måneder efter, at dette direktiv er vedtaget, træffe afgørelse om, hvorvidt det vil gennemføre det i sin nationale lovgivning.” - 8 - i tilbagesendelsesdirektivets kapitel iv om frihedsberøvelse med henblik på udsendelse hed- der det bl.a.: ”artikel 15 frihedsberøvelse 1. medmindre andre tilstrækkelige og mindre indgribende foranstaltninger kan anven- des effektivt i det konkrete tilfælde, må medlemsstaterne kun frihedsberøve en tredje- landsstatsborger, der er genstand for tilbagesendelsesprocedurer, for at forberede en til- bagesendelse og/eller gennemføre en udsendelse, navnlig når
- a)der er risiko for, at den pågældende vil forsvinde, eller
- b)den pågældende tredjelandsborger undviger eller lægger hindringer i vejen for forbe- redelsen af tilbagesendelses- eller udsendelsesprocessen. enhver frihedsberøvelse skal være af så kort varighed som muligt og må kun oprethol- des, så længe udsendelsen er under forberedelse og gennemføres med nødvendig omhu. … 4. når der af retlige eller andre grunde ikke længere synes at være rimelig udsigt til udsendelse, eller når betingelserne i stk. 1 ikke længere foreligger, ophører frihedsberø- velsen med at være berettiget, og den pågældende person løslades omgående. 5. frihedsberøvelsen opretholdes, så længe betingelserne i stk. 1 er opfyldt, og så læn- ge det er nødvendigt for at sikre velgennemført udsendelse. hver medlemsstat fastsætter en begrænset periode for frihedsberøvelsen, der ikke må overstige seks måneder. 6. medlemsstaterne må ikke forlænge den periode, der er omhandlet i stk. 5, undtagen i en begrænset periode på yderligere 12 måneder i overensstemmelse med national ret, hvis udsendelsesproceduren uanset alle rimelige bestræbelser kan forventes at tage læn- gere tid som følge af
- a)manglende samarbejde fra den pågældende tredjelandsstatsborgers side eller
- b)forsinkelser i forbindelse med fremskaffelsen af nødvendige dokumenter fra tredje- lande.” i eu-domstolens dom af 30. november 2009 i sag c-357/09 ppu (said shamilovich kad- zoev) hedder det bl.a.: ”60 det bemærkes, at så snart den maksimale varighed af frihedsberøvelsen, som er fastsat i artikel 15, stk. 6, i direktiv 2008/115, nås, opstår spørgsmålet om, hvor- vidt der ikke længere er ”rimelig udsigt til udsendelse” som omhandlet i artikel 15, stk. 4, ikke. i et sådant tilfælde skal den pågældende person under alle om- stændigheder straks løslades. … - 9 - 63 hvad angår det tredje spørgsmål, litra
- a)og b), skal det understreges, at i henhold til artikel 15, stk. 4, i direktiv 2008/115 er frihedsberøvelsen ikke længere beretti- get, og den pågældende person skal straks løslades, når det fremgår, at der ikke længere er rimelig udsigt til udsendelse på baggrund af retlige eller andre overve- jelser. 64 som det fremgår af artikel 15, stk. 1 og 5, i direktiv 2008/115, kan frihedsberøvel- sen med henblik på udsendelse af en person kun opretholdes, så længe udsendel- sen er under forberedelse og gennemføres med nødvendig omhu, forudsat at det er nødvendigt for at sikre velgennemført udsendelse. 65 det er også nødvendigt, at der på tidspunktet for den nationale rets fornyede prø- velse af lovligheden af frihedsberøvelsen synes at være reel udsigt til, at der kan ske velgennemført udsendelse inden for de frister, som er fastsat i artikel 15, stk. 5 og 6, i direktiv 2008/115, for at der kan antages at være ”rimelig udsigt til udsen- delse” som omhandlet i dette direktivs artikel 15, stk. 4. 66 der er således ikke rimelig udsigt til udsendelse, når det forekommer lidet sand- synligt, at den pågældende vil blive modtaget i et tredjeland, henset til de nævnte frister. 67 det tredje spørgsmål, litra
- a)og b), skal derfor besvares med, at artikel 15, stk. 4, i direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at kun en reel udsigt til, at der kan ske velgennemført udsendelse inden for de frister, som er fastsat i artikel 15, stk. 5 og 6, kan sidestilles med en rimelig udsigt til udsendelse, og der er ikke rimelig ud- sigt til udsendelse, når det forekommer lidet sandsynligt, at den pågældende vil blive modtaget i et tredjeland, henset til de nævnte frister.” i eu-domstolens dom af 5. juni 2014 i sag c-146/14 (...) hedder det bl.a.: ”75 med det fjerde spørgsmål, litra a), ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 15, stk. 6, litra a), i direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at en tredjelands- statsborger, der under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede ikke har fremskaffet et identitetsdokument, som ville have gjort det muligt at udsende ham fra den berørte medlemsstat, har udvist ”manglende samarbejde” som omhandlet i denne bestemmelse. 76 for så vidt angår ...s situation er det ubestridt, at han ikke er i besiddelse af identitetsdokumenter, og at republikken sudans ambassade har nægtet at udstede et sådant dokument til ham, som vil gøre det muligt at fuldbyrde udsendelsesafgørelsen. 77 med det fjerde spørgsmål, litra a), anmodes domstolen således om at oplyse, om den omstændighed, at republikken sudans ambassade nægtede at udstede identi- tetsdokumenter til ..., efter at han havde tilkendegivet, at han ikke ønskede at vende tilbage til sit oprindelsesland, kan tilregnes den pågældende. såfremt spørgsmålet besvares bekræftende, anmodes domstolen om at præcisere, om ...s adfærd kan kvalificeres som manglende samarbejde fra hans side, som omhandlet - 10 - i artikel 15, stk. 6, i direktiv 2008/115, hvilket ville begrunde en forlængelse af frihedsberøvelsen af den pågældende i yderligere en periode på op til 12 måneder. … 80 det tilkommer under disse omstændigheder domstolen at besvare de præjudici- elle spørgsmål om fortolkning af eu-retten, som den forelæggende ret har stillet, idet det overlades til sidstnævnte at efterprøve de konkrete elementer i den tvist, som er indbragt for den, og herunder navnlig at træffe afgørelse vedrørende spørgsmålet, om de manglende identitetsdokumenter udelukkende er et resultat af, at ... har trukket sin erklæring om frivillig tilbagevenden tilbage (jf. analogt dom danosa, eu:c:2010:674, præmis 36). 81 i denne henseende bemærkes, at ..., som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, har samarbejdet med de bulgarske myndigheder for så vidt angår oplysninger om hans identitet og processen vedrørende udsendelsen af ham. dog har han trukket sin erklæring om frivillig tilbagevenden tilbage. 82 det skal imidlertid erindres, at begrebet ”manglende samarbejde” som omhandlet i artikel 15, stk. 6, i direktiv 2008/115 kræver, at den myndighed, der træffer afgø- relse vedrørende en anmodning om forlængelse af frihedsberøvelsen af en tredje- landsstatsborger, dels undersøger denne tredjelandsstatsborgers adfærd i løbet af perioden for den oprindelige frihedsberøvelse med henblik på at fastslå, om denne ikke har samarbejdet med de kompetente myndigheder vedrørende gennemførel- sen af udsendelsesproceduren, dels om udsendelsesproceduren kan forventes at tage længere tid på grund af tredjelandsstatsborgerens adfærd. hvis udsendelsen af tredjelandsstatsborgeren tager eller har taget længere tid end påregnet af en an- den grund, kan der ikke fastslås en årsagssammenhæng mellem den pågældende tredjelandsstatsborgers adfærd og varigheden af den pågældende procedure, og dermed kan der ikke fastslås noget manglende samarbejde fra tredjelandsstatsbor- gerens side. 83 desuden kræver artikel 15, stk. 6, i direktiv 2008/115, at den pågældende myn- dighed, før den undersøger, om den pågældende tredjelandsstatsborger har udvist manglende samarbejde, er i stand til at påvise, at udsendelsesproceduren tager længere tid end påregnet uanset alle rimelige bestræbelser, hvilket i hovedsagens tilfælde kræver, at den pågældende medlemsstat aktivt har fortsat og stadig fort- sætter sine bestræbelser på at opnå, at der udstedes identitetsdokumenter til denne tredjelandsstatsborger. 84 det fremgår af det ovenstående, at det for at fastslå, at den pågældende medlems- stat har udfoldet rimelige bestræbelser på at gennemføre udsendelsesproceduren, og at der foreligger manglende samarbejde fra den pågældende tredjelandsstats- borgers side, er nødvendigt at foretage en indgående undersøgelse af de faktiske forhold vedrørende hele perioden for den oprindelige frihedsberøvelse. en sådan undersøgelse udgør et spørgsmål vedrørende sagens faktiske omstændigheder, der, som allerede nævnt, ikke er omfattet af domstolens kompetence inden for rammerne af en procedure i henhold til artikel 267 teuf, men henhører under den nationale rets kompetence (dom merluzzi, 80/71, eu:c:1972:24, præmis 10). - 11 - 85 på ovenstående baggrund skal det fjerde spørgsmål, litra a), besvares med, at arti- kel 15, stk. 6, litra a), i direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at en tredjelands- statsborger, der under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede ikke har fremskaffet et identitetsdokument, som ville have gjort det muligt at udsende den pågældende fra den berørte medlemsstat, kun kan anses for at have udvist ”mang- lende samarbejde” som omhandlet i denne bestemmelse, hvis det fremgår af en undersøgelse af denne tredjelandsstatsborgers adfærd under perioden for friheds- berøvelsen, at den pågældende ikke har samarbejdet med de kompetente myndig- heder vedrørende gennemførelsen af udsendelsesproceduren, og at denne procedu- re kan forventes at tage længere tid end påregnet på grund af denne adfærd, hvil- ket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.” artikel 5, stk. 1, litra f, i den europæiske menneskerettighedskonvention har følgende ord- lyd: ”enhver har ret til frihed og personlig sikkerhed. ingen må berøves friheden undtagen i følgende tilfælde og i overensstemmelse med den ved lov foreskrevne fremgangsmåde: …
- f)lovlig anholdelse eller anden frihedsberøvelse af en person for at hindre ham i uretmæssigt at trænge ind i landet eller af en person, mod hvem der tages skridt til udvisning eller udlevering.” den europæiske menneskerettighedsdomstol har afsagt en række domme om rækkevidden af bestemmelsen i artikel 5, stk. 1, litra f. i menneskerettighedsdomstolens dom af 8. oktober 2009 i sagen mikolenko mod estland (nr. 10664/05) hedder det bl.a.: ”59. the court reiterates that article 5 § 1 (
- f)does not demand that detention be rea- sonably considered necessary, for example to prevent the individual from committing an offence or fleeing. any deprivation of liberty under the second limb of article 5 § 1 (
- f)will be justified, however, only for as long as deportation or extradition proceedings are in progress. if such proceedings are not prosecuted with due diligence, the detention will cease to be permissible under article 5 § 1 (
- f)… … 64. the court observes that the applicant’s detention with a view to expulsion was ex- traordinarily long. he was detained for more than three years and eleven months. while in the beginning of his detention the domestic authorities took steps to have documents issued to him, it must have become clear quite soon that these attempts were bound to fail as the applicant refused to co-operate and the russian authorities were not prepared to issue him documents in the absence of his signed application, or to accept a tempo- rary travel document the estonian authorities were ready to issue. indeed, the russian authorities had made their position clear in both respects by as early as june 2004. - 12 - thereafter, although the estonian authorities took repeated steps to solve the situation, there were also considerable periods of inactivity. in particular, the court has been pro- vided with no information on whether any steps with a view to the applicant’s deporta- tion were taken from august 2004 to march 2006 (see paragraphs 18 to 33 above). 65. what is more, the applicant’s expulsion had become virtually impossible as for all practical purposes it required his co-operation, which he was not willing to give. while it is true that states enjoy an “undeniable sovereign right to control aliens’ entry into and residence in their territory” (see, for example, saadi, cited above, § 64, with further references), the aliens’ detention in this context is nevertheless only permissible under article 5 § 1 (
- f)if action is being taken with a view to their deportation. the court con- siders that in the present case the applicant’s further detention cannot be said to have been effected with a view to his deportation as this was no longer feasible. 66. it is true that at some point the estonian authorities could legitimately have expected that the applicant could be removed on the basis of the eu-russia readmission agree- ment once it entered into force, as under this agreement the russian authorities were re- quired to issue travel documents to persons to be readmitted irrespective of their will. however, the agreement entered into force only on 1 june 2007, which was about three years and seven months after the applicant was placed in detention. in the court’s opin- ion the applicant’s detention for such a long time even if the conditions of detention as such were adequate could not be justified by an expected change in the legal circum- stances. … 68. the foregoing considerations are sufficient to enable the court to conclude that the grounds for the applicant’s detention – action taken with a view to his deportation – did not remain valid for the whole period of his detention due to the lack of a realistic pro- spect of his expulsion and the domestic authorities’ failure to conduct the proceedings with due diligence. there has accordingly been a violation of article 5 § 1 of the convention.” i menneskerettighedsdomstolens dom af 27. juli 2010 i sagen louled massoud mod malta (nr. 24340/08) hedder det bl.a.: “67. the government blamed the applicant for his unwillingness to cooperate. how- ever, assuming the government were right in their allegation, the court considers that it must have become clear quite early on that the attempts to repatriate him were bound to fail as the applicant had refused to cooperate and/or the algerian authorities had not been prepared to issue him documents. detention cannot be said to have been effected with a view to his deportation if this was no longer feasible (see mikolenko v. estonia, no. 10664/05, §§ 64-65, 8 october 2009). indeed, the court notes that to date, a year and a half after his release, the applicant is still in malta. … 69. in the light of the above, the court has grave doubts as to whether the grounds for the applicant's detention – action taken with a view to his deportation – remained valid - 13 - for the whole period of his detention, namely, more than eighteen months following the rejection of his asylum claim, owing to the probable lack of a realistic prospect of his expulsion and the possible failure of the domestic authorities to conduct the proceedings with due diligence. … 73. the foregoing considerations are sufficient to enable the court to conclude that the national system failed to protect the applicant from arbitrary detention, and his pro- longed detention cannot be considered to have been “lawful” for the purposes of article 5 of the convention. 74. there has accordingly been a violation of article 5 § 1 of the convention.” i menneskerettighedsdomstolens dom af 19. maj 2016 i sagen j.n. mod storbritannien (nr. 37289/12) hedder det bl.a.: ”106. secondly, while it is true that the applicant repeatedly refused to cooperate with the authorities’ attempts to effect a voluntary removal, the court does not consider that this can be seen as a “trump card” capable of justifying any period of detention, how- ever long (see the dicta of lord dyson in lumba and mighty, referred to at paragraph 36 above; and mikolenko, cited above, § 65). this was accepted by the administrative court in its decision of 9 november 2011. although the court found that lengthy deten- tion could be justified by the applicant’s offending, by the realistic fear that he would further offend, and the genuine and reasonable concern that he might abscond, it held that, even given those factors, there had to come a time when “such a sterile tactic as merely sitting and waiting while repeatedly urging the applicant to change his mind, in full expectation that he would not” ceased to be detention genuinely for the purpose of deportation. the court therefore concluded that “the woeful lack of energy and impetus” applied to the applicant’s case from at least the middle of 2008 meant that it could not possibly be said that the secretary of state had complied with the obligation in hardial singh to act with “reasonable diligence and expedition” (see paragraph 29 above).” højesterets begrundelse og resultat om præjudiciel forelæggelse højesteret har over for parterne rejst spørgsmål om eventuel præjudiciel forelæggelse for eu- domstolen af spørgsmål om fortolkningen af europa-parlamentet og rådets direktiv 2008/115/ef af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsborgere med ulovligt ophold (tilbagesendelsesdirektivet). tilbagesendelsesdirektivet er udstedt i medfør af den dagældende bestemmelse i artikel 63, nr. 3 og 4, i traktaten om oprettelse af det europæiske fællesskab (nu artikel 79, stk. 2, i trak- taten om den europæiske unions funktionsmåde). efter artikel 2 i protokol nr. 22 til lissa- - 14 - bontraktaten om danmarks stilling finder bestemmelserne i traktatens tredje del, afsnit v, herunder artikel 79, stk. 2, ikke anvendelse i danmark. det indebærer bl.a., at ingen afgørelser truffet af eu-domstolen om fortolkning af disse bestemmelser eller af retsakter udstedt i medfør af disse bestemmelser er bindende for eller finder anvendelse i danmark. tilbagesendelsesdirektivet blev anset for en udbygning af schengenreglerne, jf. direktivets præambelbetragtning nr. 25, og danmark har i henhold til den nævnte protokols artikel 4 be- sluttet at forpligte sig til at gennemføre direktivet i danmark. det indebærer efter artikel 4, at der er skabt en folkeretlig forpligtelse mellem danmark og de øvrige medlemsstater, som er bundet af direktivet. højesteret finder, at den forpligtelse til at gennemføre tilbagesendelsesdirektivet, som dan- mark har påtaget sig efter artikel 4 i protokol nr. 22 til lissabontraktaten, efter ordlyden af denne bestemmelse sammenholdt med protokollens artikel 2 falder uden for det sædvanlige overstatslige samarbejde inden for eu. for en dansk domstol er der derfor ikke ret eller pligt til at forelægge præjudicielle spørgsmål for eu-domstolen, jf. artikel 267 i traktaten om den europæiske unions funktionsmåde. højesteret vil på denne baggrund ikke anmode eu-domstolen om en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af tilbagesendelsesdirektivet. det bemærkes i denne forbindelse, at det som anført af rigspolitiet følger af almindelige prin- cipper for fortolkning af lovgivning, der gennemfører folkeretlige forpligtelser, at der ved fortolkning af de bestemmelser i udlændingeloven, der gennemfører danmarks folkeretlige forpligtelser efter tilbagesendelsesdirektivet, skal tages hensyn til allerede foreliggende rets- praksis fra eu-domstolen om fortolkning af direktivet. om de materielle betingelser for frihedsberøvelse a har været frihedsberøvet siden den 29. marts 2017. sagen angår spørgsmålet om fortsat frihedsberøvelse af ham i medfør af udlændingelovens § 36, stk. 5. baggrunden for frihedsberøvelsen af a er, at han ikke har lovligt ophold her i landet og nægter at medvirke til udsendelse til irak, som er hans hjemland. som følge af hans - 15 - manglende samtykke til udsendelse vil de irakiske myndigheder ikke medvirke til tvangsmæssig tilbagesendelse af ham. efter ordlyden af og forarbejderne til § 36, stk. 5, giver bestemmelsen hjemmel til at friheds- berøve en udlænding uden lovligt opholdsgrundlag bl.a. med henblik på at motivere ham til at medvirke til en udsendelse. efter § 37, stk. 8, 1. pkt., må frihedsberøvelse med henblik på udsendelse efter § 36 ikke finde sted i et tidsrum, der overstiger 6 måneder. efter § 37, stk. 8, 2. pkt., kan retten dog forlænge dette tidsrum i op til yderligere 12 måneder, hvis der foreligger særlige omstændigheder, her- under hvis udsendelsesproceduren uanset alle rimelige bestræbelser kan forventes at tage læn- gere tid som følge af udlændingens manglende medvirken til udsendelsen eller forsinkelser i forbindelse med fremskaffelse af nødvendig rejselegitimation og indrejsetilladelse. efter § 37, stk. 8, 3. pkt., skal frihedsberøvelsen være af så kort varighed som muligt og må kun opret- holdes, så længe udsendelsen er under forberedelse og gennemføres med omhu. det fremgår af forarbejderne til § 37, stk. 8, at bestemmelsen skal fortolkes i overensstemmel- se med artikel 15 i tilbagesendelsesdirektivet. det er endvidere forudsat, at bestemmelsen er i overensstemmelse med artikel 6 i eu’s charter om grundlæggende rettigheder, der svarer til artikel 5 i den europæiske menneskerettighedskonvention. efter artikel 15, stk. 4, i tilbagesendelsesdirektivet ophører en frihedsberøvelse med at være berettiget, når der af retlige eller andre grunde ikke længere synes at være rimelig udsigt til udsendelse, eller når risiko for, at den pågældende forsvinder, undviger eller lægger hindrin- ger i vejen for forberedelsen af tilbagesendelses- eller udsendelsesprocessen ikke længere foreligger. efter det anførte om fortolkningen af udlændingelovens § 37, stk. 8, og tilbagesendelsesdirek- tivets artikel 15, stk. 4, finder højesteret, at betingelserne for at opretholde frihedsberøvelsen i medfør af § 37, stk. 8, af a ikke er opfyldt i den foreliggende situation, hvor han fortsat nægter at give samtykke til udsendelse. efter en samlet vurdering er der således ikke udsigt til, at det ved fortsat frihedsberøvelse vil være muligt at formå ham til at ændre indstilling, ligesom der som følge af de irakiske myndigheders holdning heller ikke er udsigt til, at en udsendelse vil kunne gennemføres uden samtykke fra ham. der foreligger således ikke - 16 - oplysninger om effektive udsendelsesforanstaltninger, der giver grundlag for en formodning om ændring af den nuværende fastlåste situation og fremskridt i processen inden udløbet af den absolutte frist for frihedsberøvelse, jf. § 37, stk. 8, 2. pkt. højesteret lægger i øvrigt til grund, at frihedsberøvelse ikke er nødvendig for at sikre as fortsatte tilstedeværelse med henblik på udsendelse, og at betingelserne for frihedsberøvelse i medfør af udlændingelovens § 36, stk. 1, derfor heller ikke er opfyldt. højesteret tager herefter as påstand om løsladelse til følge. thi bestemmes: a skal løslades.