, idet tiltrædelse er sket uden at følge den i
2) statsministeren og udenrigsministeren skal anerkende, at den med lov nr. 321 af
alminde- lige procedure for traktattiltrædelse og lovgivning – dvs. med almindeligt flertal i folketinget, jf.
1. sker der imidlertid overladelse af beføjelser som angivet i
vedtagelse skal ske med kvali- ficeret flertal i folketinget eller godkendes ved en folkeafstemning. overladelse af beføjelser til eu eller en anden international organisation i videre omfang end angivet i
ved dom af 6. april 1998 tog højesteret stilling til, om gennemførelsen af maastricht-trak- taten med rette var sket i medfør af
, eller om gennemførelsen krævede en ændring af grundloven (maastricht-dommen, ufr 1998 s. 800). den foreliggende sag angår gennemførelsen af lissabon-traktaten (som sket ved lov nr. 321 af
højesteret udtalte i den dom bl.a.: ”til støtte for, at den procedure, som er foreskrevet i
anført, at lissabon-traktaten indebærer væsentlige ændringer vedrørende de kompetence- og afstemningsregler, der gælder for eu's insti- tutioner. de har herved navnlig anført, at lovgivningskompetencen på en lang række områder er blevet delt mellem rådet og europaparlamentet, og at rådet i væsentligt vi- dere omfang end hidtil træffer afgørelse med kvalificeret majoritet i stedet for ved en- stemmighed. efter appellanternes opfattelse er disse ændringer i eu-institutionernes kompetence- og afstemningsregler i sig selv - dvs. uafhængigt af om der er overladt nye beføjelser til eu - så væsentlige, at reglerne i
parterne er således uenige om betydningen i forhold til
af de ændrin- ger i eu-institutionernes kompetence- og afstemningsregler, der følger af lissabon- traktaten. denne uenighed angår lovgivningskompetencen inden for en række almene og væsentlige livsområder og dermed forhold, som er af indgribende betydning for den danske befolkning i almindelighed. på grund af tvistens generelle og indgribende be- tydning har appellanterne en væsentlig interesse i at få deres påstand prøvet. at betinge adgangen til domstolsprøvelse af, at der efter de nye traktatbestemmelser er udstedt retsakter, som konkret og aktuelt berører appellanternes forhold, ville ikke sikre et bedre grundlag for prøvelsen af tvisten. højesteret finder derfor, at appellanterne har fornøden retlig interesse i at få deres på- stand prøvet. i relation til spørgsmålet om søgsmålskompetence er det herefter ufornø- dent at tage stilling til betydningen af de øvrige forhold, som appellanterne har påberåbt sig til støtte for, at procedurereglerne i
skulle have været iagttaget.” det er således klart, at der under sagen skal tages stilling til betydningen i forhold til grund- lovens § 20 af de ændringer i eu-institutionernes opgavefordeling og afstemningsregler, der følger af lissabon-traktaten, mens det er holdt åbent, hvilken domstolsprøvelse der under denne sag kan ske af andre forhold, herunder om § 20-prøvelse af andre forhold må afvente udstedelse af retsakter, som konkret og aktuelt måtte berøre nogen. c. appellanternes hovedsynspunkter - 5 - under den foreliggende sag gør appellanterne gældende, at lissabon-traktaten har medført så væsentlige og betydningsfulde ændringer af forvaltningen af tidligere overladte beføjelser, at § 20-proceduren skal anvendes allerede som følge heraf. appellanterne gør endvidere gæl- dende, at det ikke er muligt at afvise, at lissabon-traktaten medfører overladelse af nye be- føjelser til eu-organer, og har herved navnlig peget på den såkaldte fleksibilitetsbestemmelse i teuf artikel 352, den eksplicitte tiltrædelse af princippet om eu-rettens forrang og ratiha- bering af eu-domstolens praksis, traktatfæstelsen af charteret for grundlæggende rettigheder og bestemmelsen om, at eu kan tiltræde den europæiske menneskerettighedskonvention, samt tilføjelse af nye politikområder og udvidelse af eu’s kompetence til at indgå traktater. 2.
og ændring af eu’s forvaltning af overladte beføjelser a.
beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde. stk.
er nødvendig i det omfang, det overlades til en international organisation at udøve lovgivende, administra- tiv eller dømmende myndighed med direkte virkning her i landet eller at udøve andre beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder, herunder beføjelse til at indgå traktater med andre stater.” det afgørende efter
1, er således, om der sker overladelse af ”beføjel- ser” som nævnt. det hedder videre i maastricht-dommen (i afsnit 9.2.) om overladelse af beføjelser ”i nærmere bestemt omfang”: ”udtrykket ”i nærmere bestemt omfang” må forstås således, at der skal foretages en po- sitiv afgrænsning af de overladte beføjelser dels med hensyn til sagsområder, dels med hensyn til beføjelsernes karakter. afgrænsningen skal gøre det muligt at vurdere suve- rænitetsafgivelsens omfang. sagsområderne kan beskrives i rummelige kategorier, og det kan ikke kræves, at omfanget af suverænitetsafgivelsen er angivet så præcist, at der ikke kan blive tale om skøn eller fortolkningstvivl. de overladte beføjelser kan angives ved henvisning til en traktat.” ved ændring af en traktat, hvorved danmark har overladt beføjelser til en mellemfolkelig myndighed, skal gennemførelsen i danmark ligeledes ske efter den kvalificerede procedure i
, hvis den mellemfolkelige myndighed overlades yderligere beføjelse til at udøve lovgivende, administrativ eller dømmende myndighed med direkte virkning i danmark, hvad enten udvidelsen angår sagsområderne eller karakteren af de overladte beføjelser. § 20- proceduren skal også følges, hvis den internationale organisations adgang til at udøve andre beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder, udvides. det er derimod ikke nødvendigt at anvende proceduren efter § 20, hvis traktatændringen kun indeholder en præci- sering vedrørende de beføjelser, som allerede tidligere i medfør af lov vedtaget i overens- stemmelse med proceduren i
- 7 - overladelse af beføjelser efter
kan ske til ”mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater”, og hvis formål er ”fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde”.
indeholder efter sin ordlyd ikke krav om, at der ved overladelsen af beføjel- ser skal ske en nærmere angivelse af den mellemfolkelige myndigheds interne organisering og arbejdsmåde, af sammensætningen af og opgavefordelingen mellem dens institutioner, af af- stemningsregler eller af regler i øvrigt om dens forvaltning af de overladte beføjelser. det er endvidere ikke omtalt i forarbejderne, at der skulle gælde et sådant krav. der kan efter høje- sterets opfattelse heller ikke af ordlyden af
, af forarbejderne til bestemmel- sen eller af bestemmelsens formål udledes noget krav om, at der efter danmarks overladelse af beføjelser til en mellemfolkelig organisation skal iværksættes en ny procedure efter grund- lovens § 20, når der sker ændringer i den mellemfolkelige myndigheds organisering, arbejds- måde, afstemningsregler og forvaltning i øvrigt. det er da også således, bestemmelsen konse- kvent har været forstået og anvendt af skiftende regeringer og af folketinget. en ny procedure efter
skal dog iværksættes ved traktatændringer, der med- fører så fundamentale forandringer i den mellemfolkelige myndigheds organisation mv., at myndigheden reelt skifter identitet. et sådant tilfælde må ligestilles med tilfælde, hvor befø- jelser overlades til en anden mellemfolkelig myndighed. en ny § 20-procedure kan også være nødvendig, hvis der er tale om ændringer i forvaltningen af tidligere overladte beføjelser, som strider mod, hvad der måtte være bestemt herom i den § 20-lov, som overladelsen er sket i henhold til. der kan derimod ikke – som hævdet af appellanterne – stilles krav om en ny § 20-procedure ved gennemførelse af traktatændringer, der medfører væsentlige ændringer i en international organisations forvaltning af overladte beføjelser, ud fra et synspunkt om, at betydningen af at overlade en beføjelse afhænger af, i hvilket omfang der bevares dansk parlamentarisk kontrol med udøvelsen af den overladte beføjelse. det er angivelsen af, hvad der er overladt til hvem, som efter § 20 er afgørende, og der er efter bestemmelsen intet til hinder for overladelse af beføjelser til en international organisation som sådan uden nærmere angivelse af organisatio- nens indretning. - 8 - b. lissabon-traktatens ændring af eu’s forvaltning af overladte beføjelser siden danmarks tilslutning til ef i 1972 er der sket en række væsentlige ændringer i ef’s – senere eu’s – organisering, arbejdsmåde, afstemningsregler og forvaltning i øvrigt. der er bl.a. blevet gennemført ændringer i forbindelse med tiltrædelsen af maastricht-traktaten i 1993 og amsterdam-traktaten i 1998. både de ændringer, der skete ved disse traktater, og de ændringer, der fandt sted ved nice-traktaten fra 2001 i forbindelse med optagelsen af en række østeuropæiske lande som nye medlemmer af eu, har ført til en gradvis svækkelse af det enkelte medlemslands indflydelse på lovgivningsprocessen i eu. ved afgørelsen af, om der ved lissabon-traktaten er sket så fundamentale forandringer i de institutionelle forhold, at der reelt er tale om et skifte af identitet for den mellemfolkelige or- ganisation, som der tidligere er overladt beføjelser til, må der sammenlignes med de forud for lissabon-traktaten eksisterende institutionelle forhold. lissabon-traktaten medførte bl.a. en sammenlægning af ef og eu til en samlet enhed be- nævnt eu. der er tale om en sammenlægning af to organisationer, som allerede eksisterede inden for de dagældende traktatmæssige rammer. den såkaldte almindelige lovgivningsprocedure, hvorefter rådet og europa-parlamentet skal være enige, for at et forslag kan vedtages, blev indført i 1993 ved maastricht-traktaten (den- gang betegnet ”den fælles beslutningsprocedure”). europa-parlamentet blev herved medlov- giver på en række områder. anvendelsen af denne procedure blev udvidet og tilpasset i 1998 ved gennemførelsen af amsterdam-traktaten. ved lissabon-traktaten blev antallet af områder, hvor der skal være enighed mellem rådet og parlamentet yderligere udvidet, og denne lov- givningsprocedure er i dag den mest anvendte. lissabon-traktaten betyder endvidere, at der med hensyn til en række hjemmelsbestemmelser i traktatgrundlaget er sket den ændring, at kravet om enstemmighed er ændret til et krav om kvalificeret flertal blandt medlemsstaterne i rådet. vedtagelse med kvalificeret flertal er nu hovedreglen i rådet. definitionen af kvalificeret flertal er ligeledes ændret ved lissabon- traktaten. - 9 - ved siden af de ændrede lovgivningsprocedurer fastsætter lissabon-traktaten også nye proce- durer for vedtagelsen af ikke-lovgivningsmæssige retsakter, herunder for de såkaldte delege- rede retsakter og gennemførelsesretsakter. både rådet og kommissionen kan således vedtage forskellige typer af ikke-lovgivningsmæssige retsakter i forbindelse med gennemførelsen af lovgivningsmæssige retsakter vedtaget af europa-parlamentet og rådet. ud over den udvidede anvendelse af den almindelige lovgivningsprocedure indebærer lissa- bon-traktaten i flere andre henseender en væsentlig styrkelse af europa-parlamentet. således styrkes parlamentets beføjelser i relation til eu-budgettet samt kontrollen med kommissionen bl.a. ved valg af kommissionens formand, ligesom parlamentets demokratiske kontrolfunk- tioner styrkes vedrørende en række andre forhold. med lissabon-traktaten tildeles parlamen- tet endvidere en væsentlig styrket rolle i relation til eu’s indgåelse af internationale aftaler. de nationale parlamenters rolle i eu-beslutningsprocessen er også blevet styrket, navnlig for så vidt angår kontrollen med overholdelse af nærhedsprincippet og mulighederne for at gen- nemføre ændringer i beslutningsprocedurer i unionens institutioner uden at foretage traktat- ændringer. lissabon-traktaten indebærer tillige en række ændringer vedrørende det europæiske råd, som er blevet til en selvstændig eu-institution, hvis opgaver og funktioner traktatfæstes og præciseres. som noget nyt er endvidere indført en fast formand for det europæiske råd. der er også indført et nyt embede som unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggen- der og sikkerhedspolitik (udenrigsrepræsentanten). embedet erstatter den tidligere høje re- præsentant for eu, der blev indført med amsterdam-traktaten. ændringen indebærer en styr- kelse og udbygning af embedet, idet udenrigsrepræsentanten bl.a. ud over at varetage unio- nens fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik tillige er fast formand for rådet for udenrigsanlig- gender og er en af kommissionens næstformænd. i øvrigt vil kommissionen efter lissabon-traktaten bestå af færre kommissærer end antallet af medlemsstater, idet medlemmerne fra 2014 vælges efter en rotationsordning. c. den ændrede eu-forvaltning efter lissabon-traktaten og
- 10 - uanset de anførte ændringer af traktatgrundlaget er eu fortsat en organisation bestående af selvstændige, gensidigt forpligtede stater, der fungerer på basis af overladte beføjelser fra de enkelte medlemslande, og højesteret finder, at ændringerne i eu’s organisering, arbejdsmåde, afstemningsregler og forvaltning i øvrigt ikke er af så fundamental karakter, at der reelt er tale om, at eu har skiftet identitet. appellanterne har anført, at 1972-tiltrædelseslovens § 2 må antages ikke blot at henvise til fastlæggelsen af beføjelsernes omfang, men også til traktaternes institutionelle bestemmelser, således som disse var fastlagt i traktaterne nævnt i lovens § 4. dette indebærer efter appellan- ternes opfattelse, at senere institutionelle ændringer må anses som ændringer i betingelserne for suverænitetsafgivelsen med den virkning, at ændringerne kræver en ny procedure efter
. appellanterne har endvidere anført, at det fremgår af lovens § 6, at det i forbindelse med danmarks tiltrædelse af ef blev tillagt betydning, at der efter traktaten gjaldt særlige regler om vetoret og afstemning. efter 1972-tiltrædelseslovens § 2 kan beføjelser ”i det omfang, det er fastsat i de i § 4 nævnte traktater m.v., udøves af de europæiske fællesskabers institutioner”. højesteret finder, at bestemmelsen må forstås således, at beføjelserne herved er overladt til fællesskabets institu- tioner, uden at det er en betingelse, at fællesskabets organisation vedbliver at være som an- givet i de traktater, der er opregnet i tiltrædelseslovens § 4. efter § 2 sker overladelse af be- føjelser nemlig til fællesskabets institutioner; bestemmelsen indeholder intet om, at overladel- se sker til nærmere bestemte institutioner med en nærmere bestemt organisation, og henvis- ningen til § 4 angår udtrykkeligt omfanget af beføjelserne, ikke traktatreguleringen af fælles- skabets institutionelle forhold. efter tiltrædelseslovens § 6 skal regeringen afgive beretning til folketinget om udviklingen i eu og underrette folketingets europaudvalg (oprindelig folketingets markedsudvalg) om forslag til rådsvedtagelser, der bliver umiddelbart anvendelige i danmark, eller til hvis op- fyldelse folketingets medvirken er nødvendig. ifølge bemærkningerne til bestemmelsen i for- slaget til tiltrædelsesloven (folketingstidende 1971-72, tillæg a, spalte 4544) skal den ”sikre folketingets mulighed for at være orienteret om arbejdet i ef og udøve en parlamentarisk kontrol”. højesteret finder ikke heri grundlag for at indlægge en bestemt institutionel indret- ning af fællesskabet som betingelse for lovens overladelse af beføjelser til fællesskabet. - 11 - appellanterne har også anført, at de ændringer, der er sket ved lissabon-traktaten, er i strid med klare forudsætninger, som er kommet til udtryk i forbindelse med vedtagelsen af tiltræ- delsesloven fra 1972, og at ændringerne også af den grund kræver, at der gennemføres en lovgivningsprocedure efter
. appellanterne har i den forbindelse navnlig henvist til den daværende minister for europæiske markedsanliggenders bemærkninger i fremsættelsestalen (folketingstidende 1971-72, spalte 3631), herunder udsagnet: ”ved vor eventuelle tiltrædelse af romtraktaten og de øvrige traktater ved vi nøje, hvilke spørgsmål der undergives overnational beslutningskompetence, og hvilke betin- gelser der gælder for denne kompetences udøvelse”. forarbejderne til tiltrædelsesloven fra 1972 indeholder imidlertid også udsagn, som viser, at man var klar over, at der med tiden kunne og ville ske en udvikling af ef’s organisation mv. det udtales således af flertallet i folketingets markedsudvalg i betænkningen over lovforsla- get bl.a. (folketingstidende 1971-72, tillæg b, spalte 2810 f.): ”de institutionelle forhold inden for ef er til en vis grad i støbeskeen. som følge af medlemskredsens udvidelse sker der en forøgelse af medlemsantallet i de nuværende in- stitutioner. endvidere er spørgsmålet om en styrkelse af institutionerne på dagsordenen for det planlagte europæiske topmøde …”. højesteret finder på denne baggrund, at der ikke i det, som appellanterne har anført, er grundlag for at antage, at den skete suverænitetsoverladelse er baseret på retlige forudsætnin- ger om den overladte beføjelses forvaltning, endsige for at antage, at loven er baseret på be- tingelser herom. der ses i lovgrundlaget i det hele ikke holdepunkter for at fastslå, at der har været sådanne forudsætninger eller betingelser. de synspunkter om ændringen af eu’s forvaltning, som appellanterne har anført, kan herefter ikke føre til, at der skal gives dem medhold i deres påstande.
1, er overholdt. ved tiltrædelsesloven er det anerkendt, at kompetencen til at prøve lovligheden og gyl- digheden af ef-retsakter tilkommer ef-domstolen. dette indebærer, at danske domstole ikke kan anse en ef-retsakt for uanvendelig i danmark, uden at spørgsmålet om dens forenelighed med traktaten har været prøvet af ef-domstolen, og at danske domstole i almindelighed kan lægge til grund, at ef-domstolens afgørelser herom ligger inden for suverænitetsafgivelsens grænser. højesteret finder imidlertid, at det følger af bestemt- hedskravet i
1, sammenholdt med danske domstoles adgang til at prøve loves grundlovsmæssighed, at domstolene ikke kan fratages adgangen til at prøve spørgsmål om, hvorvidt en ef-retsakt overskrider grænserne for den ved tiltrædelses- loven foretagne suverænitetsafgivelse. danske domstole må derfor anse en ef-retsakt for uanvendelig i danmark, hvis der skulle opstå den ekstraordinære situation, at det med den fornødne sikkerhed kan fastslås, at en ef-retsakt, der er opretholdt af ef-dom- stolen, bygger på en anvendelse af traktaten, der ligger uden for suverænitetsafgivelsen ifølge tiltrædelsesloven. tilsvarende gælder med hensyn til fællesskabsretlige regler og retsprincipper, som beror på ef-domstolens praksis.” det forhold, at det i erklæring 17 til lissabon-traktaten er anført, at konferencen erindrer om eu-domstolens faste praksis vedrørende eu-rettens forrang, og at der til erklæringen er knyttet en udtalelse herom fra rådets juridiske tjeneste, ændrer ikke på det, som højesteret har fastslået om danske domstoles pligt til at prøve loves og eu-retsakters grundlovsmæssig- hed. højesteret udtalte i afsnit 9.4 og 9.5 i maastricht-dommen bl.a. følgende om forståelsen af den dagældende fleksibilitetsbestemmelse i ef-traktatens artikel 235: - 13 - ”9.
235 kan kun ske med enstemmighed. regeringen kan således hin- dre, at bestemmelsen anvendes til vedtagelser, som ligger uden for de angivne rammer for danmarks overladelse af kompetence til ef. regeringen kan ikke medvirke til vedtagelse af forslag, som falder uden for disse rammer og derfor forudsætter yderligere suverænitetsoverladelse. på baggrund af det formål, som art. 235 skal tilgodese, er det uundgåeligt, at den nøjagtige afgrænsning af anvendelsesområdet for bestemmelsen kan give anledning til tvivl. under hensyn hertil må der ved tiltrædelsesloven anses indrøm- met regeringen en ikke ubetydelig margin. 9.5. i medfør af traktatens art. 164 skal ef-domstolen værne om lov og ret ved fortolk- ningen og anvendelsen af traktaten, og efter traktatens art. 173 tilkommer det ef- domstolen at prøve lovligheden af retsakter vedtaget af fællesskabets institutioner. efter art. 177 har ef-domstolen kompetence til at afgøre præjudicielle spørgsmål om fortolk- - 14 - ningen af traktaten og om fortolkningen og gyldigheden af retsakter udstedt af fælles- skabets institutioner. spørgsmål om gyldigheden af en retsakt eller anden handling vedtaget i medfør af art. 235 vil således kunne indbringes for ef-domstolen, som i så fald har til opgave at sikre, at rammerne for fællesskabets virke overholdes. det forhold, at den nærmere fastlæggelse af de beføjelser, der er indrømmet fællesska- bets institutioner, kan give anledning til tvivl, og at kompetencen til at afgøre sådanne fortolkningsspørgsmål er henlagt til ef-domstolen, kan ikke i sig selv anses for ufore- neligt med bestemthedskravet i
. at ef-domstolen ved fortolkning af traktaten også lægger vægt på andre fortolknings- momenter end bestemmelsernes ordlyd, herunder traktatens formål, er ikke i strid med de forudsætninger, som er lagt til grund ved tiltrædelsesloven, og er heller ikke i sig selv uforeneligt med bestemthedskravet i
af de ændringer i eu-institutionernes opgavefordeling og afstemningsregler, der følger af lissabon-traktaten, mens det er holdt åbent, hvilken domstolsprøvelse af andre forhold der kan ske under denne sag, se ovenfor afsnit 1.b. appellanterne har gjort gældende, at der ved lissabon-traktaten på en række sagsområder er sket direkte beføjelsesudvidelser. appellanterne har herved navnlig henvist til nærmere an- givne bestemmelser i traktaten med tilhørende protokoller og erklæringer om unionsborgeres færdsels- og opholdsret, personoplysninger, social sikring, restriktive foranstaltninger, energi- politik samt internationale aftaler og den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, men frafaldet deres anbringender herom på områderne for diplomatisk beskyttelse, tredjelande og humani- tær bistand, solidaritetsbestemmelsen og eu-domstolens kompetence i sager om immaterielle rettigheder. - 16 - de indstævnte har afvist, at der er sket udvidelse af beføjelser til at udstede retsakter med di- rekte virkning for danske borgere mv., og har overordnet henvist navnlig til, at der er tale om tydeliggørelse af allerede overladte beføjelser på de nævnte områder bortset fra personoplys- ninger og fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, og at bestemmelserne på disse to områder ikke hjemler retsakter med direkte virkning for danske borgere. endvidere har de indstævnte anført, at bestemmelserne er omfattet af danske forbehold for så vidt angår unionsborgeres færdsels- og opholdsret, personoplysninger og restriktive foranstaltninger. højesteret finder, at der ikke under denne sag foreligger grundlag for at fastslå, at der med loven om lissabon-traktaten på en række sagsområder som hævdet af appellanterne er sket overladelse af yderligere beføjelser til at udstede retsakter med direkte virkning for danske borgere mv., således at proceduren i
højesteret fin- der i øvrigt, at parternes uenighed om disse spørgsmål ikke egner sig til at blive afgjort under den foreliggende sag. under en sag om en retsakt eller en retsafgørelse, der måtte blive ud- stedt eller afsagt i medfør af de pågældende traktatbestemmelser, og som konkret og aktuelt vil berøre borgere mv., vil der derimod kunne sikres et bedre grundlag for prøvelse af tvisten. herefter finder højesteret, at appellanternes indsigelse om, at der er sket direkte beføjelses- udvidelser på de omhandlede sagsområder, ikke kan føre til, at der skal gives dem medhold i deres påstande.
, og eu’s tiltrædelse ændrer ikke eu’s beføjelser, hvilket ud- trykkeligt siges i teu artikel 6, stk. 2,
AI-forklaring ud fra den officielle lovtekst. Vejledende, erstatter ikke juridisk rådgivning.