højesterets dom

højesterets dom afsagt tirsdag den

1. juni 2010 sag 288/2008 (
2. afdeling) topdanmark forsikring a/s (advokat vivi bruhn knudsen) mod miljøstyrelsen (kammeradvokaten ved advokat stig grønbæk jensen) i tidligere instans er afsagt dom af østre landsrets
3. afdeling den
4. juni
5. i pådømmelsen har deltaget fem dommere: per walsøe, lene pagter kristensen, niels grubbe, vibeke rønne og jens peter christensen. påstande appellanten, topdanmark forsikring a/s, har gentaget sine påstande. indstævnte, miljøstyrelsen, har påstået stadfæstelse. anbringender topdanmark har anført, at konstateringstidspunktet efter jordforureningslovens § 48 er det tidspunkt, hvor forureningen konstateres, uanset om det er en grundejer, en tankejer, en entre- prenør eller en myndighed, som konstaterer forureningen. miljøstyrelsen har heroverfor anført, at konstateringstidspunktet er det tidspunkt, hvor miljø- myndigheden har de fornødne oplysninger om forureningen. miljøstyrelsen har subsidiært gjort gældende, at konstateringstidspunktet er tidspunktet, hvor forureningen anmeldes til miljømyndigheden, medmindre det med sikkerhed kan fastslås, at forureningen er blevet kon- stateret på et tidligere tidspunkt. - 2 - topdanmark har – i processkrift af
6. maj 2010 – for højesteret yderligere gjort gældende, at miljøstyrelsen ikke har godtgjort, at forureningen ikke blev anmeldt til kommunen, da forure- ningen blev konstateret forud for maj
7. miljøstyrelsen har protesteret mod fremsættelsen af dette anbringende under henvisning til retsplejelovens § 383, stk.
8. topdanmark har heroverfor bestridt, at der er tale om et nyt anbringende, samt anmodet om tilladelse til at fremsætte det, såfremt højesteret måtte anse det for at være et nyt anbringende. højesteret finder, at der er tale om et nyt anbringende, som under henvisning til retsplejelo- vens § 383, stk. 1 og 2, ikke tillades fremsat. forklaringer til brug for højesteret er der afgivet supplerende forklaringer af ole kiilerich og lars fri- modt pedersen. retsgrundlag lov nr. 370 af
9. juni 1999 om forurenet jord med senere ændringer (jordforureningsloven) fastsætter bl.a.: ”§
10. for olieforureninger, der konstateres efter en af miljø- og energiministeren nærmere fastsat dato, kan miljømyndigheden, jf. § 39, uanset hvordan forureningen er sket, meddele ejere af olietanke, jf. stk. 3, påbud om afgivelse af oplysninger og udførelse af undersøgelser som omhandlet i § 40, stk. 1, og om at fjerne den konstaterede forurening og genoprette den hidtidige tilstand eller foretage tilsvarende afhjælpende foranstaltninger. stk.
11. påbud efter stk. 1 kan ikke meddeles, hvis forureningen er opstået på grund af krig, borgerlige uroligheder, atomskader eller naturkatastrofer. er betingelserne for at udstede påbud efter stk. 1 opfyldt, men forholdet omfattet af § 49, stk. 2, kan der kun udstedes påbud efter stk. 1, hvis forureningen er sket efter lovens ikrafttræden. stk.
12. påbud efter stk. 1 kan meddeles ejere af olietanke med et rumindhold under 6000 liter, hvor 50 procent eller mere af det areal, der opvarmes med olie fra den pågældende olietank, anvendes til beboelse, hvis anlægget har været brugt efter den af miljø- og energiministeren fastsatte dato, jf. stk. 1, og har været eller kan have været anvendt umiddelbart før konstateringen af forureningen… … - 3 - §
13. ejere af olietanke, der kan meddeles påbud efter § 48, stk. 1, jf. § 48, stk. 3, skal være omfattet af en forsikring, der dækker udgifterne, jf. dog stk. 2, til miljømyndighe- dernes krav om undersøgelser og oprydning efter bestemmelsen i §
14. stk.
15. forsikringspligten omfatter ikke dækning af udgifter, hvor forureningen 1) er forårsaget forsætligt af tankejeren, 2) stammer fra installationer, som tankejeren vidste eller burde vide ikke opfylder of- fentlige forskrifter herom indeholdt i olietankbekendtgørelsen, rørsystemer og pipelines, eller 3) skyldes, at leveringen af olie i tankejerens ejertid ikke er sket efter offentlige for- skrifter herom, indeholdt i bekendtgørelse om vejtransport af farligt gods.” af de almindelige bemærkninger til lovforslaget til jordforureningsloven fremgår bl.a. (fol- ketingstidende 1998-99, tillæg a, spalte 4314): ”lovforslagets § 48, der foreslår indførelse af et ubetinget forureneransvar i forbindelse med undersøgelser og oprydninger ved brug af olietanke til boligopvarmning, finder anvendelse for forureninger, der er sket både før og efter tidspunktet for lovforslagets ikrafttræden, når blot disse først er konstateret efter bestemmelsens ikrafttræden. da lovforslagets bestemmelse om undersøgelses- og oprydningspåbud efter et ubetinget forureneransvar i forbindelse med undersøgelser og oprydninger ved brug af olietanke til boligopvarmning tidligst kan anvendes samtidig med indførelsen af en obligatorisk forsikringsordning, vil bestemmelsen kunne siges at være til fordel for boligejeren, idet vedkommende får en forsikringsdækket undersøgelse og oprydning.” af de specielle bemærkninger til lovforslaget fremgår bl.a. (folketingstidende 1998-99, til- læg a, spalte 4352-4356): ”til § 48 med bestemmelsen i stk. 1 gives miljømyndighederne mulighed for at meddele den, der på tidspunktet for udstedelsen af et påbud efter § 48 ejer den olietank, hvorfra forure- ningen antages at stamme fra, påbud om undersøgelser og foranstaltninger efter en jord- forurening, forårsaget af en utæthed i eller spild i forbindelse med en olietank under 6000 liter, hvor 50 % af det areal, der opvarmes af olie fra den pågældende olietank, an- vendes til beboelse. … påbud kan meddeles, uanset hvordan forureningen er sket, og muligheden for at udstede påbud er således ikke betinget af, at myndighederne kan påvise en uforsvarlig adfærd hos tankejeren. herved indføres der et ubetinget ansvar for oprydninger. det er nærmere fastlagt i stk. 3, hvilke ejere der kan være adressater for et påbud ud- stedt i medfør af stk.
16. - 4 - bestemmelsen i stk. 1 omfatter alene olieforureninger, der konstateres efter en af mini- steren nærmere fastsat dato. det er ikke et krav, at forureningens fulde omfang og styrke er klarlagt, men blot at der er konstateret en forurening fra tanken. for forurenin- ger, der allerede er erkendt inden denne dato, kan der ikke meddeles påbud i medfør af § 48, stk.
17. det er således tidspunktet for forureningens konstatering, der er afgørende for, om der kan udstedes påbud efter det ubetingede forureneransvar. efter de almindelige regler er det afgørende tidspunkt ikke, hvornår forureningen er konstateret, men derimod tids- punktet hvor forureningen er sket. da påbud udstedt i medfør af stk. 1 således kan omhandle forureninger, der kan være sket inden lovens ikrafttræden, har bestemmelsen tilbagevirkende kraft, jf. afsnit 3 i de almindelige bemærkninger. baggrunden for, at konstateringstidspunktet er valgt, er, at det i praksis er yderst van- skeligt teknisk at fastlægge tidspunktet for, hvornår en olieforurening er opstået, da måleresultater påvirkes af jordbundsforholdene på ejendommen, grundvandsstrømning, nedbørsmængder m.m. ved at fastsætte tidspunktet for, hvornår der kan udstedes påbud, til konstateringstidspunktet undgås ligeledes komplicerede diskussioner mellem miljø- myndigheden og den nuværende ejer om, hvorvidt forureningen er sket i den nuværende eller den tidligere ejers tid, og om hvem der kan anses som ansvarlig for forureningen. det forventes, at datoen tidligst bliver fastsat til
18. januar
19. meddelelse af påbud i medfør af forslagets § 48, stk. 1, er betinget af, at den i § 49 nævnte forsikringsordning er etableret, jf. bemærkningerne til §
20. baggrunden for, at det overlades til ministeren at fastsætte den nærmere dato, er, at det skal være muligt at iværksætte den i § 49 fast- satte forsikringsdækning. derunder skal den forsikringsordning, der etableres, eventuelt godkendes i overensstemmelse med såvel de nationale som eu s konkurrenceregler. da der i medfør af miljøbeskyttelseslovens § 21, består en pligt for enhver ejer eller bruger af fast ejendom, der konstaterer en forurening af jorden, til at underrette kommu- nalbestyrelsen herom, regnes tidspunktet for forureningens konstatering i denne situa- tion som underretningstidspunktet. der kan ikke udstedes påbud i medfør af § 48, stk. 1, såfremt forureningen er sket før lovens ikrafttræden, og der foreligger en situation omfattet af § 49, stk.
21. dvs. at foru- reningen er sket ved tankejerens forsætlige handlinger, eller hvor tankejeren vidste eller burde vide at installationerne ikke opfyldte olietankbekendtgørelsen eller hvor tank- ejeren ikke har fået leveret olie i henhold til regler herom. baggrunden for denne undta- gelse i påbudsadgangen er ønsket om at begrænse det med tilbagevirkende kraft ubetin- gede ansvar for tankejeren, til at omfatte de situationer, hvor der er mulighed for forsik- ringsdækning efter forslagets §
22. der vil dog eventuelt være grundlag for at meddele påbud efter de øvrige bestemmelser, jf. henvisningen til stk.
23. myndighederne er i dag pålagt en bevisbyrde, der i jordforureningssammenhæng kræver en omfattende indsats, idet myndigheden skal bevise, hvordan forureningen er sket, om dens opståen skyldes uforsvarlig adfærd samt om et eventuelt ansvar er forældet. det har vist sig i praksis at være yderst vanskeligt at løfte denne bevisbyrde, specielt i de situationer hvor forureningen først opdages længe efter den er opstået. ligeledes har der ikke i de egentlige hændelige uheldstilfælde været mulighed for at ud- stede lovlige påbud til tankejeren. af andre eksempler på situationer, hvor det ikke har - 5 - været muligt at udstede påbud, kan nævnes forureninger, som følge af hærværk eller brand, der opstår uden ejerens skyld. resultatet har været, at mange tankejere ikke har kunnet påbydes at rydde en forurening op, og at der nu i langt færre sager meddeles påbud i disse sager. det bestående regel- grundlag og dettes fortolkning i retspraksis har medført, at mens forsikringsselskaberne tidligere som regel afholdt udgifterne til en oprensning efter utætte villatanke, nu afviser dette generelt. denne tilstand har således medført problemer for boligejere med olietanke, der må leve med forureningen på grunden eller selv bekoste en oprydning, medmindre miljømyn- digheden finder forureningen så alvorlig, at den på et tidspunkt ryddes op på det offent- liges regning. miljø- og energiministeriet finder denne udvikling uhensigtsmæssig, set fra såvel tank- ejerens, miljøets og myndighedernes side, og dette er baggrunden for forslaget om, at indføre et ubetinget ansvar for ejere af de i bestemmelsen omfattede olietanke. da ud- gifterne kan være tyngende, og da der dermed kan være risiko for manglende dækning for udgifterne til afhjælpning af forureningen, foreslås det samtidig i § 49, at boligejer- nes pligt til oprydning af forurening fra utætte olietanke skal dækkes af en lovpligtig forsikring. i modsætning til miljøbeskyttelsesloven indføres der en mulighed for miljømyndighe- derne til på objektivt grundlag at udstede påbud om oprydning eller andre afhjælpende foranstaltninger. dette udvidede ansvar begrænses til kun at gælde forureninger, der konstateres efter den af ministeren fastsatte dato, jf. ovenfor. … til § 49 med de i § 48, stk. 1, foreslåede skærpede ansvarsregler er der mulighed for at få løst det problem, som olieforurening fra private villatanke udgør. bestemmelsen i 49, stk. 1, fastslår en pligt for ejere af olietanke, der kan meddeles på- bud efter § 48, stk. 1, til at være omfattet af en forsikring, der dækker udgifterne til op- fyldelse af påbud efter § 48, stk.
24. disse tanke er ikke omfattet af miljøerstatningslo- ven. formålet med forsikringspligten er, at der skal være økonomisk dækning for tankejerens ansvar efter §
25. undtaget fra pligten til forsikringsdækning er dog forureninger, der er forårsaget ved forsætlige handlinger fra den nuværende tankejers side, samt situationer hvor tankejeren vidste eller burde vide at installationerne, hvorfra forureningen stam- mer, ikke opfylder offentlige myndighedskrav, som fremgår af den til enhver tid gæl- dende olietankbekendtgørelse, samt hvor leveringen af olie i den nuværende ejers ejer- tid ikke er sket efter offentlige forskrifter herom, som fastsat i bekendtgørelsen om vej- transport af farligt gods. baggrunden for, at de nævnte situationer ikke er pålagt en pligt til forsikringsdækning, er, at disse tilfælde efter praksis ikke kan forsikres. i disse situa- tioner vil der således være et ansvar, der ikke kan tegnes forsikring for. … - 6 - har en tankejer gjort det, der med rimelighed kan forventes af ham, for at opnå en viden og dermed bringe sig i god tro om de faktiske forhold omkring tanken, skal der være forsikringsdækning, uanset det senere måtte vise sig, at de faktiske forhold forholder sig anderledes.” højesterets begrundelse og resultat det fremgår af jordforureningslovens § 48, stk. 1, at miljømyndigheden, uanset hvordan en forurening fra en olietank, der er omfattet af bestemmelsen, er sket, kan meddele ejeren af olietanken påbud om afgivelse af oplysninger, udførelse af undersøgelser, fjernelse af forure- ningen og foretagelse af afværgeforanstaltninger, såfremt forureningen konstateres efter en af miljø- og energiministeren fastsat dato. denne dato er efter lovens vedtagelse fastsat til den
26. marts
27. påbud efter bestemmelsen kan således kun udstedes, når en forurening ”konstate- res” efter den
28. marts 2000, hvor der er etableret en lovpligtig forsikringsordning, jf. §
29. det er ikke i § 48, stk. 1, præciseret, hvad der er bestemmende for, om en forurening er kon- stateret, herunder hvem der skal have konstateret forureningen. det følger af bemærkningerne til lovforslagets § 48, at lovgiver har valgt konstateringstids- punktet – frem for tidspunktet for forureningens opståen – som afgørende for, om der kan udstedes påbud uanset forureningens årsag, ud fra et ønske om at undgå komplicerede diskus- sioner mellem miljømyndigheden og den nuværende ejer om, hvorvidt forureningen er sket i den nuværende eller den tidligere ejers tid, og om hvem der kan anses for ansvarlig for foru- reningen. der gives i bemærkningerne samtidig udtryk for, at lovforslaget har til formål at modvirke de problemer, som den tidligere retstilstand havde medført for olietankejere, der har måttet leve med forureningen eller selv har måttet bekoste en oprydning, medmindre miljø- myndigheden fandt forureningen så alvorlig, at den på et tidspunkt blev ryddet op på det of- fentliges regning. disse hovedhensyn ville blive modvirket, hvis § 48, stk. 1, skal forstås således, at en olieforu- rening skal anses for konstateret, blot en tredjemand eller en tidligere ejer eller bruger har været bekendt med forureningen, da der ved en sådan retstilstand vil kunne opstå vanskelige tekniske og juridiske tvivlsspørgsmål om konstateringstidspunktets fastlæggelse. bestemmelsens formål taler derfor for at fortolke § 48, stk. 1, således at konstateringstids- punktet er det tidspunkt, hvor miljømyndigheden konstaterer forureningen på en sådan måde, at der kan meddeles ejeren af olietanken et påbud. herfor taler også, at det efter bestemmelsen - 7 - er miljømyndigheden, som skal reagere på, at der konstateres en forurening. en sådan fortolk- ning harmonerer endvidere med, at det i bemærkningerne til § 48 er angivet, at i de tilfælde, hvor kommunen er blevet underrettet om forureningen i medfør af miljøbeskyttelseslovens § 21, regnes underretningstidspunktet som tidspunktet, hvor forureningen konstateres. det forhold, at påbud udstedt i medfør af § 48 kan angå forureninger, der kan være sket inden lovens ikrafttræden, og at bestemmelsen således har tilbagevirkende kraft, giver ikke anled- ning til at anlægge en anden fortolkning. det fremgår således af lovforslagets bemærkninger, at lovgiver var opmærksom på, at § 48 indeholdt en regulering med tilbagevirkende kraft, men at lovgiver fandt, at bestemmelsen uanset dette kunne siges at være til fordel for boligeje- ren som følge af den samtidig indførte lovpligtige forsikringsordning. forsikringsselskabet, hvori den lovpligtige forsikring er tegnet, er endvidere beskyttet af jordforureningslovens § 49, stk. 2, om undtagelser fra forsikringsdækningen samt af dansk rets almindelige erstat- ningsregler, såfremt der i forbindelse med forureningen eller forureningssagen er udvist et ansvarspådragende forhold. højesteret finder på baggrund af det anførte, at konstateringstidspunktet efter jordforure- ningslovens § 48 er det tidspunkt, hvor miljømyndigheden konstaterer forureningen. topdanmarks anbringende om, at miljøstyrelsen ikke har godtgjort, at forureningen ikke blev anmeldt til kommunen forud for maj 1991, er afvist af højesteret som for sent fremsat. det må i øvrigt antages, at bevisbyrden herfor ville have påhvilet topdanmark. da olieforureningen herefter først kan anses for konstateret, da forureningen blev anmeldt til christiansfeld kommune i april 2002, har miljøstyrelsens påbud haft fornøden hjemmel, og højesteret stadfæster derfor dommen. thi kendes for ret: landsrettens dom stadfæstes. i sagsomkostninger for højesteret skal topdanmark forsikring a/s betale 40.000 kr. til mil- jøstyrelsen. - 8 - de idømte sagsomkostningsbeløb skal betales inden 14 dage efter denne højesteretsdoms af- sigelse og forrentes efter rentelovens § 8 a.