afsagt den 26. august 2016 af vestre landsrets 6. afdeling (dommerne h

dom afsagt den

august 2016 af vestre landsrets
afdeling (dommerne hanne kildal, erik p. bentzen og birthe v. jespersen (kst.)) i
instanssag v.l. b–1466–14 og b–1584–14 landbrug og fødevarer som mandatar for peter martin andersen (advokat jacob langvad nielsen, aarhus) mod fødevareministeriets klagecenter og naturerhvervstyrelsen (kammeradvokaten ved advokat louise tandrup christensen, københavn) indledning sagerne drejer sig om, hvorvidt sagsøgeren, peter martin andersen, der drev virksomhed som selvstændig landmand, havde ret til støtte efter forskellige landbrugsstøtte- og tilskudsordnin- ger for naturpleje af et areal, der hovedsageligt var beliggende i et natura 2000-område. efter en kontrol i efteråret 2010 blev markerne på arealet i vidt omfang underkendt som støtteberettigede, da de ikke levede op til støttebetingelserne, herunder at de pr.
august 2010 ikke fremstod afgræssede og med tæt og lavt plantedække. hovedspørgsmålet i sagerne er, om de sagsøgtes, fødevareministeriets klagecenter og naturerhvervstyrelsen, afgørelser er truffet under iagttagelse af relevante forvaltningsretlige principper, herunder om skønnet er sat under regel. sagerne, der er anlagt ved retten i hjørring mod fødevareministeriets klagecenter den
april 2013 og mod naturerhvervstyrelsen den
december 2013, er ved kendelse af
juni - 2 - 2014 i medfør af retsplejelovens § 226, stk. 1, henvist til vestre landsret. påstande landbrug og fødevarer som mandatar for peter martin andersen har nedlagt følgende påstande: vedrørende tilskud til pleje af græs- og naturarealer
fødevareministeriets klagecenter tilpligtes at anerkende, at klagecentrets afgørelse af
november 2012 i sagsnr. 12552 om tilskud til pleje af græs- og naturarealer er ugyldig, og at peter martin andersen derfor har krav på det nævnte tilskud for perioden 2008-2010, hvorfor allerede udbetalt tilskud ikke kan kræves tilbagebetalt, og tilskud skal genberegnes og udbetales af naturerhvervstyrelsen. subsidiært fødevareministeriets klagecenter tilpligtes at anerkende, at klagecentrets afgørelse af
november 2012 i sagsnr. 12552 om tilskud til pleje af græs- og naturarealer er ugyldig, hvorfor sagen hjemvises til fornyet behandling ved fødevareministeriets klagecenter.
fødevareministeriets klagecenter tilpligtes at anerkende, at klagecentrets afgørelse af
marts 2013 i sagsnr. 19406 om tilskud til pleje af græs- og naturarealer er ugyldig, og at peter martin andersen derfor har krav på det nævnte tilskud for 2007-2010, hvorfor alle- rede udbetalt tilskud ikke kan kræves tilbagebetalt, og tilskud skal genberegnes og udbeta- les af naturerhvervstyrelsen. subsidiært fødevareministeriets klagecenter tilpligtes at anerkende, at klagecentrets afgørelse af
marts 2013 i sagsnr. 19406 om tilskud til pleje af græs- og naturarealer er ugyldig, hvorfor sagen hjemvises til fornyet behandling ved fødevareministeriets klagecenter.
fødevareministeriets klagecenter tilpligtes at anerkende at være erstatningsansvarlig over for peter martin andersen for afgørelse af
november 2012 i sagsnr.
- 3 -
fødevareministeriets klagecenter tilpligtes at anerkende at være erstatningsansvarlig over for peter martin andersen for afgørelse af
marts 2013 i sagsnr.
naturerhvervstyrelsen tilpligtes at anerkende at være erstatningsansvarlig over for peter martin andersen for mangelfuld vejledning om betingelserne for tilskud til pleje af græs- og naturarealer forud for naturerhvervstyrelsens afgørelser af
juni 2011 om bortfald af tilsagn om tilskud. vedrørende enkeltbetaling
naturerhvervstyrelsen tilpligtes at anerkende, at styrelsens afgørelse af
december 2014 i sagsnr. 13-40-000043 om enkeltbetaling for årene 2008-2010 er ugyldig, hvorfor peter martin andersen har krav på den nævnte støtte, og således at støtten ikke kan kræves tilba- gebetalt, og peter martin andersen ikke kan sanktioneres. subsidiært naturerhvervstyrelsen tilpligtes at anerkende, at styrelsens afgørelse af
december 2014 i sagsnr. 13-40-000043 om enkeltbetaling for årene 2008-2010 er ugyldig, hvorfor sagen hjemvises til fornyet behandling ved naturerhvervstyrelsen. vedrørende krydsoverensstemmelse
fødevareministeriets klagecenter tilpligtes at anerkende, at klagecentrets afgørelse af
november 2012 i sagsnr. 13852 om krydsoverensstemmelse er ugyldig, og at støtten til peter martin andersen derfor ikke nedsættes. subsidiært fødevareministeriets klagecenter tilpligtes at anerkende, at klagecentrets afgørelse af
november 2012 i sagsnr. 13852 om krydsoverensstemmelse er ugyldig, hvorfor sagen hjemvises til fornyet behandling ved fødevareministeriets klagecenter. fødeministeriets klagecenter og naturerhvervstyrelsen har påstået frifindelse. - 4 - sagsfremstilling den
december 2003 indgik peter martin andersen forpagtningsaftale med skov- og naturstyrelsen om forpagtning af 197 ha ved tranum og slettestrand. det fremgår bl.a. af aftalens § 5: ”... det er et væsentligt formål med forpagtningen at sikre en hensigtsmæssig pleje af disse arealer. derfor forpligter forpagteren sig til at opretholde et passende græsningstryk på arealerne til at sikre dette formål, ligesom bortforpagteren til enhver tid kan kræves græsningstrykket reguleret af hensyn til plejeeffekten. politikken for skov- og naturstyrelsens arealforvaltning er, at arealerne dyrkes med stor hensyntagen til de landskabelige, naturmæssige, miljømæssige, kulturhistoriske og friluftsmæssige forhold ...” af et tillæg til forpagtningsaftalen dateret
december 2004 fremgår bl.a.: ”forpagteren er forpligtet til at anvende arealet på en måde som berettiger til tildeling af betalingsrettigheder, ligesom forpagter er forpligtet til at overholde betingelserne for god landbrugs- og miljømæssig stand samt krydsoverensstemmelse” peter martin andersen søgte tilskud til de forpagtede arealer efter ordningen om miljøvenligt jordbrug (mvj) og støtte efter reglerne om enkeltbetaling og lod markerne afgræsse af kvæg og heste. direktoratet for fødevareerhverv (nu naturerhvervstyrelsen) gav den
november 2007 peter martin andersen tilsagn om tilskud til pleje af græs- og naturarealer efter mvj-ord- ningen til nærmere angivne marker, der næsten alle var beliggende i et natura 2000-område. der blev givet tilsagn for 5 år. i tilsagnet hedder det bl.a.: ”
plejeforpligtelser forpligtelse til afgræsning - 5 - for alle marker i dette tilsagn gælder følgende betingelser: fra den
juni til den
august skal arealerne være omfattet af drift med afgræsning, således at arealerne i deres helhed den
august hvert år i tilsagnsperioden fremstår afgræsset og med tæt og lavt plantedække. inden for den anførte periode må slåning af plantedækket kun ske i form af slæt, der gennemføres på dele af arealerne som en naturlig del af driften med afgræsning, og i form af afpudsning, der gennemføres efter afgræsning.” fødevareerhverv gav den
november 2008 tilsagn om mvj-tilskud til yderligere 5 marker i 5 år på samme betingelser som det tidligere tilsagn. peter martin andersen fik udbetalt støtte efter enkeltbetalingsordningen og tilskud efter mvj- ordningen for 2008 og
af fødevareerhvervs vejledning om tilsagn til 5-årige miljø- og økologiordninger 2010 samt eksisterende tilsagn fra april 2010 fremgår bl.a.: ”2.5.2 plantedække arealet skal fastholdes som græs- eller naturareal i hele tilsagnsperioden. ved naturarealer forstås arealer med lyngvegetation eller andet plantedække, der er anvendelig til afgræsning eller slæt. …” plantedirektoratet, der forestod kontrollen med ordningerne, udsendte hvert år en ”instruks for kontrol af arealordninger og god landbrugs- og miljømæssig stand (krydsoverensstemmelse)”, som skulle anvendes af kontrollørerne. af
udgave fra august 2010 fremgår af pkt. e.10 pleje af græs- og naturarealer, at det skulle kontrolleres, om græsarealer, der var omfattet af drift med afgræsning, fremstod afgræssede med tæt, kort plantedække den
august, idet forekomst af græstuer, lysesiv og anden højere vegetation, der naturligt indfinder sig som følge af en drift med afgræsning, dog var tilladt. det fremgår endvidere bl.a.: ”kontrollen af om arealet er udnyttet, skal udføres efter følgende retningsliner: - 6 - du skal kontrollere om arealet er indhegnet med naturlige eller opsatte hegn som på forsvarlig vis kan anvendes i forbindelse med en afgræsning af are- alet. hvis arealerne samtidig fremstår som afgræssede i indeværende sæson og vil fremstå med tæt lav plantedække den
august, betragtes arealet som værende udnyttet til afgræsning.”
udgave af instruksen udkom i september
under pkt. e.10 pleje af græs- og natur- arealer var nærmere anført, hvordan kravene til kort eller lavt plantedække skulle kontrolleres: ”… landbrugsarealer et areal, hvor 50 pct. eller mere af plantedækket er over 40 cm højt, skal underkendes i sin helhed. et areal, hvor mindre end 50 pct. af plantedækket er over 40 cm højt, skal godkendes i sin helhed. hvis en mark består af delområder med forskellig højde på plantedækket, skal der fastlægges en procentdel for hvert delområde. områder under 100 m2, hvor mere end 50 pct. af plantedækket er over 40 cm højt, accepteres, hvis disse ”pletter” indgår som en del af en helhed, hvor 50 pct.-kravet er overholdt. naturarealer naturarealer er i denne sammenhæng arealer, som ikke er støtteberettigede under enkeltbetalingsordningen. på naturarealer gælder kravet om en maksimal højde på 40 cm for mere end 50 pct. af plantedækket ikke. her skal det blot være tydeligt, at dyrene græsser på arealet. græsningen kan være selektiv. det vil sige, at der kan være områder, som er bedre afgræssede end andre. dele af en mark, hvor 50 pct. eller mere af plantedækket ikke er tydeligt afgræsset, skal underkendes i deres helhed, mens dele af en mark, hvor mindre end 50 pct. af plantedækket ikke er tydeligt afgræsset, skal godkendes i deres helhed. …” fødevareerhvervs vejledning om tilsagn til 5-årige miljø- og økologiordninger mv. 2011, der blev udgivet januar 2011, indeholder samme overordnede beskrivelse af forpligtelsen til - 7 - afgræsning, som fremgik af vejledningen for 2010 og af tilsagnene, men henviser herudover til pkt. 2.5.2 for nærmere beskrivelse af tæt og lavt plantedække: ”2.5.
plantedække arealet skal fastholdes som græs- eller naturareal i hele tilsagnsperioden. ved naturarealer forstås blandt andet engarealer eller arealer med lyngve- getation, der er anvendelig til afgræsning og slæt. … definition af tæt plantedække delområder af et areal betragtes som tæt, når vegetationen dækker mere end 50 % af overfladen. dyreveksler er dog tilladte. … definition af lavt plantedække ved tilsagn om afgræsning på et landbrugsareal, der er omfattet af tilsagn, skal plantedækket være tydeligt afgræsset. delområder, hvor mere end 50 % af plantedækket fremstår som vraggræs over 40 cm, er ikke tilskudsberettiget. naturarealer skal være omfattet af en drift med afgræsning, og plantedækket skal bære tydeligt præg af afgræsning. hvis det er svært at få dyrene til at afgræsse en del af en mark, er det muligt at indhegne mindre dele af marken så dyrene tvinges til at afgræsse dem. et tydeligt eksempel, hvor et delområde ikke bliver betragtet som tydeligt afgræsset, kan være en tæt høj rørskov. vegetationen på arealer med lyngvegetation kan godkendes som lav, hvis vegetationen mellem lyngen (græs og buske) er tydeligt afgræsset. et område under 100 m2, hvor ovenstående krav til plantedækket ikke er overholdt, accepteres, hvis det indgår i en mark, der i sin helhed er plejet i overensstemmelse med tilsagnsbetingelserne.” plantedirektoratet udtog i 2010 peter martin andersen til kontrol af arealordningerne. kontrollen foregik i perioden fra den
oktober til den
november 2010 og blev udført af jens børge matthiassen. resultatet af kontrollen var, at der for støtteordningerne enkelt- betaling, miljøordninger (mvj) og god landbrugs- og miljømæssig stand (krydsoverens- stemmelse) blev konstateret, at reglerne ikke var overholdt, eller at der var sket ”overan- - 8 - meldelse”. kontrolrapporten var vedlagt 42 fotos. det blev i rapporten bemærket, at peter martin andersens oplysning om, at der havde været kvæg og heste på arealerne om som- meren var korrekt, men at plantedækket ikke var plejet på størstedelen af det ansøgte areal. plantedirektoratet sendte den
december 2010 høringsbrev til peter martin andersen på baggrund af kontrollen. heraf fremgik vedrørende marker omfattet af enkeltbetalingsord- ningen, at plantedækket på de anførte marker bestod af mindre end 50 % græsmarksplanter. for arealer omfattet af mvj-ordningen bestod overtrædelserne af, at størstedelen af markerne pr.
august 2010 ikke fremstod med tæt, kort plantedække. en del af markerne var ikke indhegnede og var derfor ikke afgræsset, ligesom de heller ikke var slået. for marker omfattet af ordningen om god landbrugs- og miljømæssig stand (glm/krydsover-ensstemmelse) fremgik det, at krav 4.5 om vedligeholdelse af plantedækket på permanente græsarealer og på arealer med græs i omdrift ikke var overholdt. overtrædelsen fik samlet karakteren 12, heraf karakteren 4 for alvor (mere end 2,0 ha var ikke slået eller afgræsset hvert år i perioden
juli –
september), 4 for omfang (karakteren fulgte karakteren for alvor) og 4 for varighed (arealet var slået eller afgræsset for mere end 4 år siden). peter martin andersen sendte via sine landbrugsrådgivere landbonord sine høringssvar. han anførte bl.a., at sommeren 2010 var et godt græsår, og at arealet var blevet afgræsset af 45 ammekøer med opdræt og 25 heste. desuden var efteråret 2010 varmt og fugtigt, så græsset var vokset, efter at dyrene var blevet taget ind. endelig anførte landbonord i brev af
januar 2011, at artikel 34, stk. 2, litra b), nr. i), i rådets forordning 73/2009 medførte, at når støttebetingelserne var opfyldt i 2008, så kunne arealerne ikke ”vokse ud” af støttebetingelserne. hertil svarede plantedirektoratet den
februar 2011 bl.a., at artikel 34 ikke fandt anvendelse, da enkelte marker lå uden for natura 2000-beskyttelsen, da størstedelen af markerne ikke overholdt betingelserne for mvj-tilskud, og at ingen af markerne derfor var støtteberettigede i
vedrørende tilskud til pleje af græs- og naturarealer (mvj) fødevareerhverv traf den
juni 2011 to afgørelser bl.a. om bortfald af en del af tilsagnene - 9 - om tilskud til pleje af græs- og naturarealer, der var meddelt i 2007 og 2008, og at allerede udbetalt tilskud for det bortfaldne areal skulle tilbagebetales. videncentret for landbrug påklagede den
juli 2011 afgørelserne på vegne af peter martin andersen. fødevareministeriets klagecenter traf den
november 2012 afgørelser i sagerne. i afgø- relsen vedrørende tilsagnet for 2008, der bortset fra henvisninger til marknumre og sagsnumre i øvrigt er enslydende med afgørelsen vedrørende tilsagnet for 2007, står bl.a.: ”sammendrag 31, 02 ha [145,31 ha vedrørende 2007-tilsagnet] af peter martin andersens tilsagn om til tilskud til pleje af græs- og naturarealer bortfalder med krav om tilbagebetaling af tidligere udbetalt tilskud, idet betingelserne for tilsagnet ikke var opfyldt. da arealdifferencen er over 50 procent medfører dette tillige, at tilskuddet for afgrødegruppen bortfalder helt for tilsagnsåret 2009/2010, og peter martin andersen udelukkes for et støttebeløb svarende til den konstaterede arealdifference under landdistriktsprogrammets arealrelaterede foranstaltninger. fødevareministeriets klagecenters begrundelse for afgørelsen … klagepunkter i skrev i brev af
juli 2011, at i overordnet bestred kontrollens resultat, idet i mente, at peter martin andersen var berettiget til at modtage støtte under ordningen pleje af græs- og naturarealer. i gjorde gældende. − at peter martin andersens arealer for en fagkyndig biolog pr.
august 2010 fremstod som ”afgræsset og med tæt og lavt plantedække” − at samtlige af peter martin andersens marker i tilsagnsperioden havde været effektivt indhegnede, − at der ikke var hjemmel til at underkende plantedækket på arealerne for 2010 med henvisning til, at plantedækket på naturarealer ikke var afgræsset tilstrækkeligt (tydelig), og at plantedækket på landbrugs- arealerne skulle være under 40 cm. på mere end 50 % af hver mark, og at der ved vurderingen af afgræsningen lovligt kunne bortses fra lyngplanterne, − at afgørelsen er i strid med det forvaltningsretlige princip skøn under regel, - 10 - − at afgørelsen er i strid med det eu-retlige effektivitetsprincip, og − at afgørelsen er i strid med grundlæggende forvaltningsprincipper betingelserne for tilsagnet var ikke opfyldt det fremgår, at peter martin andersen havde tilsagn om pleje af græs- og naturarealer - pleje med afgræsning i 5 år (tilsagnsperiode
september 2007 til
august 2012). i henhold til betingelserne for tilsagnet skal der foretages afgræsning af arealet. arealerne skal hvert år i tilsagnsperioden fra den
juni og til og med den
august være omfattet af en drift med afgræsning, således at arealerne i deres helhed den
august hvert år i tilsagnsperioden har været omfattet af afgræsning og fremstår som afgræssede med tæt og lavt plantedække. i perioden den
oktober til den
november 2012 [2010] gennemførte det tidligere plantedirektorat kontrol på peter martin andersens bedrift. ved kontrollen konstaterede plantedirektoratet, at der forelå en overtrædelse af reglerne under ordningen pleje af græs- og naturarealer, idet • mark 96-7, 93-31 og 97-0 ikke den
august fremstod med tæt og kort plantedække, og • mark 96-7 ikke var indhegnet og derfor ikke afgræsset eller slået • det anmeldte areal var forskelligt fra tilsagnsarealet [dette punkt frem- går kun af afgørelsen vedrørende 2007-tilsagnet] plantedirektoratets kontrollører er sagkyndige på området, og med mindre der foreligger særlige omstændigheder, som giver fødevareministeriets klagecenter anledning til at betvivle, at en vurdering er foretaget korrekt, lægges disse vurderinger til grund for sagsbehandlingen. sådanne særlige omstændigheder foreligger ikke i denne sag. klagecentret har lagt vægt på, at plantedirektoratets vurdering af markerne er grundigt beskrevet, og at beskrivelserne understøttes af omfattende billeddokumentation. fødevareministeriets klagecenter er på den baggrund enig i naturerhvervstyrelsens afgørelse om, at tilsagn om tilskud til pleje af græs- og naturarealer bortfaldt med krav om tilbagebetaling af tidligere udbetalt tilskud for det bortfaldne areal, idet tilsagnsbetingelsen om afgræsning ikke var opfyldt. da overtrædelsesprocenten tillige var over 50 procent bortfaldt tilskuddet helt for tilsagnsåret 2009/2010, og peter martin andersen fik en udelukkelse for et - 11 - støttebeløb svarende til den konstaterede arealdifference under landdistriktsprogrammets arealrelaterede foranstaltninger. klagecentret bemærker, at sanktionen er beregnet sammen med [det andet] tilsagn, da tilsagnsarealerne er i samme afgrødegruppe. arealdifferencen inkl. misligholdt areal udgjorde 286,30 % af det accepterede areal. det har ikke betydning for sagens resultat, at arealet den
august 2010 for en fagkyndig biolog fremstod som afgræsset og med tæt, lavt plantedække det var plantedirektoratet, der var bemyndiget til at foretage kontrolopmålingen. plantedirektoratet vurderes at være fuldt kyndig til at vurdere støtte- ordningens vilkår, herunder plantedække. fødevareministeriets klagecenter finder i lighed med naturerhvervstyrelsen ikke anledning til at anfægte de opmålinger, som plantedirektoratet er fremkommet med. klagecentret bemærker, at den faglige vurdering af plantedække vurderes ud fra de af naturerhvervstyrelsens fastsatte kriterier og ikke ud fra de kriterier naturstyrelsen anvender ved vurderingen af krav til opretholdelse af natura
samtlige marker i tilsagnsperioden var ikke effektivt indhegnede ved kontrollen blev der konstateret, at en del af mark 96-7 samt dele af andre marker ikke var indhegnet. det fremgik af kortmateriale, hvilke dele af arealet, der ikke var indhegnet. kontrolmyndigheden har oplyst, at der var hegn om dele af arealet, men at hegnet flere steder ikke var intakt, og flere steder lå hegnstråden på jorden, og der voksede planter om tråden. hegnet kunne således ikke holde kreaturer inde. fødevareministeriets klagecenter finder ikke anledning til at anfægte kontrolmyndigheden vurdering. der foreligger hjemmel til at underkende plantedække det fremgår af § 17, stk. 1, nr. 1 i bekendtgørelse nr. 592 af
juni 2007 om tilskud til pleje af græs- og naturarealer, at tilsagnsarealer der er omfattet af forpligtelse til afgræsning hvert år i tilsagnsperioden fra den
juni og til og med den
august skal være omfattet af en drift med - 12 - afgræsning, således at arealerne i deres helhed den
august hvert år i tilsagnsperioden har været omfattet af afgræsning og fremstår som afgræssede med tæt og lavt plantedække. det fremgår af vejledningen fra 2010 vedrørende plantedækket, at arealet skal fastholdes som græs- eller naturareal i hele tilsagnsperioden. ved na- turarealer forstås arealer med lyngvegetation eller andet plantedække, der er anvendeligt til afgræsning eller slæt. i vejledningen fra 2011 er definitionen af lavt plantedække uddybet i forhold til tidligere vejledninger. det fremgår af præciseringen, at plantedækket skal være tydelig afgræsset. områder, hvor mere end 50 % af plantedækket er over 40 cm, er ikke tilskudsberettiget. fødevareministeriets klagecenter finder, at kravet til plantedække i vejledningen fra 2011 er en præcisering og lempelse i forhold til kravet i vejledningen fra
i 2010 skulle hele arealet fremstå som tilstrækkelig vedligeholdt, hvorimod der i 2011 kun var et krav om at 50 % af arealet skulle have et plantedække, der var under 40 cm højt. det er forholdende på kontroltidspunktet, der er afgørende, og det er således også de gældende retsregler og vejledninger på kontroltidspunktet, der skal anvendes i vurderingen af, hvorvidt der foreligger en overtrædelse. da kontrollen blev udført i 2010, er det som udgangspunkt vejledningen fra 2010, der skal anvendes. naturerhvervstyrelsen har i ved vurderingen af plantedække oplyst, at mere end 50 % af plantedækket var over 40 cm højt. naturerhvervstyrelsen har således anvendt præciseringen fra 2011 vejledningen. klagecentret skal hertil bemærke, at det ikke har betydning for sagens resultat, idet det er kla- gecentrets vurdering, at eftersom præciseringen i 2011 vejledningen er en lempelse i forhold til 2010 vejledningen, vil kravet om vedligeholdelse af plantedække være overtrådt i forhold til 2010 vejledningen, når kravet også er overtrådt efter 2011 vejledningen. der foreligger ikke skøn under regel som udgangspunkt er en forvaltningsmyndighed forpligtet til i hvert enkelt tilfælde at inddrage relevante og saglige kriterier og i forhold hertil træffe en afgørelse efter en konkret vurdering. - 13 - der er dog ikke noget problem i, at forvaltningen anvender bedømmelseskriterier, forudsat det ved en konkret vurdering er muligt at fravige dette re- sultat. mange offentlige myndigheder har udarbejdet interne regler, fx i form af vejledninger, paradigmer, faste praksisdannelser og lign. kendeteg- nende for de gode interne regler er, at de opregner de lovlige hensyn, som kan eller skal indgå i myndighedens afgørelse. disse praksisbeskrivelser sikrer bl.a. en smidig og hurtigt sagsbehandling, en forudsigelighed, der gør det nemt for borgeren at indrette sig og mindsker risikoen for usaglig for- skelsbehandling. i naturerhvervstyrelsens vejledninger er der angivet retningslinjer for, hvilke momenter der skal tillægges betydning. kontrolmyndigheden skal således til enhver tid kunne begrunde si[t] skøn ud fra nogle centrale og ensartede kriterier. i sidste ende er det dog kontrolmyndighedens professionelle faglige skøn, der er afgørende. de skønsmæssige forhold udover disse kriterier skal derfor også begrundes fagligt. plantedirektoratet er den sagkyndige myndighed på området og medmindre der foreligger særlige omstændigheder, som giver klagecentret anledning til at betvivle rigtigheden af myndighedens vurdering, lægges disse til grund for sagsbehandlingen. klagecentret finder, at sådanne særlige omstændigheder ikke foreligger her. plantedirek- toratet har foretaget en samlet og konkret vurdering af forholdene på peter martin andersens arealer og har redegjort for, hvorfor plantedækket ikke overholder tilsagnets betingelser. det eu-retlige effektivitetsprincip fødevareministeriets klagecenter kan ikke tage stilling til reglernes udformning og berettigelse. vi vurderer alene, om reglerne er overholdt. ud fra oplysningerne i sagen har vi lagt til grund, at peter martin andersen ikke har overholdt betingelserne i tilsagn om tilskud til pleje af græs- og naturarealer og således ikke overholdt de gældende regler. afgørelsen er ikke i strid med grundlæggende forvaltningsprincipper i har i brev af
juli 2012 anført, at henset til lovgivningens brede beskrivelse af kravene til afgræsning, står størrelsen af tilbagebetalingskravet som følge af underkendelsen i skærende kontrast til intensitetsprincippet. - 14 - det er tilsagnshaver ansvar at sætte sig ind i betingelserne for at modtage tilskud og sikre sig at betingelserne er overholdt. det er fødevareministeri- ets klagecenters vurdering, betingelsen vedrørende afgræsning af arealerne er tilstrækkelig klar, og det er således klagecentrets vurdering, at der foreligger en klar hjemmel til at fastholde, at arealerne ikke fremstod med tæt og lavt plantedække den
august
proportionalitetsbetragtninger er indgået ved fastsættelsen af sanktionsbestemmelserne, og forordningsgrundlaget overlader ikke et skøn til myndigheden, når der først er konstateret overtrædelse. sanktionens størrelse i tilfælde af overtrædelser er fastsat direkte i forordningen, og myndighederne har ikke mulighed for at fravige disse regler. sanktionen fastsættes ud fra objektive kriterier og uden hensyntagen til ansøgers intentioner eller god tro.” den
marts 2013 blev afgørelsen vedrørende tilsagnet for 2007 ændret, da der var henvist til nogle forkerte marker. vedrørende støtte efter reglerne om enkeltbetaling peter martin andersen fik den
maj 2009 udbetalt enkeltbetalingsstøtte for
fødevareerhverv meddelte den
marts 2011 peter martin andersen, at der ville ske fradrag i støtten med i alt 141.443,15 kr. afgørelsen var ikke begrundet. ved brev af
april 2011 klagede peter martin andersen over fradraget via sin landbrugs- rådgiver. fødevareerhverv traf den
maj 2011 afgørelse om, at der ikke ville blive udbetalt støtte efter ordningen enkeltbetaling for 2010, og at peter martin andersen for de kommende 3 år ville blive udelukket for et beløb på 170.925,74 kr. begrundelsen var, at der på baggrund af kontrollen i 2010 var konstateret en arealafvigelse mellem det ansøgte areal og det korrigerede areal på mere end 50 %. - 15 - efter klage fra videncentret for landbrug på vegne af peter martin andersen af
juli 2011 hjemviste fødevareministeriets klagecenter ved afgørelse af
april 2013 sagen til fornyet behandling i fødevareerhverv (nu naturerhvervstyrelsen). naturerhvervstyrelsen traf den
november 2013 på ny afgørelse om støtte efter ordningen enkeltbetaling for 2008-2009 og den
december 2013 for
da afgørelserne imidlertid indeholdt mangelfulde hjemmelshenvisninger, blev der den
juni 2014 truffet en ny samlet afgørelse for 2008-
da også denne afgørelse indeholdt fejl, genoptog naturerhvervstyrelsen af egen drift sagen, og ved afgørelse af
december 2014 blev følgende bestemt: ”… baggrund for afgørelsen i oktober 2010 gennemførte vi et kontrolbesøg på din bedrift i forbindelse med din ansøgning om enkeltbetaling for
du fik kontrolrapporten i høring. ved brev af
december 2010 sendte planteavlskonsulent preben dalgaard på dine vegne bemærkninger til kontrolresultatet. desuden har konsulent, cand. jur. ole kristensen, nordjysk landbrug ved breve af
januar 2011 og
januar 2011 fremsendt yderligere bemærkninger til kon- trolresultatet. her blev det anført, at græs og planter på grund af det varme efterår voksede godt efter
oktober 2010, hvilket kan have snydt kontrollen. det blev også oplyst, at du havde slået græsset med en grønthøster, hvor det var muligt, og at du havde været over resten med en buskrydder. du undrede dig derfor meget over oplysningen i kontrolrapporten om at store dele af arealet ikke var slået eller afgræsset inden for de sidste 4 år. ole kristensen fastholdt også, at hele arealet var indhegnet. med hensyn til arealer med lyng oplyste ole kristensen, at din konsulent hvert år har frategnet de lyngdækkede arealer. endelig henviste ole kristensen til, at arealerne er beliggende i natura 2000 område og derfor er omfattet af undtagelsesbestemmelsen, om at et areal, der dannede grundlag for retmæssig støtte i 2008, men efterfølgende ikke længere opfylder støttebetingelserne på grund af gennemførelsen af natura 2000 direktivet, fortsat er støtteberettiget - 16 - efter enkeltbetalingsordningen (de såkaldte artikel 34 arealer). kontrolløren fastholdt, at en del af mark nr. 96-7 samt dele af andre marker enten ikke var indhegnet, eller at hegnet ikke var intakt. kontrolløren oplyste også, at plantedækket på nogle af de arealer, som du søgte om støtte til overvejende bestod af mosebølle, blåbær, revling, hjelm, mosebunke, lysesiv, katteskæg m.v., der ikke kan godkendes som græs eller andet grøntfoder. desuden oplyste kontrolløren, at mere end 50 procent af plantedækket på nogle af dine arealer med tilsagn om pleje af græs- og naturarealer ikke bar præg af afgræsning og derfor ikke opfyldte tilsagnsbetin- gelserne. på grundlag af kontrolrapporten blev mark nr. 85-0, 87-0b, 88-0a, 89-0b, 90-0, 90-1, 90-4, 90-6, 90-5a, 92-0, 92-2, 92-3, 93-0, 93-2a, 93-4b, 93-4c, 92-4, 92-6, 92-7, 93-3og 93-2d underkendt under enkeltbetalingsordningen i 2010, fordi det var konstateret, at plantedækket på disse marker bestod af mindre end 50 procent græsmarksplanter. med hensyn til undtagelsesbestemmelsen for artikel 34 arealerne bemærkes følgende: for markerne 85-0, 90-0, 90-1, 90-6, 90-5a, 92-0, 92- 2, 92-3, 92-4, 92-7, 93-3 og 93-2d, gælder, at de er omfattet af et miljøtilsagn, men da tilsagns- betingelserne om afgræsning ikke er overholdt, skyldes arealernes tilstand på kontroltidspunktet ikke gennemførelsen af natura 2000 direktiverne. undtagelsesbestemmelsen i artikel 34 kan derfor ikke påberåbes for disse arealer. med hensyn til markerne 87-0b, 88-0a, 89-0 b, 90-4, 92-6, 93-0 og 93-2a er det i forbindelse med kontrollen i 2010 konstateret, at disse arealer ikke opfyldte betingelserne for støtte efter enkeltbetalingsordningen i
dette har været muligt at fastslå, da der er tale om klitter og lyngarealer, hvor der ikke sker de store ændringer over tid. dette fremgår også tydeligt af ortofotos fra
det betyder, at der ikke retmæssigt er udbetalt støtte for arealerne i
arealerne er derfor ikke omfattet af undtagelsesbestemmelsen i artikel
- 17 - endelig bemærkes, at mark nr. 93-4b og 93-4c er beliggende uden for natura 2000 og derfor ikke er omfattet af undtagelsesbestemmelsen i artikel
med hensyn til ansøgning om enkeltbetaling for 2008 og 2009 sendte vi
oktober 2013 et høringsbrev til dig om, at vi i forbindelse med kontrol af din ansøgning for 2010 havde konstateret, at du muligvis havde fået udbetalt for meget støtte efter enkeltbetalingsordningen for 2008 og
ved brev af
oktober 2013 svarede planteavlskonsulent søren l. simonsen, landbonord, at du fastholder størrelsen på de anmeldte marker i 2008 og
søren l. simonsen oplyser, at du i begge år gennemgik arealerne sammen med din planteavlskonsulent, hvor hvert enkelt stykke blev vurderet i forhold til kravene for støtte. søren l. simonsen ser ingen grund til at betvivle rigtigheden af denne faglige vurdering, der lå til grund for ansøgningen om enkeltbetaling. vi skal hertil bemærke, at der som nævnt er tale om klitter og lyng, som ikke ændrer sig væsentligt over tid. vi ser derfor ingen grund til at betvivle den faglige vurdering af arealerne, som vores kontrollør har foretaget og som bekræftes af ortofotos.” naturerhvervstyrelsen konstaterede herefter i afgørelsen, at markerne 87-0, 88-0, 89-0, 90-4, 92-6, 93-0 og 93-2 ikke var støtteberettigede i 2008, da de bestod af lyng og klitter. den samlede afvigelse udgjorde da 14,66 ha. det anføres videre i afgørelsen: ”arealerne var heller ikke støtteberettigede i
her udgør afvigelsen 14,80 ha, idet du har anmeldt nogle af de afviste arealer lidt større. … arealafvigelse og beregning af støtte støtten er for hvert af årene i perioden 2008 - 2010 beregnet på grundlag af det fastslåede areal og dine betalingsrettigheder, således at betalingsrettig- hederne med den højeste værdi er udnyttet først. 2008 der er for 2008 fastslået et støtteberettiget areal på 158,57 ha mod 173,23 ha i din ansøgning. kravet på tilbagebetaling som følge af sanktion for 2008 er forældet, hvorfor der ikke længere består noget krav som følge af sanktion. - 18 - tilbagebetalingspligten af den for meget udbetalte støtte for afvigelsen på 14,66 ha består imidlertid stadig. 2009 der er for 2009 fastslået et støtteberettiget areal på 158,98 ha mod 173,78 ha i din ansøgning. afvigelsen på 14,80 ha udgør 9,31 % af det fastslåede areal. da afvigelsen overstiger 2,00 ha eller 3 %, nedsættes det fastslåede areal til beregning af støtten med 29,60 ha svarende til det dobbelte af afvigelsen. 2010 der er for 2010 fastslået et støtteberettiget areal på 65,63 ha mod 144,94 ha i din ansøgning. afvigelsen på 79,31 ha udgør 120,84 % af det fastslåede areal. da afvigelsen overstiger 20 %, bliver der ikke udbetalt støtte efter enkeltbetalingsordningen for
tilbagebetaling af enkeltbetaling for 2008 og 2009 du har tidligere fået udbetalt 141.084,88 kr. for meget i støtte efter enkeltbetalingsordningen for 2008 og 2009, jf. vedlagte specifikationer. dette be- løb skal vi bede dig om at betale tilbage. … udelukkelse fra støtte på grund af afvigelsen i 2010 afvigelsen i 2010 på 79,31 ha udgør 120,84 % af det fastslåede areal. da afvigelsen overstiger 50 %, medfører den, at du i indtil de 3 kommende kalenderår er udelukket fra at modtage støtte for et beløb på 170.925,74 kr. dette beløb svarer til den beregnede støtte for afvigelsen på 79,31 ha. …” krydsoverensstemmelse fødevareerhverv nedsatte den
februar 2011 den samlede støtte for 2010 efter ordningen enkeltbetaling og mvj-tilskud med 5 % på grund af manglende overholdelse af kryds- overensstemmelseskrav punkt 4.5 om god landbrugs- og miljømæssig tilstand (glm). dette klagede landbonord over den
marts 2011 på vegne af peter martin andersen og anførte særligt, at punkt 4.5 var anvendt forkert. - 19 - ved afgørelse af
november 2012 fastholdt fødevareministeriets klagecenter afgørelsen. det hedder i afgørelsen bl.a.: ”sammendrag på kontroltidspunktet den
oktober 2010 til den
november 2010 overtrådte peter martin andersen krydsoverensstemmelseskrav 4.5 vedligeholdelse af plantedække på permanente græsarealer og på arealer med græs i omdrift, fordi arealerne med mark nr.: 85- 0, 87-0, 90-0, 90-1, 90-5, 90-6, 92-0, 92-2, 92-3, 92-7, 93-2a, 93-2d, 93-3, 93-4b og 93-4c i markblok nr.: 525336-30, 525336-71, 526336-34, 526335-27, 527337-20, 526336-78 og 527336-66 (i alt 82,52 ha) ikke var blevet slået eller afgræsset i perioden
juli –
september. peter martin andersens landbrugsstøtte skal derfor nedsættes med 5 % for ansøgningsåret
fødevareministeriets klagecenters begrundelse for afgørelsen fødevareministeriets klagecenter bemærker indledningsvis, at denne afgørelse alene vedrører klage over afgørelse af
februar 2011 om krydsoverensstemmelse
jeres klager og anførsler vedrørende naturerhvervstyrelsens afgørelse om tilskud til pleje af græs- og naturarealer og afgørelse om enkeltbetaling vil ikke blive behandlet her. kravet om vedligeholdelse af plantedække på permanente græsarealer og på arealer med græs i omdrift var overtrådt landbonord anførte i klagen af
marts 2011, at arealet havde været afgræsset, og der havde ikke været nogen buske eller træer på arealet, der var søgt støtte på. landbonord bemærkede, at der var ingen sammenhæng mellem overholdelsen af krydsoverensstemmelseskrav 4.5 og miljøtilsagnets vilkår. i brev af
juli 2011 anførte i, at plantedirektoratets begrundelse i skrivelse af
februar 2011 indikerede, at det sædvanlige glm-krav på arealer, der er omfattet af en kontrakt om pleje af græs og naturarealer, erstattes af det plantedækkekrav, der følger af støttebetingelserne ifølge tilskud til pleje af græs- og naturarealer. herefter gjorde i – under henvisning til jeres indsi- gelser vedrørende tilskud til pleje af græs- og naturarealer – gældende, at peter martin andersen - 20 - havde opfyldt betingelserne for udbetaling af den fulde støtte uden reduktion i medfør af krydsoverensstemmelsesordningen. plantedirektoratet konstaterede på kontrolbesøget den
oktober 2010 til den
november 2010, at arealerne med mark nr. 85-0, 87-0, 90-0, 90-1, 90-5a, 90-6, 92-0, 92-2, 92-3, 92-4, 92-7, 93-2a, 93-2d, 93- 3, 93-4b og 93-4c ikke overholdt reglerne vedrørende glm, da arealerne ikke var slået/tydeligt afgræsset i perioden
juli –
september. plantedirektoratet erkendte, at der havde været dyr og afgræsset på arealerne, men det var plantedirektoratets vurdering, at afgræsningen ikke havde været tilstrækkelig, idet mere end 50 % af plantedækket var over 40 cm højt. plantedirektoratet bemærkede, at det ikke var korrekt, at der ikke var træer eller buske på arealerne, idet det af billedmateriale kunne ses, at plantedækket på nogle af arealerne bestod af blåbær, mosebølle, lyng og revling, der alle er buske. plantedirektoratet anførte derfor, at disse arealer ikke overholdt glm kravene. det fremgår af vejledningen fra 2010, at det ved vurderingen af, hvornår arealet har været slået eller afgræsset, vurderes, om der er planter, mindre buske og træer, der indikerer at vedligeholdelsen ikke har været foretaget. hvis afgræsningen alene ikke sikrer en tilstrækkelig vedligeholdelse, skal afgræsningen suppleres med slåning. af vejledningen fra 2011 fremgår, at ”tilstrækkelig pleje ved afgræsning kontrolleres ud fra følgende retningslinjer: hvis mere end 50 % af arealet har et plantedække, der er mere end 40 cm højt, kan det ikke godkendes under glm. fødevareministeriets klagecenter finder, at kravet til plantedække i vejledningen fra 2011 er en præcisering og lempelse i forhold til kravet i vejledningen fra
i 2010 skulle hele arealet fremstå som tilstrækkelig vedligeholdt, hvorimod der i 2011 kun var et krav om at 50 % af arealet skulle have et plantedække, der var under 40 cm højt. det er forholdende på kontroltidspunktet der er afgørende, og det er således også de gældende retsregler og vejledninger på kontroltidspunktet, der skal anvendes i vurderingen af, hvorvidt der foreligger en overtrædelse. da kontrollen blev udført - 21 - i 2010, er det som udgangspunkt vejledningen fra 2010, der skal anvendes. plantedirektoratet har ved vurderingen af plantedække oplyst, at mere end 50 % af plantedækket var over 40 cm højt. plantedirektoratet har således anvendt præciseringen fra 2011 vejledningen. klagecentret skal hertil bemærke, at det ikke har betydning for sagens resultat, idet det er klagecentrets vurdering, at eftersom præciseringen i 2011 vejledningen er en lempelse i forhold til 2010 vejledningen, vil kravet om vedligeholdelse af plantedække være overtrådt i forhold til 2010 vejledningen, når kravet også er overtrådt efter 2011 vejledningen. medmindre der foreligger særlige omstændigheder, som giver klagecentret anledning til at betvivle rigtigheden af vurderingerne fra de sagkyndige på området, lægges disse myndigheders vurderinger til grund for sagsbehandlingen. klagecentret finder, at sådanne særlige omstændigheder ikke foreligger her. arealer, omfattet af tilsagn under landdistriktsprogrammet fra 2007 og fremover er underlagt glm krav. det vil sige, at det forordningsmæssigt er fastsat, at arealer hvorpå der søges enkeltbetaling og landdistriktsstøtte, skal overholde glm kravene. de arealer, hvor der kun kan søges tilsagn til pleje af græs- og naturarealer, skal alene overholde de glm krav, der vedrører landdistriktsprogrammet. hvis både tilsagnsbetingelserne og glm kravene er overtrådt, skal der både foretages underkendelse af arealet og sanktioneres efter reglerne om krydsoverensstemmelse. nærværende sag vedrører alene overtrædelse af glm kravene. det fremgår af krav 4.5 i vejledning om krydsoverensstemmelse, at permanente græsarealer og arealer med græs i omdrift skal slås mindst en gang hvert år i perioden
juli –
september. slåning kan erstattes af afgræsning. fødevareministeriets klagecenter tager ikke stilling til reglernes udformning og berettigelse. vi vurderer alene, om reglerne er overholdt. ud fra oplysningerne i sagen har vi lagt til grund, at der foreligger en overtrædelse af krydsoverensstemmelseskrav 4.
peter martin andersens støtte skal nedsættes med 5 % - 22 - da krydsoverensstemmelseskrav 4.5 var overtrådt, var det korrekt, at peter martin andersens støtte for 2010 skulle nedsættes. i det foreliggende tilfælde er der ikke forhold, der giver fødevareministeriets klagecenter grundlag for at tilsidesætte den faglige vurdering, der ligger til grund for den samlede karakter 12 for overtrædelsen. nedsættelsen på 5 % gives efter praksis, når den samlede karakter er mellem 11-
da den samlede karakter er 12 for overtrædelsen, var det korrekt, at naturerhvervstyrelsen nedsatte peter martin andersens støtte med 5 %. den procentvise nedsættelse på 5 % blev beregnet på baggrund af kontrolmyndighedens samlede karakter for kriterierne ”alvor”, ”omfang”, ”varighed” og ”hyppighed” for den konstaterede manglende overholdelse. med hensyn til karakteren 4 for ”alvor” gives denne efter praksis, når mere end 2,0 ha ikke er slået eller afgræsset hvert år i perioden 1.juli –
sep- tember. karakteren 4 for ”omfang” gives, når karakteren for alvor er
karakteren 4 for ”varighed” gives, når arealet er slået eller afgræsset for mere end 4 år siden. i har anført, at eftersom der ingen buske eller træer er i det anmeldte areal, men kun etårige urter og græsser, kunne det ud fra kontrollørens visuelle bedømmelse ikke ses, at den påståede overtrædelse skulle strække sig over flere år. plantedirektoratet har bemærket hertil, at på de arealer, hvor hegnet bar præg af at have været i uorden i flere år, var glm ikke overholdt, da det var over 4 år siden, at disse arealer blev plejet tilstrækkeligt til at overholde glm. plantedirektoratet har bemærket, at selvom varigheden for nogle af de øvrige arealer er under 4 år, er det den højeste karakter, der bliver indberettet. vi har ikke grundlag for at tilsidesætte kontrolmyndighedens faglige vurdering af de faktiske forhold og de karakterer, der er givet herfor. fastsættelsen af den procentvise nedsættelse eller udelukkelsen af støtten i det kalenderår, hvor den manglende overholdelse af krydsoverensstemmel- - 23 - seskravene har fundet sted, beregnes ud fra sagens omstændigheder på kontroltidspunktet. det er en betingelse for udbetaling af den fulde støtte, at alle krydsoverensstemmelseskrav er overholdt på hele bedriften. overtrædelsen var uagtsom nedsættelsen af støtten på 5 % afspejler, at overtrædelsen var uagtsom. overtrædelsen er således ikke begrundet med en bevidst handling. bevidste (forsætlige) handlinger medfører som udgangspunkt nedsættelse af støtten på 20 %. det er støttemodtagers ansvar at sætte sig ind i kravene for at modtage støtte og sikre sig, at disse krav på ethvert tidspunkt overholdes. om manglende begrundelse i naturerhvervstyrelsens afgørelse af
februar 2011 fødevareministeriets klagecenter er enig i, at der mangler en begrundelse i naturerhvervstyrelsens afgørelse af
februar
en afgørelse, der meddeles skriftligt, skal ledsages af en begrundelse, hvis virksomheden ikke får fuldt ud medhold. en begrundelse skal fremtræde som en forklaring på, hvorfor afgørelsen har fået det pågældende indhold. naturerhvervstyrelsen skulle have forklaret afgørelsen. den manglende begrundelse får dog ingen konsekvens for afgørelsens gyldighed, da i med vores afgørelse har fået fuldstændig oplysning om begrundelse.” forklaringer peter martin andersen, bjarke huus jensen, heidi buur holbeck, anne bach og jens børge matthiassen har afgivet forklaring for landsretten. peter martin andersen har forklaret, at han har været landmand i 53 år. han har udført naturpleje i 16 år, herunder 13 år på de arealer, som denne sag omhandler. forpagtnings- kontrakten fulgte tilskudsordningerne, så den gjaldt i 5 år ad gangen. området er i dag fredet – det blev det for ca. 4 år siden. fredningen er sket ad 2 gange. indtil fredningen blev gennemført, blev jorden drevet landbrugsmæssigt, hvilket bl.a. gjorde det muligt at gøde jorderne, og der var omdrift af markerne. klitområderne indgik ikke i omdrift med græs og - 24 - korn. ca. 75 ha kunne dyrkes med korn. dette stoppede med fredningen af området. før fredningen fik han almindelig hektarstøtte til arealerne. han søgte efter fredningen om tilskud efter mvj-ordningen og modtog hektarstøtte ved siden af. der blev sondret mellem klitter og de områder, der kunne dyrkes. klitterne kunne få støtte under mvj-ordningen, da det var et naturområde. det havde jens toft fra fødevareerhvervs tønder-kontor oplyst til hans rådgivere. da han fik 5 års-tilsagnene, skulle han hvert år bekræfte, at betingelserne var opfyldt. preben dalgaard fra landbonord deltog i beskrivelsen af områderne. hvis de var i tvivl om noget, ringede de til fødevareerhverv i tønder. de spurgte, om det var acceptabelt, at der var ukrudt mellem lyngen, da dette ikke kunne rykkes op. det blev bekræftet, at det var i orden, og de kunne underskrive erklæringen om, at betingelserne for mvj var opfyldt. han var opmærksom på kravet om tæt og lav beplantning. halvdelen af hans indtægt har været i form af arealtilskuddene. han har under protest til- bagebetalt ca. 517.000 kr. til naturerhvervstyrelsen i
han ville ikke have forpagtet arealerne, hvis han ikke havde modtaget tilskuddene. forpagtningsafgiften var fastsat her- efter. der gik oprindeligt 45-50 ammekøer med opdræt på arealerne. der gik også heste. han måtte reducere antallet af dyr på arealerne, efter at der ikke længere måtte gødes. der var herefter ikke tilstrækkeligt foder på arealerne. køerne kunne græsse lyng i visse perioder. han kørte med brakpudser og slåmaskine i 3 uger om året i området. de højeste klitter blev slået med en buskrydder. han havde en medhjælper ansat til at hjælpe med rydningen. han gjorde, hvad han kunne for at holde græsset, men han kan ikke sige, om det kunne have været gjort bedre. han vidste ikke, at han var udtaget til kontrol. kontrolløren, der kom for at kontrollere arealerne, var meget ubehagelig. de besigtigede markerne sammen. kontrolløren var fra starten meget negativ og sagde flere gange, at ”det duede ikke”. kontrolløren oplyste, at han ikke var vant til at kontrollere den type natur, og han skulle muligvis tale med andre også. efter 4-5 timer forlod han kontrolløren i marken. - 25 - bevoksningen groede fra slutningen af august og indtil besigtigelsen i slutningen af oktober
dyrene, der var kommet på græs midt i maj, var taget hjem i september, da fo- derværdien af græsset ikke var god sidst på sæsonen. han var meget overrasket over plantedirektoratets afgørelse. det var hans opfattelse, at tæt og lav beplantning kun skulle være i lavningerne, mens klitterne var noget for sig. han havde fået oplyst, at der kunne søges mvj-tilskud til klitterne. alle markerne var indhegnet. der var 34 km hegn, og hvert år blev der sat 2-300 nye hegnspæle, hvor det var nødvendigt. der har aldrig været dyr uden for hegnet. der var hegn langs stien mellem campingpladsen og stranden. campisterne gjorde opmærksom på, hvis der var mangler ved hegnet. han gennemgik ikke hegnet med kontrolløren. der har gået dyr overalt på arealerne, men kvæg spiser ikke de stive planter, når der er græsplanter til rådighed. der ville ikke have været noget grønt at se på de foreviste fotos af markerne, hvis ikke dyrene havde græsset af planterne. de marker, der havde lavt plantedække, har han ikke slået – de er afgræsset. billederne af markerne er taget på det dårligste tidspunkt af året. de skulle i stedet have været taget i vækstsæsonen. nogle af markerne blev underkendt på grund af klitter og lyng, selvom der ikke var klitter og/eller lyng på marken. andre marker, der tidligere havde været dyrket og modtaget hektarstøtte til, blev underkendt efter enkeltbetalingsordningen. han var overrasket over afgørelsen om enkeltbetaling og kunne ikke forstå begrundelsen, da han havde fået at vide, at de tidligere dyrkede arealer gerne måtte vokse ”ind i naturen”, så længe bevoksningen var tæt og lav. bjarne huus jensen har forklaret, at han har været biolog i det offentlige i 24 år, heraf de sidste 8 år i naturstyrelsen, hvor han er funktionsskovfoged. han er vant til at vurdere na- turområder. peter martin andersen er en af de 50 forpagterne, som naturstyrelsen har bort- forpagtet arealer i nordjylland til. det er både områder under natura 2000 og områder uden for natura
der var flere forpagtere, som fik arealer underkendt i
han husker ikke, hvor mange af underkendelserne der var omfattet af reglerne om enkeltbetaling, og hvor mange der var omfattet af mvj-tilskud. - 26 - arealerne blev plejet med en kombination af afgræsning og slåning. efter fredningen i 2007 måtte arealerne ikke længere gødskes eller omlægges. det havde betydning for antallet af dyr, som kunne gå på arealerne, og forpagtningsafgiften blev derfor sat ned efter fredningen. han besigtigede de bortforpagtede arealer hos peter martin andersen i både 2008, 2009 og
der var tale om en god afgræsning – måske en af de bedste. han var vistnok hos peter martin andersen den
juli
han så græssende dyr på markerne. naturstyrelsen ønskede af hensyn til natura 2000-beskyttelsen ekstensiv afgræsning af de pågældende arealer, så planterne kunne sætte frø, og der kunne skabes gode leveforhold for insekter mv. afgræsning med kvæg er med til at sikre en gunstig naturstatus. det er ikke muligt, at klitarealerne kan have lige så lavt plantedække som de flade arealer, da det vil kræve for håndhændet drift. natura 2000-beskyttelsen stiller krav om variation af plantedækket af hensyn til de forskellige smådyr og insekter. dyrene blev i 2010 taget tidligt hjem, da der ikke var nok føde. efteråret var dog varmt og fugtigt, hvilket har givet gode vækstbetingelser, efter at dyrene var taget hjem. hans besig- tigelse hos peter martin andersen tog ca. 3 timer og foregik gående. han har ikke været ved al yderhegnet, men han modtog ikke meldinger om, at dyr havde været ude af indhegningen. det var ikke hans indtryk, at der var arealer, der ikke havde været afgræsset i 4 år. det var hans opfattelse, at mvj-ordningen kunne bruges på markerne. han kendte ikke til detaljer i kontrolinstruksen. han blev overrasket over, at arealerne blev underkendt. 40 cm højt græs på halvdelen af arealerne ville nok være i strid med plantevariationen. områdets fordeling mellem lyng og græs er næsten den samme i dag som tidligere. han deltog i en besigtigelse i 2011 sammen med bl.a. seges. det var da tydeligt, at der var afgræsset mellem lyngplanterne, hvilket artssammensætningen også viste. vegetationstypen ændres ikke fra oktober til maj, men det kan planternes størrelse. der blev lavet en strukturanalyse på området i 2010/2011, hvor visse plantearter blev kortlagt. han har selv skrevet brevet af
maj 2011 til plantedirektoratet, hvori han tilkendegav, at - 27 - græsningen i området var god og var med til at sikre og styrke biodiversiteten, hvorfor han udtrykte undren over arealets underkendelse i forhold til mvj-ordningen. han orienterede efterfølgende sin chef om brevet. heidi buur holbeck har forklaret, at hun er ansat som landskonsulent på seges. landbrug og fødevarer er det politiske ståsted for landmændene, mens seges er det faglige videncenter. seges indgår således i samme organisation som landbrug og fødevarer. hun er uddannet biolog og faglært landmand og rådgiver de lokale langbrugskonsulenter om alt, der berører landbruget, herunder tilskudsordningerne. formålet med mvj-tilskudsordningen var i første omgang at reducere kvælstofudledningen. nu er formålet naturpleje og sikring af biodiversitet. det er ikke kun natura 2000-områder, men også andre særligt følsomme områder, der kan få mvj-tilskud. mvj-tilskud kunne, afhængigt af plantedækket, kombineres med enkeltbetalingsordningen. for enkelt- betalingsordningen findes en liste over ikke-tilladte plantearter. hun blev kontaktet af peter martin andersens landbrugskonsulent i 2010/2011, idet kon- sulenten var uforstående over for en afgørelse fra plantedirektoratet. hun modtog flere sager på daværende tidspunkt, idet der var en række underkendelser, som hun ikke havde set før. arealer blev underkendt, selv om der havde gået dyr på dem, og selv om græsset var blevet slået. det gav en del frustrationer, og hun kontaktede naturerhvervstyrelsen for at høre, om der var kommet nye regler eller en ny fortolkning af de eksisterende. kontrollørerne anvendte 2011-vejledningen, hvor det var blevet indført, at et areal skal underkendes, hvis plantedækket var over 40 cm højt på 50 % eller mere af arealet. tidligere skulle området i sin helhed fremstå afgræsset, men det blev ændret med den nye vejledning. hvis hun havde kendt til den nye tolkning af reglerne, ville hun ikke have anbefalet landmændene at søge tilskud efter begge ordninger. den
maj 2011 arrangerede hun en ekskursion til peter martin andersens marker. na- turerhvervstyrelsen, plantedirektoratet ved anne bach, landbrug og fødevarer, den lokale landbrugskonsulent og en ansat fra seges deltog også. de konstaterede, at arealerne var af høj naturværdi, og de diskuterede, om de var tilstrækkeligt afgræsset. plantedirektoratet fastholdt, at dette ikke var tilfældet. hun kunne dog tydeligt se, at der var sket afgræsning, - 28 - herunder også af lyngen. fra 2012 blev en anden kontrolform indført. nu kan landmanden vælge mellem at blive kontrolleret ud fra et på forhånd fastsat græsningstryk (et vist antal dyr) eller ud fra plantedækket. bevoksning ændrer sig ikke hurtigt, da det er næringsfattige arealer. der var derfor ikke stor forskel fra oktober 2010 til maj 2011, også selv om dyrene var sat ud tidligere i maj
der sker også i dag underkendelser af arealer. fejlraten er forholdsvis høj og medfører øget kontrol fra eu. mange af peter martin andersens marker vurderede hun ud fra fremlagte fotografier til at overholde reglerne for mvj-tilskud. billederne er dog taget horisontalt, og man skal se lige ned – mellem tuerne – for at kunne vurdere afgræsningen. på nogle billeder kan man se frisk grønt græs mellem de visne tuer. det grønne græs viser, at dyrene har græsset i området. det er svært ud fra billederne af de marker, der er blevet underkendt efter enkeltbetalings- ordningen, at vurdere, hvilken vegetation der er tale om. hvis et areal ikke har været plejet i 4 år, vil det kunne ses, selv om det er næringsfattige arealer. arealerne fremstod i 2011 tydeligt plejet. hun har i 2016 i samarbejde med naturerhvervstyrelsen udarbejdet en vejledningsvideo til landmænd. videoen forklarer plejegræsordningen, og hvordan kontrollen bliver udført. anne bach har forklaret, at hun er kontrolkoordinator i naturerhvervstyrelsen. hun fungerer som mellemled mellem ”regeldannerne” og kontrollørerne. kontrollørerne kan ringe til hende, hvis de bliver i tvivl om noget. hun blev ansat i plantedirektoratet i 2000 og har forestået arealkontrol siden
hun er uddannet agronom og har arbejdet som plante- avlskonsulent. hun foretager supervision af kontrollørerne 5-6 gange årligt. herudover deltager hun i vanskelige kontroller. danmark udbetaler hvert år 6-7 mia. kr. i landbrugsstøtte, og det er et krav fra eu, at der gennemføres arealkontrol. 5-10 % af arealerne udtages til obligatorisk kontrol, hvilket om- fatter omkring 3.000 landmænd. der er 80 kontrollører fordelt på 5 centre. kontrollørerne er landmandsuddannede/landbrugsteknikere. hun efteruddanner kontrollørerne. kontrollørerne - 29 - påbegynder kontrollen i maj, og forinden afholdes et kursus over 2 dage. forud for konkret kontrol i marken foretages der en administrativ kontrol på baggrund af luftfotos (ortofotos). ortofotos giver et godt overblik og er hensigtsmæssige, så landmanden forstyrres mindst muligt. hvis noget ser underligt ud, skal der gennemføres kontrol på jorden. der er udarbejdet både en generel instruks om kontrollørernes adfærd mv. og specifikke instrukser om de enkelte kontrolområder, f.eks. arealkontrol. kontrolinstruksen fungerer som et opslagsværk for kontrollørerne og er nødvendig, da vejledningen ikke er tilstrækkelig detaljeret. hvis jorden ikke er dyrket eller plejet i overensstemmelse med eu-reglerne, skal der ske tilbagebetaling af støtten. dokumentationen for kontrollen sendes til landmanden, der sammen med høringsbrevet modtager kort- og billedmateriale over de kontrollerede marker. det viste sig i 2010, at kontrollørerne havde vanskeligt ved at fortolke ”tæt og lav plante- dække”, og de efterspurgte konkrete retningslinjer. derfor blev 50 %/40 cm-reglen ned- skrevet. dette var håndgribeligt og effektivt at anvende for kontrollørerne og var alene en nedskrivning af allerede gældende praksis. hun så i efteråret 2010 de omhandlede arealer. det var omkring den
november. anled- ningen var et ”grøftekantsmøde”, da kontrollørerne ønskede sparring. de tilså i den forbin- delse arealer hos 5-6 landmænd, men der var ikke tale om en systematisk gennemgang. nogle af de arealer, som sagen vedrører, var slået eller afgræsset. dele af arealerne fremstod pæne. der var klitter, lynghede og andre steder græs. græsarealerne var tydeligt afgræsset eller slået og så umiddelbart fine ud, men det viste sig, at plantedækket ikke var græs, men ”halvgræs”, der ikke er støtteberettiget. der var arealer, hvor det ikke så ud som om, at dyrene havde gjort en forskel. dette var særligt tydeligt omkring hegnet, hvor der ikke var forskel på græsset inden for og uden for hegnet. hun har ikke i øvrigt drøftet arealerne med jens børge matthiassen. lyngen skal ikke bides ned, men det skal derimod græsset mellem lyngen. selve lyngen har kun betydning, hvis der søges enkeltbetaling til marken. dele af arealerne var støtteberettiget, andre ikke og nogle delvist. der blev taget hensyn til, at kontrollen blev gennemført noget tid efter afslutningen af plejeperioden, hvilket var til landmandens fordel. fotoet af mark nr. 89-0a viser idealet for en mark omfattet af både mvj- og enkeltbeta- - 30 - lingsordningen. arealer under vand underkendes normalt ikke, hvis tilstanden tydeligt er midlertidig. når der er søgt enkeltbetaling til et areal, anses det for et landbrugsareal. det skal i relation til mvj-ordningen opfylde 50 %/40 cm-kravet, og ikke kun 50 %-kravet. på nogle arealer kunne det ses, at dyrene havde været der, men de havde ikke afbidt plantedækket tilstrækkeligt. man kontrollerer området ved at gå ind over arealet og kigge ned i vegetationen. kontrollørerne er trænet til at se, om der er afbidt, og dette kan også ses 1-2 måneder efter, at dyrene er fjernet fra området. efter modtagelse af høringssvaret fra peter martin andersens konsulent gennemgik hun igen hele kontrolmaterialet med jens børge matthiassen. der kan være fejl i brevet af
februar 2011, navnlig med forveksling af enkelte marker. hun husker ikke, hvornår betingelsen om tæt og lavt plantedække kom ind i bekendtgørelsen, men instruksen blev ændret i september 2010, hvor 50 %/40 cm-kravet blev indsat. indtil da havde de fortolket reglen sådan, at hele arealet skulle have tæt og lavt plantedække. det er ikke naturerhvervstyrelsens opgave at se på, om formålet med reglerne bliver opfyldt. styrelsen skal alene kontrollere, om kravene for tilskudsberettigelse er opfyldt. tilskuddet ydes, for at dyrene skal lave et arbejde, også i klitområder, og hvis afgræsningen er utilstrækkelig, må landmanden sætte hegn op, så dyrene tvinges til at græsse mindre attraktive arealer. hun drøftede ikke sagen med naturstyrelsen inden kontrollen i efteråret
50 %/40 cm-kravet er specifikt dansk og ikke fastsat af eu. hun deltog i ekskursionen i maj
arealet fremstod anderledes end i november 2010, og der gik heste, som afgræsser på en anden måde end kvæg. de drøftede, hvordan reglerne spiller sammen med formålet. hun kunne ikke gøre noget ved, at reglerne ikke kunne imødekomme naturplejen. jens børge matthiassen har forklaret, at han har fungeret som kontrollør af arealstøtteord- ningerne i plantedirektoratet. han er uddannet landmand og jordbrugstekniker og har haft eget landbrug. han var ansat i plantedirektoratet fra 1995 og frem til marts
han foretog omkring 30 kontroller årligt. reglerne for kontrollen skiftede gennem årene og blev grundigere og grundigere og dermed sværere at administrere. - 31 - kontrollerne, der foregik uanmeldt, startede med, at der blev rettet henvendelse til land- manden, som blev tilbudt at deltage i kontrollen. arealerne blev gennemgået fysisk, og plantedække og plantestørrelse blev kontrolleret. han medbragte altid instruksen til brug for kontrollen. alle kontrollørerne var på kursus i instruksen hvert år. hvis der opstod tvivl undervejs, kunne han ringe til bl.a. anne bach, eller han kunne sparre med kollegaerne. han brugte i øvrigt sin erfaring under kontrollen, hvor der blev taget notater og fotos. han husker kontrollen hos peter martin andersen. den blev indledt den
oktober 2010, hvor han henvendte sig til peter martin andersen. peter martin andersen tog med ud til markerne. der var vist 3 store indhegninger, der bestod af mange delmarker. han husker ikke, at der var dårlig kemi mellem ham og peter martin andersen. han havde gps med, hvor delmarkerne var indkodet på forhånd, og han kunne derfor præcist orientere sig om, hvor han var i forhold til de enkelte marker. der var græsmarker mellem klitter med bevoksning af forskellige planter. nogle græsmarker var fint afgræsset, mens andre ikke var. han var ikke i tvivl om de marker, der blev underkendt. hvis der var tvivl, om en mark opfyldte kravene til tilskud, kom det altid landmanden til gode. han gik arealerne nøje efter ved at kigge ned mellem lyng og græstuer. han kunne tydeligt se de marker, hvor græsset var afbidt, som det skulle være, selv om der var gået 1-2 måneder, efter at dyrene var fjernet. han kunne også se, hvis der ikke var sket tilstrækkelig afgræsning, idet der var flerårige, træagtige planter, der ikke var afbidt. han kunne ikke gennemgå arealerne på en dag, men var der over 3 dage. han ringede til peter martin andersen, inden han kom igen, men peter martin andersen deltog kun den første dag. der var sat elektrisk hegn op omkring markerne, men der var også et areal uden for hegnet, der var givet tilskud til. han fandt et gammelt pigtrådshegn langs den ene side af stien fra campingpladsen til stranden. det lå på jorden og nogle steder under nogle buske. det havde tydeligvis ikke været anvendt i flere år. peter martin andersen fortalte, at arealet var forpagtet af naturstyrelsen, men han drøftede ikke sagen med styrelsen. han husker ikke, at han drøftede plejen med peter martin an- dersen. han var klar over, at det var et natura 2000-område, men tog ikke højde for formålet med mvj-ordningen ved kontrollen. han gik frem efter instruksen og vurderede alene, om - 32 - der var lavt og tæt plantedække. 50 %/40 cm-kravet medførte ikke en ændring i hans kontroller i forhold til tidligere år. han var rundt på alle markerne. han var der den
oktober 2010 og igen den 11-
no- vember
han kender ikke til naturstyrelsens krav til pleje af arealerne. han ved ikke, hvornår dyrene var taget af arealerne, men han tog højde for, hvordan arealerne så ud, da han var der. de arealer, der da fremstod afgræsset, har også været afgræsset den
august
han tog ikke højde for, hvordan vejret var i perioden, fra dyrene blev taget af arealet og til hans kontrol. han tog fotos, men har ikke fotos af alle marker. det regnede under kontrollen, og nogle af billederne viste sig ikke at kunne bruges. han har derfor ikke fotos af den mangelfulde indhegning. han så, at folk gik gennem det areal, der ikke var indhegnet. han husker ikke, i hvilken retning billedet af stien med hegn på den ene side er taget. han husker ikke at have drøftet, om der var taget slæt med peter martin andersen. på flere marker var det svært at se græsset. på ortofotos fremstod markerne ens fra 2008- 2010, idet de lyse og mørke områder ikke var ændret ret meget. på nogle marker, der var søgt enkeltbetaling til, var plantesammensætningen ikke efter reglerne, da der ikke var 50 % græsmarksplanter. ortofotos viser ikke noget om plantedækkets højde og tæthed. han brugte den nødvendige tid til kontrollen, der foregik i slutningen af kontrolperioden. procedure peter martin andersen har til støtte for sine påstande overordnet gjort gældende, at afgø- relserne er ugyldige, da flere almindelige forvaltningsretlige principper ikke er overholdt, og at håndhævelsen af reglerne om tilskud ikke er i overensstemmelse med tilskudsordningernes naturbeskyttelsesmæssige formål. peter martin andersen har til støtte for påstand 1 og 2 om mvj-afgørelsernes ugyldighed anført, at klagecentrets fortolkning af tæt og lavt plantedække i § 17 i bekendtgørelse nr. 592 af
juni 2007 om tilskud til pleje af græs og naturarealer (mvj-bekendtgørelsen) er i strid - 33 - med hensynene bag tilskudsordningen, idet en formålsfortolkning af landdistriktsforordningen (rådets forordning nr. 1698/2005) og de i medfør heraf udstedte danske regler og vejledninger medfører, at klagecentret ikke kan se bort fra de hensyn, der varetages med reglerne, når der træffes afgørelse om overholdelse af tilskudsbetingelserne. formålet med mvj-ordningen er pleje af natura 2000-områder, og disse områder er udpeget med henblik på at bevare naturtyper og vilde dyre- og plantearter i eu, så bl.a. landskabsforholdene og biodiversiteten bevares og forbedres. en direktivkonformfortolkning af habitatdirektivets artikel 6 (rådets direktiv 92/43/eøf), der hjemler oprettelsen af natura 2000-områderne, medfører desuden, at kravet om, at plantedækket på halvdelen af et areal maksimalt må have en højde på 40 cm, er i strid med hensynene til den særlige pleje et natura 2000-område kræver. endelig tager fortolkningen af tæt og lavt plantedække ikke højde for, at der skal være nok foder til dyrene, hvilket er tydeliggjort ved, at dyretrykket efterfølgende er nedsat. klagecentret er således forpligtet til at varetage natura 2000-beskyttelsen i forbindelse med administrationen af mvj-ordningen. naturstyrelsen og naturerhvervstyrelsen er sideordnede myndigheder under miljø- og fødevareministeriet, og har begge til formål at varetage hensynene til natura 2000-områder. anvendelse af specialitetsprincippet tilsiger, at myndighederne, særligt i miljøsager, har pligt til at afstemme administrationen af reglerne, så der træffes ensartede afgørelser. plantedirektoratets vurdering i 2010 er truffet efter instruksen og vejledningen for
der er derfor tale om en ændret regelanvendelse med tilbagevirkende kraft. instruksens nye bestemmelse om 50 %/40 cm satte desuden skønnet under regel og indebar en skærpelse af den hidtidige retstilstand. da der er tale om en byrdefuld og indgribende afgørelse, stilles der strenge krav til myn- dighedernes overholdelse af officialmaksimen. klagecentret har tilsidesat pligten til sags- oplysning, idet centret ikke har forholdt sig kritisk til plantedirektoratets kontrolresultat, ligesom klagecentret ikke har indhentet dokumentation for markernes tilstand. der foreligger alene overordnede notater fra kontrollør jens børge matthiassen, og de horisontale fotos er ikke egnede til at skønne over tæt og lavt plantedække. plantedirektoratets vurdering stemmer endvidere ikke overens med bjarke huus jensens vurdering af plantedækket, og direktoratet har ikke efterspurgt dokumentation for de slæt, som peter martin andersen har oplyst blev - 34 - taget i sommeren
klagecentret har endvidere ikke foretaget en fuldstændig prøvelse af sagens faktum, men alene lagt plantedirektoratets vurderinger til grund. klagecentret har end ikke forholdt sig til, om skønnet er udøvet korrekt. der stilles endvidere krav om iagttagelse af proportionalitetsprincippet, og klagecentret har ikke dokumenteret, at der er taget højde for dette ved skønsudøvelsen, selvom afgørelserne fratog peter martin andersens indtægtsgrundlag i 3 år. princippet er udtryk for en generel prioriteringsregel, og klagecentret kan ikke afskære denne vurdering uanset forholdet til eu- reglerne. da afgørelserne derfor er ugyldige, har peter martin andersen krav på at modtage tilskud i hele tilskudsperioden, subsidiært må konsekvensen i hvert fald være, at afgørelserne ophæves, og sagen hjemvises med henblik på reparation af afgørelserne. peter martin andersen har til støtte for påstand 3 og 4 om klagecentrets erstatningsansvar gjort gældende, at der påhviler myndighederne et objektiveret erstatningsansvar, når der i forbindelse med et vidtgående indgreb tilsidesættes væsentlige forvaltningsretlige principper. til støtte for påstand 5 om naturerhvervsstyrelsens erstatningsansvar for mvj-afgørelser-ne af
juni 2011, der blev stadfæstet af fødevareministeriets klagecenter, har peter martin andersen gjort gældende, at styrelsen har tilsidesat sin vejledningsforpligtelse ved ikke at informere om den skærpede anvendelse af reglerne i den nye vejledning og den nye instruks. peter martin andersen har til støtte for påstand 6 om enkeltbetalingsafgørelsens ugyldighed gjort gældende, at det følger af, at mvj-afgørelserne er ugyldige, ligesom naturer- hvervstyrelsen har anvendt jus forkert. rådets forordning nr. 73/2009 artikel 34 finder utvivlsomt anvendelse og bestemmer, at der ydes støtte til landbrugere pr. støtteberettiget hektar. efter bestemmelsens stk. 2, litra b), nr. i), er støtteberettiget hektar bl.a. defineret som et areal, der i 2008 gav ret til enkeltbetaling, og som følge af gennemførelsen af natura 2000 ikke længere er i overensstemmelse med definitionen af støtteberettiget. konkret opfyldte peter martin andersens arealer mvj- ordningen, arealerne ligger i et natura 2000-område, og plejen af arealerne har ifølge - 35 - naturstyrelsen været god. naturerhvervstyrelsen har således anvendt artikel 34 forkert. endvidere har naturerhvervstyrelsen lagt plantedirektoratets oplysninger til grund uden at forholde sig selvstændigt til, hvorvidt der på arealerne var græsarter, som dyrene ville af- græsse. naturerhvervstyrelsen har, trods tilgængelige oplysninger fra naturstyrelsens kortlægning af området, ikke indhentet yderligere oplysninger om græsarterne på arealerne. styrelsen har udelukkende lagt vægt på kontrollør jens børge matthiassens oplysninger om vegetationssammensætning, selvom kontrolrapporten fra jens børge matthiassen på ingen måde understøttes af naturstyrelsens oplysninger. der er ikke med jens børge matthiassens overordnede kortfattede notater og delvise fotos af arealerne dokumentation for, at markerne primært bestod af andet end græs og grøntfoder og dermed ikke var berettiget til enkeltbetaling. efter artikel 73, stk. 5, i kommissionens forordning nr. 796/2004, forældes krav om tilba- gebetaling af støtte efter 4 år, hvis modtageren var i god tro. peter martin andersen fik udbetalt støtten for 2008 den
maj 2009, og naturerhvervstyrelsen traf først den
november 2013 afgørelse om tilbagebetaling. peter martin andersen var i god tro i alle 4 år, hvor forældelsesfristen løb, og kravet er derfor forældet. tilbagebetalingskravet for 2008 og 2009 er desuden bortfaldet ved passivitet og efter grundsætningen om condictio indebiti. naturerhvervstyrelsen har således udvist passivitet ved først 3 år efter kontrollen at fremsætte krav om tilbagebetaling, selvom oplysningerne var tilgængelige allerede ved naturerhvervstyrelsen første undersøgelse af sagen i
da eu anerkender nationale rimelighedsbetragtninger, og da peter martin andersen var i god tro på det tidspunkt, hvor han modtog beløbet, og havde indrettet sig i tillid til at kunne beholde det, er kravet om tilbagebetaling af støtte udbetalt i 2008 og 2009 endvidere bortfaldet efter grundsætningen om condictio indebiti. som følge af de anførte fejl, som naturerhvervstyrelsen har begået, er styrelsens afgørelse af
december 2014 ugyldig, og peter martin andersen har derfor krav på støtte efter en- keltbetalingsordningen for perioden 2008-
støtten kan ikke kræves tilbagebetalt, og peter martin andersen kan ikke pålægges en sanktion. hvis peter martin andersen ikke umiddelbart kan få medhold heri, skal afgørelsen på grund af de begåede fejl ophæves, og - 36 - sagen hjemvises til fornyet behandling ved naturerhvervstyrelsen med henblik på reparation af afgørelsen. peter martin andersen har til støtte for påstand 7 om gyldigheden af afgørelsen om kryds- overensstemmelse gjort gældende, at afgørelsen er en følge af afgørelserne om mvj-tilskud, hvorfor de samme forvaltningsretlige principper som nævnt til støtte for påstand 1 og 2 er tilsidesat. konsekvensen af de begåede sagsbehandlingsfejl er derfor, at tillige fødeva- reministeriets klagecenters afgørelse om krydsoverensstemmelse er ugyldig, og at støtten til peter martin andersen ikke kan nedsættes. subsidiært skal afgørelsen som følge af de begåede fejl ophæves, og sagen hjemvises til fornyet behandling ved klagecentret med henblik på reparation af afgørelsen. fødevareministeriets klagecenter og naturerhvervstyrelsen har til støtte for deres frifin- delsespåstande overordnet gjort gældende, at afgørelserne er lovlige og korrekte, og at peter martin andersen ikke har påvist væsentlige fejl og mangler ved grundlaget for det udøvede skøn. de forvaltningsretlige principper er alle overholdt. det følger af forholdets natur, at plan- tedirektoratets fund i marken må lægges til grund ved rekursinstansernes behandling af klagerne. det er således alene skønnets ramme, der underlægges en fuldstændig prøvelse. prøvelsen omfatter hjemmelsgrundlaget, myndighedens kompetence og forvaltningsretlige principper, herunder proportionalitetsprincippet. afgørelserne er endvidere ikke i strid med specialitetsprincippet, idet naturstyrelsens opgave er at udpege naturbeskyttelsesværdige områder, mens naturerhvervstyrelsens opgave er at administrere tilskudsordningerne. plantedirektoratet foretog kontrollen i overensstemmelse med de gældende retningslinjer. de efterfølgende vurderinger af arealerne, som bjarke huus jensen og heidi buur holbeck foretog, blev foretaget under andre omstændigheder og med et andet formål. det fremgår af forpagtningskontrakten, at peter martin andersen forpligtede sig til at anvende og opretholde arealet, så det berettigede til tildeling af betalingsrettigheder. det fremgik af tilsagnene om tilskud i 2007 og 2008, hvilke plejeforpligtelser peter martin andersen påtog sig ved at modtage mvj-tilskud. forvaltningen har derved ikke tilsidesat sin - 37 - vejledningsforpligtelse, og peter martin andersen har i øvrigt som tilskudsansøger og – modtager selv pligt til at kende reglerne for tilskud. ingen af afgørelserne er i strid med proportionalitetsprincippet, da dette er indarbejdet i det eu-retlige sanktionssystem. til støtte for frifindelsespåstanden i relation til mvj-afgørelserne (påstand 1-5) har myn- dighederne navnlig gjort gældende, at vejledningen og instruksen for 2011 ikke indebar en skærpelse af vurderingen af tæt og lavt plantedække. arealerne skulle også forud herfor vurderes i deres helhed efter denne standard, men ændringen betød, at det kun var 50 % af arealerne, der skulle være afgræsset til under en højde på 40 cm. instruksen og vejledningen påvirkede derved ikke regelanvendelsen væsentligt og kan ikke anses for en skærpende ændring med tilbagevirkende kraft. desuden har myndighederne behov for interne ret- ningslinjer med henblik på at sikre en ensartet praksis og ligebehandling af støttemodtagerne. kontrolløren har som hidtil skullet foretage et individuelt skøn på baggrund af de konkrete forhold, og myndigheden har således ikke sat det forvaltningsretlige skøn under regel. endvidere er det ved jens børge matthiassens forklaring sammenholdt med kortmaterialet i sagen dokumenteret, at markerne var mangelfuldt indhegnet. endelig har myndighederne til støtte for påstand 3-5 særligt gjort gældende, at de ikke har handlet ansvarspådragende – uanset om afgørelserne kendes ugyldige. til støtte for påstanden om frifindelse vedrørende afgørelsen om enkeltbetaling (påstand 6) har naturerhvervstyrelsen gjort gældende, at undtagelsesbestemmelsen i artikel 34 i rådets forordning nr. 73/2009 ikke finder anvendelse. arealerne har tidligere modtaget støtte og er nu omfattet af natura 2000-beskyttelsen, men da arealerne ikke opfyldte betingelserne for at modtage mvj-tilskud i 2008-2010, og da der ikke er tale om permanente græsarealer, fordi det er klitter og lyngarealer, er peter martin andersen heller ikke berettiget til at modtage støtte efter ordningen enkeltbetaling for arealerne. arealernes vegetation undergår ikke store ændringer, og da ortofotos fra 2008 og 2009 støtter, at der i de år var tilsvarende beplantning, var betingelserne for at få støtte efter ordningen enkeltbetaling i de år ikke opfyldt. - 38 - tilbagebetalingskravet for 2008 er endvidere ikke forældet, da peter martin andersen efter modtagelse af naturerhvervstyrelsens brev af
februar 2011, hvori han blev oplyst om, at artikel 34 ikke fandt anvendelse, ikke længere var i god tro. dette støttes af eu-domstolens afgørelse i sag c-226/2003, præmis 30, hvorefter forældelsesfristen blev afbrudt ved modtagelse af en skrivelse med henblik på oplysning af sagen. tilbagebetalingskravene for 2008 og 2009 er endvidere ikke bortfaldet som følge af grundsætningen om condictio indebiti eller passivitet. myndighedernes sagsbehandling har ikke været perfekt, men der er sket løbende sagsbehandling, og der er truffet en korrekt afgørelse. tidligere hjemvisninger gjaldt alene henvisningerne til rette hjemmel og genoptagelse af egen drift på grund af forældelse af en sanktion. afskæring af et tilbagebetalingskrav efter grundsætningen om condictio indebiti vil i øvrigt være i strid med danmarks eu-retlige forpligtelser. endelig har fødevareministeriets klagecenter til støtte for frifindelsespåstanden i forhold til afgørelsen om krydsoverensstemmelse (påstand 7) gjort gældende, at plantedirektoratet har foretaget et konkret skøn over overtrædelserne af støttebetingelserne, hvilket har medført den karaktergivning, der ligger til grund for afgørelsen. området fremstod ikke afgræsset, og det blev vurderet, at det var mere end 4 år siden, at dette var sket. skønnet er foretaget inden for de lovlige forvaltningsretlige rammer, og afgørelsen er gyldig. landsrettens begrundelse og resultat grundlaget for de 4 afgørelser, som er til prøvelse, er den kontrol, som plantedirektoratet ved kontrollør jens børge matthiassen foretog på peter martin andersens arealer i perioden fra den
oktober til den
november
efter de foreliggende oplysninger, herunder forklaringen fra jens børge matthiassen om hans uddannelse og mangeårige virke som kontrollør, lægger landsretten til grund, at jens børge matthiassen var faglig kompetent til at foretage de nødvendige vurderinger i forbindelse med kontrollen. han brugte 3 hele dage på at besigtige arealerne, og han har forklaret, at han ved tvivl om, hvorvidt en mark opfyldte betingelserne for arealstøtte, undlod at underkende marken. - 39 - kontrollen blev foretaget på baggrund af instruksen for 2010, som jens børge matthiassen havde været på kursus i, og der blev i kontrolperioden afholdt et ”grøftekantsmøde”, hvor kontrollører og anne bach med udgangspunkt i konkrete arealer drøftede vurderingerne. kontrollen hos peter martin andersen er dokumenteret med fotos og notater, og peter martin andersen havde mulighed for selv at deltage i kontrollen. kontrollen er udført i overensstemmelse med instruksen og plantedirektoratet, naturer- hvervstyrelsen og fødevareministeriets klagecenter har derfor været berettiget til at lægge kontroloplysningerne til grund ved de efterfølgende afgørelser. der blev endvidere foretaget høring af peter martin andersen, inden de omtvistede afgørelser blev truffet. der er herefter ikke grundlag for at fastslå, at sagerne var utilstrækkeligt oplyst. peter martin andersen har som professionel landmand og tilskudsansøger pligt til at gøre sig bekendt med kravene til at modtage tilskud, som fremgår af vejledningen om tilskud til pleje af græs- og naturarealer, der er rettet mod ansøgere. kravet om bl.a. tæt og lavt plantedække fremgik i øvrigt af tilsagnene, og reglen om, at arealerne skulle vurderes som en helhed, var heller ikke ny. naturerhvervstyrelsen har derfor ikke tilsidesat sin vejledningspligt. naturstyrelsen varetager forvaltningen af skov- og naturarealer og har fokus på natur- og miljøbeskyttelse. styrelsen udpeger med dette fokus beskyttelsesværdige områder. na- turerhvervstyrelsen administrerer bl.a. eu’s støtteordninger inden for landbrugserhvervet. naturerhvervstyrelsen skal således ikke i forbindelse med vurderingen af, om betingelser-ne for udbetaling af arealstøtte er opfyldt, iagttage de hensyn, der måtte ligge bag natura 2000- beskyttelsen af områderne. mvj-afgørelserne (påstand 1 og 2) det fremgår af rådets forordning nr. 1698/2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne artikel 39, jf. artikel 36, litra a), nr. iv), at medlemslandene kan yde støtte til dækning af ekstraomkostninger og indkomsttab som følge af den frivilligt påtagne forpligtelse til at drive miljøvenligt landbrug. af § 17, stk. 1, nr. 1, i bekendtgørelse nr. 592 af
juni 2007 om tilskud til pleje af græs- og - 40 - naturarealer fremgår, at arealer med afgræsningsforpligtelse hvert år fra den
juni til den
august skal være omfattet af drift med afgræsning, således at arealerne pr.
august i deres helhed fremstår som afgræssede og med tæt og lavt plantedække. instruksen og vejledningen for 2010 bestemte, at ved bedømmelse af tæt og lavt plantedække skulle arealet i sin helhed anses for afgræsset for at være tilskudsberettiget. instruksen og vejledningen for 2011 fastsatte mere præcist, hvordan tæt og lavt plantedække skulle vurderes. det fremgår af jens børge matthiassens og anne bachs forklaring, at den nye instruks ikke blev anset som en skærpelse af kontrollen, men som en nedskrivning af de allerede gældende retningslinjer for kontrollerne. før 2010 skulle hele arealet fremstå afgræsset, mens det fra 2010 kun var 50 % af arealet, der ikke måtte have et plantedække over 40 cm. den nye instruks indebar således lempeligere krav til den del af arealet, der skulle anses for afgræsset, og lavt plantedække blev defineret med en højde på indtil 40 cm. der var således hverken efter en ordlydsfortolkning eller reelt tale om en skærpet fortolkning af § 17 med tilbagevirkende kraft. hertil kommer, at den nærmere præcisering i instruksen for 2011 af, hvornår kravet om tæt og lavt plantedække var opfyldt, medførte, at plantedirektoratets kontrollører kunne foretage deres konkrete skøn under kontrollerne mere ensartet. der var derfor ikke tale om at sætte skønnet under regel, men derimod en tilstræbelse af at sikre den forvaltningsretlige lighedsgrundsætning. det må efter de foreliggende oplysninger lægges til grund, at jens børge matthiassen foretog et konkret skøn over de enkelte marker baseret på den gældende instruks og hans erfaringer, og at det vigtigste for hans vurdering var, om markerne bar præg af afgræsning. dette støttes af anne bachs forklaring om, at det væsentligste ved vurderingen af tæt og lavt plantedække var, om dyrene havde gjort deres arbejde og spist af græsset. dette er i overensstemmelse med de forpligtelser til afgræsning, som peter martin andersen blev oplyst om i pkt. 5 i tilsagnene. endelig bemærkes, at proportionalitetsprincippet ikke er til hinder for at kræve uberettiget - 41 - modtaget tilskud tilbagebetalt. på den anførte baggrund blev fødevareministeriets klagecenters afgørelser ikke truffet på et ufuldstændigt grundlag eller under varetagelse af usaglige hensyn. myndighederne har således holdt sig inden for rammerne af det lovlige skøn, og afgørelserne er ikke ugyldige. det kan ikke føre til andet resultat, at bjarke huus jensen og heidi buur holbeck har vur- deret arealerne anderledes, idet bjarke huus jensens kontrol, der varede 3 timer, havde et andet formål, og idet heidi buur holbeck først besigtigede arealerne ca. et halvt år senere og med et andet sigte. landsretten tager derfor fødeministeriets klagecenters frifindelsespåstand i forhold til påstand 1 og 2 til følge. erstatningsansvaret for mvj-afgørelserne (påstand 3-5) da afgørelserne om mvj-tilskud som følge af det ovenfor anførte ikke er ugyldige, og da der heller ikke efter oplysningerne om sagsforløbet i øvrigt er grundlag for at fastslå, at der fra myndighedernes side er handlet på en måde, der kan begrunde et erstatningsansvar, frifindes fødevareministeriets klagecenter og naturerhvervstyrelsen for påstand 3-
afgørelsen om enkeltbetaling (påstand 6) det følger af § 21 i bekendtgørelse nr. 1598 af
december 2007 om direkte støtte til landbrugere efter enkeltbetalingsordningen, at permanente græsarealer er arealer, hvor plantedækket består af græs og andet grøntfoder, som kan afgræsses eller høstes ved slæt i perioden fra den
juni til den
august, og at dele af markens overflade, der overvejende består af andre plantearter end græs og andet grøntfoder, ikke er støtteberettiget. markernes plantearter blev vurderet af plantedirektoratets kontrollør under kontrollen i efteråret 2010, og fundene blev sammenholdt med ortofotos for de to foregående år. på denne baggrund blev græsarterne på de relevante marker vurderet til ikke at have ændret sig væsentligt de to seneste år forud for kontrollen. der er som tidligere anført ikke grundlag for at tilsidesætte kontrollens fund og vurderinger – hverken for kontrolåret eller de to foregående år. naturstyrelsens efterfølgende kortlægning af visse plantearter på arealerne kan ikke føre til - 42 - andet resultat. § 23, stk. 1, der blev indsat ved bekendtgørelse nr. 262 af
marts 2010, og trådte i kraft den
marts 2010, bestemte, at bl.a. permanente græsarealer skal slås mindst en gang årligt i perioden
juli –
september. jens børge matthiassen vurderede, at dette ikke var sket, og peter martin andersen har ikke dokumenteret, at der er taget slæt på arealerne. efter artikel 34, stk. 1, i rådets forordning nr. 73/2009 om bl.a. fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere, ydes der støtte til landbrugere efter enkeltbetalingsordningen, når der er aktiveret en betalingsrettighed pr. støtteberettiget hektar. af bestemmelsens stk. 2, litra b), nr. i), fremgår, at ved ”støtteberettiget hektar” forstås bl.a. ethvert areal, der gav en ret til betalinger i henhold til enkeltbetalingsordningen eller den generelle arealbetalingsordning i 2008, og som ikke længere er i overensstemmelse med definitionen af støtteberettiget areal som følge af gennemførelsen af bl.a. habitatdirektivet (natura 2000-beskyttelsen). forudsætningen for at anvende undtagelsesbestemmelsen i artikel 34, stk. 2, litra b), nr. i), er, at arealerne var godkendt til enkeltbetaling i 2008, og at arealerne ikke vil kunne opfylde de almindelige betingelser for at få udbetalt enkeltbetaling som følge af, at arealerne bliver omfattet af habitatdirektivet og dermed bliver natura 2000-beskyttet. hvis en mark ikke er omfattet af natura 2000, er den allerede af den grund ikke omfattet af undtagelses- bestemmelsen i artikel
for marker på natura 2000-områder forudsættes det, at arealerne er omfattet af et tilsagn om enkeltbetaling eller mvj, og at tilsagnsbetingelserne er opfyldt. da peter martin andersens arealer som følge af underkendelsen af græsarterne på arealerne for 2008 og frifindelsen af fødevareministeriets klagecenter i påstand 1 og 2 ikke var støtteberettiget i 2008, finder undtagelsesbestemmelsen i artikel 34, stk. 2, litra b, nr. i), ikke anvendelse det fremgår af artikel 73, stk. 5, i kommissionens forordning nr. 796/2004 om bl.a. kon- trolsystem og fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, at pligten til at tilbage- betale et uretmæssigt modtaget beløb ikke gælder, hvis der fra datoen for støttens udbetaling går mere end 10 år, inden støttemodtageren får meddelelse om, at den modtagne betaling var - 43 - uretmæssig. det fremgår af sidste pkt. i bestemmelsen, at fristen afkortes til 4 år, hvis støttemodtageren var i god tro. det følger af eu-domstolens afgørelse i sag c-226/03, præmis 30, at forældelsen anses for afbrudt ved en støttemodtagers modtagelse af en skrivelse med henblik på oplysning af sagen. plantedirektoratet sendte den
februar 2011 svar på høringsbrevene til peter martin an- dersen. direktoratet anførte, at undtagelsesbestemmelsen i rådets forordning nr. 73/2009 artikel 34 ikke kunne bringes i anvendelse. peter martin andersen kunne herefter ikke længere anses for oprigtigt overbevist om, at han med rette havde modtaget støtten, jf. herved eu-domstolens afgørelse i sag c-684/13, præmis 92 i. tilbagebetalingskravet for 2008 er således ikke forældet. der er endvidere ikke udvist passivitet i forhold til afgørelsen om enkeltbetaling. plantedi- rektoratet og senere naturerhvervstyrelsen har foretaget sagsbehandling i hele perioden fra kontrollen, herunder sendt høringsbreve mv. til peter martin andersen. han har derved ikke kunnet få en berettiget forventning om, at kravet var opgivet. af denne grund og under hensyn til danmarks fællesskabsretlige forpligtelser kan grundsætningen om condictio indebiti heller ikke føre til andet resultat. på denne baggrund tager landsretten naturerhvervstyrelsens frifindelsespåstand til følge. afgørelsen om krydsoverensstemmelse (påstand 7) det fremgår af bekendtgørelse nr. 263 af
marts 2010 om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse, bilag 1, krav 4.5, at § 23, stk. 1, i bekendtgørelsen om direkte støtte efter enkeltbetalingsordningen var omfattet af reglerne om krydsoverensstemmelse. plantedirektoratet vurderede på baggrund af fundene ved kontrollen i efteråret 2010, at krav 4.5 ikke var opfyldt, og direktoratet gav overtrædelsen karakter i overensstemmelse med krydsoverensstemmelsesordningen ud fra et konkret skøn. den samlede karakter blev ud fra grovheden af overtrædelsen fastsat til 12, og i overensstemmelse med praksis, der fremgår af vejledningen om kontrol med krydsoverensstemmelse 2010, medfører dette, at der skal foretages en 5 % nedsættelse af støtten i henhold til mvj-ordningen. - 44 - herefter, og da der ikke er grundlag for at fastslå, at de forvaltningsretlige principper er tilsidesat ved afgørelsen, tager landsretten fødevareministeriets klagecenters frifindelses- påstand til følge. landsretten tager herefter i det hele myndighedernes frifindelsespåstande til følge. sagsomkostninger efter sagernes udfald sammenholdt med parternes påstande skal landbrug og fødevarer som mandatar for peter martin andersen betale sagsomkostninger til fødevareministeriets klagecenter og naturerhvervstyrelsen med i alt 125.000 kr. til udgifter til advokatbistand. beløbet er inkl. moms, da fødevareministeriets klagecenter og naturerhvervstyrelsen ikke er momsregistreret. landsretten har ved fastsættelsen af beløbet lagt vægt på sagernes økonomiske værdi, der ved sagernes anlæg var skønnet til ca. 1,7 mio. kr., og deres omfang, herunder at peter martin andersen har nedlagt 7 principale påstande og 4 subsidiære påstande, hvilket har været genstand for adskillige skriftvekslinger under sagens forberedelse. t h i k e n d e s f o r r e t: fødevareministeriets klagecenter og naturerhvervstyrelsen frifindes. landbrug og fødevarer som mandatar for peter martin andersen skal betale sagernes om- kostninger til fødevareministeriets klagecenter og naturerhvervstyrelsen med 125.000 kr. sagsomkostningerne skal betales inden 14 dage og forrentes efter rentelovens § 8 a.

🔗 Til officiel kilde

AI-forklaring ud fra den officielle lovtekst. Vejledende, erstatter ikke juridisk rådgivning.

afsagt den 26. august 2016 af vestre landsrets 6. afdeling (dommerne hanne kildal, erik p.