højesterets kendelse

højesterets kendelse afsagt onsdag den

1. november 2017 sag 195/2017 a (advokat mads kjeldsted jensen, beskikket) mod flygtningenævnet (advokat karsten hagel-sørensen) i tidligere instanser er afsagt kendelse af københavns byret den
2. marts 2017 og af østre landsrets
3. afdeling den
4. juni
5. i påkendelsen har deltaget tre dommere: jens peter christensen, hanne schmidt og oliver talevski. påstande kærende, a, har nedlagt påstand om, at hans søgsmål mod flygtningenævnet tillægges opsættende virkning under sagens behandling ved københavns byret. a har endvidere anmodet om, at kæremålet tillægges opsættende virkning under sagens behandling for højesteret. indkærede, flygtningenævnet, har nedlagt påstand om, at as anmodninger om opsættende virkning ikke tages til følge. sagsfremstilling a er tyrkisk statsborger. i november 2010 indrejste han i danmark uden gyldig rejselegitimation. den
6. december 2012 blev han ved retten i hillerød idømt 40 dages fængsel og udvist af danmark med indrejseforbud i seks år. - 2 - a søgte herefter asyl i danmark. den
7. august 2013 afslog flygtningenævnet asylansøgningen, idet betingelserne i udlændingelovens § 7, stk. 1 og stk. 2, ikke var opfyldt. den
8. december 2013 anmodede a, der fortsat befandt sig i danmark, fn’s torturkomité om at forhindre de danske udlændingemyndigheder i at udsende ham. torturkomitéen fremsatte den
9. januar 2014 en anmodning til den danske stat om ”interim measures”, dvs. en anmodning om, at staten undlod at udsende ham, mens komitéen behandlede hans klage. den
10. januar 2014 udsatte flygtningenævnet derfor as udsendelse indtil videre. den
11. december 2015 fremkom torturkomitéen med en udtalelse i sagen, hvorefter flygt- ningenævnet besluttede at genoptage sagen. den
12. marts 2016 traf flygtningenævnet afgørelse om, at betingelserne for opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 1 og stk. 2, ikke var opfyldt. flygtningenævnet lagde ved afgørelsen bl.a. vægt på, at fn’s torturkomités udtalelse ikke var retligt bindende, og at a ikke havde sandsynliggjort sit asylmotiv. den
13. april 2016 klagede a til fn’s torturkomité over flygtningenævnets afgørelse af
14. marts
15. den
16. april 2016 anmodede torturkomitéen igen flygtningenævnet om at udsætte udvisningen af a, indtil komitéen havde behandlet hans klage. den
17. maj 2016 udsatte flygtningenævnet derfor udrejsefristen for a foreløbigt. den
18. juni 2016 besluttede flygtningenævnet efter en nærmere vurdering, at der ikke var grundlag for at opretholde udsættelsen af as udrejsefrist. a indgav den
19. november 2016 stævning til københavns byret med påstand om, at flygtningenævnet tilpligtes at anerkende, at han ikke må tvangsudsendes af danmark, så længe fn’s torturkomité behandler klagen over flygtningenævnets afgørelse af
20. marts
21. den
22. marts 2017 afsagde københavns byret sålydende kendelse om, at sagsanlægget blev tillagt opsættende virkning: - 3 - ”… under henvisning til fn’s torturkomités skrivelse af
23. april 2016 og
24. juni 2016 kan retten ikke udelukke, at en udsendelse af a til tyrkiet kan indebære en alvorlig og uoprettelig skade. retten finder således, at der foreligger ganske særlige omstændigheder, der medfører, at sagsanlægget undtagelsesvis tillægges opsættende virkning. derfor bestemmes: nærværende sagsanlæg tillægges opsættende virkning med hensyn til udsendelse af sagsøger til tyrkiet…” østre landsret afsagde den
25. juni 2017 kendelse om, at byrettens kendelse blev ændret, såle- des at søgsmålet ikke tillægges opsættende virkning. begrundelsen lyder således: ”som fastslået af højesteret senest i u 2016.1526 h kan domstolene undtagelsesvis uden udtrykkelig lovhjemmel tillægge et søgsmål vedrørende prøvelse af en administra- tiv afgørelse opsættende virkning. den konkrete afgørelse af, om et søgsmål bør tillæg- ges opsættende virkning, må beror på en afvejning af det offentliges interesse i, at gen- nemførelsen af afgørelsen ikke udsættes, over for arten og omfanget af den skade, som den pågældende derved kan blive påført. det må desuden tillægges betydning, om der efter en foreløbig vurdering foreligger et rimeligt grundlag for den nedlagte påstand. a rejste i november 2010 ind i danmark uden gyldig rejselegitimation. han blev den
26. december 2012 udvist med indrejseforbud i seks år. a har efter det oplyste hverken arbejde eller nær familie i danmark. efter udlændingelovens § 56, stk. 8, er flygtningenævnets afgørelser endelige, og det følger heraf, at domstolene er afskåret fra at overskønne flygtningenævnets bevisvurde- ringer, jf. bl.a. u 2007.1286 h, u 2008.506 h og u 2008.876 h. i nærværende sag har flygtningenævnet vurderet, at der ikke foreligger en reel og akut risiko for, at a vil blive udsat for tortur, såfremt han vender tilbage til tyrkiet. på den baggrund finder landsretten, at as interesse i at kunne forblive i danmark, mens sagen verserer, ikke overstiger udlændingemyndighedernes klare interesse i, at udsendelsen af personer uden lovligt ophold ikke udsættes yderligere. der foreligger dermed ikke sådanne særlige omstændigheder, at der er grundlag for undtagelsesvist at tillægge søgsmålet opsættende virkning. efter udfaldet og karakteren af det spørgsmål, som landsretten har taget stilling til, skal ingen af parterne betale sagsomkostninger til den anden part eller statskassen i anled- ning af kæresagen. thi bestemmes: - 4 - byrettens kendelse ændres, således at søgsmålet ikke tillægges opsættende virkning.” anbringender a har anført navnlig, at manglende efterlevelse af fn’s torturkomités anmodning om at tillægge hans klage til komitéen opsættende virkning vil udgøre en alvorlig krænkelse af danmarks internationale forpligtelser, jf. torturkonventionens artikel
27. danmark ratificerede torturkonventionen i 1987 og anerkendte i den forbindelse torturkomi- téens kompetence til at modtage og behandle klager. det har i mere end et årti været komité- ens praksis, at en stats tilsidesættelse af en anmodning om ”interim measures” udgør en alvor- lig konventionskrænkelse. denne praksis har været regeringen og folketinget bekendt. det fremgår bl.a. af udlændinge-, integrations- og boligministerens svar på retsudvalgets spørgs- mål af
28. januar 2016 (reu spørgsmål nr. 209 i folketingsår 2015-16), hvori det oplyses, at det er justitsministeriets umiddelbare opfattelse, at en undladelse af at følge en fn-komités anmodning om opsættende virkning vil betyde, at danmark – uanset at fn-komitéernes an- modninger ikke er retligt bindende – ikke respekterer den individuelle klageadgang til komi- téerne. det forhold, at torturkomitéens endelige udtalelser ikke er retligt bindende, har ingen betyd- ning for, om en klage til komitéen skal tillægges opsættende virkning, hvis komitéen anmoder de nationale myndigheder herom. landsrettens forståelse af endelighedsbestemmelsen i udlændingelovens § 56, stk. 8, er i strid med ufr 1997.1157 h, ufr 2004.727 h og ufr 2007.262 h, idet domstolene ikke er afskå- ret fra at prøve retsspørgsmål, som f.eks. spørgsmålet om, hvorvidt torturkonventionens arti- kel 22 er retligt bindende. flygtningenævnets afgørelse af
29. juni 2016 om ikke at tillægge klagen til torturkomitéen opsættende virkning blev alene truffet af nævnets sekretariatschef. nævnet fungerede derfor ikke i relation til den konkrete afgørelse som et sagkyndigt nævn af domstolslignende karak- ter, hvilket er afgørende for, at endelighedsbestemmelsen i udlændingelovens § 56, stk. 8, ikke er i strid med grundlovens §
30. - 5 - landsrettens afgørelse er i strid med den hensynsafvejning, der i henhold til ufr 1994.823 h skal foretages ved stillingtagen til spørgsmål om opsættende virkning. landsrettens afgørelse er endvidere i strid med den europæiske menneskerettighedskonven- tions artikel 6 og 13, jf. artikel 2 og
31. hele formålet med sagen vil forspildes, hvis a tvangsudsendes, mens sagen verserer, og der er derfor et presserende behov for, at søgsmålet tillægges opsættende virkning. hvis a udsendes til tyrkiet, vil der være risiko for, at han udsættes for tortur, hvilket understøttes af torturkomitéens anmodning om ”interim measures”. a udgør ikke nogen fare for statens sikkerhed eller andre vitale samfundsinteresser, idet han alene er straffet for afgivelse af urigtige oplysninger til politiet og for besiddelse af mindre mængder euforiserende stoffer. flygtningenævnet har anført navnlig, at det følger af grundlovens § 63, at et søgsmål vedrø- rende en afgørelse truffet af en offentlig myndighed ikke har opsættende virkning, medmindre dette følger af lov eller af den i retspraksis udviklede adgang til undtagelsesvist at tillægge et søgsmål opsættende virkning. der findes ingen lov, der bestemmer, at søgsmål vedrørende flygtningenævnets afgørelse skal tillægges opsættende virkning. det følger derimod af udlændingelovens § 56, stk. 8, at næv- nets afgørelser endelige. torturkomitéen har ikke i henhold til torturkonventionen nogen egentlig afgørelseskompe- tence svarende til f.eks. den kompetence, der tilkommer den europæiske menneskeret- tighedsdomstol. det følger hverken af konventionen eller af folketingets behandling i forbin- delse med ratificeringen heraf, at det var tiltænkt, at komitéen skulle have en sådan kompe- tence. torturkomitéens adgang til at pålægge de kontraherende stater at suspendere håndhævelsen af endelige nationale foranstaltninger følger alene af komitéens egen praksis. denne praksis ud- - 6 - gør ikke en folkeretlig forpligtelse for de kontraherende stater, jf. betænkning 1546/2014 om inkorporering mv. inden for menneskeretsområdet. torturkomitéens praksis om ”interim measures” udgør ikke en folkeretlig retssædvane. det er bl.a. blevet afvist af den norske højesteret i en dom af
32. april
33. det forhold, at flygtningenævnet i praksis har fulgt komitéens anmodninger om, at fuldbyr- delse af en afgørelse udsættes, indtil komitéen er fremkommet med sin udtalelse i sagen, med- fører ikke, at komitéens praksis er retligt bindende. det gælder særligt i en situation som den foreliggende, hvor a har gennemført en klageproces ved komitéen, som flygtningenævnet har respekteret, hvorefter a har indgivet en fornyet klage på et identisk grundlag. den indkærede kendelse er ikke i strid med den hensynsafvejning, der skal foretages ved spørgsmål om opsættende virkning, jf. ufr 1994.823 h. hvorvidt a har været eller vil blive udsat for tortur i tyrkiet er ikke til prøvelse i denne sag. endelighedsbestemmelsen i udlændingelovens § 56, stk. 8, betyder, at domstolsprøvelsen af flygtningenævnets afgørelser er begrænset til prøvelse af retsspørgsmål. efter højesterets praksis omfatter endelighedsbestemmelsen også vurderingen af, hvilke oplysninger der er nødvendige for sagens afgørelse, idet denne vurdering har nær sammenhæng med bevisvurde- ringen. højesterets begrundelse og resultat sagen angår, om as søgsmål mod flygtningenævnet, hvor han har nedlagt påstand om, at flygtningenævnet skal anerkende, at han ikke kan udsendes af danmark, så længe fn’s torturkomité behandler klagen over flygtningenævnets afgørelse af
34. marts 2016, skal tillægges opsættende virkning, således at a ikke udsendes af danmark under domstolenes behandling af sagen. ved afgørelsen af
35. marts 2016 stadfæstede flygtningenævnet en afgørelse truffet af ud- lændingestyrelsen den
36. maj 2013 om afslag på opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, og bestemte, at a skulle udrejse straks. nævnet havde tidligere den
37. maj 2013 stadfæstet denne afgørelse, men havde i januar 2016 genoptaget sagen, idet fn’s torturkomité i en - 7 - udtalelse af
38. november 2015 havde kritiseret nævnet for ikke at have taget stilling til alle relevante oplysninger i sagen. a har klaget over flygtningenævnets afgørelse af
39. marts 2016 til fn’s torturkomitè, der den
40. april 2016 besluttede at antage klagen. komitéen anmodede samtidig igen den danske regering om ikke at udsende a, så længe sagen verserer ved komitéen. på den baggrund besluttede flygtningenævnet den
41. maj 2016 at udsætte as udrejsefrist, indtil nævnet havde haft lejlighed til at forholde sig til klagen til komitéen i et bidrag til regeringens processkrift til komitéen. den
42. juni 2016 meddelte flygtningenævnet, at nævnet i et bidrag til regeringens proces- skrift i sagen havde meddelt, at as fornyede klage til komitéen efter nævnets opfattelse var manifestly unfounded og burde afvises. nævnet fandt herefter ikke grundlag for at opretholde udsættelsen af as udrejsefrist og pålagde ham at udrejse straks. i regeringens processkrift af
43. juni 2016 til fn’s torturkomité anførte regeringen, at komi- téen ikke burde have admitteret as klage af
44. april 2016 til komitéen, og meddelte, at regeringen havde besluttet ikke at følge komitéens anmodning om at afstå fra at udsende a til tyrkiet, mens hans sag blev overvejet af komitéen. som anført af landsretten kan domstolene uden udtrykkelig lovhjemmel tillægge et søgsmål vedrørende prøvelse af en administrativ afgørelse opsættende virkning. afgørelsen heraf beror på en afvejning af det offentliges interesse i, at gennemførelsen af afgørelsen ikke udsættes, over for omfanget og arten af den skade, som den pågældende derved kan blive påført. det må desuden tillægges betydning, om der efter en foreløbig vurdering foreligger et rimeligt grundlag for den nedlagte påstand. højesteret tiltræder, at as interesse i at kunne forblive i danmark, mens hans søgsmål mod flygtningenævnet behandles, ikke overstiger udlændingemyndighedernes klare interesse i, at udsendelsen af a ikke udsættes yderligere. højesteret har herved ligesom landsretten lagt vægt på, at a indrejste i danmark i november 2010 uden gyldig rejselegitimation, at han ved en dom af
45. december 2012 blev idømt fængsel i 40 dage for at have afgivet urigtige oplysninger til politiet og for overtrædelse af lov om euforiserende stoffer og blev udvist af - 8 - danmark med indrejseforbud i seks år, og at a efter det oplyste ikke har opholdstilladelse eller arbejdstilladelse og heller ikke har nær familie i danmark. højesteret har endvidere lagt vægt på, at flygtningenævnet ved afgørelser af
46. august 2013 og
47. marts 2013 har stadfæstet udlændingestyrelsens afslag på as ansøgning om opholdstilladelse efter udlændingelovens §
48. herefter, og da det, som a i øvrigt har anført, ikke kan føre til en anden vurdering, stadfæster højesteret landsrettens kendelse. det er herefter ufornødent at tage stilling til anmodningen om opsættende virkning under kæ- remålets behandling i højesteret. efter sagens karakter skal ingen af parterne betale sagsomkostninger for højesteret til den anden part eller statskassen. thi bestemmes: landsrettens kendelse stadfæstes. ingen af parterne skal betale sagsomkostninger til den anden part eller statskassen.