højesterets dom

højesterets dom afsagt torsdag den 5. april 2018 sag 144/2017 (1. afdeling) tórshavnar kommuna (advokat christian andreasen) mod umhvørvisstovan (advokat annfinn v. hansen) i tidligere instanser er afsagt dom af retten på færøerne den 28. september 2015 og af østre landsrets 5. afdeling den 3. november 2016. i pådømmelsen har deltaget fem dommere: thomas rørdam, jens peter christensen, hanne schmidt, jens kruse mikkelsen og lars apostoli. påstande appellanten, tórshavnar kommuna, har påstået frifindelse, subsidiært betaling af et mindre beløb. indstævnte, umhvørvisstovan, har påstået stadfæstelse. anbringender tórshavnar kommuna har anført navnlig, at kravet om betaling af et udstykningsgebyr på 2 % af grundværdien har karakter af en skat uden lovhjemmel. det er således ikke tilstrække- ligt, at kravet har hjemmel i kundgørelse (bekendtgørelse) nr. 14 af 11. februar 2009 om geby- rer efter matrikelloven. den administrative fastsættelse af afgiftens størrelse i en kundgørelse er i strid med delegationsforbuddet, som følger af § 41 i lagtingslov nr. 103 af 26. juli 1994 - 2 - om færøernes styrelsesordning (styrelsesordningsloven), der svarer til grundlovens § 43. det er uden betydning, om lagtinget har haft kendskab til reglerne i kundgørelsen. udstykning af fast ejendom har karakter af myndighedsvirksomhed. myndighedsvirksomhed er som udgangspunkt gratis for borgerne og kan ikke uden udtrykkelig lovhjemmel finansie- res ved gebyrer. matrikellovens § 40 giver kun hjemmel til krav om betaling for de specifikke ydelser, som myndigheden udfører for borgeren i forbindelse med den konkrete udstykningssag, og kravet må ikke overstige de omkostninger, der er direkte forbundet med behandlingen af udstyk- ningssagen. loven giver derfor ikke hjemmel til at opkræve en værdibestemt afgift, da en sådan afgift ikke har sammenhæng med de udgifter, som er forbundet med udstykningsydel- sen i det enkelte tilfælde. en værdibestemt afgift er i øvrigt hverken hensigtsmæssig eller rimelig. værdikriteriet giver anledning til tvivl om værdiansættelsen og urimelige skævheder som følge af værdiudsving på de udstykkede grunde. i den foreliggende sag er kravet om udstykningsgebyr baseret på um- hvørvisstovans eget værdiskøn, og gebyret overstiger de udgifter, som har været forbundet med behandlingen af den konkrete udstykningssag. umhvørvisstovan vil derfor med det op- krævede gebyr opnå indtægter, som kan anvendes til andet formål. under alle omstændigheder er det forkert – og i strid med bestemmelserne i kundgørelsen – at opkræve et gebyr, som er baseret på markedsværdien af den udstykkede grund efter bygge- modning. efter kundgørelsen må det således være grundværdien inden byggemodning, der skal anvendes. i det konkrete tilfælde fører det til en værdi, som er betydeligt lavere end den, som umhvørvisstovan har lagt til grund ved opgørelsen af sit gebyrkrav. umhvørvisstovan har anført navnlig, at udstykningsgebyret er beregnet efter § 4 i kundgørel- sen om gebyrer efter matrikelloven, og at denne kundgørelse har hjemmel i matrikellovens § 40. udstykningsgebyret er ikke en skat, og reglerne i kundgørelsen er ikke i strid med grund- lovens § 43 eller styrelsesordningslovens § 41. - 3 - udstykningsgebyrerne og de øvrige gebyrindtægter, som opkræves af umhvørvisstovan, overstiger ikke de samlede udgifter, som er forbundet med matrikelforvaltningen, hvilket er det afgørende efter højesterets domme af 29. juni 1993 (ufr 1993.757) og 20. april 2004 (ufr 2004.1828). tværtimod har udgifterne til denne aktivitet i alle årene været betydeligt større end indtægterne. derfor er der heller ikke belæg for at hævde, at matrikelforvaltningens indtægter helt eller delvis har karakter af skatter, som anvendes til dækning af udgifter på an- dre sagsområder. der er heller ikke grundlag for kritik af beregningsreglerne i kundgørelsen, herunder bestem- melserne om betydningen af markedsværdien af den udstykkede grund. beregningsreglerne er således standardiserede og lette at administrere, og de fører ikke til urimelige eller usaglige resultater. markedsværdien af den udstykkede grund er den pris, som grunden kan sælges for. ved vær- diansættelsen skal der ikke ses bort fra den del af værdien, som skyldes den gennemførte byg- gemodning. derfor er der heller ikke grundlag for kritik af den værdiansættelse, som er sket i det foreliggende tilfælde, hvor der ikke kan være tvivl om, at de udstykkede grunde ville kun- ne sælges til en pris på 1.600 kr. pr. m2. supplerende sagsfremstilling umhvørvisstovan har udarbejdet følgende driftsopgørelse for sin matrikelafdeling (dansk oversættelse): matriklens estime- rede del af fælles netto-omkostninger år drift, incl løn indtægter driftsomkostninger: for matrikelafdelin- journal, reception, gen it m.m. (t/

1. kr)(t/
2. kr)(t/
3. kr)(t/
4. kr)2008 5.394 3.079 600 2.915 2009 5.155 3.369 600 2.386 2010 5.431 3.319 600 2.712 2011 4.350 3.462 600 1.488 2012 4.316 2.516 600 2.400 2013 4.716 2.010 600 3.306 2014 4.586 2.404 600 2.782 2015 4.968 3.086 600 2.482 - 4 - 2016 6.702 4.517 600 2.785 direktør for umhvørvisstovan, petur nielsen, har i notat af 25. oktober 2017 oplyst: ”notat om driften af matrikelafdelingen på umhvørvisstovan, samt om det matrikulære arbejde med udstykningen ved mylnutjørn (hoyvík) umhvørvisstovan er en styrelse under sundheds- og indenrigsministeriet på færøerne, som har et stort antal varierede opgaver. udover ansvaret for matriklen omfatter styrel- sens ressort blandt andet kort og geodata, tinglysning, skov- og naturforvaltning, energi, miljøforskning og -tilsyn samt folkeregister. der eksisterer en fælles administrativ le- delse af umhvørvisstovan, mens de enkelte forvaltningsområder er organiseret i sekto- rielle forvaltningsenheder med forretningsmæssigt ansvar for de respektive fagområder. direktøren har det overordnede faglige- og forvaltningsmæssige ansvar for den samlede styrelse. matriklen er et realregister over fast ejendom på færøerne, og er det juridiske grundlag for ejendomsregistreringen på færøerne. i modsætning til danske forhold, er det færø- ske matrikelvæsen organiseret som en fuld offentlig forvaltningsopgave. den varetages af matrikelafdelingen, som er en selvstændig forvaltningsenhed under umhvørvissto- van. afdelingen beskæftiger 11 medarbejdere med ansvar for matriklens drift og vedligeholdelse, og i mindre grad for jordskifteforretninger. matrikelafdelingen varetager hele den matrikulære proces fra rekvisition af en ejen- domsændring til godkendelse og registrering i matriklen. processen omfatter: • ansøgning – henvendelse fra ejer/rettighedshaver. • myndighedshøring – udtalelse fra kommune, vejmyndighed, naturfrednings- myndighed m.fl. • dataindsamling – matriklen, tingbogen. • sagsbehandling – hjemmel, opmåling, skelfastlæggelse, måleblad, evt. sikring af rettighedshavere, tilladelser. • ajourføring af matriklen – matrikelregister og matrikelkort. • underretning om ejendomsændringer – til ansøger, tinglysning, kommune etc. matrikelafdelingen er desuden leverandør af grunddata (ejendomsdata og matrikelkort) som danner grundlag for: • omsætning af fast ejendom. • stiftelse af rettigheder – pant og servitutter. • myndighedernes daglige sagsbehandling – digital forvaltning. • afdelingen er ansvarlig for troværdige og anvendelige data i hele processen fra dataindsamling til dataanvendelse. der er tidligere under sagsforløbet fremlagt en oversigt over driften af matrikelafdelin- gen, hvoraf bruttoomkostningerne samt afdelingens indtægter fremgår. i gennemsnit udgør lønomkostningerne lidt mere end 3/5 af afdelingens samlede omkostninger. dertil kommer almindelige driftsomkostninger, indkøb af opmålingsinstrumenter og edb- udstyr, samt vedligeholdelse af afdelingens biler. matrikelafdelingens årlige indtægter - 5 - svarer groft sagt til afdelingens lønomkostninger, og i 2016 ses der bl.a. en direkte sammenhæng imellem afdelingens forøgede lønomkostninger og ditto indtægter. der er således ikke tale om, at matrikelafdelingens indtægter anvendes andetsteds i organisa- tionen. og der er ligeledes ikke tale om, at personale fra matrikelafdelingen varetager andre opgaver i organisationen end dem, der hører til afdelingen. i driftsoversigten er der afsat et årligt beløb på 600.000 kr, som matrikelafdelingens andel af fællesadministrationen på umhvørvisstovan. tallet er sat til det samme beløb hvert år, for at have ensartethed i sammenligningen imellem årene. det reelle tal er for- mentlig langt højere, idet matrikelafdelingen er den del af umhvørvisstovan, som udgør den største administrative belastning af fællesadministrationen. i 2016 kostede driften af fællesadministrationen ca. 5 mio. netto (incl. direktøren og rengøringspersonale). fæl- lesadministrationen er en stabsfunktion med 5 ansatte, som består af journal, bogholde- ri, reception og en juridisk specialkonsulent. til sammenligning er der 11 ansatte i ma- trikelafdelingen, og 53 i styrelsen i alt. umhvørvisstovan anvender ikke tidsregistrering i forbindelse med sagsbehandlingen. derfor er det ikke muligt at lave en specifik opgørelse af ressourceanvendelsen i forbin- delse med den konkrete sag om udstykningen ved mylnutjørn. sagsbehandlingen i den- ne konkrete sag forløb igennem flere faser: kontrol af, hvorvidt der forelå behørig hjemmel og tilladelse til at ekspedere sagen, derunder efterkontrol af byggevedtægten og hvorvidt udstykningen svarede til forholdene på stedet. derudover foretoges der op- måling og konstruktion, skelfastlæggelse og afsætning, udarbejdelse af måleblad, revi- sion og kvalitetskontrol samt underretning til tinglysningskontoret. der var to medar- bejdere knyttet til sagen i ca. 2-3 måneder. nogle elementer af deres arbejde blev base- ret på forudgående opmålinger i andre sager, samt det af matrikelmyndigheden allerede etablerede fixpunktnet. i forløbet afholdtes flere møder med kommunen, hvor bl.a. an- søgningen løbende blev justeret.” supplerende retsgrundlag i bemærkningerne til forslag til lov om matrikulering mv. (lovforslag 35/1961, lagtingstiden- de 1961, bilag 5) hedder det bl.a.: ”§ 40 [stk. 3] afløser de gældende regler i lov 1928 og an. 1931 § 6 om adgangen til at få genparter af matriklens dokumenter. betalingen herfor er for tiden fastsat i kundg. nr. 36 af 15. maj 1951. alle de i § 40 omhandlede bestemmelser kan samles i en kundgørelse, der bør sættes i kraft samtidig med den første del af loven, jfr. § 43 [stk. 1], idet kundgørelsen også må indeholde nærmere regler om den i kap. 1 omhandlede matrikulering.” af kundgørelse nr. 36 af 15. maj 1951 § 3, stk. 1, litra b, fremgik bl.a., at der kunne opkræves gebyr for matrikulære ydelser, herunder en tillægsbetaling på 5 promille af værdien af den udstykkede ejendom. - 6 - højesterets begrundelse og resultat sagen angår, om det krav om udstykningsgebyr, som umhvørvisstovan har fremsat over for tórshavnar kommuna, har hjemmel i lagtingslov nr. 64 af 11. december 1962 om matrikule- ring og udstykning mv. (matrikelloven), og om kravet er i strid med delegationsforbuddet i grundlovens § 43 og § 41 i lagtingslov nr. 103 af 26. juli 1994 om færøernes styrelsesordning (styrelsesordningsloven). sagen angår endvidere den grundværdi, der indgår i beregningen af gebyret. gebyr for forvaltningsvirksomhed i form af udstykning kræver lovhjemmel. efter matrikello- vens § 40, stk. 2, kan landsstyremedlemmet fastsætte regler om betaling for arbejder, der er omfattet af loven. loven angår bl.a. udstykning, der således er omfattet af bemyndigelsen. bemyndigelsen i henhold til matrikellovens § 40 er udnyttet ved landsstyrets udstedelse af kundgørelse (bekendtgørelse) nr. 14 af 11. februar 2009 om gebyrer efter matrikelloven, der bl.a. indeholder regler om udstykningsgebyr, jf. kundgørelsens § 4. efter denne bestemmelse skal der for udstykning betales bl.a. ”gebyr for værdi af grundstykket 2 % af markedsværdi- en”. højesteret finder, at en sådan beregningsmåde er i overensstemmelse med lovens ordlyd, forarbejder og administrativ praksis. umhvørvisstovans indtægter fra matrikulære gebyrer, herunder udstykningsgebyrer, har gen- nem alle årene været mindre end matrikelafdelingens driftsudgifter. der har således ikke væ- ret et overskud, der kunne anvendes til formål, som ikke har med matrikelforvaltningen at gøre. højesteret finder, at hverken grundlovens § 43 eller styrelsesordningslovens § 41 indebærer, at udstykningsgebyrets størrelse skal fastsættes direkte i loven, når de samlede gebyrindtægter fra udstykning og andre matrikulære aktiviteter ikke overstiger de udgifter, som er forbundet med driften af matrikelforvaltningen, jf. herved højesterets domme af 29. juni 1993 (ufr 1993.757) og 20. april 2004 (ufr 2004.1828). det er således ikke afgørende, om gebyret i det enkelte tilfælde overstiger de udgifter, som i snæver forstand har været forbundet med be- handlingen af den konkrete udstykningssag. det kan ikke føre til et andet resultat, at gebyrets størrelse ifølge kundgørelsen beregnes som en procentdel af markedsværdien af de udstyk- kede grunde. - 7 - efter det anførte udgør kundgørelsen om gebyrer efter matrikelloven, der indeholder de nær- mere regler om udstykningsgebyrets størrelse, tilstrækkelig hjemmel for umhvørvisstovans krav om udstykningsgebyr. højesteret tiltræder, at umhvørvisstovan i overensstemmelse med kundgørelsens ordlyd og administrativ praksis med rette har lagt værdien af de udstykkede grunde i byggemodnet stand til grund ved ansættelsen af markedsværdien. efter det oplyste om salget af grundene, herun- der at der var venteliste for købere, finder højesteret ikke grundlag for at tilsidesætte um- hvørvisstovans ansættelse af grundenes markedsværdi i forbindelse med gebyrberegningen. højesteret stadfæster herefter landsrettens dom. thi kendes for ret: landsrettens dom stadfæstes. i sagsomkostninger for højesteret skal tórshavnar kommuna betale 75.000 kr. til um- hvørvisstovan. de idømte beløb skal betales inden 14 dage efter denne højesteretsdoms afsigelse.