KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Lilianne Aasma, Oliver Kask ja Ruth Virkus Otsuse tegemise aeg ja koht 27.märts 2007, Tallinn Haldusasja number 3-05-735 Ha
§ 111
lg 1 sätestab üldise korra, mille kohaselt välismaalane taotleb tähtajalist elamisluba Eesti välisesindusest, kes edastab selle pärast taotleja isiku tuvastamist menetlemiseks KMA-le. Sama paragrahvi lg 2 p 6 kohaselt võib KMA-st tähtajalist 2
(7)3-05-735 elamisluba taotleda välismaalane, kellele KMA on selleks erandina loa andnud tingimusel, et välismaalasel puudub mõjuvatel põhjustel võimalus taotleda elamisluba Eesti välisesinduses. Sama paragrahvi lõige 4 sätestab välismaalase kohustuse eelnimetatud asjaolusid tõendada. Vabariigi Valitsuse 26.novembri 2002 määrusega nr 364 kinnitatud „Elamisloa ja tööloa taotlemise, andmise, pikendamise ning kehtetuks tunnistamise kord ja tähtajad ning elamisloa ja tööloa taotlemisel esitatavate tõendite ja andmete loetelu ning elamisloa andmete kandmine välisriigi reisidokumenti ja välismaalase Eestist eemalviibimise registreerimise kord“ (edaspidi Kord) § 11 reguleerib tähtajalise elamisloa erandina KMA-le esitamise sooviavalduse menetlemist. KMA hindab sooviavalduse põhjendatust avalduses ja sellele lisatud dokumentides esitatud andmete põhjal (Korra § 11 lg 4). Sooviavalduse rahuldamise või sellest keeldumise otsustab KMA kaalutlusõiguse alusel. 3) Kaebaja on sooviavalduses palunud teha erand, kuna tal ei ole kuhugi Eestist sõita, tal ei ole Ukrainaga mingeid sidemeid, lähemad sugulased (ema, isa, vanaema) on surnud, ainus lähisugulane (abikaasa) elab Tallinnas, faktiliselt elab kaebaja Eestis
- aastast. Kaebaja märkis, et ta on pöördunud Ukraina konsuli poole Ukraina passi vormistamiseks ning et tema dokumentidega ei tegeleta, kui ta ei esita dokumenti Eesti elamisloa kohta. 4) Kohtuistungil kinnitas kaebaja, et ta ei ole esitanud pädevatele organitele avaldust reisidokumendi ega Ukraina Vabariiki tagasipöördumise tunnistuse saamiseks. Seega on tõendamata kaebaja väited dokumentide saamise võimatuse kohta. Kaebaja ei ole sooviavalduses esile toonud mingeid erakordseid perekondlikke asjaolusid. Abielu Eestis alalise elamisloa alusel elava isikuga ei ole asjaolu, mis peaks kaasa tooma erandi tegemise. Nimetatud asjaolu annab kaebajale seadusliku aluse esitada tähtajalise elamisloa taotlus abikaasa juurde elama asumiseks, kuid sellist taotlust menetletakse üldises korras. Elamisloa taotlus iseenesest ei anna välismaalasele Eestis viibimiseks seaduslikku alust. Seaduslikuks aluseks taotluse menetlemise ajal oleks jätkuvalt saanud olla vaid viisast tulenev, ajaliselt piiratud õigus Eestis viibida. Seega peab kaebaja Eestist enne elamisloa saamist niikuinii lahkuma. Taotluse menetlusse võtmine Eestis kaebajat soovitud tagajärjeni ei viiks. 5) Kohtu hinnangul ei ole sooviavalduses ja sellele lisatud dokumentides esitatud põhjuseid, millest saaks järeldada, et kaebajal puudub mõjuval põhjusel võimalus esitada elamisloa taotlus Eesti välisesindusele. KMA ei ole jätnud olulisi asjaolusid välja selgitamata ega ole teinud asjaoludest ebaõigeid järeldusi. Kaebaja ei toonud ka kohtumenetluses esile asjaolusid, mille tõttu tulnuks talle teha erand. Taotluse välisesindusele esitamise nõuet ei ole seatud sõltuvusse isiku viibimiskohast ja lähedaste sugulaste olemasolust välisriigis, samuti taotleja majanduslikust olukorrast ega asjaolust, et isik peab selleks Eestist lahkuma. Vaidlustatud otsus ei riku kaebaja subjektiivseid õigusi. Välismaalase subjektiivsete õiguste hulka ei kuulu Eestis elamine. Elamisloa taotlemisega seotud ebamugavused ei ole käsitletavad subjektiivsete õiguste rikkumisena. 6) Kaebaja saabus Eestisse viisa alusel
- aastal ning Eestist enam ei lahkunud, vaid jäi siia ebaseaduslikult. Seega rikub kaebaja alates
- aastast Eesti õiguskorda. Ebaseaduslik viibimine ei saa olla käsitletav mõjuva põhjusena elamisloa taotluse esitamiseks Eestis, sest kaebaja on ennast ise viisa pikendamata jätmisega sellesse olukorda pannud. Seaduserikkumisest ei saa kaebaja endale tuletada mingeid õigusi, sh õigust esitada elamisloa taotlus siseriigis. Kaebajale on 29.aprillil 2005 tehtud ettekirjutus Eestist lahkumiseks hiljemalt 5.mail
- Kaebaja ei ole ettekirjutust täitnud ega vaidlustanud. Eeltoodut arvestades pole alust pidada taotluse välisesindusele esitamise nõuet ebaproportsionaalselt koormavaks. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS 3
(7)3-05-735 4. N.G apellatsioonkaebuses palutakse halduskohtu otsus tühistada ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada. Apellatsioonkaebuse põhjendused: 1) Kohus kohaldas materiaalõiguse norme ja hindas tõendeid ebaõigesti. KMA-l oli HMS §dest 107 ja 108 tulenev kohustus erandina loa andmisest keeldumist põhjendada. KMA pidanuks tõendama, et kaebaja poolt esile toodud asjaolud ei takista elamisloa taotluse esitamist Eesti Vabariigi välisesinduses. Väidete esitamine, et kaebajal on võimalik saada reisidokument ja et tema ebaseaduslik riigis viibimine ei saa olla mõjuv põhjus, pole sooviavalduse motiivide sisuline läbivaatamine. Kodakondsusjärgse riigi reisidokument ei taga alati taotluse välisesinduses esitamise võimalust ega näita sooviavalduse põhjendamatust. 2) Kohus pidanuks andma hinnangu sooviavalduses toodud asjaoludele, miks kaebajal ei ole võimalik taotleda elamisluba välisesinduses. Kogu tema perekonnaelu on seotud Eestiga. Ta viibib siin juba 12 aastat ning on seega faktiliselt pikaajaline elanik. Eestis on tema elukoht ja kogu vara. Kaebaja abikaasa elab Eestis pikaajalise elaniku elamisloa alusel. Väljaspool Eestit ei ole kaebaja perekonnal elukohta. Ta on Eestiga tihedalt seotud. Neil asjaoludel on täiesti ebaproportsionaalne nõuda tema Eestist lahkumist ja viibimise seadustamiseks elamisloa taotluse esitamist välisriigis. Väär on kohtu seisukoht, et kaebajal Eestist lahkumisel tekkida võivad raskused pole ebaproportsionaalsed määral, mis võiks tingida erandi tegemise. Kohus jättis piisava tähelepanuta, et kaebaja soovis Eestis viibimist legaliseerida. Elamisloa taotlemine on ainus võimalus viibimist seadustada ja elada perekonnaelu Eestis. Kaebaja abikaasal on alaline sissetuleku allikas ja vajalik elamispind. Kaebajal pole võimalik Eestist lahkuda, sest tal puudub väljaspool Eestit elukoht ja ka koht, kus ajutiselt peatuma jääda. Eesti halduspraktikat arvestades on tal head võimalused elamisluba saada. Riigis seadusliku aluseta viibimisega ei tohiks viibimise seadustamisest keeldumist põhjendada eriti olukorras, kus isik viibib Eestis juba 12 aastat.
§ 111
lg 2 punktis 10 sätestatuga on ka seadusandja pidanud Eestis seadusliku aluseta pikaajalist elamist mõjuvaks põhjuseks elamisloa taotlemiseks siseriigis. Kaebaja vastab viidatud sätte kõigile muudele tingimustele, välja arvatud Eestisse elama asumise aeg – enne
- aasta 1.juulit. Kaebaja elas Eestis ka varem, kuid aastatel 1993-1994 viibis ta Ukrainas. 3) Kaebaja on kaotanud igasugused sidemed kodakondsusjärgse riigiga ja seetõttu oleks humaanne võimaldada tal esitada taotlus siseriigis. EIÕK artiklist 3 tuleneva piinamise ja ebainimliku või alandava kohtlemise keelu vältimiseks tuleb otsuse tegemisel lähtuda ka tagajärgedest. Sooviavalduse rahuldamisest keeldumine ning selle tagajärjena Eestist väljasaatmine seab kaebaja tervist ja elu kahjustavasse olukorda, kus ta peab elama rahaliste vahendite, elamiskoha ja ka perekonnata. Keeldumine on ebaproportsionaalne ning ei vasta eesmärgile. 4) KMA on rikkunud Euroopa Nõukogu 22.septembri 2003 direktiivi 2003/86/EÜ. Vastavalt nimetatud direktiivi art 4 paragrahvile 1a on Eesti kohustatud lubama oma territooriumile siseneda ja seal elada perekonna taasühendamist taotleva isiku abikaasal. Tulenevalt art 5 paragrahvist 3 on Eesti kohustatud võimaldama kaebajal esitada elamisloa taotlus siseriiklikult. Kuna Eesti õiguses vastav säte puudub, tuleb kohaldada direktiivi.
- Vastustaja kirjalikus vastuses palutakse jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. Vastuväited: 1) Seadus ei sätesta mõjuvate põhjuste loetelu. Tegemist on määratlemata õigusmõistega ja seega on hindamisruum ning otsustuspädevus antud haldusorganile. Mõjuv põhjus on isikust sõltumatu asjaolu, mida isik ei saanud ette näha. Kuna kaebaja ei esitanud ja vastustaja ei tuvastanud mõjuvaid põhjuseid, jäeti sooviavaldus rahuldamata. 4
(7)3-05-735 2) Kaebaja on Ukraina kodanik. Kuigi tal ei ole hetkel kehtivat reisidokumenti, on tal võimalik seda taotleda Ukraina Vabariigi Suursaatkonnast Eestis. Samuti võib ta taotleda Ukraina Vabariiki tagasipöördumise tunnistust või isikut tõendavate dokumentide seaduse § 29 alusel ajutist reisidokumenti. Reisidokumendi vormistamisest keeldumist ei ole kaebaja tõendanud. Reisidokument puudub kaebajal tema enda tegevusetuse tõttu. 3) Kaebaja on alates
- aastast viibinud Eestis ebaseaduslikult. Tema ebaseaduslik viibimine ei ole mõjuv põhjus erandina siseriigis elamisloa taotlemiseks, sest viibimisaja pikendamata jätmisega on ta ennast ise sellesse olukorda pannud. Seaduserikkumisest ei saa kaebaja endale tuletada mingeid õigusi. Ta ei ole seni teinud midagi oma viibimise seadustamiseks. Väide, nagu oleks kaebaja püüdnud oma viibimist seadustada, on paljasõnaline. Kaebaja on ise kinnitanud, et kuni lahkumisettekirjutuse tegemiseni (25.aprill 2005) ei ole ta Eestis viibimist seadustada püüdnud, sest kartis väljasaatmist. 27.aprillil 2005 jäi ta sõidupiletite ja dokumentide kontrollimisel vahele ning suunati Tallinna migratsioonibüroosse. 4) Kaebaja viibimiskoht, lähedaste sugulaste puudumine välisriigis ja vajadus taotluse välisesindusele esitamiseks Eestist lahkuda ei ole kaebajast sõltumatu mõjuv põhjus. Välismaalase subjektiivsete õiguste hulka ei kuulu Eestis elamine. Elamisloa taotlemisega seotud ebamugavused ei ole käsitletavad subjektiivsete õiguste rikkumisena. 5) Sooviavalduse menetlemisel ei vaadata elamisloa taotlust sisuliselt läbi, st et elamisloa andmise asjaolusid ei hinnata. Kohus leidis õigesti, et abielu alalise elamisloa alusel Eestis elava isikuga ei ole erandlik asjaolu. Kaebaja ei saa nõuda, et riik viivitamatult perekonna elukohavalikut aktsepteeriks. Pereelu võetakse arvesse elamisloa taotlemisel, kuid elamisloa taotluse esitamiseks siseriigis peavad esinema mõjuvad põhjused. Isiku pereelu riive on proportsionaalne. Kuigi elamisloa taotlemine üldises korras toob kaasa olukorra, kus kaebaja peab taotluse esitamiseks Eestist ning ajutiselt ka oma perekonnast lahkuma, ei sõltu sellest taotluse esitamise koht. Kaebaja oli teadlik, et viisa kehtivusaja lõppedes tuleb tal Eestist lahkuda ning et sellega kaasnevad teatud tagajärjed. 6) Vastustaja toiming on piisavalt motiveeritud ja õiguspärane. Nõue taotleda elamisluba Eesti välisesinduses teenib muuhulgas eesmärki mõjutada välismaalasi kinni pidama Eestisse sisenemist ja Eestis viibimist reguleerivatest normidest ning vältida välismaalaste viibimist riigis ilma seadusliku aluseta. Kui ebaseaduslikult Eestis viibiv isik peab elamisluba taotlema Eesti välisesinduse kaudu, ei oma ta faktilisi eeliseid õiguskuulekate välismaalaste ees, kelle puhul viibimisaluse saamine eelneb riiki sisenemisele (Tallinna Ringkonnakohtu 21.aprilli 2006 otsus haldusasjas nr 3-04-234). 7) Kaebajale on 29.aprillil 2005 vormistatud lahkumisettekirjutus, mida ta pole täitnud ega vaidlustanud, seega rikub isik jätkuvalt Eesti Vabariigi õiguskorda. KMA ei ole välistanud kaebajale tähtajalise elamisloa andmise võimalust ning sellega kaasnevat õigust elada Eestis oma lähedaste juures. Sooviavalduse läbivaatamisel ei hinnata elamisloa andmise asjaolusid, vaid sooviavalduse põhjendatust. Elamisloa taotluse esitamine, olgu see siis esitatud Eesti välisesinduses või siseriigis, ei anna välismaalasele viibimisalust ning isikul tuleb sellest hoolimata Eestist lahkuda. Kaebaja seaduserikkumise lõpetamiseks on oluline, et ta taotleks elamisluba üldises korras, pöördudes selleks Eesti välisesindusse ning saabuks Eestisse tagasi pärast selleks seadusliku aluse saamist.
- Vastustaja ei ole ringkonnakohtule määratud tähtajaks täiendavaid avaldusi ja seisukohti esitanud. Kaebuse esitaja on kinnitanud oma seisukohtade ja põhjenduste juurde jäämist ning palub apellatsioonkaebuse rahuldada. 5
(7)3-05-735 RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
- Kui asutus, ametnik või avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitev muu isik on volitatud tegutsema diskretsiooni (suvaõiguse) alusel, kontrollib kohus ka seda, kas haldusakti andmisel või toimingu sooritamisel on järgitud diskretsiooni piire, eesmärki ning proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise ja muid õiguse üldtunnustatud põhimõtteid (HKMS § 19 lg 6). Kaalutlusõigust tuleb teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve (HMS § 4 lg 2).
- Ringkonnakohus nõustub vastustajaga, et nõue taotleda elamisluba Eesti välisesinduses teenib eesmärki mõjutada välismaalasi kinni pidama Eestisse sisenemist ja Eestis viibimist reguleerivatest normidest ning vältida välismaalaste viibimist riigis ilma seadusliku aluseta. Õige on seegi, et elamisloa taotluse esitamine iseenesest ei anna välismaalasele viibimisalust. Välismaalase viibimisaluseta riigis viibimises seisneva seaduserikkumise lõpetamiseks ei pruugi aga igas olukorras olla proportsionaalne nõuda isikult elamisloa taotlemist üldises korras Eesti välisesinduses ning selleks riigist lahkumist. Seadus annab KMA-le võimaluse lubada mõjuvatel põhjustel erandina taotleda elamisluba Eestis viibides ning sellise erandi tegemisel tuleb omavahel kaaluda ühelt poolt avalikku huvi ning teiselt poolt sooviavalduse esitaja põhjendatud huve ja keeldumisega kaasnevaid tagajärgi.
- Ringkonnakohus ei nõustu vastustaja ja esimese astme kohtuga, et kaebaja väited perekonnaelu riivest ning riigi välisesinduses elamisloa taotlemisega kaasnevatest ületamatutest majanduslikest raskustest on asjassepuutumatud ega vääri erandina Eestis elamisloa taotlemise sooviavalduse lahendamisel tähelepanu. Tegemist on isiku põhjendatud huviga, millega kaalutlusotsuse tegemisel tuleb arvestada ja mille tähelepanuta jätmine kujutab endast diskretsiooniviga. Asjast ei nähtu, et riigis juba väga pika aja jooksul viibinud kaebaja poleks õiguskuulekas suhetes, mis ei puuduta riigis viibimise seadustamist. Asjaolu, et riigis seadusliku aluseta viibimise ilmsikstulekule eelnenud 11 aasta jooksul ei ole riigil olnud kaebaja suhtes pretensioone ja enne elamisloa taotluse esitamist tehtud lahkumisettekirjutust pole siiani sundtäidetud, lubab järeldada, et ülekaalukas avalik huvi kaebaja riigist lahkumiseks puudub. Samas annavad kaebaja väited Eesti välisesinduses elamisloa taotlemisega kaasnevatest tagajärgedest küllaldase aluse kahelda vastustaja kohaldatud meetme proportsionaalsuses. Olukorras, kus isikul on tõenäoliselt head väljavaated abikaasa juurde elamisluba saada, võib tema elamisloa menetlemise ajaks perekonna juurest lahkuma ning viibimiskoha ja elatusvahenditeta väljaspool Eestit viibima sundimine kujutada endast mitte pelgalt ebamugavuste tekitamist, vaid eesmärgitut kannatuste põhjustamist ning era- ja perekonnaellu ülemäärast sekkumist. Kaebaja vastab ligilähedaselt tingimustele, mille puhul on seadusandja sõnaselgelt võimaldanud riigis viibimisaluseta viibivatele isikutele teha seadustamisettekirjutusi ning võtta elamisloa taotlusi vastu KMA-s (VSS § 9 lg 1 p 3,
§ 111lg 2 p 10).
Kaebaja on elanud Eestis
- aastast, on olnud Eestis seaduslikult viibiva välismaalasega registreeritud abielus alates
- aastast ning erineb eelnimetatud isikute kategooriast, kellele Eestis ebaseadusliku viibimise seadustamiseks tehakse ettekirjutus kohustusega taotleda elamisluba, vaid selle poolest, et ta viibis Eestis elatud ajaga võrreldes 6
(7)3-05-735 suhteliselt lühikest aega (aastatel 1993-1994) oma kodakondsusjärgses riigis Ukrainas. Elamisloa taotluse vastuvõtmisest keeldumine ei ole ainus viis seaduslikkuse tagamiseks. Riigis ebaseaduslikus viibimises seisnevat jätkuvat õigusrikkumist saab riik vältida ka elamisloa andmisega. 10. Kaebuses on palutud kohustada KMA-d võtma tähtajalise elamisloa taotlus menetlusse. Olukorras, kus toimingu sooritamise otsustab haldusorgan kaalutlusõiguse alusel, teeb kohus nõude rahuldamise korral reeglina ettekirjutuse asja uueks otsustamiseks. Ettekirjutuse toimingu sooritamiseks ilma asjaolude täiendava kaalumiseta võib kohus avaliku võimu kandjale teha üksnes siis, kui juhtumi asjaolude tõttu ei saa avaliku võimu kandja toimingu sooritamisest asja uuel otsustamisel ühelgi tingimusel keelduda (riigivastutuse seaduse § 6 lõiked 4 ja 5). Ringkonnakohtu hinnangul tuleb käesolevas asjas teha KMA-le ettekirjutus asja uueks otsustamiseks ning seega kuulub kaebus rahuldamisele osaliselt. Lilianne Aasma Oliver Kask Ruth Virkus 7
(7)