MÄÄRUS Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Lilianne Aasma, Lauri Madise ja Ruth Virkus Määruse tegemise aeg ja koht 4.juuni 2007, Tallinn Haldusasja number 3-07-954 Haldusasi Õ.L kaebus Rae Vallavalitsuse kohustamiseks sooritama detailplaneeringu menetluses toiminguid ja andma haldusakte Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 17.mai 2007 määrus Menetluse alus ringkonnakohtus Õ.L määruskaebus Menetlusosalised Kaebuse esitaja Õ.L, esindaja vandeadvokaadi abi Merli Lorvi Vastustaja Rae Vallavalitsus, esindaja vandeadvokaat Kalev Aavik RESOLUTSIOON Jätta Tallinna Halduskohtu 17.mai 2007 määrus muutmata ja Õ.L määruskaebus rahuldamata. EDASIKAEBAMISE KORD Ringkonnakohtu määruse peale edasi kaevata ei saa (HKMS § 122 lg 5, § 741 lg 1). ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
- Rae Vallavolikogu 9.aprilli 2002 otsusega nr 325 (tl 32) algatati Järveküla küla X II pereelamute grupi detailplaneering Õ.L kuuluvatel X V ja X VI kinnistutel. Otsuse kohaselt tuli Õ. Ll sõlmida Rae Vallavalitsusega leping detailplaneeringu koostamise korraldamiseks tema poolt ja tema vahendite arvel. Rae Vallavalitsuse 24.mai 2005 korraldusega nr 633 (tl 33) tunnistati kehtetuks Rae Vallavalitsuse 4.juuni 2002 korraldus nr 567 „Järveküla küla X II pereelamute grupi detailplaneeringu lähtetingimuste kinnitamine“ ning kinnitati uued detailplaneeringu 3-07-954 lähtetingimused. Lähtetingimustes (tl 34-36) on märgitud, et need kehtivad kuni 1.juunini
- Planeeritava ala ligikaudne suurus on 5 ha ning maakasutuse senine sihtotstarve on maatulundusmaa. Detailplaneeringu eesmärgiks on lähteülesande kohaselt kinnistute maakasutuse sihtotstarbe muutmine elamumaaks ja moodustatavatele elamuehituskruntidele ehitusõiguse ning hoonestustingimuste määramine ja tehnovõrkude lahendamine. 11.jaanuaril 2007 esitas Õ. L Rae Vallavalitsusele taotluse (tl 25-27) võtta vastu detailplaneeringu avalikustamise otsus või hüvitada kaebajale eraomandi kitsendustest tulenev kahju, kui vald jääb nõude juurde muuta osa planeeritavast alast ehitusõiguseta sotsiaalmaaks. Rae Vallavalitsus teatas 1.märtsi 2007 vastuskirjas (tl 72-73), et ei pea juba korduvalt selgitatud põhjustel võimalikuks oma seisukohta muuta ning et detailplaneeringu vastuvõtmine ja avalikustamine toimub pärast vallavalitsuse seisukohaga arvestavate muudatuste sisseviimist detailplaneeringusse. Samuti leiti vastuses, et planeeringu kehtestamisega vallavalitsuse poolt soovitud kujul ei piirata oluliselt kinnisasja senist kasutamist ega muudeta senist kasutamist võimatuks. 31.jaanuaril 2007 taotles Õ. L Rae Vallavalitsuselt lähtetingimuste kehtivuse tähtaja pikendamist 1.juunini 2009 (tl 13). Rae Vallavalitsuse 20.veebruari 2007 vastuskirjaga (tl 11-12) teatati taotluse rahuldamata jätmisest ning selgitati, et pärast lähtetingimuste aegumist on võimalik esitada vallale taotlus uute tingimuste väljastamiseks. 15.märtsil 2007 esitas Õ. L Rae Vallavalitsusele taas taotluse (tl 28) vaadata detailplaneeringu eskiis läbi ja võtta vastu planeeringu avalikustamise otsus.
- Õ.L esitas 9.mail 2007 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotleti: 1) 15.märtsil 2007 esitatud detailplaneeringu eskiisi planeerimisseadusega (PlanS) ja Rae valla üldplaneeringuga kooskõlas olevaks lugemist; 2) Rae Vallavalitsuse kohustamist võtma vastu otsus detailplaneeringu avalikustamise kohta 15.märtsil 2007 esitatud kujul; 3) Rae Vallavalitsuse kohustamist viima detailplaneeringu menetlus lõpule 24.mail 2005 kinnitatud lähtetingimuste alusel. Kaebuse põhjendused: 1) vastustaja on olnud planeerimismenetluses põhjendamatult tegevusetu ning kaebaja õigusi on oluliselt rikutud. Kaebaja on korduvalt valla planeerimis- ja maakorralduskomisjoni märkusi arvestades planeeringut täpsustanud. 15.märtsil 2007 esitatud planeeringu eskiisi suhtes, milles on arvestatud 23.novembri 2006 märkusi põhjendatud ja seadusele vastavas osas, ei ole vastustaja tänaseni seisukohta võtnud, ehkki lähtetingimuste kehtivusaeg on taas kord lõppemas. Vallavalitsuse toimingud ei vasta hea halduse põhimõttele. Vastustaja tegevus planeerimismenetluses on pahatahtlik, eksitav ja kaebaja huve rikkuv. Järjest uute nõuete esitamine on õigustamatu; 2) 8.augustil 2006 esmakordselt esitatud ja komisjoni 23.novembri 2006 protokollis korratud nõue liita planeeringus positsioonidel 17-19 (15.märtsi 2007 eskiisil positsioonid 17 ja 18) märgitud krundid üheks ehitusõiguseta sotsiaalmaa krundiks (sotsiaalmaa sihtotstarbega maa pindala oleks 6741 m2) piirab oluliselt eraomandi kasutust ja kaebaja sellega ei nõustu. Vald ei viita ühelegi õigusnormile, mis õigustaks nimetatud kitsenduse kehtestamist, ning õige pole ka väide piirangu kehtestamise kooskõlast Rae valla üldplaneeringu põhimõtete ja kõnealuse detailplaneeringu eesmärgiga. Park-haljasala-mänguväljaku planeerimist ei näe ette ei üldplaneering ega ka kehtivad detailplaneeringu lähtetingimused. Neis dokumentides on kinnistute maakasutuse sihtotstarbeks märgitud elamumaa. Kõnealuseid krunte läbivad elektriliinid, mille all ja ümbruses on õhuliinide kaitsevööndi tõttu igasugune ehitustegevus välistatud ning park-haljasala-mänguväljaku rajamine võimatu. Just seetõttu on vastustajale 15.märtsil 2007 esitatud eskiisil kruntide sihtotstarbeks senine maatulundusmaa, mitte elamumaa. Vald keeldus kaebaja kompromissettepanekust muuta sotsiaalmaaks teine krunt. Eraisiku omandiõiguse kitsendamine sellises ulatuses avalikes huvides ei ole 2
(6)3-07-954 proportsionaalne. Õhuliinide likvideerimisel saaks kaebaja praegused maatulundusmaa sihtotstarbega krundid lähitulevikus kasutusele võtta elamukruntidena. Õhuliinide asendamine maakaabliga on planeeritud
- aastaks. Sotsiaalmaaks muutmisega nõustumise korral kannaks kaebaja kitsendusega kaasnevat kahju elamumaa hinda arvestades üle 7 miljoni krooni. Võrdse kohtlemise põhimõtet rikkudes ei ole teisi Rae vallas asuvate kinnistute omanikke kas üldse või vähemalt mitte nii suures ulatuses kohustatud muutma eraomandit ühiskasutatavaks park-mänguväljakuks või muuks avalikku huvi teenivaks alaks. Märkuste arvestamata jätmisel ei võta vallavalitsus vastu planeeringu avalikustamise otsust, millega sisuliselt peatatakse planeerimismenetlus teadmata ajaks; 3) valla tegevus pole kooskõlas HMS § 3 lõikega 1 ja § 5 lõikega 2, PlanS § 9 lõikega 2 ning põhiseaduse §-ga
- Haldusorgani diskretsioon planeerimismenetluses ei saa olla piiramatu ning põhjendamatult eraomaniku õigusi piirav. Valla tegevus on kaebajale kaasa toonud põhjendamatuid kulutusi ning pideva ebakindluse eraomandi käsutamise võimaluste suhtes. Vastavalt Rae valla ehitusmääruse punktile 3.4 on detailplaneeringu avalikustamise otsustamine vallavalitsuse pädevuses ning vastavalt punktile 7.8 otsustab lähtetingimustele vastavalt koostatud detailplaneeringu avalikustamise vallavalitsus. Esialgse õiguskaitse taotluses paluti: 1) pikendada Rae Vallavalitsuse 24.mai 2005 korraldusega nr 633 kinnitatud detailplaneeringu lähtetingimuste tähtaega; 2) keelata vallavalitsusel uute lähtetingimuste kinnitamine kuni käesolevas asjas tehtava kohtulahendi jõustumiseni. Taotluse põhjendused: 1) Rae Vallavalitsuse 24.mai 2005 korraldus nr 633, millega kinnitati detailplaneeringu lähtetingimused tähtajaga kuni 1.juuni 2007, on tulenevalt HMS § 53 lg 1 punktist 1 kõrvaltingimusega haldusakt. Kui kõrvaltingimuse kehtivuse lõppemisel muutub haldusakt õigusvastaseks, tunnistab haldusorgan haldusakti viivitamatult kehtetuks või kehtestab uue kõrvaltingimuse (HMS § 53 lg 3). Kaebajal on põhjendatud kartus, et 1.juunil 2007 tunnistab vastustaja eelnimetatud korralduse kehtetuks või loeb selle kehtivuse kaotanuks ja kaebajalt nõutakse seoses lähtetingimuste tähtaja möödumisega uute tingimuste taotlemist, mis sisuliselt muudab senise 5 aastat kestnud planeerimismenetluse mõttetuks. 24.mail 2005 kinnitatud lähtetingimuste tähtaja möödumisel ei ole vastustajal kohustust jätkata detailplaneeringu menetlust kehtivuse kaotanud lähtetingimuste alusel, uute tingimuste kehtestamisel tuleks planeerimismenetlust alustada algusest peale. Uue planeeringu koostamine on kulukas. Seni kaebajale detailplaneeringut koostanud projekteerija on valla üha uute parandamisnõuete tõttu tööst loobunud; 2) pärast lähtetingimuste tähtaja saabumist ei taga kaebaja kasuks tehtav kohtuotsus enam kaebaja õigusi ja põhjendatud huve ning kohtuotsuse täitmine võib osutuda võimatuks. Kaebajale positiivse kohtuotsuse korral saab vastustaja tugineda asjaolule, et lähtetingimused kaotasid 1.juunil 2007 kehtivuse ning kehtetute lähtetingimuste alusel koostatud planeeringut pole võimalik edasi menetleda; 3) kaebajal on õigustatud ootus, et 24.mail 2005 kinnitatud lähtetingimuste alusel on võimalik planeerimismenetlus läbi viia ja planeering kehtestada. Neile tingimustele tuginedes on kaebaja seoses planeeringu koostamise ja kooskõlastamisega kandnud suuri kulutusi. Kaebaja on kord juba pidanud planeerimismenetlust uuesti alustama, sh uue eskiisi tellima. Vallavalitsus on lähtetingimuste tähtaja pikendamisest keeldunud. Uued tingimused võivad olla varasematest tunduvalt erinevad ning sisaldada põhjendamatuid kitsendusi, mida seni on kaebajale esitatud valla planeerimis- ja maakorralduskomisjoni protokollides.
- Vastustaja palus jätta esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata. Vastuväited: 3
(6)3-07-954 1) kohtule esitatud nõuded on ilmselgelt ebaseaduslikud ning tegemist on ilmselgelt perspektiivitu kaebusega. Kohtul pole pädevust asuda haldusorgani asemel planeerimisdiskretsiooni teostama ja ta ei saa teha ettekirjutust selle kohta, millise sisuga detailplaneeringu on haldusorgan kohustatud vastu võtma, avalikustama või kehtestama. Ka lähtetingimuste kehtestamisel, muutmisel või täiendamisel teostab kohalik omavalitsus planeerimisdiskretsiooni, mida kohus ei saa keelata. Perspektiivitu kaebuse tagamine esialgse õiguskaitsega ei ole põhjendatud; 2) ka esialgse õiguskaitse nõuded on ebaseaduslikud. Uute lähtetingimuste kinnitamist ei ole kaebuses vaidlustatud, mistõttu ei saa seda ka keelata. Kohus ise ei saa haldustoiminguid sooritada ega haldusakte anda. Kaebaja poolt taotletud esialgse õiguskaitse vahendite kohaldamist HKMS ei võimalda.
- Tallinna Halduskohtu 17.mai 2007 määrusega jäeti esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata. Kohtu põhjendused: 1) kaebuses esitatud nõuded on osaliselt ebaseaduslikud, kuid ainuüksi seetõttu ei saa kaebust pidada perspektiivituks. Haldusasja edasisel menetlemisel rakendab kohus HKMS § 11 lõiget 2 ja teeb ettepaneku kaebust muuta. Praeguses menetlusfaasis ei saa tõendamisele kuuluvate asjaolude mahtu ja keerukust arvestades lugeda kaebust ei perspektiivituks ega perspektiivikaks; 2) taotlus jääb rahuldamata põhjusel, et kaebaja ei ole õigesti hinnanud esialgse õiguskaitse vajadust. Detailplaneeringu lähtetingimuste tähtaja saabumine või uute lähtetingimuste vastuvõtmine ei takista eeldatava kohustamiskaebuse puhul kaebajale soodsa kohtulahendi täitmist. Sisuliselt on kaebaja esitanud kohustamiskaebuse sooritamata toimingute sooritamiseks ja haldusakti väljaandmiseks (kas detailplaneeringu vastuvõtmiseks või sellest keeldumiseks). Kui kohtumenetluse käigus leiab tõendamist vastustaja ebaseaduslik tegevus ja viivitus, saab kohus kohustada vastustajat vajaliku aja jooksul vastavate toimingute sooritamiseks ja haldusaktide andmiseks. Kõne alla võib tulla ka kahjunõue seoses uute lähtetingimuste rakendamise vältimatusega detailplaneeringu võimalikul edasisel menetlemisel; 3) kui protsessi käigus asjaolud muutuvad, võib kohus kaebaja taotluse alusel või oma algatusel teha uue määruse kaebaja õiguste esialgse kaitse kohta, kui vastasel juhul oleks kohtuotsuse täitmine raskendatud või osutuks võimatuks.
- Tallinna Halduskohtu 30.mai 2007 määrusega jäeti Õ.L määruskaebus rahuldamata ning edastati ringkonnakohtule lahendamiseks. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
- Õ.L määruskaebuses paluti Tallinna Halduskohtu 17.mai 2007 määrus tühistada ja teha uus määrus, millega rahuldada esialgse õiguskaitse taotlus. Määruskaebuses korratakse esialgse õiguskaitse taotluses esitatud väiteid ning lisatakse järgmist: 1) esialgse õiguskaitse taotluses esitatud nõuete rahuldamine on ainuvõimalik viis tagada kaebaja õigused kohtumenetluse ajaks. Esialgse õiguskaitse eesmärk on vältida kaebaja olukorra halvenemist ja tagada kohtuotsuse täitmine. Lähtetingimuste pikendamata jätmise korral halveneb kaebaja olukord vältimatult. Seoses lähtetingimuste tähtaja möödumisega nõutakse kaebajalt lähtetingimuste uut taotlemist uutel tingimustel. Esialgse õiguskaitse kohaldamine välistaks üha uute nõuete esitamise ja nende täitmata jätmisel planeerimismenetluse takistamise; 4
(6)3-07-954 2) kaebaja õigusi ei kaitse olukord, kus kohus alles otsuse tegemisel kohustab haldusorganit planeerimismenetluses toiminguid tegema, sest juba kehtivuse kaotanud haldusakti (lähtetingimused) alusel on raskendatud vastustaja kohustamine järgnevate toimingute tegemiseks. Eeltoodu tuleneb planeerimismenetluse etapilisusest, kus igale etapile vastab teatav haldusakt; 3) HKMS § 121 lg 3 p 4 kohaselt võib kohus rakendada TsMS-s ettenähtud hagi tagamise abinõusid ning TsMS § 378 lg 1 p 10 kohaselt on võimalik lisaks loetelus toodule kohaldada ka muud kohtu poolt vajalikuks peetavat abinõu. Selliseks muuks abinõuks võivad olla kaebaja taotluses toodud nõuded.
- Määruskaebuse ringkonnakohtule edastamise määruses on esimese astme kohus vastustajalt määruskaebusele vastuse küsimata jätmist põhjendanud esialgse õiguskaitse suhtes olulise tähtaja - 1.juuni 2007 - läheduse ning asjaoluga, et määruskaebus ei sisalda esialgse õiguskaitse taotlusega võrreldes uusi asjaolusid. Ringkonnakohus nõustub selle seisukohaga, ei pea samuti vajalikuks vastaspoole arvamust esialgse õiguskaitse taotluse suhtes uuesti küsida ning lähtub juba esitatud vastuväidetest. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
- Määruskaebuse väited ei anna halduskohtu määruse tühistamiseks ja uue määrusega esialgse õiguskaitse kohaldamiseks alust.
- Ringkonnakohus nõustub halduskohtu seisukohaga, et kaebajal puudub esialgse õiguskaitse vajadus. Ka ringkonnakohtu hinnangul ei takista detailplaneeringu lähtetingimuste kehtivuse tähtaja saabumine või ka uute lähtetingimuste kehtestamine kohustamiskaebust rahuldava kohtuotsuse täitmist.
- Kaebaja väidete ja asjas seni esitatud dokumentide põhjal järeldab ringkonnakohus, et kaebaja on vallavalitsuselt taotlenud korduvalt PlanS § 18 lg 1 alusel detailplaneeringu vastuvõtmise otsustamist ja planeeringu avaliku väljapaneku korraldamist. Viimati on kaebaja esitanud tema hinnangul lähtetingimuste ja ka 11.juuli 2006 otsusega nr 130 kehtestatud Rae valla üldplaneeringuga kooskõlas oleva detailplaneeringu projekti vallavalitsusele 15.märtsil
- Vallavalitsus on hoidunud enne valla nägemuse kohaselt vajaliku (sotsiaalmaa sihtotstarbega krundi osas) muudatuse tegemist detailplaneeringu vastuvõtmisest ja avaliku väljapaneku korraldamisest, mille saavutamiseks ongi kaebaja halduskohtusse pöördunud. Oma õiguste esialgseks kaitseks soovib kaebaja vallavalitsuse kohustamist lähtetingimuste kehtivust pikendama ning uute lähtetingimuste kehtestamise keelamist põhjendusega, et vastustaja võib lähtetingimuste kehtivuse tähtaja möödumisele tuginedes jätta detailplaneeringu vastu võtmata.
- Planeerimisotsuste ulatusliku diskretsioonilisuse tõttu on vähetõenäoline, et halduskohus saaks teha kohalikule omavalitsusele kindla sisuga ettekirjutuse detailplaneeringu projekti esitatud kujul vastuvõtmiseks, küll aga saab halduskohus kohustada kohalikku omavalitsust detailplaneeringu vastuvõtmise üle otsustama, kui leiab tuvastamist haldusorgani põhjendamatu ja õigusvastane otsustamisega viivitamine. PlanS ei sätesta detailplaneeringu lähtetingimuste kehtivusaja lõppemise tagajärgi. Juhul, kui leiab tuvastamist, et vastustaja on õigusvastaselt viivitanud detailplaneeringu projekti vastuvõtmise otsustamisega, ei ole detailplaneeringu lähtetingimuste kehtivuse lõppemine kohtumenetluse vältel takistuseks 5
(6)3-07-954 detailplaneeringu projekti vastuvõtmise üle otsustamiseks kohustamisele. Vastustaja süül toimunud lähtetingimuste kehtivusaja möödalaskmine ei tohi sel juhul asja otsustamist mõjutada. Sellistest seisukohtadest lähtumiseks saab kohus vastustajale kohustamiskaebuse rahuldamisega kohustuse panna. Et lähteülesande muutmine haldusorgani poolt ei takista koostatud detailplaneeringu projekti edasiseks menetlemiseks kohustamist, ilmneb ka Riigikohtu halduskolleegiumi 23.aprilli 2007 otsusest haldusasjas 3-3-1-13-07. Lilianne Aasma Lauri Madise Ruth Virkus 6
(6)