3-07-528/6

3-07-528 KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Halduskohus Kohtukoosseis Hurma Kiviloo Otsuse tegemise aeg ja koht

1. mai
2. a, Tallinn Haldusasja number 3-07-528 Haldusasi Hanno Pevkur’i kaebus Tallinna Linnavolikogu esimehe Toomas Vitsuti tegevuse õigusvastaseks tunnistamiseks ja Tallinna Linnavolikogu 27.02.2007 otsuse nr 48 tühistamiseks. Asja läbivaatamise kuupäev
3. aprill
4. a Menetlusosalised Kaebuse esitaja Hanno Pevkur Vastustaja Tallinna Linnavolikogu (esindajad Priit Lello ja Terje Krais) RESOLUTSIOON Jätta Hanno Pevkur’i kaebus täielikult rahuldamata ja kaebuse esitaja kohtukulud tema enda kanda (HKMS § 26 lg 1 p 6 ja § 92 lg 1). Edasikaebamise kord Otsuse peale võib 30 päeva jooksul, arvates selle avalikult teatavaks tegemisest 02.05.2007, esitada apellatsioonkaebuse vahetult Tallinna Ringkonnakohtule (HKMS § 31 lg 4). ASJAOLUD
5. Tallinna Linnavolikogu (edaspidi – TLVK) võttis 27.02.2007 vastu otsuse nr 48 „Taotluse esitamine Riigikohtule“, millega otsustati esitada Riigikohtule taotlus tunnistada kehtetuks sõjahaudade kaitse seaduse (edaspidi – SHKS) § 8 lg 2 ja § 9 lg 4 nende vastuolu tõttu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega käesoleva otsuse lisas toodud põhjendustel /tl 4/.
6. 12.03.2007 esitas TLVK liige ja Nõmme Halduskogu esimees Hanno Pevkur halduskohtule kaebuse taotlustega tunnistada õigusvastaseks TLVK esimehe Toomas Vitsuti 1 tegevus seoses TLVK 27.02.2007 otsuse nr 48 vastuvõtmisele eelnenud menetluse ning vastuvõtmisega ning tunnistada kehtetuks TLVK 27.02.2007 otsus nr 48” /tl 1-3, 28-29/.
7. Kohus võttis 22.03.2007 määrusega kaebuse menetlusse /tl 30/, 11.04.2007 esitas vastustaja kohtule kaebuse kohta kirjaliku seletuse /tl 39-41/.
8. 16.04.2007 toimunud kohtuistungil täpsustas H. Pevkur oma kaebuse taotlust, paludes TLVK 27.02.2007 otsuse nr 48 tühistamist /tl 53 pöördel/. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD Kaebuse esitaja Hanno Pevkur leiab, et tulenevalt TLVK
9. mai 2002 määrusega nr 33 kinnitatud Tallinna Linnavolikogu töökorrast (edaspidi - Töökord) ja TLVK
10. oktoobri 1996 määrusega nr 27 kinnitatud Tallinna põhimäärusest peab enne linnavolikogu istungit toimuma ka eestseisus, kes peab andma oma arvamuse eelnõu võtmise kohta linnavolikogu istungi päevakorda. Kuna eestseisust kokku ei kutsutud, ei saanud kaebaja eestseisuse liikmena avaldada oma seisukohta eelnõu isungi päevakorda panemise või mittepanemise kohta. Sellega on rikutud tema kui Halduskogu esimehe ja linnavolikogu liikme õigusi. Kuna linnavolikogul 27.02.2007 istungil aseesimees puudus, pidi ajal, mil volikogu esimees oma eelnõu ette kandis, istungit juhatama vanim kohalolev liige. Istungi protokollist nähtub, et 27.02.2007 istungist võttis teiste hulgas osa ka linnavolikogu liige Semjon Školnikov, kes oli 27.02.2007 istungi ajal vanim volikogu liige. Istungi protokollist nähtub aga, et istungit juhatas hoopis Margarita Tšernogorova. Sellest võib järeldada, et linnavolikogu istungi läbiviimisel ei peetud kinni Tallinna põhimäärusest ja Töökorrast. Samuti on Tallinna põhimääruse ja Töökorra rikkumine asjaolu, et esimees kutsus kokku linnavolikogu erakorralise istungi. Ei põhimääruses ega töökorras pole kusagil juttu linnavolikogu erakorralisest istungist. Äärmisel juhul võiks tõlgendada erakorralise juhtumina põhimääruses toodud punkti, mille kohaselt kutsub linnavolikogu esimees või tema asendaja kokku linnavolikogu istungi ka linnavalitsuse või vähemalt 1/4 linnavolikogu koosseisu ettepanekul nende poolt tõstatatud küsimuste arutamiseks. Selliselt juhul määrab istungi toimumise aja linnavolikogu esimees või tema asendaja, arvestades käesolevas põhimääruses sätestatut, kuid mitte hilisemaks kui üks kuu. Kuna aga 27.02.2007 oli arutusel T. Vitsuti esitatud eelnõu, mitte linnavalitsuse või vähemalt 1/4 linnavolikogu koosseisu ettepanek, siis on ka seda asjaolu silmas pidades linnavolikogu esimehe käitumine volikogu istungit kokku kutsudes õigusvastane, mistõttu tuleb linnavolikogu 27.02.2007 otsus nr 48 kehtetuks tunnistada. Kaebuse esitajal on põhjendatud huvi (preventiivne eesmärk) volikogu esimehe toimingute õigusvastasuse kindlakstegemiseks. Linnavolikogu esimees võib ka edaspidi eirata Tallinna põhimääruses ja Töökorras sätestatud norme, millest tulenevalt võivad ka edaspidi saada kaebaja õigused rikutud ja õigusvastased otsused vastu võetud. Linnavolikogu esimehe tegevuse õigusvastasuse tuvastamine on vajalik kaebaja ja teiste volikogu liikmete õiguste kaitseks, et vältida volikogu esimehe omavolilist õigusvastast käitumist tulevikus. Vastustaja Tallinna Linnavolikogu leiab, et kaebus ei ole põhjendatud ning palub jätta kaebus rahuldamata.
11. veebruaril 2007 toimunud TLVK istungil otsustas linnavolikogu esimees T. Vitsut kutsuda kokku
12. veebruaril k.a. linnavolikogu erakorralise istungi Riigikohtule SHKS põhiseaduse vastaseks tunnistamise taotluse esitamise arutamiseks. Töökorra p 1.4 ja Tallinna põhimääruse kohaselt on linnavolikogu tööorganiks muuhulgas eestseisus. Töökorra p-st 3.1 nähtuvalt linnavolikogu eestseisus on nõuandev organ linnavolikogu esimehe juures linnavolikogu istungi päevakorra projekti ja töökorralduse muudatusettepanekute läbivaatamiseks. Eestseisuse otsused on linnavolikogu esimehele 2 soovitusliku iseloomuga. H. Pevkur on Nõmme halduskogu esimees, seega kuulub kaebaja linnavolikogu eestseisusesse hääleõigusega. TLVK
13. veebruari 2007 istung ei toimunud paarisnädala neljapäeval ja seega ei saanud tegemist olla korralise istungiga Töökorra p-s 10.4 sätestatust erineval ajal. Tallinna põhimääruse § 37 lg 3 kohaselt arutatakse linnavolikogu eestseisuses eelnevalt läbi linnavolikogu korralise istungi päevakorra projekt. Erakorraliste istungite päevakorra arutamise kohustust eestseisuses Tallinna põhimäärus ega Töökord ette ei näe. Seejuures tuleb märkida, et linnavolikogu erakorralise istungi päevakorra projekti arutamise vajadus eestseisuses sisuliselt puudub, kui linnavolikogu istung on kokku kutsutud konkreetse küsimuse arutamiseks, nagu seda oli käesoleval juhul. Sellest tulenevalt ei ole põhjendatud kaebaja väide, et
14. veebruari 2007 istungi päevakorda tuli eelnevalt arutada linnavolikogu eestseisuses, mistõttu ei ole rikutud ka kaebaja kui halduskogu esimehe õigusi linnavolikogu erakorralise istungi päevakorra suhtes arvamuse avaldamisel linnavolikogu eestseisuses. Linnavolikogu istungite kokkukutsumine kuulub linnavolikogu esimehe pädevusse. Ükski antud vaidlusega seonduv õigusakt ei sätesta keeldu kutsuda linnavolikogu istungeid kokku ka muul juhul, kui linnavalitsuse või ¼ volikogu koosseisu nõudel. Linnavolikogu istungi korraldamisel on järgitud linnavolikogu istungi kokkukutsumise tähtaegu ja korda, teatades istungi toimumisest vähemalt neli päeva ette ning avaldades vastava teate ajalehes üks päev enne istungi toimumist. TLVK
15. veebruari 2007 istungi protokollist nr 3 nähtuvalt teatas linnavolikogu esimees T. Vitsut, et kutsub
16. veebruaril 2007 algusega kell 16.00 kokku linnavolikogu erakorralise istungi ning et arutamisele tuleb päevakorrapunkt „Taotluse esitamine Riigikohtule”. Protokollist nähtuvalt ei esitanud keegi volikogu liikmetest vastuväiteid ega täiendavaid küsimusi linnavolikogu erakorralise istungi kokkukutsumise põhjendatuse ega eesmärkide kohta. Samuti ei taotlenud keegi linnavolikogu liikmetest (sh saalis viibinud kaebaja) linnavolikogu eestseisuse kokkukutsumisest. Teade linnavolikogu kokkukutsumisest avaldati lisaks
17. veebruaril 2007 ajalehes Postimees.
18. veebruaril 2007 ilmunud linnavolikogu istungi materjalidest nähtuvalt ei osalenud kaebaja vaidlusalusel istungil, võttes sellega endalt ühtlasi võimaluse avaldada linnavolikogu istungil oma arvamust arutamisele tuleva päevakorrapunkti suhtes. Kaebuse esitaja volikogu liikmeks olemise perioodil on toimunud ühtekokku 9 TLVK erakorralist istungit, millest kaheksal on kaebaja ka ise osalenud. Nendel istungitel ei ole kaebaja esitaja kordagi vaidlustanud istungi kokkukutsumise ja toimumise õiguspärasust. Linnavolikogu istungite korraldamine lisaks korraliste istungite toimumise ajale, on linnavolikogu pikaajaline praktika ning tingitud vajadusest arutada kiireloomulisi küsimusi või päevakorrapunkte, mida ei ole olnud võimalik arutada korralistel istungitel. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (edaspidi – KOKS) § 44 lg-s 1 sätestatud mõiste „kohalolevatest volikogu liikmetest vanim” on defineeritav teisiti kaebaja käsitusest. Vaidlusaluse linnavolikogu istungi materjalidest nähtuvalt osales S. Školnikov linnavolikogu istungil, olles kohal kohaloleku kontrolli teostamise ja päevakorrapunkti lõpphääletuse ajal, kuid puududes päevakorra kinnitamise ning päevakorrapunkti ettekandmise ajal. Päevakorrapunkti ettekandmise ajal oli kohalolevatest linnavolikogu liikmetest vanim M. Tšernogorova, kes ka juhtis linnavolikogu istungit linnavolikogu esimehe asendamise ajal. Vastupidist kaebaja tõendanud ei ole. Esitatud kaebusega ei saa linnavolikogu otsusest eraldiseisvalt vaidlustada haldusakti andmisel teostatud menetlustoiminguid. Menetlustoimingute seaduslikkust hinnatakse haldusakti õiguspärasuse kontrollimise käigus. Seetõttu ei saa kaebaja esitada eraldiseisvat nõuet linnavolikogu otsuse menetlemisel linnavolikogu esimehe poolt teostatud toimingute õigusvastasuse tuvastamiseks. Kaebuse vaidlustatud menetlustoimingute näol ei ole tegemist toiminguga HKMS § 4 lg 2 mõistes. Kaebuse esitaja ei ole piisavalt selgitanud HKMS § 7 lgs 1 nimetatud põhjendatud huvi olemasolu. Seoses Riigikohtu liikmeks nimetamisega 3 vabastati H. Pevkur arvates
19. aprillist 2007 TLVK liikme ülesannetest ja seega on tema volitused linnavolikogu liikmena peatunud. Kui mitte varem, siis arvates Riigikogu liikme ametivande andmisest puudub kaebuse esitajal põhjendatud huvi TLVK esimehe T. Vitsuti tegevuse õigusvastaseks tunnistamise ja TLVK
20. veebruari 2007 otsuse nr 48 tühistamise taotlemiseks kohtumenetluses. Kohtuistungil H. Pevkur möönis, et TLVK esimehe T. Vitsuti toimingud on menetlustoimingud, mille õiguspärasust kohus saab hinnata koos haldusakti tühistamistaotlusega. Seetõttu jäi kaebaja üksnes TLVK
21. veebruari 2007 otsuse nr 48 tühistamise taotluse juurde ja palus kohtul käsitata TLVK esimehe toimingute õigusvastasust kui motiivi haldusakti tühistamiseks. KOHTU PÕHJENDUSED
22. Käesoleva haldusasja lahendamisel on oluline kaebuse esitaja õigusliku staatuse muutumine kohtumenetluse vältel. Kaebuse kohtusse esitamise ajal oli H. Pevkur veel TLVK liige ja Nõmme Halduskogu esimees ja sellest positsioonist tulenevate õiguste kaitseks pöördus ta kaebusest nähtuvalt ka kohtusse. Kaebuse arutamise ajaks oli H. Pevkur nimetatud juba Riigikohtu liikmeks ja ta oli arvates
23. aprillist 2007 vabastatud TLVK liikme ülesannetest. Riigikogu töökorra seaduse § 7 kohaselt Riigikogu liige ei või oma volituste ajal töötada vallavanema või linnapeana, valla- või linnavalitsuse liikmena ega kohaliku omavalitsuse ametnikuna ega olla valla- või linnavolikogu liige. Seoses eeltooduga on ta kohtuotsuse tegemise ajaks vabastatud ka Nõmme Halduskogu esimehe ülesannetest. Nõmme Halduskogu koosolekul
24. aprillil 2007, st ülejärgmisel päeval pärast kohtuistungit, kus kaebaja teatas eelseisvatest ümbervalimistest, esitas H. Pevkur ise halduskogu esimehe kandidaadiks Matti Martinsoni, kes valitigi Nõmme Linnaosa Halduskogu uueks esimeheks. Järelikult, kui kohtusse pöördumise ajal võis kaevatud haldusakt rikkuda kaebaja subjektiivseid õigusi, siis käesoleval ajal see enam ei puuduta H. Pevkuri neid õigusi, mille kaitseks ta on kaebuse esitanud, ning TLVK 27.02.2007 otsuse nr 48 tühistamine kaebaja väidetavalt rikutud õigusi ei taasta. Oluline on sealjuures seegi, et kaebaja on tuletanud vaidlustatud TLVK otsuse õigusvastasuse just selle vastuvõtmisel väidetavalt aset leidnud menetlusnormide (ja tema õiguste) olulisest rikkumisest, mis väidetavalt mõjutasid asja otsustamist.
25. Lisaks eeltoodule tuleb arvestada haldusmenetluse seaduse (edaspidi – HMS) § 61 lg-s 2 sätestatut: haldusakt kehtib kuni kehtetuks tunnistamiseni, kehtivusaja lõppemiseni, haldusaktiga antud õiguse lõpliku realiseerimiseni või kohustuse täitmiseni, kui seadus ei sätesta teisiti. Antud juhul oli vaidlustatud haldusakti sisuks otsustus esitada Riigikohtule taotlus tunnistada kehtetuks SHKS § 8 lg 2 ja § 9 lg 4, st teha konkreetne toiming. Nimetatud otsus on täidetud ja vastav taotlus esitatud (toiming on sooritatud), mistõttu haldusakt on sellest ajast kaotanud edasiulatuvalt sisulise kehtivuse. Tagasiulatuvalt jääb otsus aga juba sooritatud toimingu õigusliku alusena alles ning otsuse tagasitäitmist ei toimu. H. Pevkur ei ole taotlenud kaevatud otsuse tühisuse tuvastamist (tühine haldusakt on kehtetu algusest peale) ja kohus on seisukohal, et antud juhul puuduvad ka HMS § 63 lg-s 2 toodud haldusakti tühisuse alused. Seega ei annaks TLVK 27.02.2007 otsuse nr 48 tühistamine kaebaja subjektiivsete õiguste kaitsel midagi isegi siis, kui otsus nr 48 puudutaks jätkuvalt H. Pevkuri õigusi.
26. Ülaltoodut silmas pidades peaks kohus kontrollima kaevatud haldusakti õiguspärasust sisuliselt vaid juhul, kui kaebajal on selleks põhjendatud huvi. H. Pevkuri sõnul seisneb tema 4 põhjendatud huvi otsuse õigusvastasuse tuvastamiseks preventiivses eesmärgis: tema volitused linnavolikogu liikmena on peatunud ja juhul, kui Maret Maripuu, kelle asendusliige ta Riigikogus on, pöördub tagasi Riigikogusse, siis taastuvad kaebaja õigused TLVK liikmena ning välistatud ei ole ka tema uuesti valimine Nõmme Halduskogu esimeheks. Seega kaebaja arvates neil juhtudel aitaks otsuse õigusvastasuse tuvastamine edaspidi vältida tema kui volikogu liikme ja halduskogu esimehe õiguste analoogilist rikkumist volikogu esimehe poolt /tl 29, 53/. Kohus leiab, et nimetatud põhjendatud huvi on pelgalt hüpoteetiline ja tegelikult ei kasva sellest välja oma subjektiivsete õiguste kaitsmise võimalust tuleviku jaoks. Kohus on seisukohal, et H. Pevkuri jäämine oma kaebuse juurde ka pärast TLVK liikme staatuse kaotamist ja teades, et paari päeva pärast ei ole ta ka enam mitte Nõmme Halduskogu esimees, on kantud pigem nn ärapanemise soovist ja näitamaks oma (vastu)meelsust Keskerakonna häälteenamusega tehtud otsuse suhtes kui soovist kaitsta tõsimeelselt oma väidetavaid volikogu liikme ja halduskogu esimehe õigusi. Kohtu seda järeldust kinnitab tõsiasi, et H. Pevkur ei osalenud TLVK 27.02.2007 istungil, kus vaidlusalune otsus vastu võeti ja kus ta oleks saanud avaldada otsuse kohta oma arvamust, millest ta väidetavalt eelnevas menetluses ilma jäeti /tl 7-8, 43-46/. Kohtu kaasamist poliitiliste erimeelsuste väljendamisele ja lahendamisele ei saa kuidagi pidada põhjendatuks. Teiste volikogu liikmete õiguste kaitseks ja nende huvides /tl 29/ puudub kaebajal aga seaduslik alus kaebust esitada.
27. Samas, vältimaks võimalikke süüdistusi, et kohus on hoidunud eeltoodu põhjal kaebuse väidetele sisulise hinnangu andmisest, märgib kohus, et ta nõustub vastustaja argumentatsiooniga H. Pevkuri väidete alusetusest ja rõhutab eelkõige järgmist. Isegi sel juhul, kui kaebajal oleks põhjendatud huvi tuvastamisnõude esitamiseks, mida ta tegelikult ei ole esitanud, jagab kohus vastustaja seisukohta, et otsuse vastuvõtmisel ei ole leidnud aset niisuguseid menetlusnormide eiramisi, mis oleksid rikkunud H. Pevkuri kui TLVK liikme ja Nõmme Halduskogu esimehe õigusi ning viinud sisuliselt ebaõige otsuse tegemiseni. Kohtule jääb esiteks arusaamatuks, kuidas on kaebaja õigused puudutatud asjaolust, et istungil, millelt ta puudus, juhtis kõnesoleva päevakorrapunkti arutamist M. Tšernogorova. Teiseks aga ilmneb nimetatud istungi protokollist, et linnavolikogu vanim liige S. Školnikov oli küll kohal kohaloleku kontrolli teostamise ja päevakorrapunkti lõpphääletuse ajal, kuid ta puudus päevakorra kinnitamise ning päevakorrapunkti ettekandmise ajal. Seega oli kohalolevatest linnavolikogu liikmetest vanima - M. Tšernogorova - poolt vaidlusaluse päevakorrapunkti ettekandmise (linnavolikogu esimehe asendamise) ajal linnavolikogu istungi juhtimine igati seaduslik /tl 43-45/. Kohtuistungil esitatud väidetest, et asja lahendamiseks oleks tulnud määrata ja kokku kutsuda juhtivkomisjon (õiguskomisjon, mille liige oli H. Pevkur) ning et selle tegematajätmise tõttu jäi kaebaja ilma võimalusest eelnõu kohta arvamust avaldada, loobus kaebaja juba samal istungil /tl 54-55/. Vaieldav ei ole asjaolu, et 27.02.2007 toimus linnavolikogu erakorraline istung, kuid ekslik on kaebaja väide, et Tallinna põhimäärus ega Töökord ei näe ette linnavolikogu erakorralist istungit. Väide on seda imelikum, et niisugused istungid on linnavolikogu praktikas ka levinud ja kaebaja on nendel isegi osalenud, küsimust varem vaidlustamata, milliseid asjaolusid H. Pevkur ei eitanud. KOKS §-st 40 tulenevalt volikogu töö vorm on istung. KOKS §-de 42 ja 43 järgi volikogu tööd korraldab ja volikogu istungi kutsub kokku volikogu esimees. Seega ei tee KOKS vahet korralisel ja erakorralisel istungil ega välista kumbagi. Asjaolu, et KOKS § 43 lg 4 näeb ette, et volikogu esimees või tema asendaja kutsub volikogu kokku valla- või linnavalitsuse või vähemalt neljandiku volikogu koosseisu ettepanekul nende poolt tõstatatud küsimuste arutamiseks, ei tähenda ühelgi juhul seda, et tegemist on ainukese alusega erakorralise istungi kokkukutsumiseks. Osundatud sätet tuleb vaadelda kui seaduslikku garantiid valla- või linnavalitsusele ja volikogu liikmetele (vähemalt neljandik koosseisust) ilmutada omapoolset 5 initsiatiivi istungi kokkukutsumiseks olukorras, kus küsimus on muidu volikogu esimehe pädevuses, st volikogu esimees ei saa nimetatud juhul ettepanekut eirata. See säte ei piira aga millegagi volikogu esimehe otsustuspädevust muul juhul volikogu kokku kutsuda. Teisiti ei tulene ka Tallinna põhimäärusest (§-d 29, 36), pigem rõhutab põhimääruse § 36 lg 4 sõnastus “linnavolikogu esimees või tema asendaja kutsub kokku linnavolikogu istungi ka …” kohtu eeltoodud tõlgendust. Istungist etteteatamise tähtaja osas ei ole kaebaja pretensioone esitanud. Põhjendamatu on kaebaja väide, et otsus on õigusvastane ja tema õigusi on rikutud sellega, et istungi päevakorra projekti ei arutatud läbi linnavolikogu eestseisuses, kuhu kaebaja kuulus. Esiteks kohustab Tallinna põhimääruse § 37 lg 3 linnavolikogu eestseisuses eelnevalt läbi arutama üksnes linnavolikogu korralise istungi päevakorra projekti, teiseks aga on linnavolikogu eestseisus üksnes nõuandev organ linnavolikogu esimehe juures linnavolikogu istungi päevakorra projekti ja töökorralduse muudatusettepanekute läbivaatamiseks (Töökorra p 3.1.). Järelikult isegi juhul, kui vaidlusaluse istungi päevakorra projekti oleks pidanud eestseisuses arutama, ei oleks selle tegemata jätmine niisugune oluline menetlusnormi rikkumine, mis võinuks mõjutada haldusakti õiguspärasust. Kokkuvõtteks: H. Pevkuri kaebus on täies ulatuses põhjendamatu ja seetõttu ei kuulu see rahuldamisele.
28. Vastavalt HKMS § 92 lg-le 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks kohtuotsus tehti. Antud asjas teeb kohus otsuse H. Pevkuri kahjuks, järelikult tuleb kaebaja kohtukulud (riigilõiv) jätta tema enda kanda. Vastustaja ei ole kohtukulunõuet esitanud. Hurma Kiviloo kohtunik 6