MÄÄRUS Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Lilianne Aasma, Oliver Kask ja Ruth Virkus Määruse tegemise aeg ja koht 4.juuli 2007, Tallinn Haldusasja number 3-07-1113 Haldusasi P OÜ kaebus Tallinna Kesklinna vanema 16.mai 2007 korralduse nr 533 tühistamiseks ning 22.veebruari 2007 ja 20.aprilli 2007 taotluste uuesti läbivaatamiseks kohustamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 5.juuni 2007 määrus Menetluse alus ringkonnakohtus P OÜ määruskaebus Menetlusosalised Kaebuse esitaja P OÜ, esindaja vandeadvokaat Mati Maksing Vastustaja Tallinna Kesklinna Valitsus RESOLUTSIOON Jätta Tallinna Halduskohtu 5.juuni 2007 määrus muutmata ja P OÜ määruskaebus rahuldamata. EDASIKAEBAMISE KORD Ringkonnakohtu määruse peale edasi kaevata ei saa (HKMS § 122 lg 5, § 741 lg 1). ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
- Tallinna Kesklinna vanema 8.veebruari 2007 korralduse nr 94 punktiga 1 määrati vanalinna muinsuskaitse alal (va Raekoja plats) kandekauplejate arvuks
- aasta suveperioodiks ajavahemikul 1.maist kuni 30.septembrini viiskümmend kauplejat. Punkti 1 esimese taande kohaselt määrati raamatute, postkaartide, ümbrikute, Mde jms müügiks 10 müügipiletit/kauplejat. Korralduse punktis 2 esitati nõuded müügipileti taotluse sisule, punktiga 3 määrati taotluste esitamise ajaks 9.märts 2007 ning punktiga 4 moodustati kandekaubanduse taotluste läbivaatamiseks ja parimate väljaselgitamiseks ning kauplemise piirkondade määramiseks komisjon (edaspidi Komisjon). Korralduse alusteks on Tallinna Linnavolikogu 18.mai 2006 määrus nr 27 „Tänavakaubanduse kord kauplemiseks linnaosa 3-07-1113 valitsuse müügipileti alusel ja müügipiletite hinnad“ (edaspidi Kord) ning Tallinna Kesklinna Halduskogu linna elu komisjoni 23.jaanuari 2007 koosoleku seisukoht. Korralduse punkti 1 esimeses taandes märgitud kaubagrupi müügipiletite väljastamiseks laekus vastustajale neli taotlust: R. M soovis 1 piletit, G OÜ soovis 5 piletit, P OÜ soovis 5 piletit ja OÜ B soovis 2 piletit. Komisjoni 28.märtsi 2007 protokollis tehti Kesklinna vanemale ettepanek väljastada R. M 1 pilet (lubatud piirkond kesklinna haldusterritoorium, va Raekoja plats, Vanaturu kael ja Vana turg), G OÜ-le 5 piletit (lubatud piirkond 3 kauplejat Toompeal ja 2 kauplejat vanalinnas, va Raekoja plats, Vanaturu kael, Vana turg), P OÜ-le 2 piletit (lubatud piirkond vanalinn, va Toompea, Raekoja plats, Vanaturu kael, Vana turg) ning OÜ-le B 2 piletit (lubatud piirkond vanalinn, va Toompea, Raekoja plats, Vanaturu kael, Vana turg) ja esitati jaotuse põhjendused. P OÜ esitas 20.aprillil 2007 vastustajale taotluse anda välja korraldus Tallinna Kesklinna vanema 8.veebruari 2007 korralduse nr 94 esimeses taandes märgitud müügipiletite väljaandmiseks või väljaandmisest keeldumiseks, suurendades eelnevalt võimaluse korral müügipiletite arvu 13-ni, ning rahuldada P OÜ taotlus viie müügipileti saamiseks vähemalt samadel tingimustel ja alustel nagu rahuldatakse G OÜ taotlus. Taotlusi põhjendades märkis kaebaja, et olukorras, kus väljaantavate müügipiletite arv oli piiratud 10-ga ja taotlusi laekus 4 soovijalt kokku 13 pileti saamiseks, so 30 % võrra rohkem, tulnuks taotlejate ühtviisi kohtlemiseks vähendada soovitud piletite arvu 23 % võrra, mitte aga teisi taotlejaid põhjendamatult eelistades rahuldada nende taotlused täielikult ja kaebaja oma üksnes 40 % ulatuses. Komisjoni otsus on puudulikult põhjendatud ning sisaldab kontrollimatuid ja asjakohatuid väiteid, taotlejate võrdse kohtlemise põhimõtet on jämedalt rikutud. Komisjoni soovitatud viisil müügipiletite jaotamine pole otstarbekas, mõistlik ega põhjendatud. Sõnamurdlikult on arvestatud sellega, et kaebaja saavutas eelläbirääkimistega pakkumise korras 12 statsionaarse müügikoha (stendide) kasutamise õiguse. Kaebajale lubati, et erinevaid kauplemisviise (kandemüük ja müük stendidelt) vaadeldakse müügiõiguse jagamisel teineteisest sõltumatult. Kaebajal peab olema õigus kaubelda teistega võrdsetel tingimustel. Kandemüük on paindlikum kauplemisvorm. G OÜ monopoolne kandemüük hakkab kaebaja tegevust Toompeal takistama. Kuna nimetatud äriühing tasub selle õiguse eest linnale kaebajast seitse korda vähem, ei saa jaotust piisavalt argumenteerida tänavakaubanduse üldpildi mitmekesistamise huvidega. Otsus looks ebavõrdsed ja konkurentsi moonutavad tingimused. Protokollis sisalduvad etteheited kaebaja suhteliselt agressiivse kauplemisvormi kohta on alusetud ja paljasõnalised. Korra kohaselt (§ 6 lg 1) väljastatakse müügipilet või keeldutakse selle väljastamisest linnaosa vanema korralduse alusel, mida siiani ei ole antud. Kord näeb ammendavalt ette ka alused, mille puhul võib linnaosa valitsus müügipileti väljastamisest põhjendatult keelduda (§ 6 lg 3). Selliseid aluseid ei esine, mistõttu ei saa Kesklinna Valitsus kaebaja poolt taotletud müügipiletite väljastamisest keelduda. Tallinna Kesklinna vanema 16.mai 2007 korraldusega nr 533 jäeti P OÜ taotlus Tallinna Kesklinna vanema 8.veebruari 2007 korralduse nr 94 muutmiseks ja taotlejale täiendavate müügipiletite väljaandmiseks rahuldamata. Korraldust põhjendati kokkuvõtlikult järgnevalt. Kuna antud juhul oli linnaosa valitsus eelnevalt määranud kandekaubanduse müügipiletite väljaandmise tingimused (sh väljastatavate müügipiletite arvu) vastavalt Korra § 3 lõikele 1, ei ole § 6 lg 3 kohaldatav ning müügipiletite väljastamisest keeldumine toimub § 3 kohaselt. Korra § 6 kohaldub taotleja omaalgatusliku sooviavalduse puhul. Tegemist oli Korra § 3 lg 5 p 2 sätestatud olukorraga, kus tingimustele vastavate sooviavalduste hulgast tuleb teha valik, 2
(10)3-07-1113 arvestades parimat võimalikku sobivust konkreetsesse piirkonda. Arvestades muuhulgas kaebaja korralikku esindatust vanalinnas, pidas Komisjon tänavakaubanduse üldpildi mitmekesistamise huvides oluliseks eelistada kandekaubanduse vormis kauplemisel stiilse ja vanalinna (eriti Toompea piirkonda) enim sobiva riietusega G OÜ kauplejaid. Asjaolu, et P OÜ on tuntud suhteliselt agressiivse kauplemisvormi poolest, ei pidanud Komisjon määravaks. Müügipiletite jaotamisel Komisjoni ettepaneku kohaselt ei ole tegemist kaebaja suhtes konkurentsi moonutava ja ebavõrdse otsusega. Tegemist ei olnud võrdsete pakkumistega. Müügipiletite arvu suurendamine ei ole otstarbekas ja vajalik, sest vanalinna üleküllastumine kandekauplejatega ning nende ebaproportsionaalselt suur arv territooriumi kohta ei ole avalikkuse huvides. Eraõiguslike äriühingute majanduslikest huvidest lähtuvad ettepanekud ei saa haldusorganile diskretsiooniotsuse tegemisel olla kohustuslikud. 2. P OÜ esitas 30.mail 2007 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles paluti Tallinna Kesklinna vanema 16.mai 2007 korraldus nr 533 tühistada ning kohustada vastustajat uuesti läbi vaatama kaebaja 22.veebruari ja 20.aprilli 2007 taotlused müügipiletite väljastamiseks. Kaebuse põhjendused: 1) vaidlustatud korralduses korratakse suures osas Komisjoni protokollis toodud põhjendusi, protokollile iseloomulik paljasõnalisus ja tõendamatus on kõrvaldamata, kaebaja müügipiletite taotluse rahuldamata jätmist ei ole protokollis ega korralduses sisuliselt põhjendatud. Komisjon pole järginud head haldustava, jämedalt on rikutud taotlejate võrdse kohtlemise põhimõtet. Korraldusega ei ole neid puudusi kõrvaldatud. Kaebajale väiksema arvu müügipiletite eraldamisel on põhjendamatult arvestatud asjaolu, et kaebaja sai vastustaja korraldatud eelläbirääkimistega pakkumise korras Tallinna ja Eestit tutvustavate kaartide ja trükiste müügiks Tallinna vanalinnas 12 müügikohta. Tegemist oli avaliku pakkumismenetlusega, kus oli igal isikul võimalus esitada pakkumisi. Kandemüük Toompeal on statsionaarsete müügikohtadega (stendid) võrreldes efektiivsem. Kaebajale teadaolevalt on asjaolud muutunud seoses B OÜ taotlusest loobumisega. Seega on kehtivaid sooviavaldusi 11; 2) kaebaja taotleb korralduse nr 533 tühistamist ja sama küsimuse uuesti otsustamiseks saatmist. Kuna korraldusega reguleeritud valdkond kuulub vastustaja diskretsioonipädevusse, ei pea kaebaja võimalikuks taotleda halduskohtult vastustajale ettekirjutuse tegemist, mil viisil kõnealust haldussuhet edaspidi reguleerida; 3) kaebaja on jätkuvalt seisukohal, et Korra § 6 lõikest 3 tulenevalt saab müügipiletite väljastamisest keelduda linnaosa valitsus, mitte komisjon, et keeldumine peab olema põhjendatud ning et keeldumise aluste loetelu on selles sättes toodud ammendavalt. Müügipiletite määratud arvu ebapiisavust Kord keeldumise alusena ette ei näe. Seega puudus vastustajal alus kaebaja taotletud müügipiletite väljastamisest keelduda. Korralduses sisalduva vastustaja tõlgendusega Korra §-de 3, 5 ja 6 vahekorrast kaebaja ei nõustu. Korra § 5 ja 6 ei ole erinormiks § 3 suhtes, vaid määruses tervikuna on erinormiks § 3, mis käsitleb olukorda, kus linnaosa valitsus on korraldanud mingi valdkonna kandekaubandust, sh määranud müügipiletite arvu; 4) korraldus ei vasta HMS § 56 nõuetele. Ekslikud ja põhjendamata on väited, nagu ei oleks kaebaja ja G OÜ pakkumised olnud võrdsed, nagu oleks kaebaja tuntud agressiivse kauplemisvormi poolest või omaks monopoolset rolli. Põhjendamata on, kuidas tooks ühe või kolme müügipileti lisamine kaasa vanalinna üleküllastumise kandekauplejatega ja milline on ebaproportsionaalselt suur kauplejate arv. Nii korralduses kui ka sellele eelnenud haldusmenetluses pole järgitud kaalutlusõiguse piire ja eesmärki, võrdse kohtlemise ning proportsionaalsuse põhimõtteid, arvesse pole võetud olulisi asjaolusid ja kaebaja põhjendatud huvid on kaalumata. G OÜ eelistamine vaid müüjate riietuse alusel pole õiglane ega 3
(10)3-07-1113 põhjendatud. Isikute võrdne kohtlemine müügipiletite jaotamise ja andmise menetluses tähendab ka seda, et pileteid taotlenud isikud saavad need võrdsetel tingimustel ja samal territooriumil. Kaebaja soovib müügipileteid nii, nagu need on kaebajale teadaolevalt ja kooskõlas protokolliga väljastatud G OÜ-le - kolm kauplemiseks Toompeal ja kaks nn alllinnas. Juba väljastatud kandemüügipiletite muutmine ei ole kaebuse eesmärgiks. Kaebaja sihiks on saada piletid G OÜ-ga samas mahus. Esialgse õiguskaitse taotluses paluti reguleerida Tallinna Kesklinna vanema 16.mai 2007 korraldusega nr 533 puudutatud õiguslikku olukorda ja kohustada vastustajat andma kaebajale välja täiendavalt 3 müügipiletit kauplemiseks Toompeal. Taotluse põhjendused: 1) kaebuse menetlemine kohtus vältab kauem kui kaebuse esemeks olev haldussuhe. Ka positiivse kohtulahendi korral puuduks kaebajal võimalus kohtus kaitstavat õigust realiseerida; 2) kaebus on põhjendatud. Oluliselt on rikutud head haldustava, vaidlustatud korraldus rajaneb isikute ebavõrdsele kohtlemisele ning oluliselt rikutakse kaebaja kui statsionaarsetel müügistendidel kauplemise õiguse saanud isiku õiguspärast ootust. Nii oluliste puudustega haldusakt ei saa kehtima jääda; 3) vaidlustatud korraldusega nr 533 kehtima jäetud olukord rikub oluliselt kaebaja õigusi ja takistab igapäevatöö korraldamist. Kaebaja peamisteks tegevusaladeks on turismipostkaartide ja –raamatute kirjastamine ning müük. Kaebajal on õigustatud ootus, et tema taotlused kauplemiskohtadele vaadatakse läbi ja rahuldatakse samadel alustel ja ulatuses nagu teiste ettevõtjate puhul; 4) esialgse õiguskaitse taotlus ei riivaks oluliselt avalikku huvi. Esialgse õiguskaitse tagajärjeks oleks kõnealuse kandekaubanduse müügikohtade arvu vastustaja kavandatud 10 asemel ühe võrra suurenemine ning kesklinnas oleks suveperioodil 11 kandekauplejat; 5) teiste isikute õigusi esialgne õiguskaitse otseselt ei puudutaks – ühegi teise ettevõtja õigused sarnases müügitegevuses ei kahaneks; 3. Vastustaja palus jätta esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata. Vastuväited: 1) kaebus on ilmselt perspektiivitu. Kaebaja väitel on tal õiguspärane ootus eeldada, et temal kui statsionaarsetel müügistendidel kauplemise õiguse saanud isikul on õigus saada samas mahus müügipileteid kandekaubanduseks kui teistel pakkumisel osalenud isikutel, kuid kaebusest ei selgu, mis annab talle sellise subjektiivse õiguse. Kaebaja ei ole osutanud õiguslikule alusele, mis annaks talle subjektiivse õiguse nõuda müügipileteid enda poolt määratud mahus – kolm müügipiletit Toompeale. Juba ainuüksi põhjendatud huvi või subjektiivse õiguse õiguslikule alusele osutamata jätmise tõttu tuleb jätta esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata. Kaebus on ilmselt perspektiivitu ka seetõttu, et vaidlustatakse diskretsiooniõiguse alusel antud haldusakti. Pole vaidlust, et kaebaja pakkumine vastas Tallinna Kesklinna vanema 8.veebruari 2007 korraldusega nr 94 määratud tingimustele, kuid ainuüksi pakkumise sobivusest ei tulene, et see oli parim või võrdne teiste pakkumistega ning et selle pakkumise oleks pidanud tunnistama parimaks. Lähtudes kaalutlusõigusest ja pakkumise tingimustest selgitas Komisjon välja parimad pakkumised kauplemise piirkondade kaupa. Komisjon lähtus Toompeale kandekauplejate lubamisel G OÜ pakkumises esitatud riietuse sobilikkusest. Seega oli nimetatud pakkuja teistest taotlejatest parem. Korralduses nr 355 on põhjendatud, miks kaebaja pakkumine ei olnud võrdväärne G OÜ pakkumisega. Halduse kaalutlusotsuste kohtulik kontroll on piiratud. Kohus ei hinda ümber kaalutlusotsuse poliitilist otstarbekust. Vastustaja on vaidlustatud haldusaktis piisavalt põhjendanud, millistest kaalutlustest lähtudes toimus pakkumiste hindamine. Diskretsiooni on teostatud õiguspäraselt. 4
(10)3-07-1113 Pole tehtud olulisi menetlus- või vormivigu ega sisulist diskretsiooniviga. Kohus ei saa ümber hinnata seda, kas kaebaja pakkumine oli G OÜ pakkumisest parem. Veelgi vähem saab kohus rahuldada esialgse õiguskaitse taotluse viisil, et määrab haldusorgani eest kauplemise piirkonna ja kohustab müügipileteid väljastama nimelt Toompeal kauplemiseks. Vajab märkimist, et pärast kandekauplejate pakkumiste hindamist ja otsuse langetamist loobus müügipiletite taotlemisest OÜ B, kellele eraldatud kahte müügipiletit pakuti kaebajale. Kuna aga nende piletite piirkonnaks ei ole Toompea, loobus kaebaja vastustaja poolt pakutud kompromissist; 2) esialgse õiguskaitse kohaldamine oleks vastuolus avalike huvidega, sest kandekauplejate arv määrati põhjalikus haldusmenetluses varasemate aastate kogemust arvestades. Kandekauplejate arv postkaartide jms müügiks on optimaalne ning selle suurendamine oleks vastuolus linnarahva, turistide, giidide ja kauplejate (sh kaupluste) huvidega. Toompea piirkonnas on analoogse kaubaga kauplejaid ligi 100 (kandekauplejad, statsionaarsed stendid, kauplused), mistõttu on kandekauplejate arvu suurendamine lubamatu. Toompeal asuvate kaupluste omanikud on korduvalt avaldanud vastuseisu kandekauplejate Toompeale lubamisele või nende arvu suurendamisele; 3) kaebaja põhistused esialgse õiguskaitse kohaldamise vajaduse osas on põhjendamatud. Täiendavate müügipiletite Toompeale eraldamata jätmisel ei kanna kaebaja kahju ja tema subjektiivseid õigusi ei rikuta. Kaebaja ei ole märkimisväärse kahju tekkimise ohtu tõendanud ega märkinud, milles seisneks saamata jäänud tulu. Tühistamiskaebuse rahuldamine ei tähendaks, et vastustaja oleks kohustatud kaebaja taotluse müügipiletite eraldamiseks soovitud piirkonda ja nõutavas mahus rahuldama. Seetõttu on põhjendamatu esialgse õiguskaitse korras kaebajale kandekauplemise võimaldamine Toompeale. 4. Tallinna Halduskohtu 5.juuni 2007 määrusega (resolutsiooni punkt 7) jäeti esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata. Kohtumääruse põhjendused: 1) kohus nõustub vastustaja vastuses toodud seisukohtadega esialgse õiguskaitse taotluse osas; 2) kaebus on esitatud Tallinna Kesklinna vanema 16.mai 2007 korralduse tühistamiseks, kuid esialgse õiguskaitse abinõuna palub kaebaja kohustada vastustajat andma kaebajale välja täiendavalt 3 müügipiletit 8.veebruari 2007 korralduse nr 94 p 1 esimeses taandes märgitud valdkonnas ja tingimustel kauplemiseks Toompeal. Kaebaja taotleb esialgse õiguskaitse korras toimingu sooritamiseks kohustamist, mis ei ole kaebuse esemeks. Seega puudub kaebajal esialgse õiguskaitse vajadus ja kohtul pole alust õiguskaitse kohaldamiseks; 3) arvestada tuleb ka sellega, et tegemist on haldusorgani kaalutlusotsusega, mille kontroll halduskohtu poolt on piiratud. Kohus ei saa asuda haldusorgani asemele. Esialgse õiguskaitse eesmärk on tagada kohtuotsuse täitmine. Isegi kui kohus tühistamiskaebuse rahuldaks, ei saavutaks kaebaja ilmselt oma eesmärki, milleks on vastustaja kohustamine soovitud müügipiletite väljastamiseks, sest vaidlustatud korraldus on antud diskretsiooni alusel. Kohus ei hinda ümber kaalutlusotsuse poliitilist otstarbekust. Taotletud esialgse õiguskaitse kohaldamine ei saaks kuidagi tagada kohtuotsuse täitmist. Eelneva põhjal võib juba ennetavalt asuda seisukohale, et tühistamiskaebuse efektiivsus kaebaja lõppeesmärgi saavutamiseks ei ole eriti kõrge. Kandekaubandusega seotud haldustoimingud ja haldusaktid on antud lähtuvalt avalikest huvidest, mitte lähtuvalt erahuvidest. Kuna kaebuses ei ole osutatud õiguslikule alusele, mis annaks kaebajale subjektiivse õiguse nõuda müügipileteid enda poolt määratud mahus, siis ainuüksi seetõttu ei ole põhjendatud esialgse õiguskaitse kohaldamine; 4) kui ka nõustuda sellega, et esialgne õiguskaitse avalikku huvi otseselt ei riiva, pole õige, et esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamine teiste isikute õigusi otseselt ei puuduta. Õiguskaitse puudutaks vaidlustatud korraldusega seotud isikute (R. M ja G OÜ) õigusi ja huve, sest nende 5
(10)3-07-1113 huviks on korralduse kehtima jäämine. Kaebaja majanduslikud erahuvid ei kaalu üles teiste isikute huvi õiguskindluse säilimise osas. Õiguskaitse kohaldamise põhjuseks võiks olla vajadus kaitsta kaebaja majanduslikke huve kohtumenetluse ajal, et hoida ära pöördumatute tagajärgede saabumise võimalus. Kaebaja pole põhjendanud, et esialgse õiguskaitseta tekiks talle pöördumatu kahju. Seega puudub esialgse õiguskaitse vajadus. Kohus võib esialgse õiguskaitse määruse igas menetlusstaadiumis tühistada või seda muuta, kui ilmnevad uued asjaolud, mis praegust seisukohta muudavad.
- Tallinna Halduskohtu 26.juuni 2007 määrusega jäeti P OÜ määruskaebus rahuldamata ja edastati lahendamiseks ringkonnakohtule. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
- P OÜ määruskaebuses paluti Tallinna Halduskohtu 5.juuni 2007 määrus esialgsest õiguskaitsest keeldumise osas tühistada ja rahuldada esialgse õiguskaitse taotlus. Määruskaebuse põhjendused: 1) kohus keeldus esialgsest õiguskaitsest ebaõige põhjendusega, et kaebaja taotleb vastustaja kohustamist selliseks toiminguks, mis ei ole kaebuse esemeks. Koos tühistamiskaebusega esitati ka kohustamisnõue, mille sisuks on müügipiletite väljastamise taotluste uuesti läbivaatamiseks kohustamine. On ilmne, et nii haldusorganile taotluse esitamisel kui ka selle uuel läbivaatamisel soovib isik taotluse rahuldamist. Kaebuse rahuldamisel ja vastustaja poolt asja uuel läbivaatamisel on võimalik ja ka tõenäoline, et kaebaja algsed taotlused rahuldatakse. Seega on esialgse õiguskaitse korras taotletud toiming kaebuse esemeks. Kaebuse esitamise korraldusele nr 533 tingis muuhulgas see, et vastustaja ei ole andnud varasemat ja selgemat haldusakti kaebajale müügipiletite andmise või sellest keeldumise kohta. Kohtu põhjenduse kohaselt peaks vastustaja tegevusetuse eest vastutama kaebaja; 2) on õige, et vaadeldavas haldussuhtes, sh vaidlustatud korralduse näol on tegemist vastustaja kaalutlusotsustega, kuid diskretsiooni ei või teostada ilmses vastuolus üldiste õiguspõhimõtetega. Ka ei tulene kaalutlusõiguse olemusest, et kaalutlusõiguse alusel antud haldusaktide üle puuduks üldse efektiivne kohtulik kontroll. HKMS ei välista esialgse õiguskaitse kohaldamist tühistamiskaebuste puhul, mille tagajärjeks on kaebaja esialgse taotluse uuesti läbivaatamine haldusorgani poolt kaalutlusõiguse alusel. Kohus pole põhjendanud, miks ja millisel alusel tuleks esialgse õiguskaitse taotlus kaalutlusõiguse alusel antava haldusakti tühistamis- ja kohustamiskaebuse menetluses jätta alati rahuldamata; 3) kohus pidas vääralt esialgse õiguskaitse kohaldamist põhjendamatuks seetõttu, et pole viidatud õiguslikule alusele, mis annaks kaebajale subjektiivse õiguse nõuda müügipileteid enda poolt määratud mahus. Kaebuses on näidatud küllaldase põhjalikkusega, et vastustaja tegevus müügipiletite andmisel rajaneb muuhulgas isikute ebavõrdsel kohtlemisel. Isikute õigus võrdsele kohtlemisele tuleneb põhiseaduse § 12 esimesest lausest. Kaebuses toodud põhjenduste valguses on kaebajal subjektiivne õigus nõuda enda ja teiste isikute võrdset kohtlemist, samuti kõnealust valdkonda reguleerivate õigusaktide täitmist. Vastustaja on neid õigusi rikkunud, mis tõi kaasa kaebaja taotluse rahuldamise teistega võrreldes oluliselt väiksemas mahus. Vaidlustatud haldusaktis puuduvad objektiivsed põhjendused, miks kaebajat koheldakse halvemini, samas on mitmed põhjendused ebaõiged või kohatud (nt müüjate riietuse eelistamine, kaubavaliku hindamine kvaliteetsemaks, fotode autorifotodeks pidamine erinevalt kaebaja poolt müüdavatest); 4) kohus leidis ka seda, et kaebaja ei ole põhjendanud pöördumatute kahjude tekkimist. Pöördumatu kahju seisneb võimaluse puudumises kaubelda
- aasta suveperioodil 6
(10)3-07-1113 kandemüügi korras teistega võrdsetel alustel. Lisaks muutub müügipiletite senise jaotuse korral kauplemine statsionaarsetes müügikohtades Toompeal oluliselt ebamajanduslikumaks. Kaebaja tasub vastustajale kolme statsionaarse müügikoha eest Toompeal ca 96 000 krooni kuus, samas kui teine taotleja tasuks sama või isegi parema kauplemisvõimaluse eest (kolm kandemüügiga tegutsevat müüjat) ca 13 500 krooni. Kaebaja on alates
- aastast tegutsev, turistikaubandusele ja vastavate toodete valmistamisele orienteeritud ettevõte, mistõttu on aktiivne suveperioodil kauplemine tema majandustegevuse jätkumiseks äärmiselt oluline. Kahju on pöördumatu, sest kohtulahendini jõudmine kestab haldussuhtes tähtsust omavast perioodist kauem. Kahjunõude menetlemine on ebaökonoomne ning seotud mahuka tõendamiskoormise ja mitmete hinnangutega. Kaebajale pole teada ja määrusest ei nähtu, millised negatiivsed tagajärjed oleksid taotluse rahuldamisel; 5) kaebaja on jätkuvalt seisukohal, et esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamine ei puuduta otseselt teiste isikute õigusi ega huve. Vaidlustatud korraldus ei ole adresseeritud ühelegi teisele isikule. Ka ei saanud ühelgi isikul tekkida õiguspärast ootust, et kaebajat koheldakse ebavõrdselt ja talle väljastatakse vaid 40 % taotletud müügipiletitest, kui teiste taotlused rahuldatakse praktiliselt täielikult. Kuna üks taotleja loobus, ei muutuks müügipiletite üldarv teistele isikutele ja avalikkusele kahjulikult. Praegune õiguslik olukord kahjustab avalikku huvi – kandemüük Toompeal ainult ühe pakkuja poolt takistab Tallinna külalistel mitmekülgse ja konkurentsitingimustele vastava pakkumise leidmist.
- Vastustaja kirjalikus vastuses paluti jätta määruskaebus rahuldamata. Vastustaja jäi varem avaldatud seisukohtade juurde ja märkis täiendavalt järgmist: 1) kaebaja põhinõudeks on vastustaja korralduse nr 533 tühistamine ja kaebaja taotluste uuesti läbivaatamiseks kohustamine, esialgse õiguskaitse korras soovitakse aga täiendavalt kolme müügipileti Toompeal kauplemiseks väljastamiseks kohustamist. Esialgse õiguskaitse korras ei saa nõuda seda, mida pole võimalik saavutada põhinõude rahuldamisel, sest esialgse õiguskaitse eesmärk on tagada kohtuotsuse täitmine. Kaebuse rahuldamine ei tähendaks seda, et vastustaja oleks taotluste uuel läbivaatamisel kohustatud rahuldama kaebaja nõude müügipiletite soovitud piirkonda ja mahus eraldamiseks; 2) arusaamatuks jääb väide, et vastustaja ei ole andnud varasemat ega selgemat haldusakti kaebajale müügipiletite andmisest keeldumise või andmise kohta. Müügipiletite taotluste läbivaatamine ning nende eraldamise otsustamine toimus Komisjoni 28.märtsi 2007 koosolekul. Kõik arutluse all olnud tähelepanekud ja otsustuste kaalutlused protokolliti ning protokolli koopia on antud ka kaebaja esindajale. Kaebajale on väljastatud ka korraldus nr 533, kus on üksikasjalikult toodud välja kõik kaalutletud asjaolud ja põhjendused. Vastustaja süüdistamine tegevusetuses on alusetu; 3) väited ebavõrdsest kohtlemisest pole põhjendatud. Vastavalt Korra § 3 lõikele 5 lähtuti tingimustele vastavate taotluste hulgast valiku tegemisel parimast sobivusest konkreetsesse piirkonda. Võrdväärsete taotluste korral lähtutakse taotlejate võrdsuse printsiibist. Taotlejaid oli neli, kellest tugevaima pakkumise tegi G OÜ. Seega ei olnud tegemist võrdsete pakkumistega. Ka R. M ning OÜ B ei saavutanud kõrgeimat soovitud eesmärki, müügipiletid Toompeal kauplemiseks sai vaid G OÜ. Süüdistused ebavõrdses kohtlemises on alusetud, seda enam, et ühe taotleja loobumise tõttu vabanenud müügipileteid pakuti nimelt kaebajale; 4) kuna kandekaubandus Tallinna vanalinnas teenib eelkõige avalikku huvi, ei pea vastustaja maksimaalse kasumi teenimises seisnevat kauplejate ärihuvi linna huvidega võrreldes primaarseks. Kaebaja seisukoht, et teiste isikute õigused ja huvid kannatada ei saaks, pole õige. Korraldus sisaldab kogu müügipiletite jaotamise menetluse erinevaid asjaolusid ja tehtud otsustusi ning annab õiguskindluse ka teistele korraldusega seotud isikutele (R. M ja G OÜ). Nõustuda ei saa kaebaja seisukohaga, et Toompeal ühe pakkuja poolt korraldatava 7
(10)3-07-1113 kandekaubanduse tõttu kannatab Tallinna kaubavaliku mitmekülgsus ning et seetõttu oleks esialgse õiguskaitse kohaldamine avalikes huvides. Just tänavakaubanduse üldpildi mitmekesisemaks muutmine oli üks kaalutlusotsuse aspekte, sest kaebaja võitis statsionaarsete müügikohtade (stendide) eelläbirääkimistega pakkumisel 15-st võimalikust asukohast 12 ning on vanalinnas ulatuslikult esindatud. Kuna kaebaja omab vanalinnas (sh Toompeal) praktiliselt monopoolset kauplemisõigust raamatute/postkaartide jms müügiks statsionaarses vormis ning G OÜ-le lubati Toompeale vaid kolm kandekauplejat, ei ole tegemist konkurentsi moonutamise ega ebavõrdse kohtlemisega. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
- Määruskaebuse väited ei anna halduskohtu määruse tühistamiseks ja uue määrusega esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamiseks alust.
- Halduskohus leidis põhjendatult, et esialgse õiguskaitse taotlus väljub kaebuse taotluse ulatusest. HKMS § 121 lg 2 kohaselt võib halduskohus teha määruse kaebaja õiguste esialgse kaitse kohta, kui vastasel juhul oleks kohtuotsuse täitmine raskendatud või osutuks see võimatuks. Seega on esialgse õiguskaitse eesmärk tagada kohtuotsuse täitmine. Taotleja peab esialgse õiguskaitse menetluse tagajärjel saavutama vaid seda, mida ta saavutaks põhivaidluse tulemusena. Riigivastutuse seaduse (RVastS) § 6 lg 4 näeb ette, et kui õigusvastaselt on jäetud andmata haldusakt või sooritamata toiming, mille andmine või sooritamine tuleb otsustada kaalutlusõiguse (diskretsiooni) alusel, teeb kohus nõude rahuldamise korral avaliku võimu kandjale ettekirjutuse asja uueks otsustamiseks. Kaebuse taotlusteks on kandekaubanduse müügipiletite väljastamise tingimused kehtestanud akti muutmisest ning kaebajale täiendavate müügipiletite andmisest keelduva haldusakti tühistamine ja asja uueks otsustamiseks kohustamine. Kaebuses on ka selgitatud, et seoses valdkonna diskretsioonilisusega ei pea kaebaja võimalikuks taotleda haldusorganile kindla sisuga ettekirjutuse tegemist. Sel viisil on kaebaja põhivaidluse ulatuse selgelt määratlenud ning kindla sisuga ettekirjutuse tegemine kaebajale täiendavate müügipiletite andmiseks esialgse õiguskaitse korras väljub kaebuse piiridest. Kaebaja saavutaks sel moel rohkem, kui põhivaidluse lahendamisel kaebuse rahuldamise tulemusena. Põhivaidluse ulatust, mille määrab asja uueks otsustamiseks kohustamise taotlus, ei mõjuta see, kas kaebuse esemeks on ka kirjalikult vormistamata haldusakt taotluste läbivaatamise tulemuste kinnitamise kohta, mille andmata jätmisele enne müügipiletite väljastamist kaebaja osutab.
- Kuna esialgse õiguskaitse taotlus tuleb lahendada viivituseta, seega ka olukorras, kus kaebaja ei ole näiteks jõudnud kohtu poolt HKMS § 11 lg 1 p 3 alusel tehtava ettepaneku alusel kaebust muuta ja kaebuse eesmärgi saavutamiseks võimalikke ja asjakohaseid taotlusi kasvõi alternatiivsena esitada, tuleb kohtul kaebaja õiguste efektiivseks kaitseks kaaluda sõltumata kaebuse senistest piiridest ka kindla sisuga ettekirjutuse tegemise võimalust, arvestades eriti asjaolu, et põhivaidluse tulemus saabuks käesolevas asjas ilmselt liiga hilja. Kohtuvaidluse algatamise lõppeesmärgina soovib kaebaja kasutada ajaliselt piiratud õigust – kandekaubanduse korras Toompeal kauplemise õigust
- aasta suveperioodil kuni 30.septembrini. Kindla sisuga ettekirjutuse taotlemist ei välista iseenesest see, et taotletava haldusakti andmise või toimingu sooritamise otsustab haldusorgan kaalutlusõiguse alusel. RVastS § 6 lg 5 näeb ette, et sama paragrahvi lõikes 4 sätestatud juhul võib kohus teha avaliku võimu kandjale ettekirjutuse haldusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks ilma asjaolude täiendava kaalumiseta, kuid seda vaid juhul, kui juhtumi asjaolude tõttu ei saa avaliku võimu kandja haldusakti andmisest või toimingu sooritamisest asja uuel otsustamisel 8
(10)3-07-1113 ühelgi tingimusel keelduda. Niisuguse juhtumiga ringkonnakohtu hinnangul käesolevas asjas tegemist ei ole. Kaebuses viidatud haldusaktidest, Korrast ja selle aluseks olevatest kaubandustegevuse seaduse sätetest nähtuvalt on linnaosa valitsus tegutsenud kaubandustegevuse, täpsemalt tänavakaubanduse kandekaubanduse vormis kauplemiseks korraldamisega ning müünud Tallinna linnale kui avalik-õiguslikule isikule kuuluvatel tänavatel kauplemiseks müügipileteid. Kaubandustegevuse seaduse § 17 lõikest 1 tuleneb, et tänavakaubanduses on linnavalitsus (sama seaduse § 12 lg 2 kohaselt on linnavalitsuseks selle seaduse tähenduses ka linnavalitsuse volitatud linnavalitsuse asutus või linnavalitsuse struktuuriüksus) lisaks sellele, et ta võib olla kaubanduse korraldajaks ja seega müügipiletite müüjaks, ka otsustajaks selle üle, millistel tänavatel või teistes üldsusele avatud samalaadsetes kohtades on kauba müük lubatud. Tänavakaubanduse korras müügiks lubatud kohtade määramisel, kandekaubanduse korraldamisel ning vajadusel selleks müügipiletite väljastamise tingimuste, sh väljastatavate müügipiletite arvu määramisel on kohalikul omavalitsusel ulatuslik kaalutlusruum. Kaalutlusõiguse teostamisel kõnealuses valdkonnas tuleb otsustajal tasakaalustatult arvestada elanike vajadusi, linna huvisid ja kauplejate huve. Kohtulik kontroll nimetatud valdkonnas saab seisneda vaid hindamises, kas kaalutlusotsuse tegemisel ei esinenud sisulist otsustamist mõjutada võinud menetlus- või vormivigu, kas diskretsiooniotsus on kooskõlas õigusnormide ja õiguse üldpõhimõtetega ning kas järgitud on diskretsiooni piire ja eesmärki ega ole tehtud muud sisulist diskretsiooniviga. Kaebaja konkureeris piiratud hulgal müügipiletite pakkumisel ning Komisjoni protokolli, milles sisaldunud ettepanek jaotuse kohta teda ei rahuldanud, saamise järel ei taotlenud ta kohalikult omavalitsuselt ega taotle ka kohtus mitte piletite ümberjagamist, vaid piletite arvu suurendamist, tuginedes võrdse kohtlemise põhimõttele. Esialgse õiguskaitse kohaldamisel kaebaja poolt taotletud viisil peaks kohus otsustama, et kohalik omavalitsus on väljastatavate müügipiletite üldarvu ja kandekaubanduseks lubatud piirkonnad määratlenud valesti ning ainuke õiguspärane võimalus on lubada Toompeal kaubelda kahe või kolme (Komisjoni protokollist ei nähtu R. M puhul Toompeal kauplemise piirangut) müüja asemel viiel või kuuel müüjal. Kaebuse väited võrdsusõiguse rikkumisest müügipiletite jaotamisel sellise järelduse tegemist ei võimalda. Isegi kui piletite jaotamisel rikuti kaebaja õigusi, ei saa väita ka seda, et tagajärgede kõrvaldamine on ainuvõimalik täiendavate piletite andmise teel. Piletite väljastamiseks kohustamisega kaebaja poolt soovitud viisil sekkuks kohus ebaproportsionaalselt kohaliku omavalitsuse pädevusse. Pole kahtlust, et isiku õigusi ja põhjendatud huve puudutava diskretsiooniotsuse puhul on isikul õigus nõuda menetlus- ja vorminõuete ning diskretsioonireeglite järgimist. Subjektiivse õiguse aluseks olevale õigusnormile viitamata jätmisele osutades on halduskohus pidanud silmas seda, et kaebaja pole näidanud õigusnormi, millest tuleneks kaebaja nõudeõigus kindla sisuga haldusakti andmiseks (kaebajale müügipiletite andmiseks tema poolt soovitud tingimustel) ja haldusorganile sellekohase ettekirjutuse tegemiseks. Õigusnorm, mis kohustaks kaubandustegevuse korraldajat isikule müügipileti igal juhul väljastama, puudub. Sellise normina pole vaadeldav kaubandustegevuse seaduse § 8 lg 3 p 4, mille kohaselt on kaubanduse korraldaja kohustatud väljastama müügipileti vastavalt sama seaduse §-s 18 sätestatud nõuetele. Sätte mõtteks on, et müügipileti väljastamisel, kui seda on otsustatud teha, tuleb järgida kaubandustegevuse seaduse §-s 18 sätestatut. Kaebaja poolt taotletud hulgal ja kohas kauplemiseks väljastamise kohustus ei tulene ka Korra §-st 6. Tuleb nõustuda vastustajaga, et kindlaksmääratud arvul müügipiletite saamiseks konkureerivate taotluste hulgast valiku tegemise vajaduse puhul ei ole Korra § 6 lõige 3 kohaldatav. Olukorras, kus kindlaksmääratud arvul müügipiletid on juba jaotatud ja taotletakse omaalgatuslikult 9
(10)3-07-1113 täiendavate piletite andmist, võib piletite väljastamisest keelduda Korra § 6 lg 3 p 4 alusel põhjendusega, et selle kaubaga ei ole vajadust taotletud piirkonnas kaubelda.
- Kaebaja õiguste efektiivseks kaitseks tuleb kaaluda ka kindla sisuga ettekirjutuse tegemisest leebema õiguskaitsevahendi kohaldamist, so vaidlustatud haldusakti kehtivuse peatamist ning esialgse õiguskaitse korras haldusorgani asja uueks otsustamiseks kohustamist. Kohus saab esialgset õiguskaitset kohaldada ka omal algatusel sõltumata kaebaja taotluse olemasolust, seega valida ka esialgse õiguskaitse abinõu. Nii nagu kindla sisuga ettekirjutuse puhul, on ka vaadeldava õiguskaitsevahendi rakendamisel tegemist olukorraga, kus põhivaidlus otsustataks lõplikult ette ära, kaebaja saavutaks esialgse õiguskaitse menetluses põhivaidluse tulemuse ning seoses kaebuse nõude pöördumatu täitmisega muutuks põhivaidlus sisutuks. Põhivaidluse ette ära otsustamine on väga erandlik meede, mille rakendamine on õigustatud vaid siis, kui põhivaidluse tulemuse liiga hilise saabumise tõttu oleks kaebaja õigused ebaproportsionaalselt riivatud ning neid ei oleks mingilgi viisil enam võimalik heastada. Selleks peaksid kaebusel olema head või väga head eduväljavaated ja esinema kaebajale raskete tagajärgede saabumise reaalne oht. Kaalul ei ole kaebaja eksistentsiaalsed huvid. Loodetavast maksimaalsest kasumist väiksema teenimine seda ei ole ning kaebajale jääb võimalus taotleda kahju hüvitamist. Kaebuse eduväljavaated on heade asemel pigem kasinad. Nii nagu kandekauplejate arvu ja tegutsemiskohtade määramisel, on kohalikul omavalitsusel kandekaubanduse müügipiletite jaotamisel taotluste hulgast valiku tegemisel suur hinnanguruum otsustamaks selle üle, milline kandekauplemise viis sobib paremini konkreetsesse piirkonda. Asjas seni esitatu põhjal ei nähtu, et kaebaja taotluste lahendamisel oleks tehtud sisulist otsustamist mõjutada võinud menetlusvigu või et tuginetud oleks ilmselt asjakohatutele kaalutlustele olulisi asjaolusid ja põhjendatud huve arvesse võtmata.
- Kohtuvaidluse otsene puutumus teiste müügipileteid taotlenud ja saanud isikute suhtes pole üheselt selge, sest kaebusest võib järeldada, et juba väljastatud piletite ümberjagamist kaebaja ei nõua. Toompeal kandemüügi õiguse saanud kauplejaid, nii nagu teisi Toompeal kauplejaid, puudutaks konkurendi lisandumine kaudselt. Avalikku huvi esindama õigustatud kohaliku omavalitsuse hinnangul segaks Toompeal kandekauplejate hulga suurendamine linnarahvast, turiste, giide ja seal juba tegutsevaid kauplejaid. Olukorras, kus kaebuse eduväljavaated ei ole suured, on tegemist piisavalt kaaluka argumendiga senise olukorra säilitamiseks. Lilianne Aasma Oliver Kask Ruth Virkus 10
(10)