KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Silvia Truman ja Ruth Virkus Otsuse tegemise aeg ja koht 7. mai 2007, Tallinn Haldusasja number 3-06-1370 Haldusasi Riina Kaljulaiu kaebus Ruhnu vallavanema 14. juuni 2006. a käskkirja nr 17-4/33 õigusvastaseks tunnistamiseks ja vallasekretäri ametist vabastamise aluse muutmiseks ning hüvituse väljamõistmiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 20. septembri 2006. a otsus Menetluse alus ringkonnakohtus Riina Kaljulaiu apellatsioonkaebus Asja läbivaatamise kuupäev 18. aprill 2007 Menetlusosalised Kaebaja Riina Kaljulaid Vastustaja Ruhnu Vallavalitsus RESOLUTSIOON 1. Rahuldada apellatsioonkaebus. 2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 20. septembri 2006. a otsus. 3. Rahuldada kaebus. Tunnistada Ruhnu vallavanema 14. juuni 2006. a käskkiri nr 174/33 õigusvastaseks. Lugeda Riina Kaljulaid Ruhnu vallasekretäri ametist vabastatuks omal soovil. Mõista vastustajalt kaebaja kasuks välja hüvitis 46 200 kr. 4. Mõista vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulu 11 900 kr. EDASIKAEBAMISE KORD Kohtuotsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest 7. mail 2007. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Ruhnu vallavanema 14. juuni 2006. a käskkirjaga nr 17-4/33 määrati Riina Kaljulaiule distsiplinaarkaristus – ametist vabastamine alates 15. juunist 2006. a. Seejuures võeti arvesse, et R. Kaljulaiule oli juba Ruhnu vallavanema 13. veebruari 2006. a käskkirjaga nr 17-4/7 määratud kehtiv distsiplinaarkaristus (noomitus). Distsiplinaarkaristuse määramist põhjendati järgmiselt:
- a)R. Kaljulaid pani toime vääritu teo – s.o süülise teo, mis on vastuolus kohaliku omavalitsuse ametnikule esitatavate eetiliste nõuetega ja diskrediteerib oluliselt Ruhnu Vallavalitsust, kuna avalikkuse silmis seati kahtluse alla Ruhnu Vallavalitsuse tegevuse seaduslikkus ja 3-06-1370 ametnike usaldusväärsus. Kasutades ära oma ametijuhendist tulenevat kohustust korraldada ehitus- ja kasutuslubade väljastamist, püüdis R. Kaljulaid ebaseaduslikult luua soodusolukorda oma abikaasale Sulev Kaljulaiule kuuluva, Ruhnu vallas asuva Kardoni talu ehitisele toidu käitlemiseks kasutusloa väljastamiseks. Selleks, ületades oma ametialast pädevust ja eirates õigusaktidega ettenähtud korda, koostas vallasekretär Kardoni talu ehitusobjekti ülevaatuse akti ja moodustas omavoliliselt Ruhnu Vallavalitsuse nimel ehitise ülevaatamiseks komisjoni, mille poolt koostatud ehitise ülevaatuse akti registreeris ta ametliku dokumendina vastavas registris. R. Kaljulaid rikkus avaliku teenistuse eetikakoodeksi p-te 5 ja 13. Vastavalt ehitusseaduse (EhS) § 33 lg-le 1 ja Ruhnu valla põhimääruse § 18 lg-le 3 puudus vallasekretäril pädevus moodustada komisjoni ehitise ülevaatuseks ja nõuetele vastavuse hindamiseks. Ruhnu Vallavalitsus sellist komisjoni moodustanud ei olnud.
- b)EhS § 33 lg 4 järgi väljastatakse kasutusluba pärast ehitise ülevaatust ja nõuetele vastavaks tunnistamist. Kohalikul omavalitsusel on õigus kaasata ehitise ülevaatuse tegemisse selleks pädevaid isikuid ja institutsioone, kes esitavad oma arvamuse kirjalikult. Tulenevalt R. Kaljulaiu poolt moodustatud komisjoni aktist ei hinnatud Kardoni talu ehitise vastavust toidu käitlemiseks selleks vajalike kõrgendatud nõuete alusel. Lisaks puudusid ka ehitise kasutusloa väljastamiseks EhS §-s 33 nõutavad dokumendid, sh ehitise omaniku taotlus kasutusloa saamiseks ja tõend riigilõivu tasumise kohta. Seetõttu on kogu R. Kaljulaiu kasutusloa väljastamisele suunatud tegevus ebaseaduslik. 2. R. Kaljulaid esitas kaebuse Tallinna Halduskohtule, milles ta palus tunnistada Ruhnu Vallavalitsuse 14. juuni 2006. a käskkiri 17-4/33 õigusvastaseks, lugeda ta vallasekretäri ametist vabastatuks omal algatusel ja mõista vallavalitsuselt välja hüvitus summas 46 200 krooni. 3. Tallinna Halduskohtu 20. septembri 2006. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata. Kohus põhjendas otsust järgmiselt:
- a)Kaebajal puudus oma abikaasa suulise avalduse menetlemisel vallasekretärina pädevus moodustada ehitise ülevaatuskomisjon. Ruhnu vallasekretäri ametijuhendi p 3.19 annab vallasekretärile üksnes õiguse korraldada ehitus- ja kasutuslubade väljastamist. Selline volitus piirdub õigusega korraldada juba olemasoleva komisjoni asjaajamist ning majanduslikku ja tehnilist teenindamist, tagamaks esitatud avalduse kiire ja nõuetekohane menetlemine. Pädevust ületades komisjoni moodustamine ehitise ülevaatuseks ning sellise ebaseadusliku organi töö järgnev korraldamine ehitise ülevaatuse akti saamiseks oma abikaasale on ametiülesannete mittenõuetekohane täitmine, s.o distsiplinaarsüütegu avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 84 p 1 järgi.
- b)Kaebaja põhjendas ehitise ülevaatuse vajadust eesmärgiga taotleda kasutusluba. Seetõttu ei ole usutav väide, et ülevaatuse aktiga sooviti üksnes tõendada ehitise olemasolu Ruhnu saarel. Selleks piisanuks ka ehitusregistri andmebaasi väljatrükist. Kaebaja võttis valla pädevatelt organitelt võimaluse teostada majandus- ja kommunikatsiooniministri 26. novembri 2002. a määrusega nr 11 kinnitatud „Ehitise ülevaatuse korra“ §-s 2 ettenähtud õigusi. Vastavalt majandus- ja kommunikatsiooniministri 24. detsembri 2002. a määruse „Ehitise kasutusloa taotluse vorminõuded ja esitamise kord“ § 3 lg-le 1 pidi kasutusloa taotlus olema koostatud paberkandjal. Kuivõrd kaebaja ei tutvustanud oma loodud komisjoni ülevaatuse eesmärgiga, koostas ta ka ülevaatuse akti teksti universaalsena, märkides ülevaatuse tulemuseks, et ehitis on kasutuskõlblik. Taolise universaaltekstiga akt esitati 19. mail 2006 Saaremaa Veterinaarkeskusele, saavutamaks Kardoni talu tunnustamist toidukäitlemisettevõttena.
- c)Kaebaja ei tegutsenud võimu teostades seaduse alusel ning tegu on avaliku teenistuse eetikakoodeksi § 5 rikkumisega. Kuna seaduserikkumine toimus avaliku teenistuja poolt seonduvalt oma abikaasaga, loodi rikkumisega samaaegselt ka olukord, mis seadis kahtluse alla vallasekretäri erapooletuse ja objektiivsuse (eetikakoodeksi § 13 rikkumine). Seega oli tegu vääritu ATS § 84 p 3 tähenduses. ATS § 118 lg 2 kohaselt võib teenistuskohustuste rikkumise 2
(5)3-06-1370 eest vabastada ametniku, kellel on kehtiv distsiplinaarkaristus. Vääritu teo eest võib ametniku vabastada ka siis, kui tal ei ole kehtivat distsiplinaarkaristust. Kaebajal oli kehtiv distsiplinaarkaristus ning ta pani toime ka vääritu teo. ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES 4. R. Kaljulaiu apellatsioonkaebuses palutakse halduskohtu otsus tühistada. Apellatsioonkaebust põhjendati järgmiselt:
- a)Vallavanem ei ole distsiplinaarsüütegusid tõendanud ja alus kaebaja suhtes kõige karmima distsiplinaarkaristuse kohaldamiseks ei ole piisavalt tõendatud. Oluline on tuvastada, kelle seletus on usaldusväärne ja kas kaebuse esitaja pani süüksarvatud teod toime vallavanema heakskiidul ning tegutses seega heas usus, et toimib õiguspäraselt. Vallavanem arutas kaebajaga komisjoni moodustamist ja komisjoni liikmete kandidatuure. Arutelu tulemusena ja pärast isikute nõusolekute saamist fikseeris vallasekretär komisjoni liikmed. Komisjon oli vallavalitsuse komisjon, moodustatud õiguspäraselt ja seega õigusvõimeline, sest sisuliselt moodustas komisjoni vallavanem. Vallavanem otsustas komisjoni moodustamise ja selle koosseisu vastavalt varasemale praktikale sarnastes asjades.
- b)Kaebuse esitaja kui õigusalaste eriteadmistega isik andis endale aru, et ta peab oma ülesannete täitmisse vallasekretäri igapäevatöös suhtuma erilise ettevaatlikkusega, sest tal on kehtiv distsiplinaarkaristus. Vastustaja oleks pidanud põhjendama oma otsust ka muude tõenditega lisaks vallasekretäri seletusele ja haldusaktis antud hinnangule. Kohus tugines haldusakti analüüsimisel vastustaja kohtuistungil antud põhjendustele. 5. Ruhnu Vallavalitsuse vastuses palutakse apellatsioonkaebus jätta rahuldamata ja nõustutakse halduskohtu otsusega. Lisaks märgib vastustaja, et apellandile distsiplinaarkaristuse määramisel arvestati kõiki asjas kogutud tõendeid ja need esitati ka halduskohtule. Distsiplinaarkaristuse kohaldamisega andis vastustaja hinnangu apellandi süüteole. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 6. Ringkonnakohus leiab, et kaebaja on Kardoni talu ehitise ülevaatusakti koostamisega kaasnevalt küll rikkunud oma teenistuskohustusi, kuid vastustaja on toimunule omistanud väära õigusliku tähenduse, mistõttu kaebaja vabastamine teenistusest distsiplinaarkaristusena ei olnud põhjendatud. I 7. Käesolevas asjas vaidlustatud käskkirjas heideti kaebajale ette, et ta püüdis ebaseaduslikult luua soodusolukorda oma abikaasale kuuluvale ehitisele kasutusloa väljastamiseks vallavalitsuse poolt. Samuti koostas kaebaja oma pädevust ületades ja kehtestatud korda eirates ehitise ülevaatuse akti, moodustas omavoliliselt vallavalitsuse nimel ehitise ülevaatamiseks komisjoni ja registreeris akti ametliku dokumendina. 8. Vastustaja seisukoha kohaselt seisnes soodusolukorra loomine kaebaja abikaasale kasutusloa andmise korraldamisel selles, et kaebaja ei nõudnud abikaasalt vormikohase kasutusloa taotluse esitamist ega riigilõivu tasumist. Kaebaja eitab kasutusloa väljaandmise korraldamise kavatsust, väites, et abikaasa oli avaldanud soovi üksnes ehitise ülevaatuse akti saamiseks ning see akt oli vajalik Kardoni talu ehitisele toidukäitlusettevõtte tunnustuse saamiseks Saaremaa Veterinaarkeskuselt. Tunnustamise taotlus koos aktiga, kuid ilma kasutusloata esitatigi veterinaarkeskusele. Vastustaja hinnangul 3
(5)3-06-1370 tõendavad kaebaja kavatsust korraldada kasutusloa väljaandmine tema vestlus vallavanemaga ning see, et kaebaja jättis
- mai
- a ehitise ülevaatuse akti vallavanema lauale koos märkmepaberiga, millele oli kirjutatud „Ehitusregistris KASUTUSLUBA“ (tl 62). Omavahelise vestluse sisu kohta on kaebaja ja vallavanem andnud vastuolulisi ütlusi. Vestluste tegelikku sisu ei ole kohtul võimalik muude tõendite puudumise tõttu tuvastada. Kohtutoimikus oleva märkmepaberi jätmist vallavanema lauale kaebaja ei eita. Kaebaja väitel ei väljendanud ta märkmepaberiga soovi, et vallavanem registreeriks kasutusloa. Üheselt mõistatavat selgitust, mida kaebaja märkmepaberile kirjutatud sõnadega silmas pidas või taotles, kaebaja andnud ei ole (tl 112).
- Ringkonnakohus leiab, et sündmuste konteksti arvestades ei tõenda ainuüksi ülalmainitud märkmepaber kaebaja püüdu saavutada kasutusloa andmine ilma riigilõivu ja vormikohase taotluseta. Tõendatud ei ole, et kaebaja abikaasa oleks kaebajalt suuliselt taotlenud kasutusloa väljaandmist. Halduskohus on ekslikult märkinud, et kaebaja enda seletuse kohaselt (tl 16) tulenes ehitise ülevaatuse teostamine vajadusest saada ruumidele kasutusluba toidu käitlemiseks. Viidatud seletuskirjas ei ole kasutusloa saamise vajadusest juttu. On usutav, et kasutusloa andmine oli üks võimalik lahendus, mida kaebaja kaalus olukorras, kus toidukäitlusettevõtte tunnustamist sooviti taotleda ilma kasutusloata hoonele. Samas oli kaebaja saanud Veterinaar- ja Toiduametilt informatsiooni, et kasutusluba ei ole vajalik ning piisav on üksnes ülevaatusakti koostamine (tl 77). Isegi, kui kaebaja eesmärgiks oleks olnud kasutusloa andmine, ei tõenda märkmepaber, et kaebajal oli kavatsus korraldada kasutusloa andmine selliselt, et riigilõiv jääbki maksmata ja taotlus jääbki esitamata. Ei ole usutav, et kaebaja lootis märkmepaberi jätmisega vallavanema lauale saavutada kasutusloa vormistamist vallavanema poolt ilma täiendavate menetlustoiminguteta.
- Ringkonnakohtu hinnangul on kaebajat vaidlustatud käskkirjas alusetult süüdistatud ka ülevaatusakti koostamise eest. Kaebaja ei ole ülevaatusakti koostanud. Ta ei olnud ülevaatust teostanud komisjoni liige. Aktile on alla kirjutanud A. Tuulberg, A. Mikson ja S. Kaljulaid. Kaebaja koostas üksnes ülevaatusakti projekti, kuid allakirjutamata projekt ei ole ametlik dokument, mille koostamine saaks väljuda ametniku pädevuse piiridest. Vallasekretärina oli kaebaja pädev valmistama ette vallavalitsuse dokumentide projekte (vallasekretäri ametijuhendi p 3.12). Kohaliku omavalitsuse pädevusse antud küsimuse lahendamiseks ettevalmistamine ei ole võrdsustatav küsimuse lahendamisega Ruhnu valla põhimääruse § 18 lg 3 mõttes. Vastustaja viited ametiisiku taandamise regulatsioonile haldusmenetluse seaduse (HMS) §-s 10 ei ole käesolevas vaidluses asjakohased. Haldusmenetluse seadus reguleerib haldusorgani väljapoole suunatud tegevust, mitte haldusesiseseid toiminguid. Ka taandamise normistik puudutab vaid haldusevälisele isikule suunatud haldusotsuseid. Sellele viitab § 10 alguses kasutatud konstruktsioon „haldusorgani nimel tegutsev isik“. Haldusorgani nimel saab ametiisik tegutseda vaid haldusorgani ja haldusvälise isiku vahelises õigussuhtes. Valmistades ette komisjoni akti projekti, ei teinud kaebaja toimingut haldusvälise isiku suhtes.
- Kaebajale heidetakse ette ka ehitise ülevaatamiseks komisjoni moodustamist. Vastustajaga tuleb nõustuda selles osas, et kaebajal puudus pädevus vallavalitsuse komisjoni moodustamiseks. Vallavanema nõusoleku saamine selleks ei ole tõendatud. Kuid nõnda nagu ülevaatusakti koostamist, ei saa ka komisjoni moodustamist omistada kaebajale, mistõttu kaebaja süüdistamine selles teos on alusetu. Komisjonis osales vallavalitsuse liige ja ehitist üle vaatama asudes võttis vallavalitsuse liige ise endale pädevuse ehitis koos teiste aktis märgitud isikutega üle vaadata. Kaebaja tegi komisjoni moodustamiseks üksnes haldusesisesed ettevalmistavad toimingud. Nagu eespool tõdetud, on vallasekretär pädev valmistama ette vallavalitsuse dokumentide projekte, sh valmistama ette komisjonide moodustamist. Mis puudutab kaebaja ko4
(5)3-06-1370 hustust end taandada komisjoni moodustamist ettevalmistavatest toimingutest, siis ka selles suhtes ei ole võimalik kohaldada HMS § 10, sest taas on tegemist haldusesiseste toimingutega.
- Kaebaja oli vallasekretärina pädev ka komisjoni poolt koostatud akti registreerima. Ka registreerimine on haldusesisene toiming, mistõttu kaebaja ei pidanud end HMS §-st 10 tulenevalt taandama.
- Eelnevast tulenevalt leiab ringkonnakohus, et kaebaja süüdistamine õigusvastase kasutusloa väljaandmise korraldamise episoodis on tõendamata ning ülevaatusaktiga seotud haldusesisestele toimingutele on vastustaja andnud ebaõige õigusliku hinnangu. Kaebaja ei ole ringkonnakohtu hinnangul rikkunud avaliku teenistuse eetikakoodeksi p 5, sest ta ei ole rikkunud käskkirjas viidatud seadusesätteid (EhS § 33, ToiduS § 26 lg 2) ega Ruhnu valla põhimääruse § 18 lg
- Ringkonnakohus nõustub vastustajaga, et ülevaatusaktiga seotud haldusesiseste toimingute tegemisega rikkus kaebaja avaliku teenistuse eetikakoodeksi p
- Kaebaja oli isiklikult huvitatud enda abikaasa tunnustamisest toidukäitlejana. Ehkki kaebaja tegi ehitise ülevaatusega seoses vaid ettevalmistavaid ja haldusesiseseid toiminguid, lõi ta olukorra, kus tema erapooletus ja asja käsitlemise objektiivsus langes põhjendatud kahtluse alla. Kaebaja oleks pidanud eetikakoodeksi p 13 kohaselt vallaametnikuna end ka asja asutusesisesest käsitlemisest distantseerima. Avaliku teenistuse eetikakoodeks ei laiene vaid haldusorgani väljapoolesuunatud tegevusele, vaid igasugusele ametniku tegevusele oma teenistusülesannete täitmisel. Ehkki akti koostamine ja komisjoni moodustamine ei toimunud kaebaja poolt, valmistas ta komisjonile ette akti projekti, mille koostamiseks komisjonil puudus asutusesisene pädevus. Õigusvastase toimingu ettevalmistamist ei saa lugeda teenistuskohustuse nõuetekohaseks täitmiseks. Arvestades õigusliku olukorra ebaselgust ei saa kaebaja tegu lugeda vallavalitsust diskrediteerivaks ega väärituks ATS § 84 p 3 mõttes. II
- Ehkki kaebaja pani toime distsiplinaarsüüteo, viisid vastustaja ebaõiged õiguslikud hinnangud ebaõigete asjaolude arvestamiseni kaebaja karistamisel. Seega on vastustaja kaalutlusotsus vigane ja õigusvastane. Ei saa välistada, et õige hinnangu andmisel oleks karistus võinud olla leebem. Seadus ei kohusta asutust vabastama igal juhul teenistusest isikut, keda on juba distsiplinaarsüüteo eest karistatud. Seega võisid vead mõjutada distsiplinaarasja lõpptulemust. Kuna kohus ei saa ametnikule asutuse asemel karistust määrata, tuleb vigane käskkiri tunnistada õigusvastaseks ning rahuldada ka kaebaja nõuded teenistusest vabastamise aluse muutmiseks ja hüvituse väljamõistmiseks.
- Vastavalt ATS § 136 lg-le 2 on ametiasutus kohustatud maksma ametnikule kuue kuu ametipalga, kui ametnik loobub ennistamisest. Kaebaja on loobunud ennistamisest ja tema ametipalk oli 7700 kr (tl 56). Seega tuleb kaebaja kasuks hüvitusena välja mõista 46 200 kr.
- Kaebaja menetluskuludeks on kaebuselt tasutud riigilõiv 10 kr, halduskohtus kantud esindajakulu 8900 kr, apellatsioonkaebuselt tasutud riigilõiv 80 kr ning ringkonnakohtus kantud esindajakulu 3000 kr, kokku 11 900 kr. Ringkonnakohus peab menetluskulu põhjendatuks. Ivo Pilving Silvia Truman Ruth Virkus 5
(5)