KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Lilianne Aasma, Viive Ligi ja Ivo Pilving Otsuse tegemise aeg ja koht 9. aprill 2007, Tallinn Haldusasja number 3-03-13 Hal

) § 43 p 1 alusel ja arvestades 10.02.2003 toimunud lennuõnnetust AS-le Enimex kuuluva lennukiga An-28 registrimärgiga ES-NOY Tallinna lennuväljal. Peadirektori asetäitjat kohustati korraldama AS Enimex erakorraline inspekteerimine ja esitama 26.02.2003 kirjalik ettekanne koos ettepanekutega AS Enimex võimalikkusest järgida lennuohutuse nõudeid. Lennuameti peadirektori 11.02.2003 otsusega nr 12 lubati käitada An-28 tüüpi Eesti tsiviilõhusõidukite registris olevaid lennukeid. 21.02.2003 koostati AS Enimex erakorralise inspekteerimise akt. Lennuameti 21.02.2003 käskkirjaga nr 15 anti AS-le Enimex lennuettevõtja sertifikaat koos käitamistingimustega kehtivusega kuni 30.04.

1. Käskkirja punktiga 2 tunnistati kehtetuks 14.04.2000 välja antud lennuettevõtja setifikaat nr 1-44/2000 koos käitamistingimustega. 24.04.2003 väljastati AS-le Enimex lennuettevõtja sertifikaat nr 1-02/2003 koos käitamistingimustega ja hooldussüsteemi heakskiitmise kinnitusega.
2. AS Enimex kaebuses taotleti Lennuameti peadirektori 11.02.2003 käskkirja nr 11 tühistamist. Sertifikaadi peatamine ei ole kooskõlas seaduse ja seaduse alusel antud üldaktidega –

§ 43

p 1 ja § 42 lg 3, majandus- ja kommunikatsiooniministri 19.11.2002 määrusega nr 6 kehtestatud „Lennuettevõtjate sertifitseerimise tingimused ja kord“ (Kord) § 8 lg 2 ja

1. Enne sertifikaadi peatamist ei tuvastatud konkreetset minetust ega antud tähtaega selle kõrvaldamiseks. Samuti pole sertifikaati võimalik peatada üksnes lennuõnnetuse faktist lähtuvalt, kuna lennuettevõtja ei pruugi olla lennuõnnetuse põhjustajaks. Ka antud lennuõnnetus ei toimunud AS Enimex süül. Seega puudus üldaktidest tulenev alus sertifikaadi peatamiseks. Haldusakt on motiveerimata, kaalutlusveaga ja valitud on ebaproportsionaalne meede, sest lennuohutust oleks saanud tagada ka kaebaja majandustegevust seiskamata. Kaebuse täienduses paluti tunnistada Lennuameti peadirektori 11.02.2003 käskkiri nr 11 õigusvastaseks ja mõista Lennuametilt välja kahju hüvitamiseks 1 059 600 krooni. Riigivastutuse seaduse (RVastS) § 7 lg 1 kohaselt isik, kelle õigusi on avaliku võimu kandja õigusvastase tegevusega avalik-õiguslikus suhtes rikkunud, võib nõuda talle tekitatud kahju hüvitamist, kui kahju ei oleks olnud võimalik vältida ega ole võimalik seda kõrvaldada sama seaduse §-des 3, 4 ja 6 sätestatud viisil õiguste kaitsmise või taastamisega. Tekkinud kahju on põhjuslikus seoses õigusvastase käskkirjaga ja ei esine Lennuameti vastutust välistavaid aluseid.
2. Lennuamet palus jätta kaebuse rahuldamata. Kaebaja sertifikaadi kehtivuse ajutisel peatamisel võeti arvesse tema lennukiga 10.02.2003 toimunud lennuõnnetust, kuid sertifikaadi kehtivuse ajutise peatamise peamiseks põhjuseks oli see, et vastustajal oli tekkinud põhjendatud kahtlus, kas kaebaja on võimeline tagama oma tegevuses ohutu lennutegevuse. Kahtlus tekkis, sest kaebaja tegevuses esinesid pikema perioodi jooksul enne 10.02.2003 toimunud lennuõnnetust mitmed olulised puudused, mis seadsid kahtluse alla tema võimekuse tagada ohutu lennutegevus. Nimetatud puudused tuvastati ka 19.02.-21.02.2002 toimunud AS Enimex inspekteerimisel Lennuameti poolt, kusjuures kaebaja ei esitanud puuduste kõrvaldamise ajagraafikut 30.04.
3. Erakorralise inspekteerimise ajaks 12.02.-17.02.2003 ei olnud puudused täielikult kõrvaldatud. 23.09.1998 – 10.02.2003 toimus kaebaja õhusõidukitega 6 lennuõnnetust ja 26.10.1996 – 20.12.2002 14 lennuintsidenti, kusjuuures valdava enamuse põhjuseks oli kas piloodi eksimus, ettevalmistuse puudulikkus või õhusõiduki tehniline rike. Seetõttu ei saanud Lennuamet ilma 2

§ 43

p 1 sätestab, et lennuettevõtja sertifikaat tunnistatakse kehtetuks või peatatakse ajutiselt puuduste kõrvaldamiseni või muudetakse selles esitatud käitamistingimusi, kui lennuettevõtja ei vasta

§ 42

lg-s 3 nimetatud nõuetele.

§ 42

lg 3 järgi on lennuettevõtja sertifikaat Lennuameti poolt välja antud dokument, mis kinnitab, et lennuettevõtjal on sellise tegevuse ohutuks ja seaduslikuks korraldamiseks vajalikud talitused, rajatised, seadmed ja varustus ning piisavate teadmiste, oskuste ja kogemustega personal. Korra § 8 kohaselt tunnistatakse sertifikaat kehtetuks või peatatakse ajutiselt, kui ettevõtja struktuur, talitused, rajatised, seadmed, varustus, protseduurid või personal ei vasta 1944. a Chicago rahvusvahelise tsiviillennunduse konventsiooni lisa 6 „Õhusõidukite käitamine“ nõuetele ja Euroopa Ühinenud Lennuametite ühtsetele lennundusnõuetele JAR-OPS (p 1); ettevõtja ei täida lennundusõigusaktide nõudeid (p 2); ettevõtja ei täida lennutegevus- ja/või hooldustegevuse korraldamise käsiraamatu nõudeid (p 3). Lennuamet on Eesti Vabariigi seadustest ja rahvusvahelistest kokkulepetest tulenevalt kohustatud ja õigustatud juhinduma Rahvusvahelise Tsiviillennunduse Ameti dokumendi 8335AN/879 „Lennundustegevuse inspekteerimise, sertifitseerimise ja jätkuva järelevalve menetlusjuhend“ p-st 8.3.3, mille kohaselt, juhul kui CAA (Civil Aviation Administration – Lennuamet) vastutava järelevalveinspektori hinnangul eeldab ohutuse tagamine kohest tegevust AOC (Aviation Operation Certificate – Lennundustegevuse Sertifikaat) tühistamise või peatamise näol, informeerib CAA inspektor viivitamatult DCA-d (Department of Civil Aviation – Tsiviillennunduse osakond) ning kõikide kohalduvate asjaolude hoolikal kontrollimisel ning CAA sisemise vajaliku koordineerimise ja konsultatsioonide tulemusel võidakse kokku leppida vajaduse suhtes peatada või tühistada operaatori AOC. Korra § 8 lg-te 2 ja 3 alusel teeb Lennuamet sertifikaadi kehtetuks tunnistamise võimalike põhjuste ilmnemisel ettevõtjale kirjaliku ettekirjutuse ja juhul, kui ettevõtja ei täida ettekirjutust määratud tähtaja jooksul, tunnistatakse sertifikaat kehtetuks. Antud juhul on tegemist sertifikaadi ajutise peatamise, mitte kehtetuks tunnistamisega. Nimetatud sätted ei käsitle sertifikaadi kehtivuse ajutise peatamise korda ja kuna Kord ega

ei sätesta täpset korda kehtivuse ajutiseks peatamiseks, peab vastustaja lähtuma lennuohutuse tagamiseks muudest kohalduvatest normatiivaktidest, eelkõige ühtsete lennundusnõuete JAR-OPS p 1.175 alap-st f, mille kohaselt võib lennuettevõtja sertifikaati muuta, peatada selle kehtivus või tunnistada see kehtetuks juhul, kui lennuamet ei ole enam veendunud, et käitaja suudab jätkuvalt tagada ohutu lennutegevuse. 2) Sertifikaadi kehtivuse ajutise peatamise põhjuseks oli asjaolu, et vastustajal oli tekkinud põhjendatud kahtlus selles, kas kaebaja on võimeline tagama oma tegevuses ohutu lennutegevuse. Põhjendatud kahtlus tekkis, sest AS Enimex tegevuses esinesid pikema aja jooksul enne 10.02.2003 toimunud lennuõnnetust mitmed olulised puudused nii õhusõidukite hoolduse 3

§ 13

) või lennunduslubade peatamist (

§ 25). Vastavad meetmed olnuks ettevõtjale vähem koormavad.

Olukorras, kus pole selge, kelle süül lennuõnnetus toimus, on lubamatu peatada kogu ettevõtja majandustegevus. Haldusorgan peab arvestama diskretsioonireegleid ja põhjendama valikut. Kohus arvestas ebaõigesti Lennuameti põhjendustega kaebaja poolt varasemate inspekteerimisaktide täitmisest, mis ei saa olla asjasse puutuvad lennuettevõtja sertifikaadi ajutisel peatamisel viitega 10.02.2003 toimunud lennuõnnetusele. Kohus pidanuks uurima, miks 10.02.2003 toimunud lennuõnnetuse suhtes valiti erinevad meetmed - peatati õhusõidukite käitamine ja juba järgmisel päeval lubati jätkata nende käitamist; samas peatati ajutiselt lennuettevõtja sertifikaat päeval, mil teatud õhusõidukeid lubati käitada. Valitud meede on selgelt ebaproportsionaalne. 3) Käskkirjas puuduvad motiivid, miks sertifikaat peatati, kohtumenetluses toodud motiivid ei ole kooskõlas haldusaktis tooduga. Tagantjärgi põhjuste otsimine ei ole samaväärne haldusakti põhjendamisega väljaandmise ajal ja läheb vastuollu haldusakti põhjendamise eesmärgiga. 4) Sertifikaadi õigusvastase peatamisega võeti kaebajalt võimalus ettevõtluseks, mistõttu tal tekkis kahju summas 1 059 600 krooni. Tekkinud kahju on selges põhjuslikus seoses õigusvastase haldusaktiga ja ei esine aluseid, mis välistaksid Lennuameti vastutuse. 6. Lennuameti vastuses paluti jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. 1) Kuna Lennuameti kohustus on tagada ohutu lennutegevus ja kindlustada, et lennuettevõtjate tegevuse või tegevusetusega ei seataks ohtu inimese elu ega tervist ning Lennuamet ei saanud peale 10.02.2003 toimunud lennuõnnetust enam olla veendunud, et kaebaja suudab tagada ohutu lennutegevuse, siis lennuohutuse tagamiseks oli Lennuametil õigus, võimalus ja kohustus teha vaid ühesugune otsus - peatada ajutiselt kaebaja lennuettevõtja sertifikaadi kehtivus ja viia läbi erakorraline inspekteerimine (vt ka

§ 601ja Lennuameti põhimääruse § 12).

Lennuamet ei kahelnud niivõrd konkreetse lennukitüübi lennukõlblikkuses, lennukitüüpide An-28 täiendav tehniline kontroll teostati kindluse mõttes. Vähem koormavate meetmete kasutamine ei oleks võimaldanud tagada lennuohutust ega kõrvaldanud tekkinud kahtlusi selles, et kaebaja ei suuda oma tegevuses tagada lennuohutust. Kuna inimese elu on ettevõtlusvabaduse õigusest kõrgemini kaitstud õigushüve, on käesoleval juhul õiguste riive proportsionaalne seatud eesmärgi suhtes. Varasemate inspekteerimisaktide täitmata jätmise asjaolude arvestamine oli asjakohane nii Lennuameti kaalutlusotsuse kui ka kohtuotsuse tegemisel. 5

§-le 43 p 1, 10.02.2003 toimunud lennuõnnetusele ja korralduse andmine AS Enimex erakorralise inspekteerimise läbiviimiseks ning asjaolu, et AS Enimex oli teadlik oma tegevuses esinevatest olulistest puudustest, on piisavaks põhistuseks ja motivatsiooniks, et tagada vastava haldusakti õiguspärasus. Ka Riigikohus on 08.05.2001 otsuses nr 3-3-1-27-01 asunud seisukohale, et juhul kui vaidlustatud haldusakt on selles toodud õiguslike aluste ja akti andmise põhjuse osas üheselt mõistetav, siis ei too ainuüksi põhjalikumate sisuliste motiivide puudumine haldusaktis kaasas vaidlustatud haldusakti tühistamist. 3) AS Enimex väidetava kahju võimalikku tekkimist ei olnud võimalik vältida, kuna lennuohutuse koheseks tagamiseks ja ohu vältimiseks inimese elule oli Lennuameti poolt valitud meede ainuõige ja hädavajalik. Seega on Lennuameti vastutus väidetavalt tekkinud kahju eest ka RVastS § 13 lg 3 alusel välistatud. AS Enimex poolt esitatud arved ja maksekorraldused ei tõenda ei kahju tekkimist ega ka kahju suurust. Samuti ei ole tõendatud põhjusliku seosese olemasolu väidetavalt tekkinud kahju ja vastava haldusakti vahel.

1. Lennuameti apellatsioonkaebuses paluti tühistada kohtuotsus kaebajalt menetluskulude välja mõistmata jätmise osas ja mõista uue otsusega Lennuameti kasuks välja menetluskulud. Lennuamet leidis, et tema poolt halduskohtus kantud õigusabikulud summas 73 854,30 krooni (sh käibemaks 11 2654,73 krooni) olid vajalikud ja põhjendatud. Vaidlus oli lisaks kahju hüvitamisele seotud ka lennuohutuse ja selle tagamise kohustusega Lennuameti poolt. Seega oli vaidluse all küsimus võimalikust ohust inimeste (reisijate ja pilootide) elule ja tervisele. Vaidlus eeldas orienteerumist keerukas õiguslikus raamistikus, sh menetlussätetes. Lennuameti spetsialistid on pädevad eelkõige lennundust puudutavates tehnilistes küsimustes. Keeruka iseloomuga vaidluse puhul oli õiguste efektiivse kaitse tagamiseks Lennuamet õigustatud kasutama kvalifitseeritud advokaadi õigusabi. Kaebaja kasutas ka vaidluses advokaadi õigusabi. Otsusest ei nähtu, et kohus võtnud arvesse vaidluse iseloomu, keerukust, vastaspoole tegevust ja muid asjaolusid, mis tingisid Lennuameti poolt õigusabi tellimise advokaadilt. Kohus on õigusabikulude mitteväljamõistmise otsuse tegemisel rikkunud kohtuotsuse põhjendatuse nõuet, mis on menetlusnormi oluline rikkumine. Kuna kaebaja pidi ette nägema, et kaebus on põhjendamatu ja kaebaja on ise tarbetu kohtuskäimisega põhjustanud Lennuametile õigusabikulude tekkimise, siis tuleb ka nimetatud põhjusel õigusabikulud kogu ulatuses välja mõista.
2. AS Enimex vastuses paluti jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja leiti, et antud juhul ei ole tegemist tavalisest ja Lennuameti pädevusest väljuva vaidlusega, milles oleks täiendavalt Lennuameti, sh selle juriidilise osakonna töötajate panusele vajadus advokaadi õigusabi järele. Lennuohutuse ja selle tagamise kohustuse täitmine kuulub Lennuameti pädevusse ja sellega ei ole võimalik põhjendada advokaadi õigusabi tellimise vajadust. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
3. Esmalt kontrollib ringkonnakohus, kas halduskohus on jätnud õigesti rahuldamata Lennuameti peadirektori 11.02.2003 käskkirja nr 11 tühistamise ja kahju hüvitamise nõude (I), seejärel lahendab Lennuameti menetluskulude hüvitamise taotluse rahuldamata jätmise küsimuse (II). I
4. Kaevatavast käskkirjast nähtuvalt oli selle andmise ajendiks kaebajale kuuluva lennukiga An-28 registrimärgiga ES-NOY Tallinna lennuväljal 10.02.2003 toimunud lennuõnnetus ja põhjuseks Lennuameti kahtlus kaebaja suutlikkuses tagada ohutu lennutegevus, mis on lennuettevõtja sertifikaadi omamise eelduseks. 6

§ 43

lg-t 1 ja

§ 42

lg-t 3 ning Korra § 8 lg 1 p-i 1 koos Euroopa Ühinenud Lennuametite ühtsete lennundusnõuete JAR-OPS p 1.175 alap-ga f tõlgendades võis Lennuamet peatada ajutiselt kaebaja lennuettevõtja sertifikaadi kehtivuse, tegemata kaebajale eelnevalt kirjalikku ettekirjutust ja andmata tähtaega minetuste kõrvaldamiseks vastavalt Korra § 8 lg-tele 2 ja 3. Tulenevalt

§ 42

lg-st 3 ja Korra § 8 lg 1 p-st 1 saab sertifikaati omada üksnes selline lennuettevõtja, kellel on lennutegevuse ohutuks ja seaduslikuks korraldamiseks vajalikud talitused, rajatised, seadmed ja varustus ning piisavate teadmiste, oskuste ja kogemustega personal. Käesoleval juhul omas Lennuamet informatsiooni kaebaja lennukitega toimunud mitmete lennuõnnetuste ja lennuintsidentide kohta, mille põhjuseks olid muuhulgas ka piloodi eksimus või ettevalmistuse puudulikkus, samuti õhusõiduki tehniline rike. Seetõttu ei olnud Lennuametil varasema informatsiooni põhjal võimalik välistada puudusi kaebaja hooldussüsteemis ega lünki personali oskustes ja kogemustes, mis kogumis 10.02.2003 toimunud lennuõnnetusega tekitasid põhjendatud kahtluse kaebaja võimes tagada ohutu lennutegevus. Arvestades kaebaja tegevuses esinenud puudusi ja varasemaid kaebaja õhusõidukitega toimunud lennuõnnetusi ja intsidente, ei saanud Lennuamet peale 10.02.2003 toimunud lennuõnnetust ilma täiendava erakorralise inspekteerimiseta olla kindel, et kaebaja on võimeline tagama ohutut lennuliiklust. Juhul, kui lennutegevus ei ole ohutu, võivad aset leida lennuõnnetused ja lennuintsidendid, mille tagajärjel võivad saada kannatada või hukkuda inimesed. Seega on tegemist ettevõtlusvabadusega võrreldes prioriteetse õigushüve, inimelu (ja tervise) potentsiaalse ohustamisega. Lennuametil ei olnud kaevatava käskkirja andmise ajal piisavalt infomatsiooni lõplike järelduste tegemiseks. Lennuametil tuli tekkinud olukorras, kus puudusid lõplikud tõendid, kuid olemasolev informatsioon viitas kahju tekkimise võimalikkusele, kiiresti reageerida. Seega on ülalviidatud õigusaktide sätete tõlgendamisel põhjendatud lähtumine ettevaatusprintsiibist, mille puhul toimub meetmete tarvitusele võtmine teatud määral ebakindluse olukorras, kus olemasolevad (mitte lõplikud) tõendid viitavad kahju tekkimise võimalikkusele. Sel juhul ei lähtuta otsuse tegemisel mitte üksnes objektiivsete asjaolude hindamisest, vaid ka mõistlikust kahtlusest. 12. Ringkonnakohtu hinnangul oli valitud meede – lennuettevõtja sertifikaadi kehtivuse ajutine peatamine ja erakorralise inspekteerimise läbiviimine – eesmärgi suhtes proportsionaalne. Vähem koormavate meetmete kasutamine ei oleks võimaldanud tagada lennuohutust ega kõrvaldanud tekkinud kahtlusi kaebaja suutlikkuses tagada oma tegevuses lennuohutus, nagu õigesti märkis Lennuamet. Kaebaja ettevõtlusvabaduse riive ei olnud ülemäära intensiivne. Kaebajat kontrolliti erakorralise inspekteerimise käigus mõistliku aja jooksul ja ta sai seejärel jätkata oma tavapärast majandustegevust. Lennuettevõtja sertifikaadi kehtivuse ajutise peatamise tõttu ei seiskunud ka kogu kaebaja majandustegevus, vaid ta tegi selles ümberkorraldusi (nt lennuki rentimine), nagu nähtub kahju hüvitamise nõude põhjendamiseks esitatud tõenditest. 7