Haldusasi nr 3-883/2002 KOHTUMÄÄRUS Tallinn, 17.10.2002 Tallinna Halduskohtu kohtunik Hurma Kiviloo, kelle menetluses on J. V.’i, A. R.’i (end L.), L. V. ja H. T.’i kaebused Vabariigi Valitsuse 19.12.2000 määruse nr 452 õigusvastasuse kindlakstegemise ja tühistamise nõudes, arutas 15.10.2002 avalikul kohtuistungil kaebuste esitamise tähtaja järgimise ja kaebuste lahendamise halduskohtu pädevusse kuuluvuse küsimusi. Osalesid Kaebuse esitajad J. V., A.R., L. V. ja H. T. ning nende volitatud esindaja Jüri Asari; Vastustaja Eesti Vabariigi keskkonnaministri volitatud esindaja Andres Kruus. Juures oli kohtuistungisekretär Kairin Ainsar. Asjaolud ja menetluse käik 13.05.2002 esitasid J. V., A. L. (nüüd R.), L. V. ja H. T. Tallinna Halduskohtule kaebused Vabariigi Valitsuse 19.12.2000 määruse nr 452 õigusvastasuse kindlakstegemise ja tühistamise nõudes. Tallinna Halduskohus leidis 15.05.2002 kohtumäärustes, et nimetatud kaebuste läbivaatamine ei kuulu halduskohtu pädevusse, ja tagastas kaebused läbivaatamatult nende esitajatele. Tuginedes HKMS § 4 lg-le 1 märkis kohus, et kaebus on esitatud valitsuse määruse peale, mis on õigustloov akt. Kohus selgitas kaebajatele, et järelevalvet seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse õigustloovate aktide põhiseadusele ja seadustele vastavuse üle teostab õiguskantsler, mistõttu kaebuse esitajatel on võimalik kaebuse esemeks olevas küsimuses pöörduda õiguskantsleri poole. Tallinna Ringkonnakohus oma 13.06.2002 määrustega tühistas halduskohtu 15.05.2002 määrused ja saatis asjad halduskohtule asja kohtuliku läbivaatamise ettevalmistamise jätkamiseks. Kõrgema astme kohus asus seisukohale, et nimetatud kaitse-eeskirja p 25 ap 1 ei ole õigusnorm, vaid haldusakt, mida saab vaidlustada halduskohtus. 26.06.2002 määrustega võttis Tallinna Halduskohus kaebused oma menetlusse ja nõudis vastustajalt hiljemalt 02.09.2002 kirjalikku arvamust tähtaja ennistamise taotluse kohta ja seletust kaebuse kohta koos asjassepuutuvate dokumentidega. Kohus määras arutada eesseisval kohtuistungil esimese küsimusena kaebuse esitamise tähtaja küsimust. Vastustaja esitas oma kirjalikud seisukohad kohtule 14.10.
- Protsessiosaliste seisukohad kaebuse tähtaja ja halduskohtu pädevuse kohta Kaebuse esitajad, viidates HKMS § 9 lg-le 5, on seisukohal, et kaebus haldusakti õigusvastaseks tunnistamiseks on esitatud tähtaegselt. Tühistamisnõude osas paluvad nad tähtaeg ennistada. Kaebajad said teada kaevatava akti olemasolust mõned nädalad enne kaebuse esitamist, kui levis info elamuehituse kavandamisest kõnealuses 1 piirkonnas. Kohtuistungil põhjendasid kaebajad tähtaja ennistamise taotlust järgmiste asjaoludega: tavainimesel on raske olla kursis kõigi avaldatud aktidega; kaebajad olid õiguspärases ootuses, et
- a. moodustatud looduskaitseala säilib, seepärast ei teadnud nad oodata, et võetakse vastu normatiivakte. Kaebajad toetavad Tallinna Ringkonnakohtu 13.06.2002 määrustes väljendatud seisukohti ja leiavad, et kaevatud määruse näol on tegemist haldusakti, mitte õigustloova aktiga, kuna seal käsitletakse konkreetset piiritletud ala, adressaadiks olid inimesed, kes soovisid alustada elamuehitust, ja aktiga rikutakse kaebajate subjektiivseid õigusi. Vastustaja leiab, et tühistamistaotluse osas tähtaja ennistamise taotlus on põhjendamatu ja see tuleb jätta rahuldamata. Eeldatakse, et kõik isikud saavad Vabariigi Valitsuse määrusest teada ühtmoodi, vastasel juhul kannataks õiguskindluse põhimõtte rakendumine. Kaebajad ei ole välja toonud, millised muud objektiivsed asjaolud kui mitteteadmine olid tähtaja möödalaskmise põhjuseks. Vabariigi Valitsuse 19.12.2000 määruse nr 452 staatuse osas on vastustaja seisukohal, et tegemist on õigustloova üldaktiga. Ta ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, mille kohaselt vaidlusalune säte on suunatud Kalmuse tee piiranguvööndisse jäävate kinnisasjade omanikele, kuna antud kitsendust on lisaks kinnisasja omanikele kohustatud arvestama ka kohalik omavalitsus. Viimase tegevus sõltub otseselt vaidlustatud määrusest. Õigusnormist puudutatud isikute ringi tegelik ulatus ei saa olla kriteeriumiks, otsustamaks, kas tegemist on õigustloova üldaktiga. Viimasega on tegemist ka siis, kui õigusnormist on tegelikult puudutatud ainult üks isik, kuid kui õigusnorm on suunatud teatud kriteeriumile vastavale isikute hulgale. Kui määrust käsitada haldusaktina, tuleks kaasata menetlusse kõik maaüksuste omanikud, kelle subjektiivseid õigusi otsus võib puudutada. Kohtu seisukoht ja põhjendused Kohus märgib, et loogilises järjekorras asja lahendades tuleks kõigepealt tuvastada, kas tegemist on halduse üksikakti või õigustloova üldaktiga, sest kui kohus asub seisukohale, et tegemist on halduskohtu pädevusse mittekuuluva aktiga, ei omaks tähtajaküsimus enam praktilist tähtsust. Samas peab kohus võtma seisukoha siiski kõigi ülalnimetatud küsimuste osas. Antud asjas on pooled kaebuse lubatavuse suhtes vastupidisel arvamusel, mis tähendab võimalikku edasikaebamist kummagi poole poolt. Kui kõrgema astme kohtud peaksid leidma, et asja lahendamine kuulub ikkagi halduskohtu pädevusse, siis saab kohus võtta asja uuesti menetlusse üksnes tähtaegse taotluse osas. Et ka tähtaja ennistamise taotluse läbivaatamisel tehtud kohtu otsustus on vaidlustatav, ongi protsessiökonoomika seisukohast vajalik lahendada käesolevas määruses kõik vaidlusküsimused.
- Kaebuse esitamise tähtaeg Vastavalt HKMS § 12 lg-le 3 kontrollib halduskohus eelmenetluses kaebuse esitamise tähtaegsust ja lahendab pärast teiste protsessiosaliste arvamuse saamist tähtaja ennistamise taotluse. Kaevatav Vabariigi Valitsuse 19.12.2000 määrus nr 452 on avaldatud 27.12.2000 (RT I, 2000, 101, 665). Kaebus selle akti õigusvastaseks tunnistamiseks ja tühistamiseks on esitatud kohtule 13.05.
- Poolte vahel puudub vaidlus selles suhtes, et tuvastamistaotlus on esitatud tähtaegselt. HKMS kaevatud akti vastuvõtmise ajal kehtinud redaktsioon ei näinud ette tähtaega kaebusega 2 haldusakti õigusvastaseks tunnistamiseks kohtusse pöördumisel. Aga isegi sel juhul, kui lähtuda kaebajate poolt ekslikult viidatud HKMS § 9 lg 5 alates 01.01.2002 kehtivast redaktsioonist, oleks tuvastamistaotlus esitatud ka siis tähtaegselt – 3 aasta jooksul akti andmisest. Kas kaebajatel on ka põhjendatud huvi akti õigusvastasuse tuvastamiseks, mille puudumist väidab vastustaja, saaks kohus kindlaks teha alles kohtuotsuses. Et kaevatava akti vastuvõtmise ajal kehtinud HKMS § 9 lg 1 redaktsiooni kohaselt kaebus haldusakti või toimingu peale tuli halduskohtule esitada 30 päeva jooksul, arvates päevast, millal isik kaevatavast haldusaktist või toimingust teada sai või pidi teada saama, kui seadus ei sätesta teisiti, siis jagab kohus siin vastustaja seisukohta, et tühistamistaotlus on esitatud tähtaja olulise rikkumisega. Seda on ka kaebajad mõistnud, mistõttu nad on kooskõlas HKMS § 10 lg-s 4 nõutuga esitanud tühistamistaotluse osas tähtaja ennistamise taotluse. Nad on nimetanud tähtaja möödalaskmise põhjustena ainult aktist mitteteadmist (ei osanud akti andmist oodata) ja seda, et keegi ei ole neid kaevatavast määrusest teavitanud. Samas ei oma need asjaolud tähtaja ennistamisel tähtsust. Tähtajad, sh kohtumenetlustähtajad on seaduses sätestatud õiguskindluse põhimõtete realiseerumiseks. Ülalviidatud HKMS § 9 lg 1 sõnastuse kohaselt ei ole alati oluline isegi see, millal isik kaevatavast aktist teada sai (kaebajad said väidetavalt määrusest teada mais 2002), vaid millal ta pidi aktist teada saama. Selleks, et üldist tähtsust omavad õigusaktid oleksid kõigile võrdselt teatavaks tehtud ja kättesaadavad, avaldatakse need, muu hulgas ka Vabariigi Valitsuse määrused Riigi Teatajas. Eelnimetatud eesmärki silmas pidades on see väljaanne ettetellitav, ostetav ja raamatukogudes loetav. Seega pidid kaebajad kõnealuse määruse avaldamise päeval aktist ka teada saama ning osundamine mitteteadmisele on alusetu. Riigi Teataja seaduse (edaspidi RTS) § 5 lg 5 kohaselt jõustub valitsuse määrus kolmandal päeval pärast Riigi Teatajas avaldamist, kui määruses eneses ei sätestata teist tähtaega. Kaevatav määrus on jõustunud üldises korras ja muutunud seega üldkohustuslikuks, sh ka kaebuse esitajatele, alates 30.12.
- Lisaks peab kohus vajalikuks viidata Riigikohtu halduskolleegiumi 19.06.
- a. määrusele haldusasjas nr 3-3-1-38-01, milles Riigikohus jõudis järeldusele, et “seadusandja on HKMS §-s 9 lg 1 sätestatud tähtaja kulgemise alguse seadnud sõltuvusse haldusaktist teadasaamisest, mitte aga selle õigusvastasusest teadasaamisest. Selles, kas haldusakt rikub isiku õigusi ja huve või mitte, peab puudutatud isik selgusele jõudma seaduses sätestatud tähtaja jooksul, kasutades selleks vajadusel professionaalset erialast abi, ning otsustama ka akti vaidlustamise küsimuse. /…/ Kui haldusakti adressaat seaduses ettenähtud tähtaja jooksul oma õiguste rikkumises selgusele ei jõua ning akti ei vaidlusta, on haldusakti hilisem vaidlustamine võimalik ainult siis, kui kohus kaebaja taotlusel ennistab mõjuvate põhjuste olemasolul kaebuse esitamise tähtaja.” Sealjuures mõjuvaks põhjuseks saavad olla üksnes objektiivsed asjaolud, mis takistasid kaebuse õigeaegset esitamist. Mõjuva põhjusega ei ole tegemist, kui kaebuse esitamine oli küll raskendatud või ebamugav, kuid siiski võimalik. Teadmatusele viitamine ei ole laiale üldsusele avalikuks tehtud õigusakti puhul asjakohane. Vastustaja on õigesti märkinud, et kaebuse esitajad ei ole oma taotluses toonud esile ühtegi objektiivset, mõjuvat põhjust tähtaja ennistamiseks. Järelikult tuleb kaebajate tähtaja ennistamise taotlus kui põhjendamatu jätta rahuldamata ja menetlus selle taotluse osas kuuluks HKMS § 12 lg 3 alusel lõpetamisele. Samas on kohus seisukohal, et kogu käesoleva asja menetlus kuulub lõpetamisele, nagu kohus alljärgnevalt põhjendab. 3
- Kaevatav õigusakt ei ole halduse üksikakt, vaid õigustloov üldakt Asja menetlev kohtunik ei ole oma ülalmärgitud seisukohta muutnud, vaatamata Tallinna Ringkonnakohtu 13.06.2002 määrustes väljendatud teistsugusele seisukohale. Asja uuesti menetlusse võttes oli esimese astme kohus selle kõrgema astme kohtu seisukohaga seotud, kuna erinevalt kohtualluvuse kohta sätestatust (HKMS § 8 lg 8) ei ole halduskohtul võimalik saata otse Riigikohtule lahendamiseks kohtupädevuse küsimust. Kohaldatav ei ole antud juhul ka HKMS § 11 lg
- Samal ajal asja lahendamine selleks mittepädeva kohtu (kohtuniku) poolt on niisugune menetlusnormide rikkumine, mis toob otsuse hilisemal vaidlustamisel igal juhul kaasa selle tühistamise. Kui Riigikohus ei nõustu ringkonnakohtu 13.06.2002 määrustes esitatud seisukohaga, siis võib ta tühistada ka esimese astme kohtu otsuse, mis on ringkonnakohtu nimetatud juhiste järgi tehtud. Võib tekkida absurdne olukord, kus kohtuniku lahendid, tehtud kord ühest, kord teisest seisukohast lähtudes, tühistatakse kõrgema astme kohtus mõlemal juhul. Nüüdseks antud asjas vastustajaks tunnistatud Vabariigi Valitsus keskkonnaministri isikus ei saanud varem oma arvamust esitada ega oma huve kaitsta, kuna kohtud otsustasid pädevusküsimuse staadiumis, mil vastustajat ei olnud veel menetlusse kaasatud. Vastustaja jagab kohtu seisukohta, et kaevatava haldusakti näol on tegemist üldaktiga, mille peale esitatud kaebuse läbivaatamine ei ole halduskohtu pädevuses. HKMS võimaldab käesolevas staadiumis asja menetluse lõpetada, kui asi ei kuulu halduskohtu pädevusse (§ 24 lg 1 p 1). Kohus peab kõigepealt vajalikuks märkida, et formaalses mõttes on kõik aktid, mida annavad haldusorganid, haldusaktid, olenemata nende materiaalsest sisust. Haldusakt halduse üksikakti tähenduses, mille peale võib halduskohtusse kaevata, on avalikõiguslikke haldusülesandeid täitva asutuse, ametniku või muu isiku korraldus, käskkiri, otsus, ettekirjutus või muu õigusakt, mis on antud avalik-õiguslikes suhetes üksikjuhtumi reguleerimiseks. Määrused on funktsionaalselt õigustloovad aktid, antud volituse alusel, sisaldavad üldnorme e õigusnorme. Ka eeskiri koosneb õigusnormidest. Vorminõude kohaselt ei tohi üldakt sisaldada üksiknorme. Õigustloova akti kehtimine (õigusjõud) on otseselt seotud nende avaldamisega. Vastavalt RTS § 9 lg 1 p-le 3 Riigi Teataja I osa kolmandas jaos avaldatakse Vabariigi Valitsuse määrused ja nende terviktekstid. Samal ajal valitsuse üksikaktid (korraldused) avaldatakse, olenevalt nende sisust, kas Riigi Teataja II või III osas. Kaevatud määrusega muudeti Vabariigi Valitsuse 10.02.1999 määrusega nr 57 kinnitatud „Pirita jõeoru maastikukaitseala kaitse-eeskirja“. Viimati nimetatud määrus oli kehtestatud kaitstavate loodusobjektide seaduse (edaspidi KLS) § 5 lg 4 ja § 6 lg 3 alusel. KLS § 5 lg 4 näol on tegemist volitusnormiga: kaitseala jagunemise eri osadeks (vöönditeks) ning neis selle seaduse §-de 11-13 alusel rakendatavate kitsenduste ja kohustuste ulatuse kehtestab kaitse-eeskirja kujul Vabariigi Valitsus. Kui vaadata ka KLS § 10 lg-s 3 ja §-des 11-13 sätestatut, on ilmselge, et valitsusele on antud volitus kehtestada KLS rakendamiseks õigustloov akt. Sellele viitab ka kaitse-eeskirja p-s 1 märgitud kaitseala eesmärk – Pirita jõeoru kaitse ja tutvustamine. Et ka Vabariigi Valitsuse 19.12.2000 määrus nr 452, millega muudeti osundatud kaitse-eeskirja p 25 ap 1, on antud KLS § 5 lg 4 alusel, ei saa õigustloovat akti muutev õigusakt olla halduse üksikakt. Määrusest konkreetsete isikute mitteteavitamine ja selle avaldamine Riigi Teataja I osa kolmandas jaos viitab samuti otseselt sellele, et tegemist on üldaktiga. 4 Pirita jõeoru maastikukaitseala kaitse-eeskirja p 25 ap 1 esialgse redaktsiooni kohaselt Kalmuse tee piiranguvööndis on lubatud puhkeotstarbeline äri- ja sotsiaalehitus, kusjuures poollooduslikuna peab säilima 50% piiranguvööndi alast ja ehitiste lubatud maksimaalseks kõrguseks on 8 meetrit. Kaevatud määrusega muudetud redaktsiooni kohaselt aga Kalmuse tee piiranguvööndis on lubatud elamu- ja sotsiaalehitus, kusjuures poollooduslikuna peab säilima 50% piiranguvööndi alast. Asjaolu, et konkreetses piiranguvööndis asub tuvastatav arv kinnistuid, ei muuda õigusakti ega ühte selle sätet haldusaktiks või üksikjuhtumi otsustuseks. Sel juhul tuleks asuda seisukohale, et kõik valitsuse kehtestatud analoogilised kaitse-eeskirjad on halduse üksikaktid ja et kõik need määrused kui õigustloovad aktid sisaldavad kaitsevööndite osas õigusteooria- ja vorminõuetevastaselt üksiknorme. Niisugusest seisukohast lähtudes tuleks lugeda halduse üksikaktiks ka näiteks konkreetse ministeeriumi põhimäärus, kuna see reguleerib samuti konkreetse objekti õiguslikku režiimi. Tegelikult on tegemist õigusnormiga, mis on tegevusjuhiseks kõigile kõnealuses piiranguvööndis elavatele või kaitseala seda piirkonda muul viisil kasutavatele isikutele ning on otseselt aluseks Tallinna linnale kui kohaliku omavalitsuse üksusele oma „haldusaktide andmisele vaidlusaluse piirkonna maa sihtotstarbe muutmiseks, detailplaneeringu muutmiseks ja elamukruntide andmise otsustamisele“. Just nii on kaebajad põhjendanud oma taotlust rakendada kaevatud määruse suhtes esialgset õiguskaitset. Kui siia lisada veel kaebajate väited, et kaevatud määrus puudutab palju inimesi, kes kõik on huvitatud kaitseala säilimisest ka lastele ja lastelastele, siis on selge, et kaebajad oma vastuoluliste väidetega isegi möönavad tegelikult, et tegemist ei ole halduse üksikaktiga. Planeerimis- ja ehitusseaduse (edaspidi PES) § 3 lg 2 järgi planeerimis-, projekteerimis- ja ehitusalase tegevuse korraldamine oma territooriumil kuulub kohaliku omavalitsuse pädevusse. PES § 8 lg 4 p 11 kohaselt linna üldplaneeringu ülesanne on muu hulgas muinsuskaitse-, looduskaitse- ja muude kaitsealuste alade ja objektide ning nende kasutamistingimuste arvestamine planeeringus vastavalt kaitse-eeskirjadele. Sama seaduse § 9 lg 2 p 8 järgi detailplaneeringuga määratakse muu hulgas maakasutuse ja ehitamise erinõuded kaitsealadel vastavalt kaitse-eeskirjadele. Nähtuvalt kaebajate seletustest ongi seoses Pirita jõeoru maastikukaitseala kaitse-eeskirja muutmisega asutud muutma kõnealuse piirkonna detailplaneeringut. Ka ehitusloa ehituse alustamiseks annab või selle andmisest keeldub kohalik omavalitsus (PES §-d 53 ja 54). Vastavalt kaitse-eeskirja p-le 4 kaitseala ja selle vööndite piirid kantakse riiklikusse maakatastrisse. Katastriüksuse sihtotstarbe määramine ja muutmine toimub vastavalt PES-le detailvõi üldplaneeringutega (maakatastriseaduse §-d 18 ja 19). Seega on kaevatud määrus ja konkreetne õigusnorm tõepoolest aluseks Tallinna linnale nimetatud piirkonna osas üksikotsustuste tegemiseks. Järelikult ei ole Vabariigi Valitsuse 19.12.2000 määrus nr 452 konkreetsetele, piiratud arvule adressaatidele suunatud haldusakt üksikjuhtumi reguleerimiseks. Tallinna Ringkonnakohtu 13.06.2002 määrustes väidetakse: „Põhiseadus jätab haldusja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtualluvuse määramise täidesaatva riigivõimu aktide osas seadusandja valiku hooleks (keelamata näiteks laiendada halduskohtu kontrolli halduse üldaktidele) ning ka halduskohtumenetluse seadustik defineerib halduskohtu pädevust haldusakti sisuliste tunnuste kaudu. Seega ei ole antud akti käsitamine haldusaktina vastuolus ei põhiseaduse ega halduskohtumenetluse seaduse mõttega“. Kohus ei nõustu selle mõtteavaldusega. Avalikus õiguses ei saa rakendada eraõiguse põhimõtet, et lubatud on kõik see, mis pole otseselt keelatud. Põhiseaduse ja seaduse mõtte tuvastamine on vajalik eelkõige siis, kui tegemist on ebaselge 5 õigusnormiga või hoopis õiguslüngaga. Antud juhul on aga halduskohtu pädevus ning õigustloovate aktide vaidlustamise ja nende üle järelevalve teostamise kord täpselt reguleeritud. HKMS § 3 lg 2 kohaselt halduskohtu pädevusse ei kuulu avalikõiguslike vaidluste lahendamine, milleks seadus näeb ette teistsuguse menetluskorra. Kaebuste sisust nähtub, et kaebajad peavad nimetatud valitsuse määrust vastuolus olevaks KLS §-dega 13 ja
- Kohus osundas juba oma 15.05.2002 määrustes, juhindudes HKMS § 11 lg-st 4, et Eesti Vabariigi põhiseaduse § 139 ja õiguskantsleri seaduse § 1 kohaselt järelevalvet seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse õigustloovate aktide põhiseadusele ja seadustele vastavuse üle teostab õiguskantsler, mistõttu kaebuse esitajatel on võimalik käesoleva kaebuse esemeks olevas küsimuses pöörduda õiguskantsleri poole. Edaspidi on kaebuse esitajatel aga võimalus kõnealuse määruse alusel võimalikult vastuvõetavaid kohaliku omavalitsuse haldusakte kohtulikult vaidlustada. Käesolevas asjas tuleb aga menetlus HKMS § 24 lg 1 p 1 alusel lõpetada. Kohtunik, arvestades eeltoodut ning juhindudes HKMS § 12 lg-st 3, § 24 lg 1 p-st 1 ja lg-test 2 ja 3, § 25 lg-st 2 ning § 31 lg-test 3 ja 6, määrab:
- Jätta rahuldamata J. V.’i, A. R.’i, L. V. ja H. T.’i taotlused tühistamiskaebuse esitamisel möödalastud tähtaja ennistamiseks.
- Lõpetada menetlus J. V.’i, A. R.’i, L. V. ja H. T.’i kaebustes Vabariigi Valitsuse 19.12.2000 määruse nr 452 õigusvastasuse kindlakstegemiseks, kuna nende kaebuste läbivaatamine ei kuulu halduskohtu pädevusse.
- Saata käesoleva määruse ärakiri kaebuse esitajatele keskkonnaministrile.
- Käesoleva määruse peale võib esitada 10 päeva jooksul, arvates määruse ärakirja saamisest, erikaebuse Tallinna Ringkonnakohtule Tallinna Halduskohtu kaudu. ja vastustaja Hurma Kiviloo Kohtunik 6