KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Lilianne Aasma, Viive Ligi ja Ivo Pilving Otsuse tegemise aeg ja koht 13. veebruar 2008, Tallinn Haldusasja number 3-06-203
) § 9 lg 1 kohaselt vaid detailplaneeringuga, mille algatamise vajalikkus on põhjendatud algatamise taotluse toimikuga. Rae valla ehitusmääruse p 7.2.2 kohaselt kuulub üldplaneeringuga vastuolus oleva detailplaneeringu algatamine või sellest keeldumine vallavolikogu pädevusse. Sellest tulenevalt on vallavalitsuse vastav haldusakt väljaandmisest peale tühine.
- Rae Vallavalitsus palus jätta kaebuse rahuldamata ja leidis, et vaidlustatud kiri ei ole haldusakt, vaid tegemist on teatisega, milles informeeriti kaebajat faktilistest asjaoludest. Juhindudes Rae Vallavolikogu 14.02.2005 otsusest nr 59 delegeeriti kõigi kohaliku omavalitsuse pädevusse antud küsimuste lahendamise õigus Rae Vallavalitsusele, kes vastavalt väljakujunenud halduspraktikale teostab kõik detailplaneeringute menetlemise eeltoimingud, sealhulgas selgitab välja, kas tuginedes üldplaneeringule on võimalik ja põhjendatud algatada detailplaneering või mitte ning edastab selle kohta taotluse esitajale vastavasisulise teatise.
- Tallinna Halduskohtu 07.06.2007 otsusega jäeti kaebus rahuldamata. Riigikohtu 03.05.2007 määruses nr 3-3-1-41-06 on selgelt väljendatud, et detailplaneeringu algatamisest keeldumise otsus on haldusakt (p 17). Vaidlustatud kirjal on kõik haldusaktile seaduses ettenähtud vormilised iseloomulikud tunnused, välja arvatud selle pealkirja eraldi vormistamine korralduse või otsusena. Ka sisult ei ole tegemist informeeriva kirjaga, vaid detailplaneeringu algatamisest keeldumise otsusega. Seda, et ka Rae Vallavalitsus käsitles 14.09.2006 kirja otsusena keelduda detailplaneeringu algatamisest, nähtub nende 22.11.2006 kirjast nr 6-2/1196 kaebajale. Seega on õige kaebaja väide, et tegemist on haldusaktiga. Haldusakti tühisust käsitleb HMS § 63 lg
- Käesolevas asjas on asjakohane HMS § 63 lg 2 p 3 toodud tühisuse alus ehk haldusakti väljaandmine selleks mittepädeva organi poolt. Uurinud asjas esitatud tõendeid ja eelkõige Rae Vallavolikogu 14.02.2005 otsust nr 59, leidis kohus, et Rae Vallavalitsus oli pädev langetama detailplaneeringu algatamisest keeldumise otsust. Nimetatud Rae Vallavolikogu otsus kui hilisem akt muudab ära Rae valla ehitusmääruse p-st 2.7.7 tulenenud Rae Vallavolikogu ainupädevuse üldplaneeringut muutvate detailplaneeringute üle otsustamisel. Seega puudub kohtul alus otsuse tühisuse tuvastamiseks. ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES
- A. Koitjärve apellatsioonkaebuses paluti tühistada halduskohtu otsus ja rahuldada uue otsusega kaebus.
§ 5
p 2 alusel kehtestab kohalik omavalitsus valla või linna ehitusmääruse kohaliku omavalitsuse siseste ülesannete jaotuse määramiseks planeerimis- ja ehitusvaldkonna korraldamisel. Rae valla põhimääruse § 79 lg 2 kohaselt kehtestab volikogu planeerimis- ja ehitustegevuse korraldamiseks valla ehitusmääruse. Rae valla ehitusmääruse p-de 2.2 ja 7.2.2 järgi kuulub üldplaneeringuga vastuolus olevate detailplaneeringute algatamine ja kehtestamine vallavolikogu ainupädevusse. Aruvalla küla on Rae valla üldplaneeringuga arvatud miljööväärtuslike piirkondade hulka. Rae valla põhimääruse § 79 lg 2 ja KOKS § 22 lg 1 p 33 määrab sellel alal detailplaneeringute algatamise vallavolikogu ainupädevusse. Kohus leidis, et vallavalitsus oli pädev langetama otsust vallavolikogu 14.02.2005 otsuse nr 59 põhjal. Selle otsusega delegeeriti vallavalitsuse pädevusse KOKS § 22 lg 2 kohaselt kohaliku omavalitsuse pädevusse antud küsimuste lahendamise õigus. Selles otsuses on fikseeritud, et vallavalitsus on omavalitsuse kollegiaalne täitev ja korraldav organ. Vallavalitsuse 14.09.2006 otsusest nr 6-2/1196 ei nähtu otsustamise kollegiaalsus ja diskretsiooniotsuse põhjendatus (Riigikohtu lahendid 3-3-1-8-02 p 5 ja 6; 3-3-1-62-05 p 7.1; 3-3-1-38-03 p 21 ja 22). 8. Rae Vallavalitsus palus jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata. Kohus leidis, et Rae Vallavolikogu 14.02.2005 otsus nr 59 kui hilisem haldusakt muudab ära 2
(4)3-06-2039 valla ehitusmäärusest tulenenud vallavolikogu ainupädevuse üldplaneeringut muutvate detailplaneeringute üle otsustamisel. Kaebaja ei põhjendanud, miks kohtu seisukoht on ekslik. Eksitav on kaebaja väide, mille kohaselt on Rae valla põhimääruse § 79 lg 2 ja KOKS § 22 lg 1 p 33 kohaselt üldplaneeringuga vastuolus olevate detailplaneeringute algatamise ainupädevus vallavolikogul. Nimetatud Rae valla põhimääruse paragrahvis on sätestatud kord, mida peab valla ehitusmäärus sisaldama ja asjaolu, et selle kehtestab vallavolikogu. Detailplaneeringute algatamise pädevusest kõnealune säte ei räägi. Aruküla küla on arvatud miljööväärtuslike piirkondade hulka, kuid seda Rae valla uue ja veel kehtestamata üldplaneeringuga. 9. A. Koitjärv leidis täiendavalt, et detailplaneeringu algatamisest keeldumine on haldusakt, mis peab tuginema kaalutlusõigusele. Rae Vallavolikogu 14.02.2005 otsus nr 59 ei saa omada suuremat õigusjõudu kui valla ehitusmäärus.
§ 5
p 2 on kohustusliku iseloomuga ja selle järgi reguleeritakse ehitusmäärusega vallasiseste ülesannete jaotus planeerimise valdkonnas. KOKS § 22 lg 2 ei ole aga kohustusliku iseloomuga. Selle järgi võib volikogu delegeerida seadusega kohaliku omavalitsuse pädevusse antud küsimuste lahendamise valitsusele. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
- Ringkonnakohus nõustub halduskohtu järeldusega selles, et Rae Vallavalitsuse 14.09.2006 otsuse nr 6-2/1196 näol ei ole tegemist tühise haldusaktiga.
- Valla volikogu poolt vastu võetud õigusakti õigusjõud ei sõltu sellest, kas õigusakt on vastu võetud kohustusliku iseloomuga seaduse sätte alusel või mitte. Kui seadusandja on näinud ette võimaluse, et volikogu võib delegeerida teatud küsimuste lahendamise valitsusele ja volikogu on seda võimalust kasutanud, ei ole alust kahelda valitsuse pädevuses võtta vastu otsuseid volikogu poolt delegeeritud küsimuste lahendamisel. Rae Vallavolikogu on 16.12.1997 määrusega nr 32 kinnitatud Rae valla ehitusmääruse ja delegeerinud 14.02.2005 otsusega nr 59 kuni sama volikogu koosseisu volituste lõppemiseni seadusega kohaliku omavalitsuse pädevusse antud küsimuste lahendamise vallavalitsusele. Sellega on Rae Vallavolikogu sisuliselt muutnud ajutiselt valla ehitusmäärust. Halduskohus leidis õigesti, et Rae Vallavalitsus oli pädev langetama detailplaneeringu algatamisest keeldumise otsust.
- Pädevust haldusmenetluse tähenduses ei tohi samastada haldusorgani õiguste ja kohustuste mahuga, sest sellisel juhul kaoks piir pädevusnõuete ja haldustegevuse materiaalõigusliku regulatsiooni vahel.
- Planeerimisalase tegevuse korraldamine valla või linna haldusterritooriumil on
§ 4
lg 2 kohaselt kohaliku omavalitsuse pädevuses.
§ 5
p 2 järgi kehtestab kohalik omavalitsus valla või linna ehitusmääruse kohaliku omavalitsuse siseste ülesannete jaotuse määramiseks planeerimis- ja ehitusvaldkonna korraldamisel.
kohaselt on kohalik omavalitsus pädev algatama detailplaneeringu koostamise ja korraldama koostamist (§ 10 lg 5), tegema detailplaneeringu vastuvõtmise otsuse (§ 18 lg 1) ja kehtestama detailplaneeringu (§ 24 lg 3 ja 5). Seega on seadusandja andnud planeerimisalaste otsustuste tegemise (välise) pädevuse esmaselt kohalikule omavalitsusüksusele ehk vallale kui avalik-õiguslikule juriidilisele isikule tervikuna, kuid näinud ette ka võimaluse täpsustada sisepädevust ning volitada omavalitsusorganeid ja pädevaid ametiisikuid planeerimisalase tegevusega seotud ülesandeid täitma. Tulenevalt eeltoodust ja KOKS § 10 lg-st 1 oli vallavanem valla kui avalik-õigusliku juriidilise isiku esindajana pädev alla kirjutama kaevatavale otsusele ületamata seejuures välispädevust. 14. Nii Rae valla põhimääruse, Rae valla ehitusmääruse kui ka Rae Vallavolikogu 14.02.2005 otsuse nr 59 näol on tegemist haldustegevuse materiaalõigusliku regulatsiooniga. Sisepädevuse 3
(4)3-06-2039 rikkumisega ei kaasne haldusakti automaatset tühisust. Välispädevust ületades antud haldusakt on tühine vaid juhul, kui pädevust on ületatud ilmselgelt.
- Riigikohtu halduskolleegiumi praktikas on korduvalt halduskohtumenetluses kehtivast uurimispõhimõttest tulenevalt rõhutatud kohtu kohustust välja selgitada kaebuse esitaja eesmärk kohtusse pöördumisel, tõlgendada esitatud kaebust ja taotlusi sellest lähtuvalt ning juhtida tähelepanu isiku õiguste kaitseks tulemuslikuma taotluse esitamise võimalusele (vt nt lahendid nr 3-3-1-6-02, nr 3-3-1-14-02, nr 3-3-1-61-02, nr 3-3-1-4-04). Ringkonnakohus on seisukohal, et halduskohus on küll asunud selgitama välja kaebaja eesmärki kohtusse pöördumisel, kuid ei ole kaebaja tegelikku tahet lõpuni välja selgitanud. A. Koitjärv taotles 13.10.2006 halduskohtule esitatud kaebuses Rae Vallavalitsuse 14.09.2006 otsuse nr 6-2/1196 õigustühiseks tunnistamist, viidates HKMS § 6 lg 3 p-le 1 ja § 26 lg 1 p-le
- Kaebaja põhjendas kaebuses, miks vaidlustatud otsus ei ole tema arvates õiguspärane, ja leidis, et detailplaneeringu algatamise vajalikkus on põhjendatud algatamise taotluse toimikuga, mille palus kohtul vastustajalt välja nõuda. Halduskohus jättis 13.11.2006 määrusega kaebuse käiguta, selgitas kaebajale kinnistu sihtotstarbe muutmise vajadust ja õigust pöörduda volikogu poole valla üldplaneeringut muutva detailplaneeringu algamiseks, samuti haldusakti tühisuse tuvastamise nõuet (viidates Riigikohtu lahendile nr 3-3-1-21-03). Kohus leidis, et kaebajal on käesoleval juhul mõistlik kohtult nõuda otsuse tühisuse tuvastamist. Kohus palus täpsustada, kas kohus sai kaebaja tahtest õigesti aru. Kaebuse täienduses palus kaebaja tuvastada Rae Vallavalitsuse 14.09.2006 otsuse nr 6-2/1196 tühisuse tagasiulatuvalt alates selle väljaandmisest juhindudes HKMS § 6 lg 3 p-st 3, mis kaebaja arvates hõlmab nii haldusakti tühisuse kui ka õigusvastasuse.
- Ringkonnakohtu hinnangul ilmneb haldusasja materjalidest, et A. Koitjärve kaebuse eesmärgiks ei pruugi olla vaidlustatud otsuse tühisuse tuvastamine, selleks võib pigem olla detailplaneeringu algatamine kaebajale kuuluval kinnistul. Kuna A. Koitjärv vaidlustas tema detailplaneeringu algatamise taotluse rahuldamata jätmise otsuse 30 päeva jooksul otsuse väljaandmisest, võis ta esitada halduskohtule nii haldusakti tühistamise taotluse kui ka detailplaneeringu algatamise taotluse uueks läbivaatamiseks kohustamise taotluse (milles juba sisaldub keelduva otsuse tühistamise taotlus). Halduskohus ei ole selgitanud kaebajale tühistamis- ja kohustamisnõude esitamise võimalust, mis võivad käesolevas asjas olla kaebuse eesmärgi saavutamiseks märksa tõhusamad, kui halduskohtu poolt kaebajale selgitatud haldusakti tühisuse tuvastamise taotlus. Halduskohtu poolt viidatud Riigikohtu lahendis nr 3-31-21-03 käsitletud juhul oli kaebaja
- aastal vaidlustanud
- aastal tehtud otsuse.
- Menetlusnormide rikkumise tõttu kuulub apellatsioonkaebus rahuldamisele. Halduskohtul tuleb selgitada välja kaebaja eesmärk kohtusse pöördumisel ning selgitada kaebajale, milline nõue oleks tema õiguste kaitseks tulemuslikum ja võimalust muuta taotlust. Samas on üksnes kaebajal õigus valida, milline kaebus (õiguskaitsevahend) on tema rikutud õiguste kaitseks kõige tõhusam ja otstarbekam (vt ka Riigikohtu lahendit nr 3-3-1-6-05). Pärast selgitusi peab kohus ära kuulama nii kaebaja kui vastustaja arvamuse selles küsimuses ning lahendama kaebuse. Viive Ligi Ivo Pilving Lilianne Aasma 4
(4)