3-07-979/8

3-07-979 KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Halduskohus Kohtukoosseis Enno Loonurm Otsuse tegemise aeg ja koht 21.12.2007; Tallinn Haldusasja number 3-07-979 Haldusasi Ä.L.’i kaebus keskkonnaministri 22.02.2007 käskkirja nr 213 tühistamiseks Asja läbivaatamise kuupäev Kohtuistung 13.12.2007 Menetlusosalised Kaebuse esitaja Ä.L.; Vastustaja keskkonnaminister, volitatud esindaja Anne Nurk RESOLUTSIOON Tühistada keskkonnaministri 22.02.2007 käskkiri nr 213 (HKMS § 26 lg 1 p 1) Edasikaebamise kord Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse vahetult Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest. Otsuse avalikult teatavakstegemise päev on 21.12.2007 ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK Keskkonnaministri 22.02.2007 käskkirjaga nr 213 (edaspidi käskkiri nr 213 või vaidlustatud käskkiri) jäeti riigi omandisse Pärnu maakonnas Saarde vallas Lanksaare külas asuv maaüksus M 49, pindalaga 10,91 ha, sihtotstarbega 010, kaitsealune maa (tl 5). 14.05.2007 saabus Tallinna Halduskohtule Ä.L.i kaebus, milles taotleti korralduse nr 213 tühistamist (tl 1-4). Tallinna Halduskohtu 27.07.2007 määrusega võeti kaebus menetlusse (tl 13) Tallinna Halduskohtu 13.11.2007 määrusega määrati kindlaks kohtuistungi toimumise aeg (tl 44). 2 KAEBUSE SISU JA TAOTLUS Keskkonnaminister jättis riigi omandisse Pärnumaal, Saarde vallas Lanksaare külas asuva maaüksuse M 49, pindalaga 10,91 ha, sihtotstarbega 010, kaitsealune maa. Eelnevalt on sellega nõustunud ka kohalik omavalitsus. Mainitud maaüksuse osas on kaebuse esitaja omandanud maa tagastamise nõudeõiguse ja on esitanud taotluse õigusvastaselt võõrandatud maa tagastamiseks. Maa riigi omandisse jätmine välistab maatüki tagastamise kaebajale. Maa riigi omandisse jätmine on motiveerimata ja kaebuse esitaja huve pole arvestatud. Suurkonnakotka elupaik iseenesest ei tähenda veel seda, et maa peaks jääma riigi omandisse. Samuti ei eelda kaitsevööndi kehtestamine, et kaitsevööndis olev maa peab olema riigi omand. Maa riigi omandisse jätmine on väga tugev kaebuse esitaja õigusesse sekkumine ning peab olema põhjendatud. Samuti pole arvestatud asjaolu, et keskkonnaministri määrus suur-konnakotka püsielupaikade kaitse alla võtmise kohta on vastu võetud pärast maa tagastamise otsustamist. Maa saab riigi omandisse jätta vaid siis, kui kehtestatud kaitserežiim teeb võimatuks maa kasutamise teise isiku poolt. Sellest lähtuvalt oleks vaidlustatud haldusakt vajanud põhjendust, mil viisil kaitserežiim seda antud juhul endast kujutab. Seda enam, et riigi suva alusel võib kaebuse esitajale mitte kontrollitavatel alustel mõne aja möödudes otsustada, et kaitse alla võetud alal enam suur-konnakotkas ei pesitse. See aga riivab oluliselt kaebuse esitaja õigusi. Kaitseala saab antud juhul eksisteerida ka selliselt, et maa omanikuks saab kaebuse esitaja, kellele maa tagastamine on juba otsustatud, kuid mille reaalne tagastamine on ebamõistlikult veninud ning seda mitte avaldajast tingitud põhjustel. Kaitserežiimiks on antud juhul taotletud sihtotstarve "kaitsealune maa". Vastavalt Vabariigi Valitsuse 24.01.1995 määrusega nr. 36 kehtestatud "Katastriüksuse sihtotstarvete liigid ja nende määramise alused" tähendab kaitsealune maa seda, et seal on keelatud majandustegevus. Sellest aga ei tulene keeldu jätta maa tagastamata ja jätta maa riigi omandisse. Kaebuse esitaja ei soovi teha takistusi suur-konnakotka püsielupaiga kaitsmisele ning on nõus tema elupaiga tähistamisega ning muude vajalike toimingutega. Samas ei ole kaebuse esitaja nõus, et selleks moodustatakse temale tagastatava kinnisasja keskele uus kinnisasi, mis jääb riigi omandisse. Kaheldav on suur-konnakotka pesitsemine vaidlusalusel maaüksusel, kuna suur-konnakotkast pole vaidlusalusel maatükil juba aastaid nähtud ning on kaheldav, kas suur-konnakotkas seal üldse kunagi on pesitsenud. Ei ole mõistlik, kui riik „igaks juhuks“ jätab isiku ilma rohkem kui 10 hektarist maast põhjendades seda oletusega. Kaebuse esitaja tegeleb karjakasvatusega ning seetõttu on oluline säilitada tagastatava maa terviklikkus. Avaldaja esitas taotluse maade tagastamiseks juba

1. aastal. Puuduvad igasugused põhjendatud argumendid, miks maade tagastamisega on venitatud. Arvestatud ei ole kaebuse esitaja usaldusega tagastamisemenetluse läbiviimisele mõistliku aja jooksul. Kaebuse esitaja palub vaidlustatud käskkirja tühistada. VASTUSTAJA SEISUKOHT Käskkirjaga nr 213 on langetatud otsus jätta riigi omandisse Pärnu maakonnas Saarde vallas Lanksaare külas asuv maaüksus M 49, pindalaga 10,91 ha, sihtotstarbega kaitsealune maa. Nimetatud otsus on vastavalt Vabariigi Valitsuse 03.09.1996 määrusega nr 226 kinnitatud „Maa riigi omandisse jätmise korra" (edaspidi Kord) punktile 17 avaldatud 02.03.2007 ametlikus 3 väljaandes Ametlikud Teadaanded. Tulenevalt HMS § 31 lõikest 5 on maaüksuse M 49 maa riigi omandisse jätmise otsus teatavaks tehtud kõigile selle avaldamisega ametlikus väljaandes Ametlikud Teadaanded. Vastavalt halduskohtumenetluse seadustiku § 9 lõikele 1 võib kaebuse haldusakti tühistamiseks halduskohtule esitada 30 päeva jooksul haldusakti teatavakstegemisest arvates, kui seadus ei sätesta teisiti. Isegi juhul, kui kaebus oleks esitatud tähtaegselt, ei saa nõustuda, et vaidlustatud haldusakt ei ole õiguspärane. Riigi omandisse jäetud maaüksusel M 49 asub I kategooria kaitsealuse liigi suur-konnakotka Lanksaare pesapaik, mis on kaitse alla võetud kaitstavate loodusobjektide seadusega (edaspidi KLOS, kehtis kuni
2. mai 2004). Alates
3. detsembrist 2001 jõustus KLOS redaktsioon, mille § 21 lõikes 1 sätestatud I kategooria kaitsealuste liikide nimistusse lisandus liigina suur-konnakotkas. Vastavalt KLOS § 21 lõike 7 punktis 3 sätestatule oli I kategooria kaitsealuse liigi suur-konnakotka isendite pesapuude ümber kehtestatud 250 meetrise raadiusega ringikujuline kaitsetsoon, mille ulatuses oli vastavalt KLOS § 21 lõigetes 8 ja 9 sätestatule kehtestatud sihtkaitsevööndi kaitsekord. Suur-konnakotka Lanksaare pesapaiga kohta on Keskkonnaministeerium
4. aprillil 2003 väljastanud Tali Vallavalitsusele kaitsekohustuse teatise, milles on märgitud suur-konnakotka Lanksaare pesapaigas KLOS alusel kehtestatud piirangud, mis muuhulgas keelavad kaitsetsoonis majandustegevuse, loodusvarade kasutamise ja uute ehitiste püstitamise ning inimeste viibimise kaitsetsoonis, välja arvatud 1.oktoobrist
5. veebruarini. Alates
6. maist 2004 kehtiva looduskaitseseaduse (edaspidi LKS) § 50 lõike 2 alusel loetakse kuni vastava kaitsekorra kehtestamiseni suur-konnakotka pesapuu ja seda ümbritsev ala 250 m raadiuses püsielupaigaks, kus kehtib LKS §-s 30 sätestatud sihtkaitsevööndi kaitsekord. Keskkonnaministri
7. juuli 2006 määruse nr 43 „Must-toonekure ja suur-konnakotka püsielupaikade kaitse alla võtmine ja kaitse-eeskiri" § 5 lõikes 1 on samuti sätestatud, et suur-konnakotka püsielupaikade maa-ala kuulub vastavalt kaitsekorra eripärale ja majandustegevuse piiramise astmele sihtkaitsevööndisse. Seega on olnud kehtestatud suur-konnakotka pesapuu ümber 250 m raadiusega kaitsevöönd, mille ulatuses tuleb järgida eespool kirjeldatud sihtkaitsevööndi kaitsekorda. Maareformi seadusega (edaspidi MRS) on üheselt mõistetavalt sätestatud, et riikliku kaitse all olevate objektide juurde kuuluv maa, millele kehtestatud kaitserežiim teeb võimatuks maa kasutamise teise isiku poolt, ei kuulu seaduse järgi tagastamisele vaid kuulub riigi omandisse jätmisele kaitsealuse maana. Suur-konnakotka Lanksaare pesapaigas asuva maaüksuse M 49 kui riikliku kaitse alla võetud maa riigi omandisse jätmise otsuse tegemisel ei olnud keskkonnaministril võimalik valida erinevate otsustuste vahel. Seega ei ole kaebuse esitaja subjektiivseid õigusi riivatud mitte keskkonnaministri
8. veebruari 2007 käskkirjaga nr 213 „ Maa riigi omandisse jätmine" langetatud maa riigi omandisse jätmise otsusega, vaid riikliku kaitse alla võetud maa tagastamata jätmisega õigustatud subjektidele tekitatud riive tuleneb otseselt seadusest. Sellistele tunnustele vastava maa osas ei ole keskkonnaministrile seadusega antud volitust teha teistsugust otsustust. Saarde vallas Lanksaare külas asuval maaüksusel M 49 kehtib suur-konnakotka pesapaiga ümber 250 m raadiusesse ulatuva maa suhtes sihtkaitsevööndi kaitse-režiim alates
9. detsembrist
10. Samas ei ole Maa-ametile nimetatud maa riigi omandisse jätmise menetluse käigus esitatud dokumentide ega ka antud halduskaebusele lisatud materjalide hulgas ühtegi dokumenti, mis tõendaks, et Lanksaare külas asuva maaüksuse M 49 suhtes oleks langetatud maa tagastamise otsust. Saarde vallas Lanksaare külas asuva maaüksuse M 49 riigi omandisse jätmise menetluses on Tali Vallavalitsus (Tali vald on tänaseks ühinenud Saarde vallaga) 02.06.2007 kirjaga nr 5.3-2/162 4 Keskkonnaministeeriumile teatanud, et "Tali Vallavalitsus tõendab, et Pärnumaal, Tali vallas, Lanksaare külas asuval maaüksus M 49, pindalaga 14,24 ha, sihtotstarve 010, kaitsealune maa (H) on kod. A. L. (ik xxxxxxxxx) taotlus". Nimetatud tõendile lisatud dokumentide hulgas oli Tali Vallavalitsuse
11. juuli 1994 korraldus nr 29, millega otsustati Tali vallas asuva Lanksaare maaüksuse tagastamine A.-I. L.'lie. Nimetatud korraldus ei puudutanud aga maaüksust M 49 ega maa tagastamist Ä.L.'ile ega E. P.'le. Samas on Saarde Vallavalitsus oma
12. novembri 2006 korraldusega nr 144 nõustunud Pärnumaal Saarde vallas Lanksaare külas maaüksuse M 49 riigi omandisse jätmisega. Seega on Saarde Vallavalitsus selgelt väljendanud, et maaüksus M 49 ei kuulu tagastamisele, kuna maa kuulub riikliku kaitse alla võetud maana riigi omandisse jätmisele. Kaebuse esitaja märgib, et kuna on olemas põhjendatud kahtlused suur-konnakotka pesitsemisest vaidlusalusel maaüksusel, siis kaalub ta menetluse algatamist püsielupaiga kaitsmise eesmärgi tegeliku vajaduse selgitamiseks. Kaebuse esitaja sellekohaseid põhjendusi ei saa lugeda asjakohaseks, kuna käesolevas haldusasjas ei ole vaidlustatud Saarde vallas Lanksaare külas asuva suur-konnakotka pesapaiga ümber paikneva püsielupaiga kaitse alla võtmist. Vaidlustatud haldusakti andmine ei ole põhinenud oletustel vaid konkreetsel juriidilisel faktil, et maaüksusel M 49 asub riikliku kaitse alla võetud suur-konnakotka püsielupaik, millele kehtestatud kaitserežiim teeb võimatuks maa kasutamise teise isiku poolt. Vastustaja palub jätta kaebuse rahuldamata. KOHTU PÕHJENDUSED Käesolevas haldusasjas ei ole vaidlust selle üle, et maa, mis hõlmab ka maaüksust M 49, tagastamise õigustatud subjektiks tunnistatud E. P. on loovutanud oma nõudeõiguse avaldajale. Seega käskkiri nr 213 puudutab otseselt kaebuse esitaja õigusi ja haldusõiguse üldiste põhimõtete kohaselt oleks tulnud vaidlusalune käskkiri avaldajale teatavaks teha. Kuivõrd kaebuse esitaja sai käskkirjast teada alles 12.04.2007 Saarde Vallavalitsuses toimunud nõupidamisel ning vastustaja ei ole vastupidist tõendanud, loeb kohus kaebuse tähtaegseks. Ka vastustaja loobus kohtuistungil seisukohast, et kaebus oli esitatud tähtaja rikkumisega (kohtuistungi protokoll, tl 70). MRS § 31 lg 1 p 2 kohaselt jäetakse riigi omandisse riikliku kaitse all olev ja riikliku kaitse all olevate objektide juurde kuuluv maa, kui kehtestatud kaitserežiim teeb võimatuks maa kasutamise teise isiku poolt. Kaebuse esitaja leiab, et keskkonnaminister ei ole maa riigi omandisse jätmisel teostanud õiguspärast kaalumist ega arvestanud kaebuse esitaja huve. Suur-konnakotka elupaik ega kaitsevööndi kehtestamine iseenesest ei tähenda, et maa peaks jääma riigi omandisse. Kohus nõustub kaebuse esitajaga, et MRS-st, looduskaitseseadusest ega muudest õigusaktidest ei tulene, et kaitsealasse kuuluv maa peaks olema tingimata riigi omandis. Maa riigi omandisse jätmise otsustamisel ja sellekohase haldusakti andmisel tuleb läbi viia kohane haldusmenetlus ning maa riigi omandisse jätmise otsust tuleb motiveerida, kaaludes erinevaid huve (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi 11.10.2007 otsus asjas nr 3-3-1-37-07, p 9). See tähendab muuhulgas ka seda, et maa tagastamisest huvitatud isik tuleb menetlusse kaasata ning anda talle võimalus asjakohaste selgituste andmiseks ja omapoolsete vastuväidete esitamiseks. Käskkirjas nr 213 puuduvad maa riigi omandisse jätmise kaalutlused. Vastustaja on seisukohal, et MRS § 31 lg 1 p 2 ei annagi keskkonnaministrile kaalutlusõigust, vaid kaitsealune maa tuleb alati riigi omandisse jätta (tl 17). Kohus sellise seisukohaga ei nõustu. Riigikohus on eespool viidatud lahendi p-s 11 selgitanud järgmist: „Kaalumise teostamisel tuleb haldusorganil esmalt sisustada MRS § 31 lg 1 p-s 2 toodud määratlemata õigusmõiste "maa kasutamise võimatus teiste isikute poolt". Kolleegium on seisukohal, et maa teiste isikute poolt kasutamise võimatus ei ole kehtestatud 5 kaitserežiimiga eelnevalt kindlaks määratud objektiivne tunnus, vaid haldusorganilt igakordset analüüsimist ning tagastamist taotleva isiku huvide arvesse võtmist nõudev kaalutlusotsustus. Konkreetse maa-ala kasutamise võimalikkuse või võimatuse üle otsustamisel tuleb seega ühelt poolt analüüsida ja tõlgendada maa-alal õigusaktidega kehtestatud kaitserežiimi ning teisalt võtta arvesse tagastamist taotleva isiku põhjendatud huvi ning võimalusi sama maa kasutamise osas.“ Seega tuli keskkonnaministril teha sisuline kaalutlusotsus. Haldusasja materjalidest nähtuvalt oli vaidlustatud käskkirja juures ka Maa-ameti koostatud seletuskiri (tl 21). Seletuskirjas kirjeldatakse eelneva menetluse käiku ja viidatakse, et maa riigi omandisse jätmise põhjuseks on vaidlusalusel maaüksusel asuv suur-konnakotka püsielupaik. See ei saa aga olla maa riigi omandisse jätmise ainus kaalutlus. Keskkonnaministrile oli teada, et vaidlusaluse maaüksuse näol on tegemist õigusvastaselt võõrandatud maaga, mille nõudeõiguse on omandanud kaebuse esitaja. Seda kinnitab Tali Vallavalitsuse 02.06.2004 teatis, mis on adresseeritud Keskkonnaministeeriumile (tl 27). Sellele vaatamata ei ole keskkonnaminister antud asjas välja selgitanud puudutatud isiku huve tagastatava maa kasutamiseks ega neid kaalunud muude asjas tähtsust omavate asjaoludega. Kaebuse esitaja ei eita, et tegeleb karjakasvatusega, mis on käsitletav majandustegevusena. Samas on avaldaja menetluse käigus kinnitanud, et kui vaidlusalusel maaüksusel on tõepoolest suurkonnakotka püsielupaik, on ta nõus järgima kõiki õigusaktidest tulenevaid piiranguid (tl 3, kohtuistungi protokoll, tl 70). Looduskaitseseadusest, keskkonnaministri 03.07.2006 määrusest nr 43 „Must-toonekure ja suurkonnakotka püsielupaikade kaitse alla võtmise ja kaitse-eeskiri“ ega muudest õigusaktidest ei tulene, et sihtkaitsevööndi piirangud peaksid erinema sõltuvalt sellest, kelle omandisse maa kuulub – need nõuded on kõigile täitmiseks kohustuslikud sõltumata maa omandivormist. Arvestama peab ka sellega, et MRS § 6 lg 2 p 4 sätestatud maa riigi omandisse jätmise prioriteetsus ei tähenda piirangut otsustaja kaalutlusruumis, vaid määrab üksnes maa riigi omandisse jätmise ja maa tagastamise otsuste tegemise ajalise järjestuse (Vt Riigikohtu 11.10.2007 lahend 3-3-1-37-07, p 9). Kuna haldusakti õiguspärasust tuleb hinnata eelkõige selle andmise aja seisuga, siis ei oma antud asjas otsest tähendust kaebuse esitaja avaldus Saarde Vallavalitsusele, mille vastustaja on Saarde Vallavalitsuselt saanud hiljem ja mis vastustaja arvates kinnitab, et lõppjäreldustes on maa riigi omandisse jätmise otsus õige (tl 65-67, kohtuistungi protokoll, tl 71). Haldusmenetluse seaduse § 4 lg 2 kohaselt tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. Kohus leiab, et keskkonnaminister on käskkirja andmisel jätnud kaalumata olulist tähtsust omavad asjaolud ja see tähendab olulist kaalutlusviga, mille tõttu on käskkiri nr 213 õigusvastane. Ei saa välistada, et ka uue otsuse tegemisel jõuab keskkonnaminister järeldusele, et argumendid maa riigi omandisse jätmiseks on kaalukamad kui kaebuse esitaja huvi maa tagastamiseks, kuid selline otsustus peaks olema siis ka väga selgelt põhjendatud ning vastavad kaalutlused peaksid haldusaktist nähtuma. Kuigi käskkiri nr 213 on õigusvastane juba ainuüksi kaalutlusvigade tõttu, märgib kohus, et vastustaja on käskkirja andmisel oluliselt rikkunud ka menetlusnorme. Vaidlust pole selles, et keskkonnaminister ei kaasanud kaebuse esitajat maa riigi omandisse jätmise menetlusse ega taganud talle ärakuulamisõigust (kohtuistungi protokoll, tl 71, keskel). Menetlusse kaasamisena ja ärakuulamisõiguse tagamisena ei saa käsitleda asjaolu, mille kohaselt kaebuse esitaja eeldatavalt 6 teadis haldusmenetlusest, mille viis läbi Saarde Vallavalitsus vaidlusaluse maaüksuse sihtotstarbe määramisel ja maa riigi omandisse jätmise nõusoleku andmisel. Maaüksuse sihtotstarbe määramine ja nõusoleku andmine on kohaliku elu küsimuse otsustamine, mille puhul riigi, kohaliku omavalitsuse ja maa tagastamisest huvitatud isiku huvid ei pruugi kattuda. Maareformi seadusest ega muudest õigusaktidest ei tulene kohalikule omavalitsusele keskkonnaministri asemel maa riigi omandisse jätmise haldusmenetluse läbiviimise kohustust. Kuna vaidlustatud haldusakt on sisuliselt õigusvastane oluliste kaalutlusvigade tõttu ja selle väljaandmisel on oluliselt rikutud menetlusnõudeid, tuleb käskkiri nr 213 tühistada. Menetluskulude hüvitamise taotlusi pooltel ei olnud (kohtuistungi protokoll, tl 71). Enno Loonurm Kohtunik