TARTU HALDUSKOHUS Tartu kohtumaja KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohtuasja number 3-07-2440 Otsuse kuupäev 29. veebruar 2008 Kohtunik Roby Koik OÜ Eraakadeemia Nord kaebus haridus- ja teadusministri

) §-s

1. Samuti on KHS § 1 lg 4 kohaselt kõrgharidusstandard kõrghariduse omandamist võimaldatavate õppeaasutuste koolituslubade väljaandmise ja nende õppekavade akrediteerimise üks alusdokumente. Akadeemial Nord on kõik nimetatud õigusaktides doktoriõppe läbiviimiseks ja koolitusloa saamiseks kehtestatud nõuded täidetud. Samas ei ole aga ükski vastustaja poolt koolitusloa andmisest keeldumise põhjendusest sätestatud üheski seaduses ega selle alusel antud õigusaktis doktoriõppe kohustusliku tingimusena. Vastustaja ega ekspertkomisjon ei ole osutanud otsuse tegemisel piisavalt tähelepanu koostööle ja võrgustumisele ning rahvusvahelistumisele, mis on ministeeriumi enda poolt välja töötatud ja Riigikogu
2. novembri 2006.a otsusega heaks kiidetud „Eesti kõrgharidusstrateegia aastateks 2006-2015“ üks põhisuundumusi. Akadeemia Nord on taotluslikult doktoriõppes panustanud eelkõige juhtõppejõud prof V. Kolgale ning partnersidemetele Peterburi Ülikooliga, mille juhtprofessor Viktor Allakhverdov osaleb aktiivselt doktoriõppe läbiviimises, sama on kehtiv ka Venemaa Teaduste Akadeemia Sotsioloogia Instituudi teaduri professor Viktor Maguni suhtes. Doktoriprogrammi võrgustikupõhisuse ja orienteerituse praktiliste probleemide lahendamise näiteks on lisaks eelnevale ka Akadeemia Nord doktorandid. Nii osales Merle Tambur käesoleva aasta suvel (3.-8.06) Itaalias kolmandal rahvusvahelisel kursusel „Psühholoogiline vägivald töökohal“ („Bullying and Harassment at Work“). Teine doktorant Atali Stahlman on seotud Euroopa Liidu Grundtvigi-GMP projektiga „Knowledge for future integration of marginlaised and disadvantaged citizens“. Nii realiseerub praktiliselt võrgustikupõhine doktori (PhD) programmi õpe. Kaebajal on alust kahelda ka haridus- ja teadusministri poolt moodustatud ekspertkomisjoni erapooletuses, kuna ekspertkomisjoni liikmed on tihedalt seotud Tartu ja Tallinna Ülikoolidega ning aina tiheneva ülikoolidevahelise konkurentsi tingimustes võisid komisjoni liikmed otseselt olla huvitatud koolitusloa mitteandmisest. Ekspertkomisjon on oma arvamuses märkinud, et „külalisõppejõududena osalevad suunaainete õpetamisel prof Magun ja dr Kuusela ei oma kvalifikatsiooni psühholoogia erialal ning ei saa olla seetõttu vaadeldavad kui psühholoogia doktoriõppesse panustavad õppejõud“. 2 Tegelikkuses on prof Magun aga nii M.A.

§ 5

lg 9 p 2, rikkunud kaalutlusõiguse teostamise reegleid ja jätnud pealiskaudse keelduva haldusakti andmisel tähelepanuta kolmandate isikute huvid. Samuti on haridus- ja teadusminister lähtunud otsuse tegemisel valedest faktiandmetest ning jätnud reaalselt hindamata ja kaalumata kaebuse esitaja esitatud olulised asjaolud. Haridus-ja teadusminister ei ole eristanud koolitusloa andmise ning teadus- ja arendustegevuse riigieelarvest sihtfinantseerimise eesmärke.

§ 5

lg 1 kohaselt on koolitusluba tegevusluba õppetöö läbiviimiseks koolitusloal märgitud õppekava alusel ja omavalitsusüksuse haldusterritooriumil, mis väljastatakse haridus- ja teadusministri käskkirjaga isikule, kes soovib asutada erakooli, rakendada oma erakoolis uut õppekava või laiendada erakooli õppetegevust väljapoole olemasolevate koolituslubadega määratud omavalitsusüksuse haldusterritooriumi piire. Sama paragrahvi 9. lõige sätestab koolitusloa väljaandmisest keeldumise alused. Vaidlusalune punkt 2 käsitleb koolitusloa väljaandmisest keeldumist õppekava puuduste korral. Kaebuse esitaja märgib, et haridus- ja teadusminister ei oleks saanud õppekavaga õppe eesmärkide mittesaavutamist üldse siduda õppejõudude publikatsioonide või teadusgrantidega. Õppekava on üksnes dokument, mille alusel õpet läbi viiakse. Õppejõud ei ole osa õppekavast. Eeltoodust tulenevalt kui haridus- ja teadusminister otsustab

§ 5

lg 9 p 2 alusel keelduda koolitusloa väljaandmisest, saab ta seda teha üksnes juhul, kui õppekavas sätestatud eesmärgid ei ole selles õppekavas endas sätestatud viisil saavutatavad ehk ta peab analüüsima õppekavas toodud vahendite sobivust (õppeainete sisu ja mahtu, valikuvõimalusi jms nõudeid) õppekavas endas märgitud eesmärkide täitmiseks. Kui edukalt õppekava ellu viiakse ja kas selle raames kasutatakse professionaalseid õppejõude, ei ole

§ 5lg 9 p-st 2 tulenevalt koolitusloa väljaandmise küsimus.

Seega on haridus- ja teadusminister antud juhul õppekava hindamisel toetunud õppejõudude publikatsioonide ja teadusgrantide puudumisele põhjendamatult. Nimetatud puudus ei ole selle sätte alusel koolitusloa väljaandmisest keeldumise aluseks. 3 Kaebuse esitaja arvates ei ole koolitusloa väljastamisest keeldumist kui ettevõtlusvabaduse (Põhiseaduse § 31) realiseerimise takistamist võimalik põhjendada asjaoludega, mis ei tulene õiguse realiseerimist käsitlevast seadusest. Haridus- ja teadusministri kohaldatud

§ 5lg 9 p 2 puudutab õppekavale esitatavate nõuete mittetäitmist.

Erakooli õppekavale esitatavad tingimused sätestatakse

§-s

1. Selle paragrahvi lg 4 p 5 kohaselt peab ülikooli õppekava vastama kõrgharidusstandardile. Seaduses ei sätestata, et õppekava ega selle eesmärgid peaks koolitusloa taotlemisel vastama Teadus- ja arendustegevuse korralduse seadusele (edaspidi TAKS) või selle alusel antud Vabariigi Valitsuse
2. juuli 2004 määrusele nr 259 „Teadus- ja arendustegevuse evalveerimise tingimused ja kord”. Kaebuse esitaja arvates on haridus- ja teadusminister ebaõigesti arvestanud erisustega koolitusloa väljastamise ja teadus-ja arendusasutuse evalveerimise menetluses ja eesmärkides. TAKS § 2 lg 4 kohaselt on evalveerimine teadus- ja arendusasutuse tegevuse taseme (sealhulgas teadusteema juhtide, põhitäitjate, teadusteema täitmise tulemuste, teadusteema täitmiseks vajaliku materiaalse baasi) rahvusvaheline hindamine vastavas teadus- ja arendustegevuse valdkonnas, lähtudes selle valdkonna rahvusvaheliselt tunnustatud teadus- ja arendustegevuse tasemest. Teadus- ja arendusasutuse tegevuse taseme hindamine on analoogne tegevus ülikoolide õppekavade akrediteerimisega. Õppejõudude ja teadustöötajate panust õppetegevusse, professionaalsust jne hinnatakse ülikooli õppekava akrediteerimisel, mitte koolitusloa väljaandmise otsustamisel. Nii evalveerimine kui akrediteerimine on mõlemad kehtestatud õppe- või teadus- ja arendusasutuse kvaliteedi ja põhitegevuse tulemuslikkuse tagantjärele hindamiseks. Seevastu koolitusluba on olemuslikult tegutsemisluba, mis tuleb taotleda enne vastava tegutsemisega alustamist ning mille sisuks on anda põhimõtteline õigus õppetegevust läbi viia. Kaebuse esitaja rõhutab, et koolitusloa andmisega ei garanteerita haridusasutusele lõpudokumentide riiklikku tunnustust - see eesmärk on akrediteerimisel, samuti ei otsustata sellega õppeasutusele riikliku koolitustellimise esitamist. Seega on ka sisuliselt põhjendamatu esitada koolitusloa taotlemisel õppeasutuse töötajatele nõudeid, mis on sätestatud teadus- ja arendustegevuse evalveerimist või sihtfinantseerimist puudutavates õigusaktides. Kuigi haridus- ja teadusminister ei ole kaevatavas haldusaktis põhjendanud koolitusloa väljaandmisest keeldumist õppekava vastuoluga kõrgharidusstandardiga, on ta seda teinud oma
3. detsembri 2007.a vastuses kaebusele. Kaebuse esitaja leiab, et kuna need põhjendused kaevatavas haldusaktis ei sisaldunud, tuleks need jätta tähelepanuta. Samas ei ole ka need põhjendused kohased. Lähtudes

§ 11

lg-st 1 ei pea andmed õppejõudude ja teadustöötajate kohta üldse sisalduma õppekavas. Samas kaebuse esitaja õppejõud vastasid kõrgharidusstandardi nõuetele. Doktoriõppe õppejõudude kvalifikatsioonile esitab nõuded kõrgharidusstandardi §

1. Selle kohaselt õpetavad 100 protsenti õppekavas määratud õppeainete mahust vastavas õppevaldkonnas teadus- ja arendustööl aktiivsed doktorikraadiga või sellele vastava kvalifikatsiooniga õppejõud või kunstialadel rahvusvaheliselt tunnustatud loovisikud. 4 Kaebuse esitaja hinnangul saab aktiivse doktorikraadiga või sellele vastava kvalifikatsiooniga õppejõuna käsitleda õppejõudu, kes ei ole pensionil. Ükski teadus- ja arendustegevust reguleeriv õigusakt ei sisusta teadustöötaja „aktiivsust” nõudega, et igal teadustöötajal peab olema viimase viie aasta jooksul avaldanud eelretsenseeritud teaduspublikatsioone. Küll aga kehtib see nõue teadus- ja arendustegevuse sihtfinantseeringu saamiseks (teadus- ja haridusministri
2. aprilli 2002.a määrus nr 31 „Teadus- ja arendusasutuste teadusteemade sihtfinantseerimise tingimused ja kord” § 5 lg 1 p 3 ja § 6 lg 1 p 1). Igal juhul puudub nii õiguslik alus kui mõistlik põhjendus käsitleda koolitusloa väljaandmisel aktiivse doktorikraadiga või sellele vastava kvalifikatsiooniga õppejõu kriteeriumina seda, kas õppejõud vastab tingimustele, mida esitatakse teadusteema juhile või täitjale Eesti Vabariigi eelarvest teadusteemale sihtfinantseeritava toetuse saamiseks. Eeltoodust tulenevalt on kaebuse esitaja seisukohal, et kõik kõrgharidusstandardis sätestatud õppekava ja õppejõudude nõuded olid antud juhul täidetud. Kaebuse esitaja rõhutab, et koolitusloa väljaandmise tingimused peavad olema selged ja arusaadavad ning taotlejal peab olema võimalus haridus- ja teadusministri otsustust prognoosida. Antud juhul on haridus- ja teadusminister kaebuse esitajale arusaamatute tõlgenduste abil tuletanud sisuliselt uue teooria ja

-l mittepõhinevad tingimused koolitusloa väljaandmisest keeldumiseks. Kaebuse esitaja rõhutab, et ei

-ist tulenevalt ega ka loogiliselt võttes ei saa koolitusloa välja andmisel doktoriõppe õppejõududele laieneda sama ranged nõuded kui riigieelarvest sihtfinantseeritava teadusteema juhile. Samuti ei ole haridus- ja teadusminister pööranud tähelepanu õppejõudude tegelikule panusele teadus-ja arendustöös, mille kohta olid materjalid esitatud koolitustaotluse lisadena, vaid põhjendanud koolitusloa väljastamisest keeldumist vaid eelpoolkäsitletud arusaamatute ja formaalsete kriteeriumitega, mis koolitusloa väljastamisele ei rakendu. Ka ei ole haridus- ja teadusminister arvestanud hetkel Akadeemias Nord õppivate doktorantide huvidega, kes on õigustatud eeldama uue koolitusloa andmist varasema kehtivuse lõppemisel. Olukorras, kus kaebuse esitajal oli olemas kehtiv koolitusluba, peab selle pikendamisest keeldumiseks olema väga mõjuvad põhjused või kõrvaldamatud puudused. Antud juhul sellised mõjuvad põhjused ja puudused puuduvad. Kaebuse esitaja arvates olid koolitusloa väljaandmisest keeldumise põhjused otsitud. Haridusja teadusministri otsustus oli meelevaldne ning ettearvamatu. Haridus- ja teadusminister ei ole kaalutlusõiguse teostamisel arvestanud asjas olulisi asjaolusid ega hinnanud põhjendatud huve. Haridus- ja teadusminister on rikkunud koolitusloa taotluse lahendamise tähtaega ning tegutsenud hea halduse tava vastaselt, keeldudes koolitusloa andmisest vaid üks päev enne kehtinud koolitusloa tähtaja lõppemist, so alles 31. oktoobril 2007.a, rikkudes sellega

§ 5

lg 6 nõuet, mille kohaselt on koolitusloa taotluse läbivaatamise tähtaeg pärast nimetatud paragrahvi lõikes 5 nimetatud andmete esitamist ülikoolil, kõrgkoolil, kutseõppeasutusel kolm kuud. Viimased (õppejõudude töökoormust puudutavad) andmed esitas kaebuse esitaja haridusministrile

1. juulil
2. Seega oleks haridus- ja teadusminister pidanud koolitusloa andmise otsustama hiljemalt
3. oktoobriks 2007.a. 5 Koolitusloa andmisest keeldumise otsuse tegemist senise koolitusloa kehtimise eelviimasel päeval ei saa mitte kuidagi pidada eeltoodud seaduse sätetele ja hea halduse põhimõttele vastavaks. Lähtuvalt ülikoolides õppe läbiviimise iseloomust, tingib koolitusloa lõppemine ja uue andmisest keeldumine oluliste ümberkorralduste tegemise vajaduse, mis puudutavad mitte ainult õppeasutuse enda vaid ka õpilaste ja õppejõudude huve. Koolitusluba Akadeemias Nord psühholoogia doktoriõppe läbiviimiseks kestis 5 aastat, õppe raames on pooleli olulisi teadusprojekte, Haridus- ja Teadusministeerium ei ole kordagi eelnevalt pööranud Akadeemia Nord tähelepanu õppekavade ja õppejõudude kvalifikatsiooni nõuetele mittevastavusele ega muul moel andnud mõista, et edasiseks koolitustegevuseks psühholoogia doktoriõppes ei pruugita luba anda. Arvestada tuleb ka seda, et juhul kui õppekava ei vastanud nõuetele, oleks haridus- ja teadusminister pidanud vastavalt

§ 9

lg-le 1 koolitusloa kehtetuks tunnistama juba varem, mida ta aga koolitusloa viie kehtivusaasta jooksul ei teinud. Eeltoodust tulenevalt leiab kaebuse esitaja, et haridus- ja teadusminister on tegutsenud tema suhtes eksitavalt ja pahatahtlikult, tehes üllatusliku haldusotsuse napilt enne koolitusloa tähtaja lõppemist, võtmata arvesse õpilaste põhjendatud huve ning jätmata isegi võimalust koolitusloa kehtivuse ajal vaidlustada uue koolitusloa andmisest keeldumist. Lähtudes eeltoodust palub kaebuse esitaja OÜ Eraakadeemia Nord tühistada ministri 31.10.2007.a käskkiri nr 1028 „Koolitusloa andmisest keeldumine OÜ Eraakadeemia Nord eraülikoolile Akadeemia Nord“ ja kohustada haridus-ja teadusministrit välja andma OÜ Eraakadeemia Nord eraülikoolile Akadeemia Nord koolitusluba psühholoogia doktoriõppe läbiviimiseks. Vastustaja seisukohad 4. Haridus- ja Teadusministeerium ei nõustu kaebaja kaebuses toodud seisukohtadega.

§ 5

lõike 9 punkti 2 kohaselt keeldub haridus- ja teadusminister erakooli pidajale koolitusloa andmisest, kui õppekavas õppe eesmärgiks seatud vajalikud pädevused, oskused ja teadmised ei ole õppekavaga saavutatavad.

§ 8

lg 1 kohaselt tehakse haridus- ja teadusministri käskkirja alusel õppekavale, millele koolitusluba taotletakse, õppemateriaalsele baasile ja arengukavale ekspertiis ning moodustatakse ekspertiisi teostamiseks ajutine ekspertiisikomisjon, kes hindab, kas õppekavas õppe eesmärgiks seatud vajalikud pädevused, oskused ja teadmised on õppekavaga saavutatavad või kas õppemateriaalne baas võimaldab läbi viia vastava taseme õpet või vastab õppekavast tulenevatele vajadustele.

§ 11lõike 4 punkti 5 alusel peab ülikooli õppekava vastama kõrgharidusstandardile.

KHS § 1 lõike 4 kohaselt on kõrgharidusstandard kõrghariduse omandamist võimaldavate õppeasutuste koolituslubadel väljaandmise ja nende õppekavade akrediteerimise üks alusdokumente. KHS § 27 sätestab doktoriõppele esitatavad nõuded, mille kohaselt doktoriõpe on kõrghariduse kõrgeima astme õpe, mille kestel üliõpilane omandab iseseisvaks teadus-, arendus- või kutsealaseks loometööks vajalikud teadmised ja oskused. KHS § 30 alusel õpetavad doktoriõppes 100 protsenti õppekavas määratud õppeainete mahust vastavas õppevaldkonnas teadus- ja arendustööl aktiivsed doktorikraadiga või selleks vastava kvalifikatsiooniga õppejõud või kunstialadel rahvusvaheliselt tunnustatud loovisikud. KHS § 5 lg 2 kohaselt vähemalt 50 % õppekavas määratud õppe mahust õpetavad vähemalt 51 %-lise 6 koormusega selles õppeasutuses või ühisõppekavade või õppeasutuste vahelise lepinguga seotud õppeasutustes töötavad õppejõud. Vastavalt

§ 8

lõikele 1 moodustas minister õppekavale ekspertiisi teostamiseks ekspertiisikomisjoni. Ekspertiisikomisjon andis 22.10.2007.a nimetatud doktoriõppe õppekavale hinnangu tuginedes Akadeemia Nord poolt esitatud materjalidele kui ka avalikult kättesaadavale informatsioonile. Ekspertiisikomisjon märkis muuhulgas, et doktoriõppe seisukohalt on oluline omada personaalseid teadusgrante ja sihtfinantseeritavaid grante ning leidis, et doktoriõppekavasse haaratud õppejõudude kvalifikatsioon ning teadus- ja arendustöö ei ole piisav doktorantide koolitamiseks. Oma hinnangus märkis ekspertiisikomisjon, et kuna doktoriõpet realiseeritakse eelkõige juhendaja teadusteemas ja juhendajakeskselt, siis sõltub doktoriõppe õppekava efektiivsus eelkõige juhendaja teadusaktiivsusest ja kompetentsusest. Tulenevalt eelnenust on Haridus- ja Teadusministeerium seisukohal, et haridus- ja teadusministri 31.10.2007.a käskkiri on välja antud seaduslikul alusel ja seega kooskõlas Haldusmenetluse seaduse (edaspidi HMS) §-dega 3 ja 54. Õigusaktides on sätestatud konkreetsed alused, millal on võimalik koolitusloa andmisest keelduda ning haridus- ja teadusminister on vastavatest erakooliseaduses sätestatud alustest ka lähtunud. Ministeerium ei nõustu kaebaja seisukohaga, et ükski vastustaja poolt koolitusloa andmisest keeldumise põhjendusest pole sätestatud seaduses.

§ 5

lõike 9 punkti 2 kohaselt keeldub haridus- ja teadusminister erakooli pidajale koolitusloa andmisest, kui õppekavas õppe eesmärgiks seatud vajalikud pädevused, oskused ja teadmised ei ole õppekavaga saavutatavad. Õppekava hindamiseks moodustatud ekspertiisikomisjon hindab, kas õppekavas õppe eesmärgiks seatud vajalikud pädevused, oskused ja teadmised on õppekavaga saavutatavad. Õppekava peab

alusel vastama kõrgharidusstandardile. Kuna KHS alusel on doktoritöö iseseisev teaduslik uurimus, milles on esitatud vastava teadusvaldkonna olulise probleemi uudne lahendus, või loometöö, on doktoriõpe lahutamatult seotud teadustegevusega, mistõttu lähtutakse doktoriõppes lisaks erakooli- ja ülikooliseaduses ning KHS-s sätestatud nõuetele ka teadustegevusele seatud nõuetest. Doktoriõppe puhul lähtutakse eelkõige evalveerimisel ehk teadustegevuse hindamisel kasutatud kriteeriumidest, eriti teadustöö hindamise puhul. Teadustegevuse evalveerimise sätestab Teadus- ja arendustegevuse korralduse seaduse (edaspidi TAKS) §

1. Teadus- ja arendustegevuse evalveerimise tingimused ja kord on sätestatud Vabariigi Valitsuse 30.07.2004.a määrusega nr
2. Näiteks aktiivsust teadus- ja arendustööl hinnatakse teadustöö taseme hindamise kriteeriumide järgi, mida kasutavad Eesti Teadusfond ning Teaduskompetentsi nõukogu pöörates tähelepanu viimase 5 aasta jooksul eelretsenseeritavates rahvusvahelistes teadusajakirjades või kogumikes avaldatud publikatsioonidele. Akadeemia Nord „Psühholoogia“ doktoriõppe õppekava õppejõudude uurimus- ja teadustöö tulemused ei kajastu ekspertiisikomisjoni hinnangu kohaselt viimase 5 aasta eelretsenseeritavates rahvusvahelistes teadusajakirjades. Tulenevalt eelnenust on ministeerium seisukohal, et 31.10.2007.a käskkirjas märgitud põhjendused koolitusloa väljastamisest keeldumisel tulenevad seadusest ja selle alusel antud õigusaktist. Ministeerium on seisukohal, et kaebajal oli võimalik vaidlustada ministri 18.09.2007.a käskkiri nr 910, millega moodustati ekspertiisikomisjon. Vastustaja märgib, et ministrile ei ole ekspertiisikomisjoni otsus koolitusloa andmise otsuse tegemisel kohustuslik. Minister ei lähtunud käskkirja andmisel vaid ekspertkomisjoni hinnangutest, sest otsus tehakse kõikide kogutud andmete põhjal kogumis. HMS § 40 kohaselt on menetlusosalisel võimalus igas 7 menetluse staadiumis esitada asja kohta oma arvamus ja vastuväited selleks eelnevalt eraldi sellekohast teadet saamata. Minister lähtus otsuse tegemisel kaebaja taotlusest, sellele lisatud materjalidest ja avalikult kättesaadavast informatsioonist ning otsuse tegemiseks puudus vajadus lisaandmete saamiseks. Vastustaja ei ole rikkunud hea halduse tava sellega, et otsus 01.11.2007.a lõppeva doktoriõppe koolitusloa mittepikendamise kohta langetati 31.10.2007.a. Kuna Erakooliseadus näeb koolitusloa andmiseks kohustuslikuna ette ekspertiisi teostamise, siis oli ministeeriumil enne otsuse tegemist vajalik ära oodata ekspertiiskomisjoni arvamus, mis vormistati 22.10.2007.a. Vastustaja juhib tähelepanu asjaolule, et kaebajal oli tulenevalt

§ 5

lõike 4 punktist 1 kohustus esitada koolitusloa taotlus 7 kuud enne vastava õppekava rakendamist. Seega oleks kaebaja pidanud koolitusloa taotluse esitama ministeeriumile hiljemalt 7 kuud enne 01.11.2007.a, seega hiljemalt 31.03.2007.a, kaebaja esitas aga taotluse 31.05.2007.a. Vastuseks OÜ Eraakadeemia Nord poolt esitatud täiendavatele seisukohtadele, esitab Haridus- ja Teadusministeerium alljärgnevalt omapoolsed seisukohad. Koolitusloa andmise menetluses hinnatakse ka õppetööd läbiviivate isikute sobivust ja vastavust seadusest tulenevatele nõuetele, mis kõrgkoolide puhul konkreetsemalt väljendub hinnangu andmises, kas kõrgkoolis (antud juhul erakõrgkoolis) õpetavad õppejõud vastavad samaliigilise avalik-õiguslike ülikoolide õppejõududele õigusaktides kehtestatud nõuetele (

§ 5

lg 5 p 5), nendele nõuetele mittevastavus saab aga

§ 5

lg 9 punktide 1 ja 3 alusel olla aluseks koolitusloa väljastamisest keeldumisele. Kaebaja väitel ei saa omavahel seostada koolitusloa andmise ning teadus- ja arendustegevuse riigieelarvelise sihtfinantseerimise eesmärke, koolitusloa nõue on aga kaebaja esindaja hinnangul väidetavalt pelgalt formaalne nõue, millel puudub väidetavalt igasugune seos planeeritava õppe kvaliteediga. Haridus- ja Teadusministeerium ei nõustu sellise käsitlusega, kuna see on vastuolus nii Erakooliseaduse, Ülikooliseaduse kui ka Riigikogu 08.11.2006.a otsusega „Eesti kõrgharidusstrateegia aastateks 2006-2015 heakskiitmine“. Nimetatud strateegia 2. tegevussuuna „Kvaliteedikindlustus“ punkti 6 kohaselt saab uue koolitusloa väljaandmise aluseks olla õppeasutuse taotlus koos andmetega kõrgharidusstandardis esitatud nõuete täitmise kohta ning Haridus- ja Teadusministeeriumi hinnang koolitusloa väljaandmise põhjendatusele/otstarbekusele. Sama punkti kolmanda lause kohaselt on doktoriõppekava koolitusloa andmise eelduseks vastava teadusvaldkonna positiivne evalvatsioon. Strateegia eesmärgid on kehtiv õigus ning nii ülikooliseaduse kui ka erakooliseaduse tõlgendamisel on strateegia kasutatav ühe tõlgendusargumendina, mille kaasamist kaebaja esindaja kahetsusväärsel kombel aga oluliseks pole pidanud. Kaebuses esitatud väited, mis taandavad koolitusloa andmise menetluse pelgaks koolitusturule juurdepääsu kontrollivaks formaalseks regulatsioonis, on eeltoodu valguses teravas vastuolus Eesti kõrgharidusstrateegia eesmärkides sätestatuga ning haridus- ja teadusministri poolt vaidlusaluse haldusakti andmisel

§ 5lg 9 punkti 2 tõlgendamisel teostatud kaalutlusõigust saab lugeda õiguspäraseks.

Õppekava nõuetele vastavuse kontrollimisel ja koolitusloa taotluse menetlemisel vastavalt

§ 11

lõike 4 punktile 5 võetakse aluseks KHS, millele kõrgharidustaseme õppekava peab vastama, et kõrgharidustasemel õpet läbi viia. Kuna KHS § 1 lõike 4 kohaselt on 8 kõrgharidusstandard kõrghariduse omandamist võimaldavate õppeasutuste koolituslubade väljaandmise ja nende õppekavade akrediteerimise üks alusdokumente ning kogu kõrgharidussüsteem on üles ehitatud õppekavade akrediteerimisele, on koolitusloa väljastamine ja õppekava akrediteerimine lahutamatult seotud. Õppekava akrediteerimine on omakorda aluseks riikliku haridust tõendava dokumendi väljastamisele ÜS § 13 lg 11 alusel.

§ 5

lõike 9 punkti 2 kohaselt hindab haridus- ja teadusminister erakooli pidajale koolitusloa andmisel muuhulgas õppekavas õppe eesmärgiks seatud vajalikke pädevusi. Kuna doktoriõpe on teaduspõhine ja teadustegevuse aktiivsust hinnatakse rahvusvaheliste nõuete ja teadusmaailmas väljakujunenud praktika alusel, võetakse teadusaktiivsuse mõõtmise aluseks teadus-ja arendustegevuse sihtfinantseerimiseks esitatavaid nõudeid.

§ 5

lg 1 kohaselt on koolitusluba tegevusluba õppetöö läbiviimiseks koolitusloal märgitud õppekaval ja omavalitsusüksuse territooriumil, mille kohaselt koolitusloa alusel on õigus vastava õppekava alusel õpet läbi viia.

§ 5

lõike 9 punkti 2 ei käsitle koolitusloa väljaandmisest keeldumist õppekava puuduste korral, vaid tingimuseks on seatud õppekavas õppe eesmärgiks seatud vajalikud pädevused, oskused ja teadmised, mis peavad hinnangu kohaselt olema koolitusloa andmisel õppekavaga saavutatavad. Koolitusloa andmise eesmärk ja mõte on koolitusloa näol vastava taseme õppe läbiviimise õiguse omamine. Koolitusluba on tähtajaline ja koolitusloa alusel toimuv õppetegevus kuulub iga kord enne uue koolitusloa väljastamist hindamisele, millega seoses ongi

-s sätestatud kohustusliku ekspertiisi nõue. Seega ei ole koolitusloa väljastamine ühekordne tegevus ega seotud ühekordse ekspertiisi teostamisega, millega antakse juba tulevikuks põhimõtteline õppetegevuse läbiviimise õigus, vaid korduv ja jätkuv protsess õppe nõuetele vastavuse kontrollimiseks ehk oma sisult vastava taseme õppetegevuse akrediteerimise eelotsus. Kuna õppetegevusele on seatud kindlad juba eelnevalt mainitud ranged nõuded, ei saa koolitusloa väljastamine olla ega ole pelgalt põhimõttelise heakskiidu andmine õppe läbiviimiseks, vaid õpe peab olema jätkusuutlik ja tagama doktorandile nõuetele vastava ning kvaliteetse hariduse, mille kinnituseks väljastatakse doktorandile doktorikraad. Lisaks peab doktorikraadiga isik teatud aja tagant oma saavutatud taset tõestama ja kaitsma seda nn järeldoktorite süsteemis, seega peab doktoriõpe tagama kindla aluse teadlaskarjääri jätkumiseks tulevikus. Koolitusluba väljastatakse eraldi igale õppekavale.

§ 5

lg 2 alusel on koolitusluba tähtajaline, kehtivusega mitte vähem kui üks õppeaasta, ning tähtaja määramisel arvestatakse erakooli õppekavaga kehtestatud nominaalse õppeaja kestust. Haridus- ja Teadusministeerium ei nõustu kaebaja esindaja taotlusega jätta tähelepanuta õppekava vastuolu kõrgharidusstandardiga, kuna

§ 5

lg 9 p 2 kohaselt peab õppekava vastama õigusaktides sätestatud nõuetele, kusjuures kaebaja teadis või pidi teadma, et kõrgharidustaseme õppekavale esitatavad nõuded tulenevad kõrgharidusstandardist. KHS § 27 alusel moodustab doktoriõppes teadus-, arendus- või kutsealane loometöö (sh doktoritöö) õppekavas määratud õppe mahust vähemalt 70 protsenti. Lisaks nagu eelnevalt märgitud, peavad doktoriõppes KHS § 30 kohaselt õpetama 100 % õppekavas määratud õppeainete mahust vastavas õppevaldkonnas teadus- ja arendustööl aktiivsed doktorikraadiga või sellele vastava kvalifikatsiooniga õppejõud või kunstialadel rahvusvaheliselt tunnustatud loovisikud. KHS § 30 kasutab määratlemata õigusmõistet „aktiivne doktorikraad", mille sisustamisel on lisaks KHS-ile võimalik kasutada tõlgendusargumendina ka teistes õigusaktides ning rahvusvaheliselt välja kujunenud tavas ning praktikas levinud määratlusi. Kindlasti ei ole selliseks määratluseks kaebaja esindaja oletus, nagu võiks aktiivse doktorikraadiga õppejõuna käsitleda õppejõudu, kes ei ole veel pensionil. Kaasaegse teadus- ja arendustegevuse kiiret arengut arvestades on taoline väide ebapädev - kvaliteetse doktoriõppe pakkumine eeldab aktiivse ning aktuaalse teadustegevuse olemasolu, selle puudumine on aga märk doktoriõppe 9 ebapiisavast kvaliteedist. Nimetatud õigusmõiste täpsemal määratlemisel on abiks teadustegevuses üldiselt levinud ning õigusaktides väljendatud põhimõttest, mille kohaselt aktiivse teadustegevuse näitajaks on eelretsenseeritud teaduspublikatsioonide avaldamine viimase viie aasta jooksul. Koolitusloa taotluse menetluses teostatud ekspertiisi kohaselt oli just õppejõudude ebapiisav tegelik panus teadus- ja arendustöös üheks põhiliseks argumendiks, mis ei võimaldanud antud õppekavale koolitusluba väljastada. Tegeliku, aktiivse, aktuaalse ning pideva, rahvusvaheliselt avaldatud teadustööde olemasolu nõue ei ole - erinevalt kaebuse esitaja seisukohas väljendatust - arusaamatu ja formaalne nõue, vaid vältimatu eeldus kvaliteetse teadus- ja õppetöö läbiviimiseks kõrgkoolis, eriti aga doktoriõppe kui kõrghariduse kõrgeima astme õppe (KHS § 27 lg 1) läbiviimise seisukohalt. Õppejõudude aktiivse teadustöö puudumine riivab otseselt doktoriõppe õppekavadel õppivate üliõpilaste huve, kuna sellises olukorras on alust kahelda doktoriõppes läbiviidava õppetöö vastavuses kõrgharidusstandardile ning rahvusvaheliselt tunnustatud kvaliteedikriteeriumitele. Alusetu on ka kaebaja esindaja väide, nagu saaks uue koolitusloa väljastamisest keeldumine toimuda üksnes erandjuhtumitel. Vastustaja märgib, et antud juhtumil ei ole tegemist mitte koolitusloa pikendamisega (nagu kaebaja esindaja vääralt väidab), vaid uue koolitusloa väljastamisega. Loa väljastamiseks läbiviidav haldusmenetlus ei tohi aga oma kvaliteedilt ning põhjalikkuselt maha jääda ühestki teisest sama astme koolitusloa väljastamise menetlusest. Ebaõiged on kaebaja esindaja väiteid, nagu peaks Haridus- ja Teadusministeerium koolitusloa väljastamisel eelistatult kohtlema varasemalt koolitusloa saanud õppeasutusi. Taoline praktika oleks ilmses vastuolus Eesti Vabariigi põhiseaduse §-s 12 kätketud isikute võrdse kohtlemise ideega. Seoses kaebuse esitaja poolt märgitud hea halduse tava rikkumisega märgib vastustaja, et kaebuse esitaja on tähelepanuta jätnud

§ 8

lõike 4, mille järgi

§ 5

lõikes 6 nimetatud koolitusloa taotluse läbivaatamise tähtaeg pikeneb õppekavale, õppemateriaalsele baasile või arengukavale ekspertiisi teostamise aja, kuid mitte rohkem kui kahe kuu võrra. Nimetatud sätet arvestades on väär kaebaja esindaja väide, nagu oleks koolitusloa taotluse menetlemisel eiratud seadusest tulenevaid tähtaegasid. Eeltoodu alusel palub vastustaja Haridus-ja Teadusministeerium jätta kaebus rahuldamata. Kohtu põhjendused ja otsus

1. Halduskohtumenetluse seadustiku (edaspidi HKMS) § 3 lõike 1 punkti 1 kohaselt kuulub halduskohtu pädevusse avalik-õiguslike vaidluste lahendamine. Kuna koolitusloa andmine on avalik-õiguslik tegevus, siis on halduskohus pädev lahendama vaidlust koolitusloa andmisest keeldumise õiguspärasuse küsimuses. HKMS § 6 lõike 2 punkti 1 kohaselt võib kaebusega halduskohtus taotleda haldusakti või selle osa tühistamist. HKMS § 9 lõige 1 sätestab haldusakti tühistamiskaebuse esitamiseks 30 päevase tähtaja, arvates haldusakti teatavakstegemisest. Kaebuse kohaselt sai kaebuse esitaja vaidlusaluse haldusakti 02.11.2007.a posti teel. 30.11.2007.a on kaebus antud postiasutusele üle (tl 31) halduskohtule edastamiseks. Seega on tegemist lubatava ja tähtaegselt esitatud kaebusega, kuna 30 päevase tähtaja jooksul on esitatud haldusakti tühistamiskaebus.
2. Halduskohus, tutvunud kaebuse esitaja ja vastustaja kirjalike seisukohtadega, uurinud asjas kogutud tõendeid, on tõendite kogumis hindamisel seisukohal, et vaidlustatud haldusakt rikub kaebuse esitaja subjektiivseid õigusi ja on vastuolus materiaalõigusega. 10
3. HMS § 54 sätestab haldusakti õiguspärasuse eeldustena, et haldusakt on õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. HMS § 56 lõige 1 sätestab, et kirjalik haldusakt ja soodustava haldusakti andmisest keeldumine peab olema kirjalikult põhjendatud. Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Sama paragrahvi
4. lõike kohaselt tuleb haldusakti põhjenduses märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus. Haridus- ja teadusministri 31.10.2007.a käskkiri nr 1028 (tl 7) on antud

§ 5

lõike 9 punkti 2 alusel ja vastustaja on tuginenud ka haridus- ja teadusministri 18.09.2007.a käskkirjaga nr 910 (tl 9-10) moodustatud ekspertiisikomisjoni arvamusele (tl 11-12) ning OÜ Eraakadeemia Nord 31.05.2007.a taotlusele (tl 100). Seega saab halduskohus HMS § 56 lõigete 1 ja 2 alusel arvestada ainult vastustaja nende põhjendustega, mis on esitatud vaidlustatud haldusaktis ja selles haldusaktis osundatud dokumentides. Osundatud õiguslikel alustel ei ole kehtiva õigusega kooskõlas haldusakti täiendav põhjendamine halduskohtumenetluse käigus, so pärast haldusakti teatavakstegemist ja jõustumist. Vastustajal on küll õigus halduskohtumenetluse käigus kohut ja vastaspoolt veenda oma põhistuse ja kaalutluste õigsuses, kuid kohtumenetluse käigus esitatud põhjendused ei saa kõrvaldada haldusakti ebapiisavast motivatsioonist tulenevat haldusakti õigusvastasust.

§ 5

lõike 9 punkt 2 sätestab, et haridus- ja teadusminister keeldub erakooli pidajale koolitusloa andmisest, kui õppekavas õppe eesmärgiks seatud vajalikud pädevused, oskused ja teadmised ei ole õppekavaga saavutatavad. Seega saab osundatud õiguslikul alusel vastustaja keelduda erakooli pidajale koolitusloa andmisest, kui õppekava on sedavõrd puudulik, et õppekavas õppe eesmärgiks seatud vajalikud pädevused, oskused ja teadmised ei ole saavutatavad selle õppekavaga (tl 101-106), mis vastustajale esitati kaebuse esitaja poolt koos koolitusloa saamise taotlusega (tl 100). Halduskohtu arvates on

§ 5

lõike 9 punkti 2 regulatsiooni puhul seadusandja poolt tagatud õigusselguse ja õigusnormist arusaadavuse põhimõtte järgimine. Kuna õppekava puhul ei ole õiguslikult tegemist määratlemata õigusmõistega, siis ei saa vastustaja põhjendused ja kaalutlused

§ 5

lõike 9 punkti 2 kohaldamisel väljuda õigusnormis sätestatust ja normi eesmärgist. Õppekava legaaldefinitsioon on toodud Vabariigi Valitsuse 13.08.2002.a määruses nr 258 „Kõrgharidusstandard“. Määruse § 1 lõike 1 kohaselt kehtestatakse kõrgharidusstandardiga muuhulgas õppekavale ja õppejõududele esitatavad üldja erinõuded. Õppekava mõiste on sätestatud määruse § 2 punktis 1, mille kohaselt õppekava on õppe alusdokument, mis määrab kindlaks läbiviidava õppe eesmärgid, sealhulgas oodatavad õpitulemused, õppe nominaalkestuse ja mahu, õppe alustamise tingimused, õppeainete loetelu ja mahu, lühikirjeldused ning valikuvõimalused ja -tingimused, spetsialiseerumisvõimalused ja õppe lõpetamise tingimused. Õppekava võib näha ette spetsialiseerumise ühele erialale (peaerialale) või mitmele erialale (pea- ja kõrvaleriala(de)le). Õppekavale esitatavad üldnõuded on toodud määruse §-s

1. Doktoriõppe õppekava erinõuded tulenevad määruse §-st 27 ja määruse Lisa 1 punktist
2. Kuna vastustaja ei ole vaidlusaluses käskkirjas õppekava üld- ja erinõuete puudustele osundanud, siis ei ole nende sätete refereering käesolevas kohtulahendis vajalik. 11 Kohtu poolt osundatud määruse § 1 lõike 1 kohaselt ei ole õppekava ja õppejõud samastatavad mõisted, mis tuleneb ka eelpool osundatud määruse § 2 punktist
3. Nimelt on doktoriõppes õppejõule esitatavad nõuded sätestatud määruse §-s 30, mille kohaselt 100 protsenti õppekavas määratud õppeainete mahust õpetavad vastavas õppevaldkonnas teadusja arendustööl aktiivsed doktorikraadiga või sellele vastava kvalifikatsiooniga õppejõud või kunstialadel rahvusvaheliselt tunnustatud loovisikud. Asjaolu, et õppekava ja õppejõud ei ole samastatavad mõisted tuleneb ka

§ 5

lõike 5 punktist 2, mille kohaselt lisatakse koolitusloa taotlusele õppekava, millele koolitusluba taotletakse ning mis vastab õigusaktidega kehtestatud nõuetele. Sama lõike punkti 5 kohaselt lisatakse koolitusloa taotlusele nende pedagoogide või õppejõudude kirjalikud nõusolekud, kes vastavad samaliigilise riigi- või munitsipaalõppeasutuse pedagoogidele ja õppejõududele või avalik-õiguslike ülikoolide õppejõududele õigusaktides kehtestatud nõuetele, töötamiseks erakoolis vastava õppekava alusel ja omavalitsusüksuse haldusterritooriumil ning dokumendid, mis võimaldavad nõuetele vastavust hinnata. Seega eristab seadus õppekava vastavuse hindamist õigusaktidega kehtestatud nõuetele ja õppejõudude vastavuse hindamist õigusaktidega kehtestatud nõuetele. Halduskohus on seisukohal, et tegemist ei ole formaalse vastavuse hindamist legaliseerivate sätetega, vaid hindamine võib ja peab olema ka sisuline. HMS § 4 sätestab, et kaalutlusõigus (diskretsioon) on haldusorganile seadusega antud volitus kaaluda otsustuse tegemist või valida erinevate otsustuste vahel. Kaalutlusõigust tuleb teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. HMS § 43 lõike 2 esimene lause sätestab, et kui taotletud haldusakt otsustatakse jätta andmata, antakse selle kohta haldusakt. HMS §-de 4 ja 43 lõike 2 koosmõjust tulenevalt on vaidlusaluse haldusakti puhul tegemist kaalutlusõiguse alusel antud haldusaktiga. HMS § 56 lõike 3 kohaselt tuleb kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud. Vastustaja on vaidlusaluse käskkirja (tl 7) andmise faktilise alusena esitanud järgmised kaalutlused. Doktoriõppe õppekava õpetavate õppejõudude kvalifikatsioon ning teadus- ja arendustöö ei ole piisav doktorantide koolitamiseks, kuivõrd vaid ühe õppejõu publikatsioonid on aktsepteeritavad Eesti Teadusfondi ja Teaduskompetentsi Nõukogu poolt kvalifitseeruvate publikatsioonidena teadusgrandi taotlemiseks või sihtfinantseeritava teadusteema põhitäitjana töötamiseks. Lisaks viitab teadustöö nõrkusele asjaolu, et Akadeemia Nord psühholoogia õppekava juhtivatel õppejõududel puuduvad ETF uurimistoetused ning sel erialal puudub ka sihtfinantseeritav uurimisrühm. Osundatud faktilistel ja õiguslikel asjaoludel on vaidlusalune käskkiri õigusvastane, kuna haldusakt on vastuolus HMS §-des 4, 43 lõikes 2, 54 ja 56 sätestatuga ning

§ 5lõike 9 punktiga 2.

Vastustaja poolt esitatud kaalutlustel ei saa kaebuse esitajale koolitusloa väljaandmisest keelduda

§ 5

lõike 9 punkti 2 alusel, sest vastustaja ei ole asjas tuvastanud õppekava mittevastavust õppekavale kehtivas õiguses sätestatud üld- ja erinõuetele. HKMS § -de 7 lõike 1 ja 26 lõike 1 punkti 1 koosmõjust tuleneb halduskohtule pädevus tühistada kaebuse esitaja subjektiivseid õigusi rikkuv või tema seadusega kaitstud vabadusi 12 piirav õigusvastane haldusakt. Kaebuse esitaja poolt on vaidlustatud haldusakt, mis on õigusvastane. Kuna õigusvastase haldusaktiga on keeldutud kaebuse esitajale koolitusloa väljaandmisest, siis rikutakse sellega kaebuse esitaja õigusi. HKMS § 26 lõike 1 punkti 1 alusel tuleb vastustajale teha ettekirjutus kaebuse esitaja taotluse uuesti läbivaatamiseks ja uue haldusakti andmiseks. Kuna koolitusloa andmisel on vastustajal kaalutlusõigus, siis ei saa halduskohus HKMS § 19 lõike 6 kohaselt teha vastustajale ettekirjutust koolitusloa väljaandmiseks, sest vastustaja pädevuses on otsustus, kas tema poolt toodud kaalutlustel esineb Erakooliseaduses alus kaebuse esitajale koolitusloa andmiseks või tuleb kaebuse esitajale koolitusloa andmisest keelduda Erakooliseaduses sätestatud teistel koolitusloa andmisest keeldumise alustel. Kohus nõustub kaebuse esitajaga, et vastustaja pidi kaaluma vaidlustatud käskkirja andmisel nii avalikke kui erahuve ning neid õiguslikke ja faktilisi tagajärgi, mis saabuvad koolitusloa andmisest keeldumise tulemusena, kuid haldusaktis vastavad kaalutlused puuduvad. Halduskohtul puudub vajadus käsitleda kaebuse esitaja väiteid täiendavalt, kuna vaidlustatud haldusakt on vastuolus materiaalõigusega kohtu poolt tuvastatud alusel ja vastustaja peab asjas tegema põhjendatud ja kaalutletud uue otsuse. Kohus nõustub küll kaebuse esitajaga, et menetlusosalisele ärakuulamisõiguse tagamine haldusmenetluses oleks võinud vältida vaidlusaluse haldusakti andmise ebaõigel õiguslikul alusel. Kohtul puudub aga alus kahelda ekspertiisikomisjoni pädevuses, kuna nähtuvalt ekspertiisikomisjoni moodustamise käskkirja punktist 2 (tl 9) on tegemist eriala- ja teadusorganisatsioonide tunnustatud liikmetega. Vaidlusaluse käskkirja õigusvastasus tuleneb sellest, et ekspertiisikomisjoni järeldused ja hinnang on ministri poolt ebaõigesti kvalifitseeritud kehtiva õiguse järgi, mitte aga sellest, et ekspertiiskomisjoni liikmed oleksid hinnangu andmisel olnud erapoolikud tingituna nende töökohtadest, nagu märgib kaebuse esitaja. 8. HKMS § 92 lõike 1 alusel tuleb vastustajalt kaebuse esitaja kasuks menetluskuluna välja mõista kaebuse esitamisel tasutud riigilõiv 80 krooni (tl 30). Roby Koik Kohtunik 13