KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Silvia Truman (eesistuja), Lilianne Aasma ja Oliver Kask Otsuse tegemise aeg ja koht
- veebruar 2008, Tallinn Haldusasja number Haldusasi 3-07-496 Oleg Gogini kaebus Loksa Linnavalitsuselt 2007 jaanuarikuu eest Loksa Linnavolikogu esimehe tasu nõudes Tallinna Halduskohtu 23.05.2007 otsus ringkonna- Loksa Linnavalitsuse apellatsioonkaebus Vaidlustatud kohtulahend Menetluse kohtus alus Asja läbivaatamise kuupäev 05.02.2008 Menetlusosalised Kaebuse esitaja Oleg Gogin Vastustaja Loksa Linnavalitsus RESOLUTSIOON Jätta Tallinna Halduskohtu 23.05.2007 otsus nr 3-07-496 muutmata ja Loksa Linnavalitsuse apellatsioonkaebus rahuldamata. EDASIKAEBAMISE KORD Kohtuotsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest 28.02.
- ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK Oleg Gogin esitas halduskohtule kaebuse nõudega kohustada Loksa Linnavalitsust maksma talle
- aasta jaanuarikuu eest volikogu esimehe hüvitust 10 000 kr. Kaebaja väitel on ta alates 27.10.2005 Loksa Linnavolikogu esimees (volikogu 27.10.2005 istungi protokoll nr 22 ja Loksa linna valimiskomisjoni 27.10.2005 otsus nr 9). Loksa Linnavolikogu 02.11.2005 määrusega nr 39 kinnitatud Linnavolikogu liikmetele linnavolikogu tööst osavõtu eest tasu suuruse ja maksmise korra p 3 kohaselt makstakse volikogu esimehele hüvitust 10 000 kr kuus. Hüvituse maksjaks on Loksa Linnavalitsus. Kaebajale pole 2007 jaanuarikuu eest volikogu esimehe ülesannete täitmise eest hüvitust makstud, kuigi vastav taotlus esitati linnavalitsusele 06.02.
- 3-07-496 Vastustaja kaebust ei tunnistanud ja palus selle rahuldamata jätta. Volikogu esimehe hüvitust makstakse ametiülesannete täitmise, mitte formaalse esimehe staatuse eest. 01.09.2006 volikogu istungil avaldati kaebajale umbusaldust (otsus nr 32) ja valiti volikogu esimeheks R. Heina, kes volikogu esimehe funktsioone ja ülesandeid ka reaalselt täidab (otsus nr 33). Seetõttu pole mingit alust kaebajale 2007 jaanuari kuu eest volikogu esimehe hüvitust maksta. Selleks ei anna põhjust ka asjaolu, et kaebaja peab ennast jätkuvalt volikogu esimeheks, kutsub kokku istungeid selleks ettenähtud korda ignoreerides ja võtab volikogu koosseisu vähemusega vastu hulganisti otsuseid. Kaebaja tegevus seisneb mitte volikogu töö korraldamises ja KOKS ettenähtud ülesannete täitmises, vaid Loksa linna asutuste tegevuse takistamises ja linna maine halvustamises. Volikogu 09.02.2007 istungil avaldati O. Goginile umbusaldust korduvalt (otsus nr 9). Tallinna Halduskohus rahuldas kaebuse, leides, et Loksa Linnavolikogu 01.09.2006 otsus nr 32 O. Goginile umbusalduse avaldamise kohta on haldusmenetlusseaduse (HMS) § 63 lg 2 p 3 alusel tühine ning sama paragrahvi lõike 1 kohaselt kehtetu algusest peale, sest seda pole andnud pädev organ. Volikogu esimehele umbusalduse avaldamiseks pädev organ on KOKS § 22 lg 1 punktide 14 ja 18 kohaselt linnavolikogu. Volikogu on kollektiivorgan, mis koosneb KOKS § 4 p 1 kohaselt kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse alusel valitud esindajatest. Volikogu töövormiks on Loksa linna põhimääruse § 9 kohaselt istung, mille kutsub kokku sama põhimääruse § 23 lg 4 kohaselt volikogu esimees või tema äraolekul aseesimees. Tuvastatud asjaolude kohaselt kogunes Loksa Linnavolikogu 01.09.2006 istungile ning istungit asus juhatama volikogu esimees O. Gogin. Pärast istungi päevakorra kinnitamist jäi osa volikogu liikmeid volikogu esimehe O. Gogini juhtimisel istungit edasi pidama. Kaheksa volikogu liiget aga lahkus volikogu aseesimehe V. Fjodorovi ettepanekul kõrvalruumi, kus jätkasid istungi pidamist isekeskis ja võtsid vastu rea otsuseid, sealhulgas volikogu esimehele O. Goginile umbusalduse avaldamise (otsus nr 32) ning volikogu uueks esimeheks R. Heina valimise (otsus nr 33) kohta. KOKS § 44 lõige 1 ega Loksa linna põhimääruse § 10 lõige 2 ei anna olukorras, kus volikogu esimehe juhatusel toimub volikogu istung, kellelegi teisele õigust juhatada volikogu istungit või jätkata selle juhatamist volikogu esimehest sõltumatult. Ka ei näe seadus ette võimalust, et volikogu liikmetest osa lahkub istungilt ja jätkab pärast seda volikogu istungit volikogu aseesimehe või mõne teise isiku juhatusel. 01.09.2006 toimunud volikogu istungit juhatas selleks pädev isik O. Gogin, kes ei katkestanud istungit ega lahkunud sellelt. Vastustaja viidatud Riigikohtu halduskolleegiumi 27.06.2001 otsuses nr 3-3-1-35-01 aktsepteeris Riigikohus volikogu istungi jätkamist olukorras, kus valla põhimääruse järgi istungi juhatamiseks pädev isik kuulutas istungi katkenuks ja lahkus istungilt. Käesoleval juhul sellise olukorraga tegemist pole. 01.09.2006 O. Gogini juhatamisel toimunud koosoleku näol oli tegemist Loksa Linnavolikogu istungiga ning volikoguna oli otsuseid pädev vastu võtma volikogu O. Gogini juhatatud istungil. Kuivõrd V. Fjodorovil ei olnud õiguslikku alust volikogu kokku kutsumiseks 01.09.2006, siis ei saa tema initsiatiivil istungisaalist kõrvalruumi lahkunud linnavolinike kogunemist pidada volikogu istungiks ega kogunenud kolleegiumi volikoguks. Väljaspool volikogu istungit kogunenud volikogu liikmed volikogu otsustuspädevust ei kanna. Loksa Linnavolikogu 09.02.2007 otsused ei mõjuta 01.09.2006 vastu võetud otsuste õiguspärasust ega kehtivust. Õigusaktidest ei tulene haldusorganile õigust tagantjärele heaks kiita tühist haldusakti ning sel moel seda sisuliselt tagasiulatuvalt jõustada. Ekslik on vastustaja seisukoht, et kaebajale volikogu esimehe tasu maksmine pole õigustatud seetõttu, et O. Gogin jaanuaris 2007 volikogu esimehe ülesandeid ei täitnud. 2
(6)3-07-496 Loksa Linnavolikogu esimehe hüvituse suurus 10 000 kr kehtestati volikogu 02.11.2005 määrusega nr 39 ning sellega ei seatud hüvituse saamiseks täiendavaid tingimusi. Vastustaja poolt kohtule esitatud volikogu 18.09.2006 määrust nr 19, millega tunnistati kehtetuks määrus nr 39 ja kinnitati uus Loksa Linnavolikogu liikmetele linnavolikogu tööst osavõtu eest tasu ja hüvituse suuruse ja maksmise kord, ei saa lugeda vastu võetuks pädeva organi poolt, sest seda istungit ei kutsunud kokku ega juhatanud volikogu esimees O. Gogin. Kaebuse rahuldamise tõttu on kaebajal õigus menetluskulude hüvitamisele. Taotluse kohaselt koosnevad menetluskulud riigilõivust 80 kr ja esindaja tasust 18 800 kr. Kaebuses taotles O. Gogin volikogu esimehe hüvitust 2006 detsembri ja 2007 jaanuari eest kokku 20 000 kr. Menetluse osalise lõpetamise tõttu (kohus leidis, et hüvituse nõue detsembri kuu eest on esitatud tähtaja rikkumisega) tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista riigilõiv 40 kr. Kaebaja esindaja kulude kandmine pole usaldusväärsete tõenditega kinnitust leidnud. ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES Apellatsioonkaebuses palus Loksa Linnavalitsus tühistada halduskohtu otsus ja jätta O. Gogini kaebus rahuldamata. Apellandi väitel kohaldas kohus ebaõigesti materiaalõigust ja rikkus oluliselt kohtumenetluse norme. Haldusakti tühisuse tuvastamist, nagu ka kehtetuks tunnistamist, ei saa nõuda vaid formaalsetel alustel (HMS § 58). Kohus ei järginud kohtuotsuse põhjendamise kohustust, jättis tähelepanuta asja õigeks lahendamiseks vajalikud faktilised asjaolud ning hindas tõendeid ühekülgselt. Apelleeritud kohtuotsuses ja samas haldusasjas 23.04.2007 tehtud määruses on kohus jõudnud vastandlikele seisukohtadele sama küsimuse käsitlemisel. Määruse punktis 18 nõustus kohus, et lubatav ei ole volikogu esimehe meelevaldne käitumine volikogu istungite kokkukutsumisel või ärajätmisel. Apelleeritud otsuse tegemisel jättis kohus tähelepanuta, et Loksa Linnavolikogu liikmete lahkumine kõrvalsaali oli tingitud kaebaja kui volikogu tollase esimehe meelevaldsest ja seadusevastasest käitumisest. Kaebaja poolt tekitatud olukorras ei saanud volikogu normaalselt funktsioneerida. Volikogu 01.09.2006 istungi päevakorras oli muuhulgas kaebajale kui volikogu esimehele umbusalduse avaldamise otsustamine. Kaebaja oli teadlik, kes toetab 10.08.2007 tehtud umbusalduse ettepanekut, mistõttu oli tema tegevus volikogu liikmete E. Stranbergi ja V. Grilli istungil osalemiseks mittelubamiseks suunatud sihikindlalt sellele, et välistada KOKS § 45 ette nähtud volikogu häälteenamust temale umbusalduse avaldamiseks. Arvestades kahe volikogu liikme istungilt kõrvaldamise katseid, oleks osa liikmete istungilt mittelahkumise korral umbusalduse otsustamisel hääletamise tulemused olnud moonutatud ega kajastaks volikogu tegelikku tahet. Kaheksa volikogu liikme lahkumisega volikogu istungilt rikuti küll istungi läbiviimise norme, kuid see ei too kaasa kaebajale umbusalduse avaldamise otsuse tühisust. Kohus oleks pidanud volikogu 01.09.2006 otsuse nr 32 õiguspärasust sisuliselt kontrollima. 01.09.2006 istungist võtsid osa selleks õigustatud isikud, volikogu oli kokku kutsutud tollase esimehe O. Gogini poolt ning istungil arutati päevakorras märgitud küsimusi. Seetõttu ainuüksi asjaolu, et volikogu enamus võttis otsuseid vastu kõrvalsaalis, ei tähenda, et sellised otsused võeti vastu ebapädeva organi poolt. Volikogu enamuse huvi O. Gogini meelevalla takistamise vastu on antud olukorras kaalukam kui menetlusnormide järgimine. Analoogilisele seisukohale on asutud ka kohtupraktikas. HMS § 63 lg 2 p 3 sätestatud haldusakti tühisuse alust käesoleval juhul ei esine ning kohtu vastupidine seisukoht pole õige. Kuna kaebajale umbusalduse avaldamise otsus nr 32 ei ole tühine, siis puudub kaebajal õigus nõuda volikogu esimehe hüvitist aja eest, mil ta volikogu esimees enam polnud. 3
(6)3-07-496 Ebaõige on kohtu seisukoht, et volikogu esimehele hüvituse maksmine ei ole seotud muude tingimustega kui volikogu esimeheks olemine. Nii volikogu 02.11.2005 määrusega nr 39 kehtestatud korra p 4 kui ka 18.09.2006 määrusega nr 19 kehtestatud korra punktist 1 tuleneb, et hüvitust makstakse linnavolikogu esimehe kohustuste täitmise eest. Kuivõrd alates 01.09.2006 valiti volikogu esimeheks R. Heina, siis tema täidabki volikogu esimehe funktsioone ja saab selle eest ka hüvitust. Kaebaja kui väidetava Loksa Linnavolikogu esimehe tegevus on suunatud üksnes Loksa linna maine halvustamisele ja kohaliku omavalitsuse organite töö häirimisele. Ebaõige on ka kohtu seisukoht, nagu ei muudaks kaebajale 09.02.2007 korduva umbusalduse avaldamine 01.09.2006 vastu võetud otsuste staatust. HMS-st tulenevalt on haldusorganil õigus tema poolt antud haldusakte parandada, muuta või kehtetuks tunnistada. Analoogia alusel peaks olema võimalik ka tagasiulatuvalt haldusakti kinnitamine juhul, kui tekib kahtlus akti õiguspärasuses. Seega, isegi juhul, kui otsuse nr 32 puhul oleks tegemist õigusvastase haldusaktiga, jõustas Loksa Linnavolikogu selle 09.02.2007 otsusega tagasiulatuvalt. O. Gogini vastuses paluti jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. Halduskohtu 23.04.2007 määrus ei olnud seotud kaebuses toodud asjaoludega, vaid puudutas advokaadibüroo Seppik ja Sirel volituste küsimust. Paljasõnaline ja tõendamata on apellandi väide, et kaebaja tegevus 01.09.2006 istungil oli ebaseaduslik ja volikogu istungi korda jämedalt rikkuv. Samuti on kohatu väita, et volikogu esimees saab kedagi istungilt kõrvaldada, selline volitus tal puudub. KOKS kohaselt kutsub volikogu istungi kokku ja juhatab istungit volikogu esimees. Kui volikogu istungi kutsub kokku ja juhatab keegi teine, siis selline volikogu istung ei saa olla pädev organ ja sellel istungil vastu võetud otsused on tühised. Loksa Linnavolikogu kehtestas 02.11.2005 määrusega nr 39 korra, mille kohaselt volikogu esimehele makstakse hüvitust 10 000 kr kuus ning kaebaja on õigustatud seda saama. Loksa Linnavolikogu 09.02.2007 otsused ei saa kuidagi mõjutada linnavolikogu 01.09.2006 otsuste õiguspärasust ega kehtivust. Seadusest ei tulene haldusorganile võimalust tagantjärele heaks kiita tühist haldusakti. Ekslik on apellandi arvamus, et volikogu 09.02.2007 istung toimus analoogilises olukorras 01.09.2006 istungiga. Volikogu 09.02.2007 istungi kokku kutsumise ja juhatamise asjaolud olid teistsugused. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED Apellatsioonkaebuse väited ei anna halduskohtu otsuse muutmiseks alust. Esimese astme kohus ei ole eksinud materiaalõiguse kohaldamisel ega rikkunud menetlusnorme määral, mis oleks kaasa toonud ebaõige kohtulahendi. Kaebuses palus O. Gogin kohustada Loksa Linnavalitsust maksma kaebajale linnavolikogu esimehe hüvitust 2007 jaanuarikuu eest. Halduskohus rahuldas kaebuse, leides, et kaebajale kui linnavolikogu esimehele umbusalduse avaldamise otsus nr 32 on tühine HMS § 63 lg 2 p 3 tähenduses ja sama paragrahvi lõike 1 kohaselt kehtetu algusest peale, sest seda pole andnud pädev organ. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga. Apellandi seisukohta, et halduskohus oleks pidanud otsuse nr 32 õiguspärasust sisuliselt kontrollima ning kohaldama HMS §-s 58 sätestatut (mille kohaselt ainuüksi vormi- või menetlusviga ei anna alust nõuda haldusakti kehtetuks tunnistamist), ringkonnakohus ei jaga. Tühisus on haldusakti automaatne kehtetus oluliste puuduste korral seaduses sätestatud juhtudel ning vaid muude vigade puhul kehtib haldusakt vaatamata õigusvastasusele, kuni pädev haldusorgan või kohus akti kehtetuks tunnistab või tühistab. Seega tühisus tuleneb otse seadusest ning üheks tühisuse 4
(6)3-07-496 aluseks HMS § 63 lg 2 järgi on asjaolu, et haldusakti ei ole andnud pädev haldusorgan. Apellant märgib küll õigesti, et kohtupraktikas loetakse haldusakt tühiseks vaid tingimusel, et viga on ilmselge ning et pädevuse puudumine või ületamine võib olla vaieldav, kuid ringkonnakohtu hinnangul asus esimese astme kohus õigele seisukohale, et käesoleval juhul polnud tegemist pelgalt ebaoluliste menetluslike puudustega ning tühisuse aluse esinemine pole vaieldav. Halduskohus põhjendas asjakohaselt ja piisavalt KOKS ja Loksa linna põhimääruse vastavatele sätetele tuginedes, miks ei saa olukorras, kus volikogu esimehe O. Gogini juhatusel toimub korrektselt kokku kutsutud volikogu istung, anda kellelegi teisele õigust juhatada volikogu istungit ning miks ei saa vaidlusalusel juhtumil pidada volikogu istungiks V. Fjodorovi juhatatud volikogu liikmete koosolekut ega sellel koosolekul vastu võetud otsust nr 32 Loksa Linnavolikogu kui kollegiaalse haldusorgani otsuseks. KOKS ega üksi teine õigusakt ei näe ette, et osa volikogu liikmetest võiks istungilt lahkuda ja asuda pidama teist istungit. Apellandi väidetud faktilistest asjaoludest nähtuvalt enne volikogu kaheks grupiks jagunemist tekkis vaidlus kahe volikogu liikme volituste üle, kuid see ei ole aluseks KOKS-i ega Loksa linna põhimäärusega sätestatud volikogu töökorra reeglite rikkumiseks. Volikogu töö korraldajaks on KOKS järgi volikogu esimees ning aseesimees on esimehe asendajaks. Loksa linna põhimääruse (vaidlusaluse aja redaktsioon) kohaselt aseesimees asendab volikogu esimeest tema äraolekul või volituste peatamisel. Käesoleval juhul polnud O. Gogin ära, tema volitused polnud peatunud ning ta juhatas istungit. Seega haldusakti andmise pädevust omava haldusorganina HMS tähenduses saab lugeda vaid seda kollegiaalorganit, mille istungit 01.09.2006 juhatas O. Gogin. Kohtuotsus ei ole vastuoluline ning asjaolu, et apellant halduskohtu seisukohtadega ei nõustu, ei tähenda kohtu järelduste ebaõigsust ega kohtuotsuse põhjendamise kohustuse rikkumist. Apellandi viidatud Riigikohtu lahendis nr 3-3-1-35-01 oli tegemist käesolevast juhtumist erineva olukorraga, kus vallavolikogu muutus tegutsemisvõimetuks, sest polnud kolme kuu jooksul eelarveaasta algusest vastu võtnud valla eelarvet, valla põhimääruse järgi istungit juhatama pädev isik kuulutas istungi katkenuks ja lahkus ning vaidlus käis selle üle, kas neil asjaoludel saab jätkata istungit vanima liikme juhtimisel ja võtta vastu eelarve. Apellandi väidetud faktilistest asjaoludest ei järeldu, et kaebaja kui volikogu esimehe tegevusest 01.09.2006 istungi juhatamisel oleks sõltunud linnavolikogu tegutsemisvõimetuks osutumine ja selle kõigi liikmete volituste lõpetamine. Apellant väidab õigesti, et HMS vastavad sätted annavad haldusorganile kaalutlusõiguse oma varasemat haldusakti muuta või kehtetuks tunnistada, sealhulgas tunnistada isiku kahjuks kehtetuks ka õiguspärast haldusakti. Õige on aga halduskohtu seisukoht, et tühist, so algusest peale kehtetud haldusakti, pole võimalik tagasiulatuvalt kehtivaks muuta. Loksa Linnavolikogu 09.02.2007 istungil vastu võetud otsus O. Goginile korduvalt umbusalduse avaldamise kohta kehtib selle õiguspärasuse korral edasiulatuvalt, kuid tagasiulatuvalt ei saa sellega tühist haldusakti jõustada. Kuna kaebajale umbusalduse avaldamise otsus nr 32 on tühine, oli kaebaja jaanuaris 2007 jätkuvalt volikogu esimees. Põhjendatud pole apellandi seisukoht, et kuna kaebaja reaalselt volikogu esimehe kohustusi ei täitnud, siis ei saa talle volikogu esimehe hüvitust maksta. Loksa Linnavolikogu 02.05.2005 määruse nr 39 punkt 3 nägi ette volikogu esimehele hüvituse maksmise 10 000 kr kuus muid hüvituse maksmise tingimusi kehtestamata. Apellandi viidatud määruse punktist 4 nähtub, et ühtlasi komisjoni esimeheks olevale volikogu esimehele makstakse hüvitust ainult volikogu esimehe kohustuste täitmise eest, kuid sellest punktist apellandi tehtud järeldust ei tulene. Lisaks on apellant ise korduvalt märkinud, et kaebaja on pärast 01.09.2006 volikogu istungeid kokku kutsunud ning volikogu liikmete vähemusega ka otsuseid vastu võetud. Seega ei ole alust ka väitel, et O. Gogin oli pärast 01.09.2006 volikogu esimehena tegevusetu. 5
(6)3-07-496 Eeltoodu alusel jääb Loksa Linnavalitsuse apellatsioonkaebus rahuldamata ning apellandi menetluskulud tema enda kanda. Kaebaja ei ole menetluskulude hüvitamist käesolevas asjas taotlenud. Kohtunikud Oliver Kask Lilianne Aasma Silvia Truman 6
(6)