KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Lilianne Aasma, Viive Ligi ja Ivo Pilving Otsuse tegemise aeg ja koht
- mai 2008, Tallinn Haldusasja number 3-08-299 Haldusasi AS Sebe vaidlustus Ida-Viru Maavalitsuse riigihankes „Avalik liinivedu Ida-Viru maakonna bussiliinidel“ hankedokumentide peale Vaidlustatud lahend Riigihangete Ameti juures asuva vaidlustuskomisjoni 08.02.2008 otsus nr 6-08/103319 Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamise kuupäev AS Sebe kaebus Menetlusosalised Kaebuse esitaja – AS Sebe, esindaja advokaat Arne Ots Vastustaja – Ida-Viru Maavalitsus Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON Jätta AS Sebe kaebus rahuldamata ja Riigihangete Ameti juures asuva vaidlustuskomisjoni
- veebruari 2008 otsus nr 6-08/103319 vaidlustatud osas muutmata. EDASIKAEBAMISE KORD Kohtuotsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse kättesaamisest. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
- 29.12.2007 avaldas Ida-Viru Maavalitsus riigihangete registris hanketeate riigihanke „Avalik liinivedu Ida-Viru maakonna bussiliinidel” väljakuulutamiseks. Hanketeate kohaselt on riigihanke objektiks ühistranspordiseaduses kehtestatud korras avaliku teenindamise lepingu alusel sõitjateveo korraldamine Ida-Viru maakonnas riigieelarvest toetatavatel bussiliinidel perioodil 01.07.2008 kuni 30.06.
- AS Sebe võttis hankedokumendid välja 04.01.2008 eesmärgiga osaleda pakkujana hankemenetluses.
- AS Sebe esitas vaidlustuse Ida-Viru Maavalitsuse riigihankes „Avalik liinivedu Ida-Viru maakonna bussiliinidel“ hankedokumentide peale.
- Riigihangete Ameti juures asuva vaidlustuskomisjoni (edaspidi vaidlustuskomisjon) 08.02.2008 otsusega nr 6-08/103319 rahuldati AS Sebe vaidlustus osaliselt ning hankijat (Ida- 3-08-299 Viru Maavalitsust) kohustati viima õigusaktidega ettenähtud nõuetega vastavusse hankedokumentide p 6.1, lisa 17.3 „Vorm I pakkumus“ lehekülgedel 1 ja 2 toodud tabeli ning leheküljel 2 toodud valemi edukale pakkujale riigieelarvest makstava toetuse arvutamiseks, koos muutujatega, samuti lisa 17.9 „Ida-Viru maakonna bussiliinide avaliku teeninduse leping“ p-d 4.1.2, 4.3.4, 4.3.5, 4.4.5 ja 4.5.
- Vaidlustuskomisjon ei rahuldanud vaidlustust hankelepingu p-de 3 (arvelduse kord) ja 4.4.2 riigihangete seaduse (RHS) nõuetega vastavusse viimise, samuti taotlust kohustada hankijat sätestama pakkujate kvalifitseerimise täiendava eeldusena Autoettevõtete Liidu ning Eesti Transpordi ja Teetöötajate Ametiühingu vahel sõlmitud üldtöökokkuleppe tingimuste järgimise. Otsuse põhjenduste kohaselt ei ole hankedokumentide p-s 3 esitatud ajagraafik ja tähtajad vastuolus isikute võrdse kohtlemise ja olemasolevate konkurentsitingimuste efektiivse ärakasutamise põhimõtetega. Tegemist on avatud hankega, ühesugused võimalused osaleda on kõikidel Eesti ja laiemalt Euroopa Liidu ettevõtjatel. Asjaolu, et esitatud tingimused ei vasta osa pakkujate soovidele või majanduslikele võimalustele, ei muuda hanketingimusi õigusaktidega vastuolus olevateks. Samas mööndi, et hankijal võiks olla otstarbekas pikendada tähtaega hankelepingu sõlmimise ja lepingujärgse vedude alguse vahel. Kuna hankija kohustust kasutada pakkujate kvalifitseerumise ühe tingimusena üldtöökokkuleppega laiendatud bussijuhtide palga alammäärade ning töö- ja puhkeajanõuete täitmist pakkuja poolt ei ole seni õiguslikult kehtestatud, ei ole hankija eelnimetatud kvalifitseerimise tingimust kehtestamata jättes rikkunud RHS ega ühtegi teist õigusakti.
- AS Sebe kaebuses paluti tühistada vaidlustuskomisjoni 08.02.2008 otsus vaidlustuse rahuldamata jätmise osas ning kohustada Ida-Viru Maavalitsust viima riigihanke nr 103319 „Avalik liinivedu Ida-Virumaa maakonna bussiliinidel” hankedokumentide lisades toodud hankelepingu p-d 3 ja 4.4.2 vastavusse RHS nõuetega ja sätestama pakkujate kvalifitseerimise täiendava eeldusena Autoettevõtete Liidu ning Eesti Transpordi ja Teetöötajate Ametiühingu vahel sõlmitud üldtöökokkuleppe tingimuste järgimise kohustuse. 1) Hankedokumentide osaks oleva hankelepingu projekti sätted ei taga praegusel kujul edukale pakkujale teenuse osutamise eest tasu (dotatsiooni) kogu lepingu kehtivusaja vältel. Hankedokumentide järgi sõlmitakse leping seitsmeks aastaks ja pakkujad peavad tegema hinnapakkumised (pakkumised dotatsiooni vajadusele) aastate lõikes kogu perioodi kohta. Hankelepingu p-de 3.4 - 3.6 alusel võtab tellija endale rahalisi kohustusi eelarveaastate kaupa. Sõiduplaanid, veomahud ja tellija poolt makstava sihtotstarbelise toetuse suurus bussiliiniveo korraldamiseks igaks järgnevaks eelarveaastaks vormistatakse p 3.4 alusel eraldi kokkuleppena pärast vastava aasta riigieelarve vastuvõtmist, arvestades riigieelarves ühistranspordi toetuseks maakonnale eraldatud vahendite suurust. Tellija taotleb eelarvevahendeid järgnevateks eelarveaastateks edukaks tunnistatud pakkumuses esitatud hinnapakkumuse alusel (p 3.5). Punkt 3.6 käsitleb olukorda, kus riigieelarve vastuvõtmine viibib. Nimetatud sätted muudavad hinnapakkumised mõttetuks, sest saadav dotatsioon ei sõltu pakkuja poolt pakutud vajadusest, vaid sellest, kui palju igal aastal riigieelarvest dotatsioonideks eraldatakse. Kohustuse võtmisel peab lepingu täitjal olema kindlus laekuva tasu suhtes. Seda enam, et lepingu p 3.3 järgi kasutatakse dotatsiooni katmiseks ka muid tuluallikaid. Seega ei haaku hankelepingu p-d 3.4 - 3.6 riigihanke ja selle raames sõlmitava hankelepingu loogikaga ja need tuleks lepingust välja jätta või sätestada pakkujale hankelepingu ülesütlemise alus juhuks, kui riigil pole võimalik maksta dotatsiooni, mida pakkuja riigihankel tehtud pakkumises taotles ja mida hankija aktsepteeris. Hankelepingu p-d 3.4 - 3.6 ei vasta teede- ja sideministri 21.06.2000 määrusele nr 52 „Ühistranspordi toetamise ja ühistranspordi toetusraha tagasimaksmise kord” ja RHS §-le
- Määruse § 6 lg 3 järgi määratakse avaliku teenindamise lepinguga avaliku teenindamise kohustus, mis sisaldab kohustuslike elementidena vedude mahtu, teenindatavate liinide loetelu ja avaliku teenindamise kohustuse täitmise eest makstavat raha. Avaliku teenindamise konkreetsed 2
(5)3-08-299 mahud ja selle täitmise eest vedajale makstava raha suurus, tariifid ja muud finantseerimise üksikasjad täpsustatakse määruse järgi iga-aastaselt või vastavalt vajadusele. Muudatused vormistatakse avaliku teenindamise lepingu lisadena ja need on selle lepingu lahutamatud osad. Seega võimaldab määrus vedajale makstava raha perioodilist täpsustamist, mis saab toimuda rangelt piiritletud ja kontrollitavatel juhtudel, mitte viitega iga-aastasele kokkuleppele dotatsiooni suuruse kohta. 2) Täiendavalt tuleb muuta veomahtude ja liinivõrkude määratlemise regulatsiooni. Vaidlustuskomisjon toetas kaebaja taotlust, märkides, et hankelepingu riikliku toetuse suuruse korrigeerimist käsitlevad p-d 4.5.2, 4.3.5 ja 4.4.5, samuti p 4.3.2, mis kehtestab korra, mille alusel täitja esitab tellijale taotlusi sõidukilomeetrite tariifide ja/või sõidupileti hindade muutmiseks, on vastuolus RHS § 3 p-s 2 sätestatud üldpõhimõttega, mille kohaselt hankija peab tagama riigihanke läbipaistvuse ja kontrollitavuse. Hankijat kohustati viima hankelepingu p-d 4.1.2, 4.3.4, 4.3.5, 4.4.5 ja 4.5.2 vastavusse õigusaktide nõuetega. Otsuses märgiti, et hankelepingu p-des 4.5.2, 4.3.5 ja 4.4.5 ei ole selgelt määratletud ega põhjendatud riikliku toetuse hilisema korrigeerimise vajadust. Hankijat ei kohustatud aga muutma hankelepingu punkti 4.4.2, mis toimib koos eelviidatud sätetega ja võimaldab hankijal muuta eelarveaasta jooksul veomahtusid ja liinivõrku 10% ulatuses või ka suuremas ulatuses. Teenuse mahu muutmist puudutav säte mõjutab hanke hinda ja mahu muutmise alused ja ka dotatsiooni korrigeerimise alused peavad olema selged, kuid pole, nagu leidis vaidlustuskomisjon. Vaidlustuskomisjon jättis ilmselt p 4.4.2 muutmise vajaduse tähelepanuta tahtmatult, sest see haakub nende hankelepingu projekti 4.1.2, 4.3.4, 4.3.5, 4.4.5 ja 4.5.2 punktidega, mille osas muutmise vajadust tunnistati. 3) Autoettevõtete Liit ning Eesti Transpordi ja Teetöötajate Ametiühing sõlmisid 12.12.2007 kollektiivlepingu seaduse alusel üldtöökokkuleppe, mis jõustub 01.02.2008 ja kehtib kuni 31.12.
- See sätestab töö- ja puhkeaja tingimused, palgatingimused (sh palga alammäärad), sotsiaalsed tagatised, tööandja ja ametiühingu vahelised suhted. Nimetatud ühingud sõlmisid 11.12.2007 Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumiga ühisdeklaratsiooni (kokkuleppe lisa 4), mille p 1 kohaselt on riigihankekonkurssidel kvalifitseerumise ja avaliku teenindamise lepingute sõlmimise üheks kriteeriumiks üldtöökokkuleppega laiendatud bussijuhtide palga alammäärade ning töö- ja puhkeajanõuete täitmine. Ka majandus- ja kommunikatsiooniminister on andnud hankijatele juhise taolise tingimuse lülitamiseks hankedokumentidesse. Maakonnas esindab riigi huve maavanem. On mõistetamatu, miks hankija ministri juhist eirab. Hankedokumendid peaksid seadma üheks kvalifitseerumise kriteeriumiks üldtöökokkuleppega laiendatud bussijuhtide palga alammäärade ning töö- ja puhkeajanõuete täitmise vastustaja poolt, et tagada sellega transpordiohutus, aus konkurents ja töötajate sotsiaalne kaitse. Vaidlustuskomisjoni otsuses märgiti, et hankija kohustust kasutada pakkujate kvalifitseerimise ühe tingimusena üldtöökokkuleppega laiendatud bussijuhtide palga alammäärade ning töö- ja puhkeajanõuete täitmist pakkuja poolt ei ole seni õiguslikult kehtestatud, ja järeldati, et hankija ei ole nimetatud kvalifitseerimise tingimust kehtestamata jättes rikkunud RHS-i ega ühtegi teist õigusakti. Kaebaja leiab, et eeltoodud kvalifitseerimistingimuse mittekehtestamine annab lubamatu konkurentsieelise neile pakkujatele, kes üldtöökokkulepet ei aktsepteeri ega täida selle tingimusi, mistõttu on tegemist vastuoluga RHS §-des 1 ja 3 sätestatud võrdse kohtlemise ja olemasoleva konkurentsitingimuste efektiivse ärakasutamise põhimõtetega.
- Ida-Viru Maavalitsus leidis, et kaebus on põhjendamatu ja tuleb jätta rahuldamata. Ida-Viru Maavalitsuse eesmärgiks on hankemenetluse kiire ja efektiivne läbiviimine, et tagada riigi rahaliste vahendite otstarbekas ja säästlik kasutamine ning olemasolevate konkurentsitingimuste efektiivne ärakasutamine riigihankel. Ida-Viru Maavalitsus viib sisse muudatused Riigihangete Ameti 08.02.2008 otsuste (nr 5-08/103319, 6-08/103319 ja 7-08/103319) alusel ulatuses, milles vaidlustused rahuldati. Kaebaja jättis kasutamata RHS §-st 56 ja hankedokumentide p-st 4 tulenevad võimalused selgituste saamiseks hankijalt. Kaebajal oli võimalik 3
(5)3-08-299 juhtida vastustaja tähelepanu hankedokumentides esinevatele vigadele ilma vaidlustuskomisjonile vaidlustust esitamata. Hankija vastuses vaidlustuskomisjonile toodi ära punktid, mida hankija muudab ja nende osas olnuks võimalik lõpetada vaidlustusmenetlus RHS § 126 lg 1 p-de 1 ja 2 alusel. Seetõttu seab vastustaja kahtluse alla temalt kaebaja kasuks välja mõistetud riigilõivu 17500 krooni (proportsionaalselt vaidlustuse taotluste rahuldamisega) suuruse. Kuigi vastustaja ei esitanud apellatsioonkaebust vaidlustuskomisjoni otsuse peale, ei nõustu ta otsuse seisukohtadega, et hankedokumentide lisa 17.9 „Ida-Viru Maakonna bussiliinide avaliku teenindamise leping“ p-d 4.5.2, 4.3.5 ja 4.4.5, mis sätestavad tellija õiguse korrigeerida riikliku toetuse suurust, samuti p 4.3.4, mis kehtestab korra, mille alusel täitja esitab tellijale taotlusi sõidukilomeetri tariifide ja/või sõidupileti hindade muutmiseks, on vastuolus RHS § 3 p-s 2 sätestatud üldpõhimõttega, mille kohaselt hankija peab tagama riigihanke läbipaistvuse ja kontrollitavuse ning hankelepingu p-des 4.5.2, 4.3.5 ja 4.4.5 ei ole selgelt määratletud ega põhjendatud riikliku toetuse hilisema korrigeerimise vajalikkus. Hankija arvestas hankelepingu tingimuste (p 4.4.2) kehtestamisel teenuse osutamise pikka perioodi ja asjaolu, et teenuse rahastamine toimub riigieelarvest, mistõttu peab lepingupooltele kehtivatest õigusaktidest tulenevalt jääma võimalus korrigeerida avaliku teenindamise lepingu alusel teenindavate liinidele makstavat sihtotstarbelise toetuse suurust, vedude mahtu ja muid olulisi lepingu tingimusi. Palga alammäärade ja töö- ja puhkeaja nõuete täitmise on kohustatud tagama tööandja. Kehtiva töölepingu seaduse § 49 sätestab, et tööandja on kohustatud täitma seaduses, haldusaktis ning kollektiiv- ja töölepingus ettenähtud muid kohustusi. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
- Kaebaja vaidlustas ringkonnakohtus vaidlustuskomisjoni 08.02.2008 otsuse nr 6-08/103319 vaidlustuse rahuldamata jätmise osas ning palus kohustada Ida-Viru Maavalitsust viima riigihanke nr 103319 „Avalik liinivedu Ida-Virumaa maakonna bussiliinidel” hankedokumentide lisades toodud hankelepingu p-d 3 ja p 4.4.2 vastavusse RHS nõuetega ja sätestama pakkujate kvalifitseerimise täiendava eeldusena Autoettevõtete Liidu ning Eesti Transpordi ja Teetöötajate Ametiühingu vahel sõlmitud üldtöökokkuleppe tingimuste järgimise.
- Vastustaja vaidles kaebusele vastu. Lisaks seadis vastustaja kahtluse alla temalt kaebaja kasuks välja mõistetud riigilõivu suuruse ja märkis, et ei nõustu vaidlustuskomisjoni otsuse seisukohtadega hankedokumentide lisa 17.9 „Ida-Viru Maakonna bussiliinide avaliku teenindamise leping“ p-de 4.5.2, 4.3.5 ja 4.4.5 suhtes.
- Ringkonnakohus selgitab, et tulenevalt RHS §-st 129 ja halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 34 lg-st 2 kontrollib ringkonnakohus apellatsiooni korras vaidlustuskomisjoni otsuse seaduslikkust ja põhjendatust kaebuse ja sellele esitatud vastuväidete piires. Vastuväited ei saa väljuda kaebuse piiridest. Kuna vastustaja ei ole esitanud kaebust vaidlustuskomisjoni otsuse peale, siis ei saa ringkonnakohus kontrollida, kas vastustaja kahtlus temalt kaebaja kasuks väljamõistetud riigilõivu suuruse osas on põhjendatud ega anda hinnangut vaidlustuskomisjoni otsuse seisukohtadele hankedokumentide lisa 17.9 „Ida-Viru Maakonna bussiliinide avaliku teenindamise leping“ pde 4.5.2, 4.3.5 ja 4.4.5 suhtes.
- Ringkonnakohus on jätkuvalt (nii nagu esialgse õiguskaitse taotlust lahendades) seisukohal, et kaebuse väited Ida-Viru maakonna bussiliinide avaliku teenindamise lepingu p-de 3.4 kuni 3.6 mittehaakumisest riigihanke ja selle raames sõlmitava lepingu loogikaga ei ole veenvad. Ringkonnakohus ei jaga kaebaja seisukohta ka selles, et hankelepingu p-d 3.4 - 3.6 ei vasta 4
(5)3-08-299 teede- ja sideministri 21.06.2000 määruse nr 52 § 6 lg-le 3 ja RHS §-le 3, mis sätestab riigihanke korraldamise üldpõhimõtted. Lepingu p 3 reguleerib arvelduste korda. Lepingu p 3.4 esimeses lauses on selgitatud, miks võtab tellija endale rahalisi kohustusi eelarveaastate kaupa arvates vastava aasta eelarveseaduse vastuvõtmisest. Tellija teeb seda põhjusel, et tal ei ole õigust sõlmida lepinguid ja võtta rahalisi kohustusi eelarveaastate arvel rohkem kui riigieelarve seaduse § 31 lg-s 1 näidatud mahus. Asjaolust, et tellija ei saa tagada edukale pakkujale teenuse eest suuremat tasu (dotatsiooni), kui vastava aasta eelarve seda võimaldab, ei saa teha järeldust, et tasu teenuse osutamise eest ei oleks garanteeritud kogu lepingu kehtivusaja vältel. Kuna sihtotstarbelise toetuse suurus igaks järgnevaks eelarveaastaks vormistatakse lepingu p 3.4 teise lause kohaselt eraldi kokkuleppena pärast riigieelarve vastuvõtmist ning vastavalt lepingu p-le 3.5 taotleb tellija eelarvevahendeid järgnevateks eelarveaastateks edukaks tunnistatud pakkumuses esitatud hinnapakkumuse alusel, arvestades vedaja taotlusi toetuse muutmiseks, saab taotleja tagada vedajale tasu teenuste osutamise eest kogu lepingu kehtivusaja vältel, kuid seda riigieelarves ettenähtud vahendite piires.
- Ringkonnakohus möönab, et riigihankes osalemisega kaasnevad teatud riskid, kuid leiab, et nii suuremahulise riigihanke puhul, nagu seda on käesolev riigihange, on teatud riskide võtmine 7-aastase lepingu saamise eesmärgil paratamatu. Samas on arvlemise kord ühesugune kõikidele pakkumises osaleda soovijatele ja isegi kui lepingus ei ole eraldi ette nähtud, on vedajal võimalik leping oluliste tingimuste muutumise korral (nt eelarvest dotatsiooni mitteeraldamise) võlaõigusseaduse §-dele 97 ja 196 tuginedes üles öelda.
- Avaliku teenindamise lepingu p 4.4.2 näeb ette tellija õiguse muuta eelarveaasta jooksul veomahtusid ja liinivõrku 10 % ulatuses, teatades sellest täitjale ette vähemalt 10 päeva. Tellijal on õigus eelarveaasta jooksul muuta veomahtusid ja liinivõrku suuremas ulatuses kui 10 % vaid kokkuleppel täitjaga, teatades täitjale veomahu ja liinivõrgu muutumisest ette 1 kuu. Etteteatamise tähtaeg võib kokkuleppel täitjaga olla ka lühem. Avaliku teenindamise lepingu pst 4.4.2 tulenevad muudatused vormistatakse lepingu lisana vastavalt lepingu p-le 4.4.
- Ringkonnakohtu hinnangul on avaliku teenindamise lepingu punkt 4.4.2 õiguspärane ja piisavalt selge ning selle muutmiseks puudub vajadus.
- Põhjendatud ei ole ka kaebaja taotlus sätestada pakkujate kvalifitseerimise täiendava eeldusena Autoettevõtete Liidu ning Eesti Transpordi ja Teetöötajate Ametiühingu vahel sõlmitud üldtöökokkuleppe tingimuste järgimine. Ringkonnakohus leiab, et vastustaja ei pea riigihanke menetluses võtma endale kohustusi seoses pakkujate töötajate sotsiaalse kaitse tagamisega. Arvestades riigihanke eesmärke (tagada riigi rahaliste vahendite läbipaistev, otstarbekas ja säästlik kasutamine, isikute võrdne kohtlemine ning olemasolevate konkurentsitingimuste efektiivne ärakasutamine riigihankel – RHS § 1) ei pea neid küsimusi lahendama riigihanke menetluses.
- Neil põhjendustel jääb AS Sebe kaebus rahuldamata ja vaidlustuskomisjoni 08.02.2008 otsus nr 6-08/103319 vaidlustatud osas muutmata. Kuna kaebus jääb rahuldamata, siis jäävad ka kaebaja menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 92 lg 1). Viive Ligi Ivo Pilving Lilianne Aasma 5
(5)