TARTU HALDUSKOHUS Tartu kohtumaja KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohtuasja number 3-08-160 Otsuse kuupäev 9. mai 2008 Kohtunik Kohtukolleegium koosseisus Eda Muts, Roby Koik ja Mai Saunanen Inga Erm

§ 37lg 1 kohaselt peab valla või linnal olema arengukava.

Arengukava on omavalitsusüksuse pika-ja lühiajalise arengu eesmärke määratlev ja nende elluviimise võimalusi kavandav dokument, mis tasakaalustatult arvestab majandusliku, sotsiaalse ja kultuurilise keskkonna ning looduskeskkonna arengu pikaajalisi suundumusi ja vajadusi ning on aluseks erinevate eluvaldkondade arengu integreerimisele ja koordineerimisele. Sama paragrahvi lg 2 sätestab, et kõik arengukavad peavad olema omavahel seotud ning ei tohi olla vastuolus.

§ 37

lg 3 kohaselt peab kehtiv arengukava hõlmama vähemalt kolme eelseisvat eelarveaastat.

§ 37

lg 5 kohaselt kaasab omavalitsusüksus avalike arutelude kaudu kõigi huvitatud isikud arengukava koostamise protsessi ja tagab kehtestatud arengukava järgimise.

§ 37lg 7 kohaselt vaatab volikogu iga aasta 01.

oktoobriks valla või linna arengukava läbi ja võtab vastu otsuse selle täitmise ja vajadusel muutmise kohta. Kaebajad leiavad, et arengukaval on kohaliku omavalitsuse otsuste tegemisel määrav tähtsus, kuna valla territooriumil elavate kodanike jaoks on kohaliku omavalitsuse valimiste vahelisel ajal valla arengukava ainus KOV pikemaajalist tegevust reaalselt reguleeriv dokument. Arvestades seda, et Lasva valla arengukavas pole tehtud muutusi, mis näeks ette Pikakannu Põhikooli sulgemist alates 2008, on otsuse vastuvõtmisel rikutud

§ 37

. Kooli tegevuse lõpetamise kohta pole peetud enne otsuse vastuvõtmist ühtegi koosolekut, mida võiks käsitleda avaliku aruteluna. Kui otsused tehakse seadusest mööda minnes, siis on see kodanike põhiõiguste rikkumine. Kaebajad osundavad ka sellele, et

§ 37viimane parandusredaktsioon (407 SE) on sisse viidud 16-17.

sept. 2003 vastuvõetud „Ljubljana Deklaratsiooni" põhiselt ja seaduseelnõu seletuskirjas on sealhulgas selgelt öeldud, et kohalik omavalitsus tagab kehtestatud arengukava järgimise. Kui arengukava kehtestatud korras muudetud ei ole, tekib huvitatud ja õiguslikult puudutatud isikutel õiguspärane ootus varasemate otsuste täitmiste suhtes. Õiguspärase ootuse petmist on peale otsuse vastuvõtmist väljendanud mitmed Pikakannu Põhikooli tegevuspiirkonda elama asunud kodanikud. Kaebuse esitajad leiavad, et volikogu kaalutlusotsus on nii faktiliselt kui õiguslikult motiveerimata või vähemalt mitte piisavalt motiveeritud. Osundades Riigikohtu otsusele haldusasjas nr 3-3-1-54-03 märgitakse kaebuses, et motiveerimata diskretsiooniotsuste jõussejäämine halduskohtumenetluses saab olla üksnes erand. Tagatud peab olema otsuse läbipaistvus ja kontrollitavus. Kollegiaalse haldusorgani poolt hääletamise teel vastu võetavat otsustust võib motiveerida kollegiaalorgani otsuses eneses. Ka demokraatlikult valitud 3 esinduskogu ei või oma otsuseid teha meelevaldselt, vaid valikuid tuleb ratsionaalsete argumentidega põhjendada. Lasva Vallavolikogu viitab otsuse preambulas põhjendusargumentidena PGS §-dele 11 ja 25 Viide PGS § 11 on asjakohatu, kuna see sätestab uue põhikooli loomiseks vajaliku laste arvu, samuti PGS§ 25, mis on koolikorralduslik seadussäte ja esitab võimaliku korralduskava klassikomplektide moodustamiseks. Otsuses ja selle põhjenduse argumentides on lähtutud vajadusest tagada vaid riikliku finantseerimise kaudu munitsipaalkooli rahastamine, mis on samuti meelevaldne tõlgendus. Kaebajad leiavad, et otsuses toodud argumendid, mis viitavad Lasva vallas koolitustellimuse vähenemisele ja sellega seonduvalt oleks justkui põhjendatud kooli sulgemine, on toodud eksitavalt, mida tõendab ka sama valla

1. aastal tehtud otsus uue kaasaegse lasteaia rajamisest 88 lapsele. Koolitustellimuse planeerimisel tuleb laste sünde jälgida pikemal ajateljel ja sellest lähtuvalt on Lasva vald laste sündidega lausa graafiku harjal, alates 2008 oma vallast kooliminevate laste arv on edasi aastates 2008-2013 järgmine 24, 26,19, 21, 19,
2. Prognoosida koolide täituvust on alusetu. Otsuse, millisesse kooli oma laps panna, saab lapsevanem teha vaid teise kooli olemasolu korral. Kuid kindlasti ei taha maapiirkonna elanikud koolitada omi lapsi ülerahvastatud, suurte klassikomplektidega koolides, millised on omased linnakoolidele. Selle tõestuseks on ka Lasva valla koolides tänu Võru linna lähedusele igaaastaselt üle 10 linnalapse. Kaalutlusargumentides on valla poolt täiesti puudutamata jäetud regionaalne aspekt, kus kooli sulgemisega kaasnevalt kaotab sisuliselt pool valla territooriumist oma arenguks olulise tugipunkti Pikakannu Põhikooli näol. Inimeste maal elamise võimalikkuse parandamine, mugavdamine ja toetamine peaks olema iga kohaliku omavalitsuse prioriteet. Otsuse sellisel kujul rakendamine puudutab otseselt kogu Pikakannu kooli piirkonda jäävate külade (Kõrgessaare, Kühmamäe, Madala, Otsa, Paidra, Pikakannu, Pindi) rahvastikku. Kooli sulgemisega kaob noortel peredel oluline eelistus maale elama jäämiseks või maale elama asumiseks, millised otsused mõjutavad hukutavalt valla arengut ja jätkusuutlikkust pikemas perspektiivis. Vallavanem on esitanud prognoosi vaid laste sündivuse järgi. Valla demograafilist pilti mõjutab ka sisemigratsioon. Viimastel aastatel on Pikakannu Põhikooli piirkonda elama asunud ja asumas noori peresid, kellele on vajalik haridusteenust pakkuda. Lasva valla 3 tööstust annavad tööd rohkem kui 50 väljastpoolt valla piire iga päev tööle sõitvale töötajale. Prognoosides ei kajastu perspektiivis Lasva valla 3 suurema tööstuse tööliste jaoks uusasumite loomine. Pikakannu Põhikooli laste arvu vähenemine viimastel aastatel on seotud valdavalt laste (hinnanguliselt ca 25 lapse) liikumisega valla teise, renoveeritud Kääpa Põhikooli. Olemasoleva infrastruktuuriga arvestades kujuneb uuselamute ehitamisega seonduv koolitusteenuse koormus lähiaastatel just Kääpa Põhikoolile, seega perspektiivis on Pikakannu Põhikooli täituvuse suurenemine oma valla piirkonna arvelt igati tõenäoline ehk siis osa õpilasi paikneb tagasi Pikakannu Põhikooli, kuna see on logistiliselt mugavam. Prognooside esitamine valla poolt on tendentslik, ühepoolne ja eksitav, kuna lähtub kooli peatse sulgemise loogikast. Vald on esitanud kohtule kalkulatsiooni, milles on arvestatud 2006/2007 õppeaasta kaadrinäitajaid. Kalkulatsiooni koostamisel on lähtutud eelmise aasta kaadrinäitajatest. Arvestades laste vähesust koolis on see personal ilmselgelt suurem, kui toimetulekuks vaja oleks. Kaebuse esitajate arvates on rikutud nende õigust kaasa rääkida kohalikul tasandil tehtavate majanduspoliitiliste otsuste osas. 4 Lasva Vallavolikogu ei ole puudutatud isikuid otsuse menetlusse kaasanud, rikkudes seadust. Ei kuulatud ära kooli personali, lastevanemate, hoolekogu ja ka õpilaste arvamust ja vastuväiteid. Pikakannu Põhikooli sulgemisest pole keegi asjaosalisi informeerinud enne, kui Lasva Vallavolikogu novembris 2007 otsuse välja kuulutas. Valla kodulehel esitati otsuse eelnõu nädal enne selle vastuvõtmist. Avalikustamiseks seda nimetada ei saa, sest internet ei ole maapiirkonna elanike jaoks avalik infokanal. Vastustaja väited, mis toetuvad 2000 aasta otsustele on ilmselgelt eksitavad, kuna tänase päeva mõistes on nad vananenud, olukord on arenguliselt sellisel määral muutunud, et toetuda 2008 aastal kooli sulgemiseks
3. a. otsustele. Majandus on viimaste aastatega palju muutunud ja valla majanduslik võimekus sellega kaasnevalt. Kohaliku kooli, kui valla ühe olulisema sotsiaalobjekti tegevuse lõpetamise argument ei saa olla
4. a. vastuvõetud otsus. Kohtule esitatud materjalidest selgub ka tõsiasi, et
5. a. on eeltoodud otsus kooli sulgemise kohta tühistatud. Lasva valla arengukava ja üldplaneeringu lähteülesanne (avalik arutelu märtsis 2008 ) näevad endiselt haridusteenuse pakkumist valla mõlemas, Kääpa ja Pikakannu Põhikoolides. Kaebajad leiavad, et kaevatud otsus on vastu võetud seadusi ja demokraatiat eirates. Otsus toob kaasa väga kaugeleulatuvad negatiivsed tagajärjed, mis on seotud mitte ainult konkreetse kooli sulgemise, vaid paikkonna arenguga laiemalt ning seetõttu tuleb see otsus tühistada. Paikkonna elanikke puudutab kohaliku Põhikooli sulgemine valusalt, kuna nad on sidunud oma elu, tegevuse ja ka vara just selle paikkonnaga ja ilma nende kaasamata otsustada arengut mõjutavaid tegevusi on kaebajate arvates nende õiguste rikkumine. Kaebuse esemeks olev vaidlus puudutab ka isikuid, kes elavad vaidlusaluse kooli teeninduspiirkonnas, kellel on koolieelsed lapsed ja on planeerinud neid soetada lähitulevikus. Ave Tamra, Teemar Kallaste, Uno ja Tiia Parm, Pille Puškina leiavad, et nende õigustatud ootused ja lootused, mis on seotud nende elukohaga, on Lasva valla poliitika tõttu petetud. Arno Kirsimäe subjektiivseid õigusi on rikutud sellega, et volikogu liikmena Arno Kirsimägi protesteeris otsuse eelnõu arutusele võtmise vastu tuues põhjendusena eelnõu esitamise istungile ilma kaasneva seletuskirjata, millega rikutakse volikogu töökorda. Lasva Vallavolikogu ja Vallavalitsuse seisukohad Vastustaja ning Lasva Vallavalitsus olid seisukohal, et kaebus tuleb jätta rahuldamata. Lasva vald esitas alljärgneva selgituse kooli sulgemise põhjuste kohta: Kohaliku omavalitsuse kohustus on tagada oma halduspiirkonna munitsipaalharidusasutuste majanduslik teenindamine ja finantseerimine. Seetõttu on halduspiirkonnas vajalikul arvul õppeasutuste ülal pidamise ja tasuta hariduse andmise kohustus eelkõige kohaliku elu küsimus. Kohalik omavalitsus peab õppeasutuse majandamisel ja finantseerimisel arvestama eelarves oma haldusterritooriumil elavate koolikohustuslike õpilaste arvuga. Pikakannu Põhikoolis õppivate laste arvu vähenemise osaliseks põhjuseks on olnud ka õpilaste asumine valla teise põhikooli Kääpa Põhikooli. Kui aastatel 1997/98 õppis Pikakannu koolis 111 õpilast, siis 2006/2007.a. oli õpilaste arv 55 ja 2007/2008 õppeaastal ainult 46 õpilast. Pikakannu kooli tegevuse lõpetamine on olnud vallas päevakorras alates 2000.a. Kord on vastu võetud otsus kool sulgeda, siis on leitud mingid võimalused ja kool on jätkanud. Kuid käesolevaks ajaks ei ole kool enam jätkusuutlik nii õpilaste vähesuse kui ka koolide riiklike rahastamismudelite tõttu. Riigipoolse rahastamise aluseks on klassikomplektide arv, mis omakorda moodustatakse lähtuvalt õpilaste arvust. Käesoleval õppeaastal õpib Pikakannu koolis 47 õpilast, kellest 5 omakorda 11 õpilast on teistest omavalitsustest. Prognoositav õpilaste arv tulevikuks aastani 2014 on 34 õpilast. Võrdlus Pikakannu ja Kääpa Põhikooli astujate arvu kohta prognoosituna aastate lõikes on ära toodud seletuskirjas Lasva Vallavolikogu otsuse eelnõu „Pikakannu põhikooli tegevuse lõpetamise juurde“ . Tulenevalt PGS § 11 lg-st 2 on riik seadusega määratlenud minimaalse õpilaste arvu põhikooli jaoks ja see on 90 õpilast. Sellise õpilaste arvuga koole peab riik täisväärtuslikuks ja tugevaks põhikooliks ning sellega on arvestatud ka 2008.a. kehtimahakanud üldhariduskoolide rahastamise mudelis. Uues rahastamismudelis on liitklassi moodustamisel rakendatav kolme klassi liitmise kriteerium. Mudelis ei arvestata liitklasside moodustamisega seitsmendast kuni üheksanda klassini. Tagades riikliku rahastamise kaudu kooli pedagoogilise kaadri palgafondi, oleks vajalik arvestada Pikakannu Põhikoolis I ja II kooliastmes kolme klassiga liitklasside loomisega. Kolmandas kooliastmes, kuna seal on õpilaste arv alla 10 õpilase klassis ei rahasta riik klassiõpet täies mahus. Õpetamine liitklassides ei taga vajalikku hariduse kvaliteeti. Tagades hariduse andmine 2007/2008 õppeaasta I poolel olevas toimimises ning arvestades alla 69 õpilase koolidele kehtestatud miinimumnõuetega personali osas on vajalik pedagoogide ja koolijuhataja palgafondiks täiendavalt 315 163 krooni ja täiendavate ametikohtade loomiseks tulenevalt miinimumkoosseisu nõuetest 276 922 krooni (arvestuse aluseks on võetud pedagoogi töötasu 10 000 krooni ja abipersonali palgad). Põhikooli majandamine ja pedagoogide ülalpidamine saab toimuda üksnes riigi kaasabil. Tulude laekumiste järgi on valla suuremateks tuluallikateks riigi tasandusfondi eraldised, mis jagunevad: riigi tasandusfond paragrahv 4 lg 1 6 373 000 krooni ja riigi tasandusfond paragrahv 4 lõige 2 5 398 670 krooni, mis sisaldab ka hariduseeraldistena õpetajate palgavahendid koos maksudega 3 986 659 krooni. Füüsilise isiku tulumaks on planeeritud 8 450 000 krooni. Kuludesse on sisse arvestatud ka
6. aasta reservfond. Reservfondi olemasolu ei saa käsitleda kui nn valla ülejääksummat. Nimetatud reservfondi summa on käsitletav konkreetse eelarveaasta kohta. Kuna kooli tegevus on ülekantav ühest eelarve aastast teise eelarveaastasse, siis ei saa reservfondi summat kasutada garantiina eelarve kulude katmisel järgmiseks eelarveaastaks.
7. aastal eraldati vallale riigieelarvest õpetajate palkadeks 10 % enam kui
8. aastal (3637000 kroonilt 4084000 kroonile koos koolituskuludega), kuigi õpetajate riigi poolt miinimumpalga tõus kehtestati 20 %. 2008 aastal eraldati riigieelarvest Pikakannu koolile palgavahendeid 1 272 337 krooni, 2007 aastal 1 217 997 krooni, so palgatõusuks 4,5%. Juhul, kui järgmistel aastatel oleks 1 klassi tulevate laste arv nt 5, finantseeriks riik Pikakannu kooli 4,8 õpetaja ametikohta käesoleva aasta 6,0 asemel. Seega on võimalik riigipoolse rahaga kindlustada põhikoolis 115 tundi nädalas (24 x 4,8 =115 ) praeguse 178 antava õppetunni asemel, millest riigipoolselt on kaetud 144 õppetunni andmine nädalas. Koduõppel ja lihtsustatud õppel olevate laste lisavahendeid ei ole siinkohal arvestatud, sest nende arv ei ole ju aastati kindel ja nende täiendavaks õpetamiseks vajalikud vahendid on nö juhtumipõhised.
9. aasta Pikakannu kooli poolt esitatud eelarveprojekt on üles ehitatud lähtuvalt
10. aasta vajadusest terviklikus aastategevuse mahus. Eelarve projektis on käsitletud kohaliku omavalitsuse poolt finantseeritavad tegevused täies mahus ja riigieelarvest läbi tasandusfondi rahastatavad tegevused osalises mahus. Viimane oli seotud asjaoluga, et valitsuse poolt omavalitsustele edastatud informatsioon oli esialgne, st pidevas muutumises. Eelarve järgi taotleti Pikakannu Põhikoolile KOV-ilt 1 109 206 krooni, eraldati 953 380 krooni. Vähemeraldus 155 826 krooni. Vähemeraldamise arvestamise aluseks oli Lasva valla majanduskomisjoni
11. detsembri 2007.a. koosoleku otsus nr
12. Majanduskomisjoni esimehe ettepanekul vähendati kulusid osaliselt. Kulude vähendused viidi läbi osas, mis on seotud õppetegevuse jätkamisega koolihoones. Kulusid ei vähendatud tegevuste osas, mis on seotud 6 hoone haldamise ja üldise majandamisega, sest hoonele määratud otsekulud kuuluvad hoone säilitamise ja piirkondliku kogukonnakeskuse tegevuse jätkamiseks olulisteks kuludeks. Riigieelarvest läbi toetusfondi rahastavad vahendid on arvestatud täies mahus Pikakannu kooli eelarvesse, sest tegemist on koolipõhise eraldusega lähtuvalt õpilaste ja klassikomplektide arvust. Kooli likvideerimisel ja õpilaste üleminekul ühest valla koolist teise, lähevad üle ka riigieelarvelised vahendid (õpikud, töövihikud jms, investeeringud, koolituskulud ). Seega ei ole Lasva valla 2008 aasta eelarvesse sisse kirjutatud Pikakannu Põhikoolis õppetegevuse jätkamine, vaid õppetegevuse lõpetamine pärast 2007/2008 õppeaasta lõppemist. Lasva vald on seisukohal, et ka sel aastal kehtima hakanud koolide rahastamise mudel teeb raskeks kui mitte võimatuks mitme täiskoormusega kooli ja pedagoogilise kaadri ülalpidamise. Informatsiooni käesoleva aasta koolide rahastamismudelite kohta on võimalik saada avalikult internetileheküljelt: http://www.hm.ee/index.php?047029 . Lasva vallal puuduvad võimalused kahe kooli ülalpidamiseks arvestades demograafilist situatsiooni. Kooli tegevuse jätkamisel ei ole võimalik tagada vajalikku hariduse kvaliteeti, sest õpilaste vähesuse tõttu peaks moodustama kolmest klassist koosnevad liitklassid. Koolis puudub juba praegu ja veel raskem on leida uueks õppeaastaks vajalikku motiveeritud kvalifitseeritud pedagoogide kaadrit. Pikakannu Põhikooli 47 õpilasest 45 elab rohkem kui 3 kilomeetri kaugusel. Kõik 45 õpilast on kooliskäimise sidunud valla poolt korraldatud transpordiga. Ka edaspidi jääb valla kohustuseks õpilasi transportida kooli ja koju. Kaebuse kohaselt on vald eksinud tegevuse avalikkuse vastu, millega on rikutud kodanike õigust otsustada. Valla kodanikel on õigus osaleda otsustamisel, mitte aga ise otsuseid vastu võtta. Vald on arutanud Pikakannu kooli jätkusuutlikust alates 2000.a. On arutatud ja vaieldud kõigi asjaomaste instantside osavõtul, sealhulgas ka Pikakannu Põhikooli hoolekoguga, kes on esitanud üksnes pretensioone, mitte aga pakkunud lahendeid kooli säilitamiseks. Pikakannu Põhikooli hoolekogu on olnud kooli probleemidega algusest peale kursis, hoolekogu esimees on osalenud volikogu istungitel ning saanud võimalusi oma seisukohti väljendada. Vallavolikogu istungid on olnud avalikud ja kellelegi pole tehtud takistusi sellest osa võtta ja omi seisukohti avaldada. Peale selle on valla kultuuri-, haridus- ning spordikomisjoni poolt koostatud seletuskiri otsuse eelnõule, otsuse eelnõu ise, on olnud kättesaadavad Lasva Valla kodulehelt juba enne otsuste vastuvõtmist. Lasva Valla kodulehekülg on avalik ja kõigile kätesaadav. Volikogu määrused ja otsused ning istungite protokollid on kõigile kättesaadavad vallakantseleis. Vastustaja arvates ei ole kaebajate nimekirjas olevatest isikutest kaebeõigust Ave Tamral, Teemar Kallastel, Arno Kirsimägil, Uno Parmil, Tiia Parmil ja Pille Puśkinal, sest neil puudub puutumus Pikakannu Põhikooliga. Vald leiab, et Lasva Vallavolikogul oli õigus teha otsus kooli tegevuse lõpetamise kohta. Lasva Vallavolikogu vaidlustatud otsus vastab HMS § 55 ja 56 sätestatud nõuetele. Otsuses on viited haldusakti andmise alustele, seadusesätetele ning kaalutlused, miks haldusakt on välja antud, seega on haldusakt õiguspärane. 7 Võru maavanema arvamus Võru maavanem teostas järelevalve Lasva Vallavolikogu 20.11.2007 otsuse nr 37 " Pikakannu Põhikooli tegevuse lõpetamine" seaduslikkuse üle. Järelevalve tulemuste kohta 14.12.2007 koostatud lõppdokumendi kohaselt asus maavanem seisukohale, et kontrollitav haldusakt ei vasta HMS § 55 lg 1 ja HMS § 56 ning Põhikooli-ja gümnaasiumiseaduse (edaspidi: PGS ) § 491 kehtestatud nõuetele, kuna otsus ei ole selge, üheselt mõistetav ja sisuliselt kontrollitav; selles puudub põhjendus, milles oleks näidatud õiguslik alus ja kaalutlused, millest volikogu on otsuse tegemisel lähtunud. Nendel põhjustel tegi maavanem Lasva Vallavolikogule ettepaneku 15 päeva jooksul maavanema ettepaneku saamisest arvates viia Lasva Vallavolikogu 20.novembri otsus nr 37 "Pikakannu Põhikooli tegevuse lõpetamine" vastavusse põhikooli- ja gümnaasiumiseadusega ning haldusmenetluse seaduses kehtestatud nõuetega. Lasva Vallavolikogu võttis maavanema ettepaneku täitmiseks ja tegi 27.12.2007 uue otsuse. 27.detsembri 2007 Lasva Vallavolikogu otsusega nr 41 " Lasva Vallavolikogu 20.11.2007 otsuse nr 37 muutmine" tutvudes selgus, et volikogu muutis oma 20.novembri 2007 otsust nr 37 "Pikakannu Põhikooli tegevuse lõpetamine" lisades otsuse preambulasse õigusliku alusena põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 491 lõike 2 punkti 2, mille kohaselt kooli tegevus lõpetatakse, kui kooli ei ole võimalik finantseerida. Samuti täiendas otsuse kirjeldavat osa selgitustega Pikakannu Põhikooli õpilaste arvu vähenemise ja valla eelarve võimaluste piiratuse kohta. Vallavolikogu 27.detsembri 2007 otsuse nr 41 eelnõu ning valla volikogu kultuuri-, haridus- ja spordikomisjoni poolt koostatud seletuskiri otsuse eelnõule tehti kõigile kättesaadavaks Lasva valla koduleheküljel. Koduleheküljel tehti kättesaadavaks ka volikogu 20.11.2007 otsuse nr 37 "Pikakannu põhikooli tegevuse lõpetamine" täielik tekst (koos volikogu 27.12.2007 otsusega nr 41 tehtud muudatustega). Vabariigi Valitsuse seadus ei anna maavanemale õigust otsustada kohaliku omavalitsuse haldusakti otstarbekuse üle. Kontrolli ulatus on piiratud ainult haldusakti seaduslikkuse kontrolliga. Tulenevalt kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 3 punktist 1 on kohaliku omavalitsuse üks põhimõtteid kohaliku elu küsimuste iseseisev ja lõplik otsustamine ja korraldamine.

§ 22

lg 1 punkti 34 alusel kuulub valla ametiasutuse ja valla ametiasutuse hallatava asutuse moodustamine, ümberkorraldamine ja tegevuse lõpetamine valla volikogu ainupädevusse.

§ 45

lõigetest 1, 2 ja 5 lähtuvalt otsustatakse volikogu ainupädevusse kuuluvaid küsimusi hääletamise teel poolthäälte enamusega ja hääletamine volikogus on avalik. Lähtudes eeltoodust ja maavanemale kõnesolevas valdkonnas järelevalve teostamiseks antud volituse ulatusest, on maavanem seisukohal, et Lasva Vallavolikogu 20.novembri 2007.a otsus nr 37 "Pikakannu Põhikooli tegevuse lõpetamine" koostoimes 27.detsembri 2007.a otsusega nr 41 "Lasva Vallavolikogu 20.11.2007 otsuse nr 37 muutmine" tehtud täiendustega on seadustega kooskõlas. 8 Kohtu otsus ja põhjendused 25 Lasva valla elanikku või Pikakannu Põhikooliga seotud isikut on esitanud kohtule kaebuse Lasva Vallavolikogu 20. novembri 2007.a. otsuse nr 37 ( muudetud vallavolikogu 27.12.2007.a. otsusega nr 41) „ Pikakannu Põhikooli tegevuse lõpetamine“ tühistamiseks. Vastustaja on seadnud kahtluse alla kaebuse esitajate Ave Tamra, Teemar Kallaste, Arno Kirsimägi, Uno Parmi, Tiia Parmi ja Pille Puśkina kaebeõiguse. Kuna nendel isikutel ei ole puutumust Pikakannu Põhikooliga, siis sellest tulenevalt puudub ka kaebeõigus. Kohtu arvates on vastustaja selline seisukoht ekslik. Kohus on seisukohal, et käesolevas asjas piisab kõigi kaebajate puhul halduskohtusse pöördumise õiguse tekkimiseks sellest, kui nad leiavad, et rikutud on nende õigusi, mis tulenevad kohaliku omavalitsusekorralduse seadusest. Riigikohtu erikogu on 20.12.2001.a. otsuses haldusasjas nr 3-3-1-15-01 märkinud järgnevat: …/Vastavalt HKMS § 7 lg-le 1 võib kaebusega haldusakti peale halduskohtusse pöörduda vaid isik, kes leiab, et haldusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või vabadusi. Tühistamiskaebuse rahuldamiseks peab seega olema täidetud kaks tingimust: vaidlustatav haldusakt või toiming peab olema õigusvastane ja rikkuma samas ka kaebuse esitaja õigusi. Kaebuse haldusakti õigusvastasuse kindlakstegemiseks võib esitada isik, kellel on selleks põhjendatud huvi (HKMS § 7 lg 3). HKMS § 7 küll eristab mõisteid "õigus" ja "huvi", kuid õiguspraktikas võivad nad olla omavahel seotud…./ …/Haldusakti tühistamiseks esitatud kaebuse läbivaatamisel kaitstavate õiguste ja vabadustena tuleb mõista isiku subjektiivseid avalikke õigusi, põhiõigusi ja -vabadusi, seadustest, muudest õigustloovatest aktidest, haldusaktidest ja halduslepingutest tulenevaid õigusi. Kohus peab väidetavalt rikutud seadust või muud õigustloovat akti tõlgendades hindama, kas selles sisalduv säte kaitseb vaid avalikke huve või ka üksikisiku huve. Kui säte kaitseb avalike huvide kõrval ka isiku huve, tuleneb sättest isiku subjektiivne õigus nõuda sättest kinnipidamist. Seejuures tuleb arvestada nii sätte eesmärki, kui ka huvi kaalukust. Isiku põhjendatud huvist võib seega välja kasvada ka halduskohtus kaitstav õigus, kuid ainult juhul, kui seadus kaitseb või peab kaitsma seda huvi…./ Kaebuse esitajate väitel on antud juhul rikutud kohaliku omavalitsuse seaduse §-s 3 sätestatud kohaliku omavalitsuse tegevuse seaduslikkuse ja avalikkuse põhimõtteid ning kaebajate kui valla ning Pikakannu kooli piirkonna elanike

§-st 37 tulenevaid õigusi ja huve. Kohus on seisukohal, et lisaks avalikele huvidele jäävad kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse kaitsealasse ka omavalitusüksuse elanike huvid. Seetõttu loob seadus valla elanikele subjektiivse õiguse nõuda kohalikult võimult seadusest kinnipidamist. Nagu eelnevalt märgitud, on kaebajad seisukohal, et vallavolikogu 20. novembri 2007 aasta otsuse vastuvõtmisel on volikogu rikkunud

§-s 37 sätestatut. Kaebajad leiavad, et valla arengukaval on kohaliku omavalitsuse otsuste tegemisel määrav tähtsus, kuna valla territooriumil elavate kodanike jaoks on kohaliku omavalitsuse valimiste vahelisel ajal valla arengukava ainus kohaliku omavalituse pikemaajalist arengut ja tegevust planeeriv dokument. Kohus nõustub kaebuse esitajate seisukohaga. Valla arengu ja valla organite tegevuse pikemaajaline kavandamine tagab stabiilsuse ja võimaldab ka valla elanikel oma elukorraldust planeerida. 01.01.2006 jõustus

§ 37uus redaktsioon.

Seadusemuudatuse seletuskirja kohaselt sätestatakse

§ 37uue redaktsiooniga põhjalikumalt valla arengukavaga seonduv.

Seda on 9 tehtud lähtudes Euroopa Nõukogu juures tegutseva Euroopa Regionaalplaneerimise eest vastutavate Ministrite (alalise) konverentsi (lühendatult CEMAT) poolt Ljubljanas 1617.septembril 2003 vastu võetud Ljubljana deklaratsioonist.

muudatustega sätestatakse, et valla või linna arengukava võetakse vastu põhimõttel, et selle kehtivusaeg hõlmab vähemalt kahe järjestikkuse volikogu volituste perioodi, et oleks tagatud pikemaajaline planeerimisprotsess. Rõhutatakse, et arengukava näol on tegemist kogukondliku kokkuleppega arengu küsimustes.

§ 37lg 1 kohaselt peab vallal või linnal olema arengukava.

Arengukava on omavalitsusüksuse pika-ja lühiajalise arengu eesmärke määratlev ja nende elluviimise võimalusi kavandav dokument, mis tasakaalustatult arvestab majandusliku, sotsiaalse ja kultuurilise keskkonna ning looduskeskkonna arengu pikaajalisi suundumusi ja vajadusi ning on aluseks erinevate eluvaldkondade arengu integreerimisele ja koordineerimisele. Sama paragrahvi lg 2 sätestab, et kõik seaduse alusel kohalikule omavalitsusele kohustuslikud valdkonnapõhised arengukavad, valla või linna arengukava ning üldplaneering peavad olema omavahel seotud ning ei tohi olla vastuolus.

§ 37

lg 3 kohaselt peab kehtiv arengukava hõlmama vähemalt kolme eelseisvat eelarveaastat.

§ 37

lg 5 kohaselt kaasab omavalitsusüksus avalike arutelude kaudu kõik huvitatud isikud arengukava koostamise protsessi ja tagab kehtestatud arengukava järgimise.

§ 37lg 7 kohaselt vaatab volikogu iga aasta 01.

oktoobriks valla või linna arengukava läbi ja võtab vastu otsuse selle täitmise ja vajadusel muutmise kohta. Lasva valla arengukava uus redaktsioon aastateks 2006-2016 on vastu võetud volikogu 16.09.2006.a. määrusega nr 8 ja avalikustatud valla veebilehel. Lasva valla arengukava näeb ette Pikakannu Põhikooli tegevuse jätkamise. Enne otsuse vastuvõtmist Pikakannu Põhikooli tegevuse lõpetamise kohta arengukava muudetud ei ole. Arengukavas ( VI osa „Haridus“) on välja toodud valla haridusasutuste probleemid ja eesmärgid. Probleemina märgitakse asjaolu, et Pikakannu kooli pedagoogilise kaadri riigieelarvest eraldatav palgafond ei rahulda vajadusi ning probleemi lahendamiseks nähakse ette täiendavate vahendite suunamist vallaeelarvest. Samuti tuuakse probleemina esile laste õpetamist liitklassides. Märgitakse, et hariduskorralduslikud muudatused on läbi viidud ja tagatud on hea õpetamise kvaliteet. Vastustaja arvates ei oma valla arengukava iseseisvat õigusjõudu, tegemist on kohaliku omavalitsuse poolt koostatud kavaga, mille suunitlusi arvestatakse eelarvete koostamisel. Kohtuistungil selgitasid valla esindajad, et seaduse mõttest tulenevalt korrigeeritakse valla arengukava iga aasta 1. oktoobriks lähtuvalt sellest, millised otsused on vastu võetud ja millised faktilised muudatused on toimunud, st Pikakannu Põhikooli tegevuse lõpetamine tuleks valla arengukavasse sisse kirjutada alles 2008.aasta 1.oktoobriks. Kohus leiab, et vastustaja seisukoht on vastuolus nii seaduses sätestatu kui ka arengukava eesmärgi ja olemusega. Omavalitsusüksuse arengukava ei ole formaalne dokument, mis töötatakse välja ja võetakse vastu ainult seetõttu, et seadus arengukava olemasolu nõuab.

§ 37

lg 1 kohaselt on arengukava omavalitsusüksuse pika-ja lühiajalise arengu eesmärke määratlev ja nende elluviimise võimalusi kavandav dokument. Arengukava eesmärk on tagada arengu pikemaajaline etteplaneerimine. Arengu planeerimine ei tähenda ega saagi tähendada kohaliku elu erinevates valdkondades läbiviidud muudatuste tagantjärele fikseerimist. Vastavalt

§ 37lg-le 5 peab kohalik omavalitsus tagama arengukava järgimise.

Sama paragrahvi lõike 8 kohaselt on arengukava dokument, mis on valla- või linnaeelarve koostamisele aluseks, mitte dokument, mille suunitlusi eelarvete koostamisel (võimaluse korral) arvestatakse. Kohus nõustub täielikult kaebajatega selles, et juhul, kui arengukava kehtestatud korras muudetud ei ole, tekib isikutel, kes elavad või on asunud elama Pikakannu kooli tegevuspiirkonda, õiguspärane ootus arengukavas sätestatu kehtivuse ja arengukava järgimise suhtes, sealhulgas Pikakannu Põhikooli tegevuse jätkumise suhtes. Nad on sellega arvestanud oma elu korraldamisel. 10 Õige on vastustaja seisukoht, et kohaliku omavalitsuse volikogul on seadusest tulenev õigus teha munitsipaalkooli tegevuse lõpetamise otsus. Sellise otsuse tegemine on volikogu ainupädevuses ja tegemist on kollegiaalorgani kaalutlusotsusega. Kuna kollegiaalorgani haldusotsustused on halduskohtus üldalustel vaidlustatavad, peavad need olema motiveeritud vastavuses seaduse nõuetega. Haldusakti nõuetekohane ja üheselt mõistetav motivatsioon tagab selle halduskohtuliku kontrollitavuse. HMS § 4 lg 2 kohaselt tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. Kaalutlusõiguse teostamise korral peab kohus kontrollima diskretsiooni õiguspärasust lähtuvalt haldusakti põhjendustest. Kaalutlusotsuste kohtuliku kontrolli sisu ja ulatust on Riigikohtu halduskolleegium oma otsustes korduvalt käsitlenud. Riigikohus on rõhutanud, et mida ulatuslikum on diskretsiooniruum ja keerukam õiguslik ning faktiline olukord, seda põhjalikum peab olema motivatsioon. Haldusakti põhjendus peab kohut veenma, et haldusorgan on diskretsiooni teostades arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning et kaalumine on toimunud ratsionaalselt. Juhul, kui haldusorgan on lähtunud sobimatutest või ebaõigetest kaalutlustest või jätnud mõne olulise aspekti tähelepanuta, võib olla tegemist olulise kaalutlusveaga. Diskretsioonivolituse mittetäielik kasutamine ja olulistele asjaoludele mittetuginev kaalumine võivad endast kujutada sellist olulist diskretsiooniviga, mis on kaalutlusotsuse tühistamise aluseks ( RKHK 3-3-1-62-02; 3-3-1-54-03; 3-3-1-81-07). Haldusakti põhjendus peab sisaldama nii faktilist kui ka õiguslikku motivatsiooni. Faktilises motiveeringus peavad olema ära näidatud asjaolud, mis toovad kaasa akti aluseks oleva õigusnormi kohaldamise. Oluline on ka faktilise ja õigusliku motivatsiooni omavaheline loogiline sidumine, mis peab haldusakti adressaati ja aktiga tutvujat veenma, et juhtumi asjaolud koostoimes kohaldatavate õigusaktidega toovad tõepoolest kaasa just sellesisulise haldusotsustuse tegemise ( vt RKHK 3-3-1-13-02 p 14). Lasva Vallavolikogu 20.11.2007.a. otsuse nr 37 (motiive täiendatud 27.12.2007.a. otsusega nr 41) õigusliku alusena märgitakse pädevusnormide kõrval põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 491 lg 2 p

1. Eelnimetatud seadusesätte kohaselt koolitegevus lõpetatakse, kui kooli ei ole võimalik finantseerida. Kohus nõustub kaebuse esitajatega, et vallavolikogu vaidlustatud otsus ei ole piisavalt motiveeritud. Haldusakti faktiline motivatsioon on üldsõnaline ja puudulik, loogiline seos õigusliku ja faktilise motivatsiooni vahel puudub. Vallavolikogu otsus ei sisalda selgeid ja üheselt mõistetavat põhjendusi, miks ei ole Pikakannu Põhikooli võimalik finantseerida. Otsuse faktilistes põhjendustes tuuakse välja Lasva valla elanike ja Pikakannu Põhikooli õpilaste arvu vähenemine aastate lõikes. Märgitakse, et seadus on kehtestanud minimaalse õpilaste arvuga kooli suuruse ( PGS § 11 lg 2 kohaselt põhikooli jaoks 90 õpilast). Täisväärtusliku ja tugeva põhikoolina käsitletakse üksnes selliseid koole ning sellega arvestatakse ka uues 2008.aastal kehtimahakkavas koolide rahastamise mudelis. Kirjeldatakse üldsõnaliselt üldhariduskoolide rahastamise mudelis kasutatud kriteeriume ning märgitakse, et õpetamine liitklassides, eelkõige kolme klassi liitmisel I ja II kooliastmes ning liitklassides kolmandas kooliastmes ei taga vajalikku hariduse kvaliteeti. Märgitakse milline oli Pikakannu Põhikooli eelarve puudujääk aastatel 2005-2007 ning tuuakse välja õpetajate palgafondi osa selles. Tuuakse välja pedagoogide ja koolijuhataja palgafondiks ja täiendavate ametikohtade loomiseks täiendavalt vajalik summa arvestades alla 69 õpilasega koolidele kehtestatud miinimumnõuetega personali osas tingimusel, et tagatakse hariduse andmise 2007/2008 õpeaasta I poolel olevas toimimises. Otsuses osundatakse ka sellele, et põhjendused otsuse eelnõule 11 “Pikakannu Põhikooli tegevuse lõpetamine“ on esitatud seletuskirjas ( tl 21-22) Siinkohal peab kohus vajalikuks märkida, et eelnimetatud seletuskiri mingeid täiendavaid argumente, miks Pikakannu kooli ei ole võimalik finantseerida, ei sisalda (tl 133-135 ). Vastavalt PGS § 44 lõikele 2 kooli eelarve tulud moodustuvad eraldistest riigi- ja valla- või linnaeelarvest, laekumistest sihtasutustelt, annetustest ja kooli põhimääruses sätestatud kooli õppekava välisest tegevusest saadud tuludest. Sama paragrahvi lõige 3 sätestab, et munitsipaalkooli kulud katab kooli pidaja. Lähtudes munitsipaalkoolide õpilaste arvust, määratakse kooskõlas riigieelarve seadusega igal aastal riigieelarvest toetus valla- ja linnaeelarvetele munitsipaalkoolide pedagoogide palgavahendite ja täienduskoolituse, investeeringute ning käesoleva seaduse § 23 lõikes 2 nimetatud õppevahenditega seotud kulude katmiseks. Nagu eelnevalt märgitud ei selgu Lasva Vallavolikogu otsusest, miks Pikakannu Põhikooli ei ole võimalik finantseerida. Prognoositakse võimalikku t riigipoolsest alafinantseerimist, kuid ei selgitata, miks ei ole võimalik vallapoolne täiendav finantseerimine. Tuginedes omapoolsetele arvestustele, väidavad kaebajad, et Pikakannu Põhikool on valla allasutusena siiani töötanud kasumlikult. Kaebajate sellekohaseid väiteid ja nende poolt esitatud faktilisi andmeid ei ole vastustaja ümber lükanud. Nii vaidlustatud haldusaktis kui ka kohtule esitatud kirjalikus ja kohtuistungil antud seletuses rõhutavad valla esindajad üldhariduskoolide uue rahastamismudeli negatiivset mõju Lasva valla koolide riigipoolsele finantseerimisele. Samas ei nähtu volikogu istungi protokollidest, et uut rahastamismudelit oleks volikogu liikmetele tutvustatud ning et selle tegelikku mõju hariduse finantseerimisele Lasva vallas arutatud ( tl 10-13 ja tl 16-17). Informatsioon 2008.aastal kehtimahakanud üldhariduskoolide rahastamismudeli kohta on kättesaadav avalikult internetileheküljelt: http://www.hm.ee/index.php?047029 . Kohus peab siinkohal vajalikuks märkida, et Uus üldhariduse rahastamismudel rakendati
2. jaanuarist 2008 Vabariigi Valitsuse 07.02.08 määrusega nr
3. Selle juurde kuuluv põhjalik seletuskiri kannab kuupäeva 16.01.
4. Valla alatisel kultuuri-, hariduse- ja spordikomisjonil ei olnud võimalik sellest vallavolikogule novembris 2007 esitatud eelnõu koostamisel lähtuda. See annab alust kahelda volikogu otsuses esitatud rahastamismudeliga seonduvate põhjenduste ja rahaliste arvestuste usaldusväärsuses. Seda, et volikogus Pikakannu kooli finantseerimise küsimuses sisulist arutelu ei toimunud, tõendavad ka kohtus tunnistajana üle kuulatud Ain Lõivu ütlused (tl 290-291). Otsuste motiveerimise osas möönduste tegemiseks ei anna alust asjaolu, et volikogu kui kollegiaalorgani otsused võetakse vastu hääletamise teel. Riigikohus on seisukohal, et pole mingeid põhimõttelisi takistusi põhjalikumalt motiveerida kollegiaalse haldusorgani poolt hääletamise teel vastu võetavat otsustust kollegiaalorgani otsuses eneses. Piisab, kui panna hääletamisele otsuse projekti motiivid (RKHK 3-3-1-30-00). Küsimuse arutamisel vallavolikogus otsuse motiivide hääletamist ei toimunud. Seetõttu ei ole kohtul võimalik hinnata, millistest kaalutlustest volikogu liikmed otsuse poolt hääletamisel tegelikult lähtusid. Kaebuses osundatakse hea halduse põhimõtete, sealhulgas haldusmenetluse seaduse sätestatud teavitamiskohustuse, huvitatud isikute menetlusse kaasamise kohustuse, ärakuulamiskohustuse rikkumisele. Kuna Pikakannu Põhikooli tegevuse lõpetamise otsustamiseks ei ole läbi viidud avatud menetlust, ei saa kohus käsitleda kaebuse esitajaid Lasva Vallavolikogu 27.11.2007.a. otsuse vastuvõtmisel menetlusosalistena. Seetõttu ei ole kohtul alust asuda ka seisukohale, et haldusmenetluse seaduses sätestatud menetlusosaliste õigusi on kaebajate puhul rikutud. 12 Analüüsides Euroopa õigusruumis tunnustatud põhimõtteid on Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium jõudnud kohtuasjas nr 3-4-1-1-03 järeldusele, et isiku õigus heale haldusele, mis tuleneb meie põhiseaduse §-st 14 on üks põhiõigustest ( RKPK 3-4-1-1-03 p 14). Kohaliku omavalitsuse üksusel lasub Põhiseaduse §-st 14 tulenevalt põhiõiguste ja vabaduste kaitse kohustus. Kohus on seisukohal, et antud juhul on rikutud nii Pikakannu Põhikooliga vahetult seotud isikute (õpilased, lapsevanemad, õpetajad ja teised kooli töötajad) kui ka teiste piirkonnas elavate inimeste, kes on oma elu korraldanud lähtuvalt teadmisest, et Pikakannu kool jätkab tegevust, põhiõigust heale haldusele. Kuigi Pikakannu Põhikooli sulgemine on väidetavalt olnud päevakorras juba 2000.aastast, on käesolev otsus Pikakannu Põhikooli tegevuse lõpetamise kohta tehtud kohtu arvates kiirustades ja kõiki asjaolusid kaalumata. Vastavalt HMS § 46 lg 1 viiakse avatud menetlus läbi seaduses sätestatud juhtudel. Kui see on vajalik asja lahendamiseks ega kahjusta oluliselt menetlusosaliste huve, võib haldusorgan viia avatud menetluse läbi ka muudel juhtudel. Kas haldusakti andmiseks viia läbi avatud menetlus või mitte on haldusorgani diskretsiooniline otsustus. Kohtu pädevuses ei ole teha haldusorganile selles küsimuses ettekirjutusi. Siinkohal peab kohus siiski vajalikuks märkida järgmist: Lähtudes

§ 37lg-st 5 on valla arengukava vastuvõtmise menetlus avatud menetlus.

HMS § 46 lg 2 kohaselt, kui avatud menetluse läbiviimine on kohustuslik õigusakti andmiseks, viiakse avatud menetlus läbi ka õigusakti muutmiseks ja kehtetuks tunnistamiseks. Kohus on eelnevalt rõhutanud, et vallal tuleb tagada kehtestatud arengukava järgimine. Seega ei ole Pikakannu Põhikooli tegevuse lõpetamine võimalik ilma arengukava muutmata. Arengukava muutmiseks tuleb HMS § 46 lg-st 2 tulenevalt läbi viia

§ 37lg-s 5 sätestatud avatud menetlus.

Sellega tagatakse mitte üksnes seadusest tuleneva nõude täitmine, vaid ka

§-s 3 sätestatud põhimõtete tegevuse avalikkus ning valla elanike õigus osaleda kohaliku omavalitsuse teostamisel) realiseerumine. Lähtudes eeltoodud põhjendust ning juhindudes HKMS § 26 lg 1 p 1 tühistab kohus Lasva Vallavolikogu 20.11.2007.a. otsuse nr 37 „Pikakannu Põhikooli tegevuse lõpetamine“ ning selle muutmiseks vastu võetud Lasva Vallavolikogu 27.12.2007.a. otsuse nr 41. HKMS § 92 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Antud asjas on kaebuse esitajate menetluskuludeks nende poolt kaebuse esitamisel tasutud riigilõiv. Kohus mõistab Lasva vallalt kaebuse esitajate kasuks välja riigilõivu kokku summas 2000 krooni, sellest iga kaebaja kasuks 80 krooni. Mai Saunanen kohtunik Eda Muts kohtunik Roby Koik kohtunik 13