KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Kadriann Ikkonen Otsuse tegemise aeg ja koht 23. november 2007, Tallinn Haldusasja number 3-07-1215 Haldusasi T. L. kaebus teenistu

§ 28; § 31 lg 4).

KAEBUSE SISU JA TAOTLUS

1. T. L. on esitanud halduskohtule kaebuse, milles taotleb Jõelähtme Vallavolikogu 14.05.2007 otsusega nr 195 enda teenistusest vabastamise seadusevastaseks tunnistamist ning hüvitisena kuue kuu ametipalga, so. 120 000 krooni väljamõistmist. 1 Kaebus on esitatud järgmistel faktilistel asjaoludel: - Jõelähtme Vallavolikogu 05.12.2005 otsusega nr. 21 kinnitati T. L. Jõelähtme vallavalitsuse liikmeks. - Jõelähtme vallavanem nimetas 20.12.2005 käskkirjaga T. L. ATS § 19, § 21 lg 1, § 22 lg 1 ja § 24 alusel Jõelähtme abivallavanema (kultuuri ja hariduse alal) ametikohale ametipalgaga 17 000 krooni ning nelja kuu pikkuse katseajaga. - 08.05.2006 otsusega nr 66 kinnitas Jõelähtme Vallavolikogu vallavalitsuse uue koosseisu, nimetades T. L. palgaliseks vallavalitsuse liikmeks, samal päeval tehtud otsusega nr 67 määras vallavolikogu T. L. töötasuks palgalise vallavalitsuse liikmena 20 000 krooni kuus. -
2. mai 2007 otsuse punktiga 3 vabastati vallavalitsuse liige T. L. alates 15.05.2007 vallavalitsuse liikme kohustustest ja teenistusest seoses teenistustähtaja möödumisega.
3. Kaebuse esitaja leiab, et Jõelähtme vallavanema 20.12.2005 käskkirjaga nr 102/18.1-1 nimetati ta abivallavanema ametikohale tähtajatult, kuivõrd nimetatud käskkirja aluseks oli muuhulgas avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 21 lg
4. Samas leiab kaebuse esitaja, et olles 08.05.2006 nimetatud palgaliseks vallavalitsuse liikmeks, täitis ta endiselt abivallavanema (kultuuri ja hariduse alal) kohustusi ning ühegi haldusaktiga teda abivallavanema kohustustest ega ametist ei vabastatud, mistõttu leiab kaebuse esitaja, et alates 08.06.2006 oli ta korraga nii abivallavanema kui vallavalitsuse palgalise liikme ametikohtadel. Puutuvalt enda teenistusest vabastamisse leiab kaebuse esitaja, et Jõelähtme Vallavolikogul oli küll õigus teda vabastada vallavalitsuse liikme kohustusest, kuid puudus alus tema teenistusest vabastamiseks ATS § 113 lg.1 alusel ning pärast vallavalitsuse liikme kohustustest vabastamist pidanuks kaebuse esitaja jätkama teenistust abivallavanemana. Oma seisukoha kinnituseks viitab kaebuse esitaja ka Riigikohtu seisukohale haldusasjas 33-1-26-
5. VASTUSTAJA SEISUKOHT
6. Jõelähtme Vallavolikogu kaebusega ei nõustu ning palub see rahuldamata jätta, tuginedes peaasjalikult väitele, et kaebuse esitaja ei ole täitnud ametiülesandeid kahel ametikohal. Vastustaja leiab, et 08.05.2006 nimetati kaebuse esitaja ametisse Jõelähtme Vallavalitsuse palgalise liikmena ning kuigi tema ülesanded vallavalitsuse liikmena võisid kattuda varasemate teenistusülesannetega abivallavanema ametikohal, oli tegemist siiski uue ametikohaga. Korraga kahel ametikohal töötamise vastu räägib vastustaja hinnangul ka asjaolu, et kaebuse esitaja ei täitnud kahtesid erinevaid tööülesandeid ega saanud töötasu kahe ametikoha järgi. Vastustaja rõhutab, et ei vallavalitsuse palgalise liikme ametisse nimetamist ega töötasu suurust ei ole kaebuse esitaja vaidlustanud. Vastustaja märgib viimaks, et kui kaebuse esitaja vabastamisel vallavalitsuse palgalise liikme ametikohalt oleks jätkunud tema tegevus teisel ametikohal (abivallavanemana), siis puuduks tal sootuks Jõelähtme Vallavolikogu otsuse nr 195 vaidlustamise vajadus, kuna see puudutab üksnes vabastamist vallavalitsuse palgalise liikme ametikohalt. 2 KOHTU PÕHJENDUSED
7. Kohus, hinnanud poolte väiteid ja nende kinnituseks esitatud tõendeid kogumis, leiab, et kaebus ei ole põhjendatud ning tuleb jätta rahuldamata. Kohus leiab, et abivallavanema ametikohalt, millele kaebuse esitaja nimetati Jõelähtme vallavanema 20.12.2005 käskkirjaga nr 102/18.1-1, ei ole kaebuse esitajat vabastatud ei vallavolikogu vaidlusaluse otsusega nr 195 ega asja materjalidest nähtuvalt ka ühegi muu haldusaktiga. Seetõttu ei ole teenistusest vabastamist võimalik tunnistada seadusevastaseks ega kohaldada seadusevastase teenistusest vabastamisega kaasnevaid järelmeid.
8. Esiteks nõustub kohus kaebuse esitaja seisukohaga, et Jõelähtme vallavanema 20.12.2005 käskkirjaga nr 102/18.1-1 nimetati kaebuse esitaja tähtajatult ametisse abivallavanema ametikohale. Vaatamata ametikoha nimetusele ning asjaolule, et kaebuse esitaja oli 05.12.2005 kinnitatud Jõelähtme vallavalitsuse liikmeks, tuleb asuda seisukohale, et kõnealune abivallavanema ametikoht ei olnud vallavalitsuse palgalise liikme ametikoht kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) mõttes, vaid tegemist oli vallavalitsuse kui asutuse struktuuris paikneva ametikohaga. Nimelt tuleb tähele panna, et kõnealusele abivallavanema ametikohale nimetati kaebuse esitaja vallavanema käskkirjaga, KOKS § 22 lg 1 p 17 kohaselt kuulus aga vallavalitsuse palgaliste liikmete ametisse nimetamine volikogu pädevusse. Samuti viidatakse vallavanema 20.12.2005 käskkirjas selle andmise õigusliku alusena ATS § 21 lõikele 1, milles nähakse ette ametisse nimetamine tähtajatult. Seejuures ei nähtu ei nimetatud käskkirjast ega muudest dokumentidest, et kasvõi objektiivselt oleks esinenud mõni ATS § 21 lõikes 2 nimetatud juhtudest, mis oleks õigustanud kaebuse esitaja ametisse nimetamist määratud ajaks. Seega on tuvastatud, et 20.12.2005 nimetati kaebuse esitaja tähtajatult abivallavanema ametikohale ning sellega algas vastav teenistussuhe.
9. Teenistussuhe on oma olemuselt töösuhte eriliik, mille sisuks on ametniku kohustus täita teenistusülesandeid ja alluda teenistusdistsipliinile ning sellele vastav õigus saada töötasu ja muid õigusaktides ette nähtud sotsiaalseid garantiisid. Teenistussuhe algab ametniku ametisse nimetamisega ning lõpeb teenistusest vabastamisega. Seejuures on ATS §-s 112 sätestatud, et ametniku teenistusest vabastamise õigus on isikul või ametiasutusel, kellel on tema teenistusse võtmise õigus ning ATS § 132 kohaselt vormistatakse teenistusest vabastamine kirjaliku haldusaktina. Abivallavanema ametikohale nimetas kaebuse esitaja vallavanem ning vallavanema pädevust sellele ametikohale ametniku nimetamiseks ei ole ei käesoleva haldusasja raames ega teadaolevalt ka varem vaidlustatud. Seega saab ka kõnealusel ametikohal teenistuses oleva ametniku teenistusest vabastada vallavanem. Haldusasja materjalidest ei nähtu, et Jõelähtme vallavanem oleks kaebuse esitaja teenistusest vabastamise otsustanud, igasugune sellesisuline kirjalik haldusakt puudub.
10. Kohtu hinnangul ei saa konkreetsel ametikohal teenituses olevat ametnikku lugeda konkreetselt ametikohalt vabastatuks pelgalt asjaolu tõttu, et ametnik on nimetatud mõnele teisele ametikohale. Olukorras, kus nii varasemale kui uuele ametikohale nimetamise pädevus on ühel ja samal haldusorganil, oleks tegemist ametniku üleviimisega teisele ametikohale, mis on ATS § 47 kohaselt võimalik ametniku kirjaliku nõusoleku korral või ATS §-des 60, 61 ja 64 sätestatud juhtudel ka ilma ametniku nõusolekuta. 3 Käesoleval juhul ei saa aga rääkida kaebuse esitaja üleviimisest teisele ametikohale, kuivõrd ATS-is ei ole ette nähtud võimalust viia ametnik üle ametikohale, millele nimetamise õigus on teisel haldusorganil. Siinkohal tuleb meeles pidada, et abivallavanema ametkohale nimetamise pädevus oli vallavanemal (vallavalitsusel), vallavalitsuse palgalise liikme ametisse nimetamise pädevus aga KOKS § 22 lg 1 p 17 kohaselt vallavolikogul. Seega ei ole võimalik vallavanema poolt tähtajatult ametisse nimetatud abivallavanema üle viimine volikogu poolt ametisse nimetatava vallavalitsuse palgalise liikme ametikohale.
11. Vaidlust ei ole iseenesest selles, et Jõelähtme Vallavolikogu 08.05.2006 otsustega nr 66 ja 67 nimetati T. L. palgaliseks vallavalitsuse liikmeks ning määrati talle töötasu 20 000 krooni kuus. Õige on iseenesest ka vastustaja väide, et kaebuse esitaja ei ole enda sellele ametikohale nimetamist vaidlustanud. Samas ei tähenda aga ametniku teisele ametikohale nimetamine seda, et ametnik tuleks lugeda automaatselt vabastatuks eelmiselt ametikohalt. Põhimõtteliselt võis Jõelähtme vallavanemal tekkida kaebuse esitaja vallavalitsuse palgalise liikmena ametisse nimetamisel alus vabastada kaebuse esitaja abivallavanema kohalt ATS § 127 alusel, kui tõlgendada selles paragrahvis kasutatavat mõistet „muu ametiasutus“ selliselt, et isik tuleb lugeda ametisse nimetatuks teisele ametikohale muus ametiasutuses juhul, kui ta nimetatakse sellisele ametikohale, millele nimetamise pädevus on teisel haldusorganil, kui see, kelle pädevuses oli tema ametisse nimetamine varasemale ametikohale. Kohus ei pea aga vajalikuks võtta seisukohta küsimuses, kas käesoleval juhul oleks saanud lugeda, et kaebuse esitaja nimetati teisele ametikohale muus ametiasutuses ning kas seega oleks olnud alus tema vabastamiseks abivallavanema ametikohalt ATS § 127 alusel, kuivõrd ei nähtu, et sel alusel oleks kaebuse esitaja tegelikult vabastatud ja vastav haldusakt vormistatud.
12. Poolte vahel ei näi olevat vaidlust selles, et Jõelähtme Vallavolikogul oli õigus vallavalitsuse koosseisu volituste lõppemise tõttu vabastada kaebuse esitaja vallavalitsuse palgalise liikme ametikohalt. Samas ei saanud vallavolikogul olla pädevust kaebuse esitaja vabastamiseks abivallavanema ametikohalt, kuna sellele ametikohale nimetamise pädevus oli vallavanemal. Mingisugust tähtsust ei ole seejuures küsimusel, kuidas ühel või teisel konkreetsel ajal mingit ametikohta nimetati. Ka juhul kui käesoleval ajal kasutatakse ametinimetust „abivallavanem“ vallavolikogu poolt ametisse nimetatava vallavalitsuse palgalise liikme ametikoha tähistamiseks, ei muuda see kaebuse esitaja olukorda. Nagu kohus eelpool tuvastas, nimetati kaebuse esitaja abivallavanema ametikohale vallavanema käskkirjaga tähtajatult ning sellelt ametikohalt teda vabastatud ei ole. Arutelu küsimuses, kas ja kuidas sai kaebuse esitaja olla üheaegselt nimetatud mitmele ametikohale, on siinkohal tarbetu. Tuleb rõhutada, et ka teenistussuhteid puudutavate otsustuste langetamine peab toimuma haldusmenetluse põhimõtteid järgides ning juba seetõttu ei saa vastavasisulise kirjaliku otsuse puudumisel asuda seisukohale, et faktiliselt on kaebuse esitaja vabastatud ametikohalt, millele ta vallavanema 20.12.2005 käskkirjaga nimetati.
13. Õigesti leiab vastustaja, et Jõelähtme Vallavolikogu 14.05.2007 otsusega nr 195 on lõppenud kaebuse esitaja teenistussuhe, mis algas tema nimetamisega vallavalitsuse palgaliseks liikmeks vallavolikogu 08.05.2006 otsusega nr 66, ent eelviidatud otsus ei puuduta mingil moel muid võimalikke teenistussuhteid. Seejuures märgib kohus, et isegi juhul kui lugeda, et Jõelähtme Vallavolikogu otsustas 14.05.2007 ka kaebuse esitaja abivallavanema ametikohalt vabastamise (mis vaidlusalusest otsusest kohtu hinnangul siiski ei nähtu), ei muudaks see kohtu seisukohta, et teenistussuhe abivallavanemana ei ole lõppenud. 4 Nimelt oleks sellisel juhul vallavolikogu otsus vastavas osas tühine haldusmenetluse seaduse (HMS) § 63 lg 2 p 3 alusel, kuna vallavolikogu oleks otsustanud küsimuse, mis ei kuulu tema pädevusse, st oleks otsustanud ametikohalt vabastada ametniku, kelle ametisse nimetamise ja seega ka vabastamise pädevus on teisel haldusorganil. Sellise otsustuse tühisus tähendaks HMS § 63 lõikest 1 tulenevalt selle kehtetust algusest peale ehk teisisõnu tuleks lugeda, et see otsustus ei ole selle esemeks olnud õigusi ja kohustusi tekitanud, muutnud ega lõpetanud. Seega ei saaks ka Jõelähtme vallavolikogu 14.05.2007 otsuse eeltoodud viisil sisustamise korral väita, et kaebuse esitaja oleks vabastatud abivallavanema ametikohalt. Kuivõrd pädev haldusorgan (vallavanem) ei ole kaebuse esitajat abivallavanema ametikohalt vabastatud, tuleb asuda seisukohale, et kaebuse esitaja on jätkuvalt teenistussuhtes ning kannab selle teenistussuhte sisuks olevaid õigusi ja kohustusi. Kuna kaebuse esitajat ei ole ametikohalt vabastatud, siis ei ole võimalik teenistusest vabastamist seadusvastaseks tunnistada ega ka seadusevastase teenistusest vabastamise tõttu välja mõista hüvitist. 11.

§ 92

lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti.

§ 93

lõikes 1 sätestatakse, et menetluskulude väljamõistmiseks esitatakse kohtule enne kohtuvaidlusi kohtukulude nimekiri ja kuludokumendid. Kaebuse rahuldamata jätmisega on kohus teinud otsuse kaebuse esitaja kahjuks. Vastustaja on esitanud taotluse menetluskulude väljamõistmiseks summas 29 559 krooni.

§ 93

lõike 5 kohaselt mõistab kohus välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud.

§ 92

lg 10 kohaselt võib kohus jätta kulud täielikult või osaliselt poolte endi kanda, kui vastaspoole kulude väljamõistmine poolelt, kelle kahjuks otsus tehti, oleks tema suhtes äärmiselt ebaõiglane või ebamõistlik. Kohus leiab, et käesoleva vaidluse sisu ning keerukust arvestades ei saa vastustaja poolt lepingulise õigusabi kasutamist pidada vältimatuks. Kohtupraktikas on asutud seisukohale, et tavapärast haldustegevust puudutavates vaidlustes peab haldusorgan olema suuteline korraldama ka kohtumenetluses esindamise oma ametnike kaudu ning juhul kui ta seda ei tee, tuleks kaebuse rahuldamata jätmise korral pidada haldusorgani kasuks õigusabikulude väljamõistmist teise poole suhtes ebaõiglaseks. Kohus leiab, et iseäranis teenistusküsimuste pinnalt tõusetuvates vaidlustes on lepingulise õigusabi kasutamise vajadus harv – tegemist on haldusorgani tavalise tegevuse pinnalt (ametnike teenistusse võtmine ja teenistusest vabastamine) tõusetuva vaidlustes peab haldusorgan olema võimeline ennast ise kohtus esindama. Seega leiab kohus, et vastustaja kasuks menetluskulude väljamõistmine ei ole põhjendatud ning poolte menetluskulud tuleb täies ulatuses jätta nende endi kanda. Kadriann Ikkonen kohtunik 5