KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Lilianne Aasma, Viive Ligi ja Ivo Pilving Otsuse tegemise aeg ja koht 17. juuni 2008, Tallinn Haldusasja number 3-07-1729 H

eaduse (

) § 252 lg-s 4 nõutud kolmeaastane töökogemus. Maanteeameti 09.08.2007 kirjaga nr 1.1-3/2326-2 jäeti R. Valge vaie rahuldamata. 3. R. Valge kaebuses paluti kohustada Maanteeametit väljastama talle teehoiutööde ehitusjärelevalve tegevusluba. 3-07-1729 1) Maanteeametil puudus õiguslik alus kaebajale teehoiutööde ehitusjärelevalve tegevusloa väljastamisest keeldumiseks.

§ 252

lg 3 kohaselt peab tegevusluba taotleval füüsilisel isikul ja juriidilise isiku vastutaval töötajal olema akadeemiline või rakenduslik erialane kõrgharidus ning erialane töökogemus.

§ 252lg 4 sätestab, mida loetakse erialaseks töökogemuseks.

Taotlusele lisatud tõendite kohaselt vastab kaebaja tegevusluba taotlevale füüsilisele isikule seatud nõudmistele, tal on loa saamiseks vajalik haridus ja töökogemus. 2) Tegevusloa saamiseks on seaduses sätestatud kaks üksteisest sõltumatut eeldust, mida ajaliselt ei järjesta. Kaebaja asus kõigepealt omandama praktilist töökogemust ja hiljem samaaegselt töötamisega omandama ka erialast kõrgharidust. Tegevusloa väljastamisest keeldumine rikub

§ 252

lg-test 3 ja 4 tulenevat õiguspärast ootust, et viidatud lõigetes sätestatud tingimuste täitmisel väljastatakse temale teehoiutööde ehitusjärelevalve tegevusluba. 3)

eaduses puudub säte, mis näeks ette, et teehoiutööde ehitusjärelevalve tegevusloa taotleja töökogemus peab olema omandatud peale erialase kõrghariduse omandamist.

§ 252

lg 4 kohaselt loetakse erialaseks töökogemuseks muuhulgas vähemalt kolmeaastast töötamist teehoiutöö juhina. Kaebaja arvates ei eelda töötamine teehoiutöö juhina kõrghariduse olemasolu ja juba sel põhjendusel on Maanteeameti tõlgendus ekslik. Seaduse tõlgendamine selliselt, et töökogemus peab olema omandatud peale kõrgkooli lõpetamist eeldaks, et

§ 252

lg-s 4 loetletud tööde tegemine on lubatud vaid kõrgharidusega füüsilisele isikule. Kuna sellist nõuet seadusest ei tulene, saab asuda seisukohale, et tegevusloa väljastamisel ei oma tähtsust, kas isik omandas töökogemuse enne või pärast kõrgkooli lõpetamist. 4) Haldusakti vastuvõtmisel rikuti HMS § 40 lg-t 1, mis sätestab menetlusosalisele võimaluse andmise esitada arvamus ja vastuväited, sama paragrahvi lg-t 2, millest tuleneb haldusorgani vastav kohustus. 26.06.2007 otsuses rikuti HMS § 57 lg 1 nõudeid ning 09.08.2007 otsuses rikuti HMS § 86 lg-tes 1 ja 2 sätestatut, mille kohaselt vaide rahuldamata jätmise otsus peab sisaldama resolutsiooni vaide lahendamise kohta ja olema põhjendatud, samuti sisaldama selgitust kohtule kaebuse esitamise kohta. 4. Maanteeamet leidis, et tegevusloa väljastamisest keeldumine oli õiguspärane. Tegevuslubade väljaandmisel lähtub Maanteeamet tegevuslubade komisjoni otsustest. Nimetatud komisjon on 8-liikmeline ja moodustati

§ 255

lg 5 alusel kehtestatud teede- ja sideministri 20.06.2001 määrusega nr 68 “Teehoiutööde tegevusloa taotluse menetlemise kord, tegevusloa vorm ning taotluse vorminõuded”. Tegevusloa taotlusi menetleb nimetatud komisjon vastavalt

eaduse nõuetele. Kõik komisjoni liikmed leidsid, et

eaduse nõudeks olevaks erialaseks töökogemuseks saab lugeda töötamist pärast eriala omandamist. Sellest põhimõttest lähtuti ka

eaduse koostamisel. Isik võib töötada antud erialal ka ilma tegevusloata, ent ei või olla ettevõtja vastutavaks töötajaks teehoiutööde eest

§ 252lõigete 1 ja 2 tähenduses.

1. Kaebaja märkis täiendavates seisukohtades, et Maanteeamet on varem aktsepteerinud tema erialast töökogemust ka ilma erialase diplomita. Kaebaja esitas
2. ja 05.05.2004 Harju Teedevalitsuse poolt välja kuulutatud riigihangete pakkumiste kutsed, mille p 2.1.3 sätestavad nõuded pakkuja tehnilisele kompetentsusele ning mille p 2.1.3.2 kohaselt peab pakkuja esitama lepingu teostamist juhtivate projektijuhi ja töödejuhataja erialase kvalifikatsiooni loetelu, kus staaž on projektijuhil vähemalt 3 ja töödejuhatajal vähemalt 2 aastat. Parimaks pakkumiseks tunnistati AS Koger ja Partnerid pakkumine, 02.08.2004 sõlmisid Harju Teedevalitsus, AS Koger ja Partnerid ning Maanteeamet töövõtulepingud, milles mõlemas oli p.9.3 kohaselt objektidel töövõtja esindajaks kaebaja, kes oli projektijuht. Seega aktsepteeris Maanteeamet juba 2004 kaebaja 3-aastast erialast staaži ega teinud takistusi töötamisele objektide projektijuhina, kus oli erialase staaži nõue, kuigi kaebajal olid õpingud pooleli. Kaebaja esitas veel Põhja Regionaalse Maanteeameti riigihanke dokumendid, kus hanke objektiks oli Jägala-Aegviidu maantee remont ning kus pakkumise kutse dokumentide p 2.1.3.3 sätestas nõuded pakkuja tehnilisele kompetentsusele ja nõutavad dokumendid, muuhulgas 2

§ 252lg-tes 3 ja 4 sätestatud tingimuste täitmisel väljastatakse temale tegevusluba.

6. Vastustaja märkis täiendavates seisukohtades, et ei ole tegevuslubade väljastamisel aktsepteerinud enne erialase diplomi saamist omandatud töökogemust erialase töökogemusena. Kohtule esitatud töölepingute puhul aktsepteeriti kaebajat vaid konkreetse töölepingu järgi tehtava töö projektijuhiks. AS Koger ja Partnerid omas ja omab ka praegu Maanteeameti poolt välja antud teehoiutööde tegevusluba, kus tööde eest vastutavatel töötajatel on

-s nõutud 3-aastane erialane töökogemus ehk töökogemus pärast diplomi saamist. Projektijuht ei vastuta ettevõtte teehoiutööde eest tervikuna, vaid konkreetse töölepingu alusel tehtava töö eest. Teehoiutööde eest vastutava töötaja või füüsilise isiku tegevusluba taotleva isiku erialase töökogemuse nõue on märksa laiem ja vastutusrikkam, kui projektijuhi töökogemuse nõue. Projektijuhil seaduse kohaselt tegevusluba olema ei pea, järelikult on ka töökogemuste nõuded erinevad. Kaebajat on aktsepteeritud projektijuhina, mitte ettevõtte vastutava töötajana, kes vastutaks ettevõttes teetööde eest tervikuna. Samuti on Maanteeamet avaldanud, et kaebaja võib ka käesoleval ajal töötada teetööde projektijuhina või mõnel teisel ametikohal, ent ta ei saa olla tegevusloaga ettevõtte teetööde eest vastutavaks isikuks. Ka füüsilise isiku tegevusluba ei saa temale väljastada enne kolmeaastase erialase töökogemuse täitumist. Vastustaja selgitas, et erinevate tõlgenduste vältimiseks on käesolevaks ajaks Riigikogus esimese lugemise läbinud

eaduse muutmise seaduse eelnõusse lisatud säte, mille kohaselt erialaseks töökogemuseks loetakse töötamist pärast rakendusliku või akadeemilise kõrghariduse omandamist. 7. Tallinna Halduskohus 14.11.2007 otsusega jäeti kaebus rahuldamata. 1)

§ 251

lg 1 sätestab, et avalikult kasutatavate teede ehitamiseks, remontimiseks ja hooldamiseks, nimetatud teehoiutööde ehitusjärelevalveks, teede projekteerimiseks ning projekti ekspertiisi tegemiseks on nõutav tegevusluba. Tegevusluba antakse füüsilisele või juriidilisele isikule, kes on täitnud nõuded vastava teehoiutöö tegemiseks. Sama paragrahvi lg 2 loetleb teehoiutööd, mille tegemiseks on tegevusluba vajalik ja lõikes 3 loetletakse teehoiutööd, mille tegemiseks võib taotleda tegevusluba füüsiline isik, sealhulgas on nimetatud teehoiutööde ehitusjärelevalvet, millist tegevusluba taotles ka kaebaja.

§ 252

sätestab tegevusloa taotlejale esitatavad nõuded ja näeb lõikes 3 ette, et tegevusluba taotleval füüsilisel isikul ja juriidilise isiku vastutaval töötajal peab olema vastav akadeemiline või rakenduslik erialane kõrgharidus ning erialane töökogemus. Sama paragrahvi lõike 5 kohaselt peab teehoiutööde ehitusjärelevalve tegevusluba taotlev füüsiline isik lisaks samas paragrahvis sätestatud nõuetele olema läbinud majandus- ja kommunikatsiooniministri tunnustatud asutuses teehoiutööde ehitusjärelevalve koolituskursuse ja sooritanud kursuse kirjaliku lõpueksami. 2) Kaebajale keelduti teehoiutööde ehitusjärelevalve loa väljastamisest põhjendusel, et tal puudub pärast eriala diplomi saamist

252 lg-s 4 nõutud kolmeaastane töökogemus.

§ 252

lg 3 sätestab tegevusloa taotlemisel eelduseks vastava akadeemilise või rakendusliku erialase kõrghariduse ning erialase töökogemuse olemasolu, mida täpsustab sama paragrahvi lg 4, kus on loetelu, millist töötamist loetakse erialaseks töökogemuseks ja viidatud lõike p 3 kohaselt on selleks teehoiutööde ehitusjärelevalve korral vähemalt 3-aastane töötamine teede või sildade projekteerijana, teehoiutööde ehitusjärelevalve insenerina või teehoiutöö juhina, välja arvatud teede, sildade ja liikluskorralduse projektide ekspertiisitööde juhina ning liikluskorraldusvahendite projekteerimistööde ja liikluskorraldusvahendite paigaldustööde juhina. Sätte eesmärgiks on kehtestada nõuded tegevusloa taotleja kvalifikatsioonile, mis koos teistele 3

eadus erialase töökogemuse mõiste kohta täiendavaid selgitusi ei anna, ent samas on seaduses üheselt selgelt määratletud hariduse nõue, on võimalik tõlgendada

252 lg 3 ja 4 seaduste kaudu, milles on avatud erialase kõrghariduse ja erialase staaži mõiste sisu. 3) Haridusseaduse § 2 lg 6 alusel kehtestatakse igale haridustasemele nõuded, mida nimetatakse riigi haridusstandardiks. Riigi haridusstandardid esitatakse riiklikes õppekavades. Vabariigi Valitsuse 13.08.2002 määrusega nr 258 kehtestatud kõrgharidusstandardiga määratakse kindlaks kõrgharidustasemel toimuvale õppele ühtsed nõuded. Kõrgharidusstandardi § 7 lg 1 kohaselt on bakalaureuseõpe kõrghariduse esimese astme õpe, mille kestel üliõpilane süvendab oma üldhariduslikke teadmisi, omandab eriala alusteadmisi ja -oskusi ning magistriõppeks ja töö alustamiseks vajalikke teadmisi ja oskusi. Ülikooliseaduse § 27 lg 1 sätestab, et bakalaureuseõpe on kõrghariduse esimese astme õpe, mille kestel üliõpilane süvendab oma üldhariduslikke teadmisi, omandab eriala alusteadmisi ja -oskusi ning magistriõppeks ja töö alustamiseks vajalikke teadmisi ja oskusi. Ülikooliseaduse § 31 lg 1 näeb ette, et bakalaureuse-, magistri- ja doktoriõppe ning bakalaureuse- ja magistriõppe integreeritud õppekavadel põhineva õppe lõpetanud isikule antakse pärast õppekava täies mahus täitmist diplom õppekava täitmise või antud akadeemilise kraadi kohta koos akadeemilise õiendiga. Haridusseaduse § 27 kohaselt tõendab isiku haridust, kutset, eriala ja õppeasutuse lõpetamist tunnistus või diplom, mille vormi ja statuudi kinnitab Vabariigi Valitsus. Seega saab isik eri-, kutse- ja ametialase ettevalmistuse ülikoolis õppimise käigus ning kaebajale väljastatud diplom tõendab isiku haridust ja eriala. Eeltoodust tuleneb, et erialasest töökogemusest, s.o. töökogemusest kõrgharidustasemel omandatud erialal saab rääkida vaid hetkest, kui on omandatud vastava eriala alusteadmised ja oskused. Järelikult erialaseks töökogemuseks

§ 252

lg 3 ja lg 4 mõttes saab olla töötamine pärast erialase kõrghariduse omandamist ehk teisisõnu pärast erialase kõrghariduse omandamise kohta diplomi väljastamist. 4) Kaebaja esitatud riigihangete dokumentidest nähtub, et Maanteeamet ei ole aktsepteerinud kaebajat enne erialase diplomi saamist kui sellise erialase töökogemusega isikut, kes vastab ettevõtte teehoiutööde eest vastutavale töötajale või tegevusluba taotlevale füüsilisele isikule

§ 252lg-tes 3 ja 4 esitatud nõuetele.

Töölepingud on sõlmitud ettevõtjaga, kelle puhul on tuvastatud, et talle on väljastatud teehoiutööde tegevusluba ning kaebajat ei ole nimetatud dokumentides käsitletud mitte kui tegevusloaga ettevõtte teehoiutööde eest vastutavat isikut, vaid konkreetse töölepingu alusel tehtava töö eest vastutavat projektijuhti. Ka olid riigihangete pakkumise kutsetes esitatud nõuded projektijuhina töötamise töökogemuste kohta. 5) Kohus nõustus vastustajaga, et isik võib töötada antud erialal ka ilma tegevusloata, ent ei või olla ettevõtja vastutavaks töötajaks teehoiutööde eest

§ 252lg-te 1 ja 2 tähenduses.

Seega puudus kaebajal alus usuks, et tulenevalt senisest tegevusest arvestab Maanteeamet kaebajale tegevusloa väljastamiseks erialase töökogemusena enne erialase kõrghariduse omandamist omandatud töökogemust. Ainuüksi isiku subjektiivsel arusaamal põhinev lootus, et tema senist projektijuhi töökogemust arvestatakse erialase töökogemusena

§ 252

lg-te 3 ja 4 tähenduses ei kujuta endast kaitstavat õiguspärast ootust või usaldust. Isegi kui varem oleks hankemenetluses parima pakkuja väljaselgitamisel ja lepingute sõlmimisel hinnatud kaebaja vastavust pakkumise kutses esitatud kvalifikatsiooninõuetele teisiti (kaebuses väidetud viisil), ei saaks kaebaja tuginedes õiguspärasele ootusele nõuda seadusega vastuolus oleva otsuse tegemist. Vastustaja kinnitas, et tegevusloa väljastamisel on senise praktika jooksul nõutud pärast kõrgharidustasemel eriala omandamist töökogemuse omandamist ning seda väidet kaebaja ei kummutanud. Riigikohtu 06.12.2004 otsuses nr 3-3-1-53-04 on märgitud, et kuigi 4

§ 252

lg-st 3 tuleneb, et tegevusloa saamise eeldusteks on füüsilise isiku puhul vastav akadeemiline või rakenduslik erialane kõrgharidus ja erialane töökogemus. Seadusandja ei ole seadnud tingimuseks erialase töökogemuse omandamist peale akadeemilise või rakendusliku erialase kõrghariduse omandamist.

§ 252lg 4 täpsustab, mida seadusandja on mõelnud erialase töökogemuse all.

Nimetatud sättes puudub viide sellele, et

§ 252

lg-s 3 nimetatud erialane töökogemus peab olema omandatud peale akadeemilise või rakendusliku erialase kõrghariduse omandamist. 2) Kohus leidis ekslikult, et isik võib töötada antud erialal ka ilma tegevusloata, ent ei või olla ettevõtja vastutavaks töötajaks teehoiutööde eest

§ 252

lg 1 ja 2 tähenduses.

§ 252

lg 7 alusel võib erandkorras teehoiutööde tegevusluba taotleda või olla vastutavaks töötajaks teeehitusalase keskeriharidusega isik, kelle senine tööalane tegevus, täiendõpe ning tööandjate ja ameti- või erialaliitude soovitused tunnistavad tema pädevust vastaval tegevusalal tegutsemiseks. Vaadeldes

§ 252

lg-t 3 ja 4 koos lg-ga 7 on ilmne, et keskmine mõistlik isik tõlgendab seadust selliselt, et tegevusloa väljastamise tingimustena nimetatud erialase töökogemuse omandamine ja hariduse omandamine ei ole

eaduse mõttes üksteisest sõltuvad. Kaebaja 8-aastane erialane töökogemus on ilmselgelt piisav, et talle väljastada tegevusluba ka

§ 252

lg 7 alusel, kuid kuna tal on täidetud

§ 252

lg 3 ja 4 nimetatud tingimused, soovib ta tegevusluba

§ 252lg-te 3 ja 4 alusel.

3) Konkreetsel tegevusalal töökogemuse omandamine ei ole sõltuvuses töökogemust omandava isiku haridustasemest. Kaebaja möönab, et töö tegijast oleneb töö kvaliteet, kuid antud asjas ei ole vastustajal mingeid pretensioone kaebaja poolt 8 aasta jooksul tehtud töö kvaliteedi osas, seega ei saa olla vastustajal ka seaduslikke vastuväiteid kaebajale tegevusloa väljastamisel. 4) Teehoiutööde ehitusjärelvalve tegevuslubade väljastamist peab reguleerima

eadus, mitte ülikooli- või haridusseadus.

eaduses on selgelt väljendatud tingimused teehoiutööde ehitusjärelevalve tegevusloa saamiseks. Ei ole mõeldav

eaduse sätete tõlgendamine kaebaja kahjuks läbi ülikooliseaduse, haridusseaduse ja Vabariigi Valitsuse määruste. Näiteks advokatuuriseaduse § 25 lg 2 pinnalt sellist probleemi ei teki, sest sama paragrahvi lg 3 sätestab, et töötamist õigusalal enne ülikooli õigusteaduse õppekava läbimist lg 2 tähenduses ei arvestata. 5

§ 252

lg 4 osas 01.01.2008 jõustunud muudatusest nähtub selgelt, et kuni 31.12.2007 puudus vastustajal seaduslik alus keelduda kaebajale tegevusloa väljastamisest.

1. Maanteeamet palus jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
2. Halduskohus on jätnud kaebuse õigesti rahuldamata. Apellatsioonkaebuse väited ei anna alust kaevatava halduskohtu otsuse tühistamiseks ja uue otsusega kaebuse rahuldamiseks. Ringkonnakohus nõustub kohtuotsuse põhjendustega ega pea halduskohtumenetluse seadustiku § 47 lg 1 ja tsiviilkohtupidamise seadustiku § 654 lg 6 alusel vajalikuks neid korrata. Vastuseks apellatsioonkaebusele märgib ringkonnakohus järgmist.
3. Ringkonnakohus ei nõustu kaebaja väitega halduskohtu poolt materiaalõiguse normide väärast kohaldamisest ja leiab, et halduskohus kohaldas

§ 252lõikeid 3 ja 4 õigesti.

Vastavalt

§ 252

lg-le 3 peab tegevusluba taotleval füüsilisel isikul ja juriidilise isiku vastutaval töötajal olema akadeemiline või rakenduslik erialane kõrgharidus ning erialane töökogemus. Ringkonnakohtu hinnangul tuli kõnealust sätet tõlgendada ka enne 01.08.2008 (mil jõustus

§ 252

lg 4 muudatus ja sätet täiendati sõnadega „pärast akadeemilise või rakendusliku erialase hariduse omandamist“) selliselt, et tegevusluba taotleval isikul tuleb esmalt omandada erialane akadeemiline või rakenduslik kõrgharidus selleks, et omandada õigus tegutsemiseks erialal ja alles seejärel on võimalik hakata omandama erialaseid töökogemusi

§ 252lg-s 4 loetletud ametikohtadel.

Erialase kvalifikatsiooni omandamine on eelduseks vastaval erialal tegutsemiseks. Enne kõrghariduse omandamist ei saa eeldada, et isikul on nõutaval määral erialaseid teoreetilisi teadmisi. Töötamine enne erialase kõrghariduse omandamist ei pruugi tagada töötamise kui kvalifikatsiooninõude eesmärgi saavutamist. Töötamise nõude eesmärk on muuhulgas kõrgkoolis omandatud teadmiste rakendamine praktikas. Õppimise ajal töötamise käigus erialane ettevalmistus jätkub. Kui isikul puuduvad vastaval erialal nõutavad teoreetilised teadmised, ei ole võimalik neid teadmisi kinnistada ega praktikas realiseerida.

1. Kuna klassifikaatorid on õiguskorra lahutamatu osa, toetab eeltoodud tõlgendust ka vastustaja esindaja poolt kohtuistungil viidatud Eesti ametite klassifikaator
2. aastast, mille kohaselt kuuluvad insenerid tippspetsialistide pearühmas (kood 2) loetletud ametite hulka, mis eeldavad kõrgel tasemel erialaseid teadmisi, oskusi ja vilumusi mingis tegevusvaldkonnas (tehnikateaduste alal). Koodi 2142 all nimetatud ehitusinseneride hulka, kes teevad uurimistöid, konsulteerivad, projekteerivad, juhatavad ehitustöid ja ehitiste hooldust või uurivad ja konsulteerivad materjalide tehnoloogiliste iseärasuste küsimustes, kuuluvad ka teedeinsenerid.

eaduses toodud erialase töökogemuse määratluse võrdlemisel Eesti ametite klassifikaatori ja selle aluseks oleva International Standard Classification of Occupations (ISCO) klassifikaatorite kirjeldusega ilmneb, et

§ 252

lg-s 4 kirjeldatud tööülesanded kattuvad ISCO kood 214 kirjeldatud inseneriteaduste tippspetsialistide tööülesannetega.

§ 252

lg-s 4 märgitud erialane töö eeldab inseneriteaduse tippspetsialiste kutsekvalifikatsiooni, mis eeldab ISCO neljandale kvalifikatsioonitasemele vastavat väljaõpet. ISCO-88 on Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni poolt koostatud rahvusvaheline elukutsete standard, mille neljas 6

§ 252

lg 7 alusel erandkorras, sest haldusasjas materjalidest nähtuvalt puudub tal tee-ehitusalane keskeriharidus.

1. Halduskohtu poolt vastustaja täiendava selgituse kaebajale edastamata jätmist ei saa pidada oluliseks menetlusnormide rikkumiseks, mis võiks kaasa tuua kohtuotsuse tühistamise. Kaebajal on olnud võimalik sellega tutvuda ja esitada oma vastuväited apellatsioonkaebuses.
2. Neil põhjendustel jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Viive Ligi Ivo Pilving Lilianne Aasma 7