) § 55 lg 1 ja § 63 lg 2 p 5 järgi. Käskkirja erinevad osad on üksteisega vastuolus ning sisaldavad kahte erinevat resolutsiooni – otsustust raiete peatamiseks ning otsustust metsateatiste kehtivuse peatamiseks. Käskkirjast jääb arusaamatuks, milline otsustus on vastu võetud, kuivõrd otsustus raiete peatamise ja metsateatiste kehtivuse peatamise kohta ei ole samasisulised. 2) Käskkirja ei ole andnud pädev organ. Keskkonnaministri pädevus on sätestatud Vabariigi Valitsuse seaduses (VVS, § 49) ning Keskkonnaministeeriumi põhimääruses (§ 14). Kummagi akti kohaselt ei ole keskkonnaministri pädevuses raiete peatamine.
lg 2 kohaselt otsustab haldusakti kehtetuks tunnistamise haldusorgan, kelle pädevuses oleks haldusakti andmine selle kehtetuks tunnistamise ajal, muu haldusorgan võib haldusakti kehtetuks tunnistada ainult seaduses sätestatud juhul. Sellest tulenevalt oleks metsateatiste kehtivuse peatamise pädevus HKT-l. 3) Metsateatiste kehtivuse peatamise aluseks ei saa olla VVS § 93 lg 2 p 2. Teenistuslik järelevalve toimub halduse siseaktide üle, mitte haldusvälistele isikutele suunatud haldusaktide üle. Teenistusliku järelevalve korras on haldusakti kehtivus võimalik peatada üksnes teenistusliku järelevalve läbiviimiseks ning selle läbiviimise ajaks. Käskkirjas on aga ühe resolutsiooni kohaselt metsateatiste kehtivus peatatud kaitseala avaliku väljapaneku tulemuste selgumiseni ja kavandatud raie mõjude hindamise tulemusteni. Seega on metsateatiste kehtivuse peatamine 2
lg 2 p 2 kohaselt on haldusakt tühine, kui sellest ei selgu haldusakti adressaat. Käskkirjas ei ole märgitud, kes on selle adressaat, kellele on käskkiri suunatud. Käskkirja lk 2 pärast allkirja loetletud isikuid ei saa samastada adressaatidega. Kuivõrd käskkiri on antud teenistusliku järelevalve käigus, saavad selle adressaatideks olla üksnes haldusesisesed isikud, mitte kaebaja. 5) Kaebajat ei ole haldusmenetlusse kaasatud ega võimaldatud tal teostada õigust olla ära kuulatud (
6) Käesoleval ajal ei esine ühtegi asjaolu ja alust, millele tuginedes saaks jätta metsateatised välja andmata. Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seadusest (KeHJS) ei tulene otsest kohustust viia läbi keskkonnamõjude hindamine raiete teostamise lubamise otsustamisel. Isegi kui keskkonnamõjude hindamise oleks pidanud läbi viima, poleks ilmtingimata pidanud jätma metsateatised välja andmata. 7)
lg 2 sätestab alused, mille esinemisel võib haldusakti andmise ajal õiguspärast haldusakti isiku kahjuks edasiulatuvalt kehtetuks tunnistada, seega ka sellise haldusakti kehtivust peatada. Käesoleval juhul ei esine ühtki
Metsateatiste väljastamist reguleeriv metsaseadus (MS) ei sätesta metsateatiste kehtivuse peatamise võimalust, samuti ei olnud sellisele võimalusele metsateatistes viidatud. 8) Kaebaja usaldus välistab metsateatiste kehtivuse peatamise (
). Kaebaja on metsateatistest lähtudes kahel korral sõlminud lepingud metsa langetamiseks ja teinud seega tehingu oma vara käsutamiseks, kuid seda ei ole käskkirja andmisel ning metsateatiste kehtivuse peatamisel arvesse võetud. Kaebaja jaoks on oluline ka leppetrahvide küsimus, mis seostub metsateatiste peatamisel tekkinud problemaatikaga. Kaebaja on seisukohal, et tema usaldus metsateatiste kehtimajäämiseks kaalub üles vastustaja poolt käskkirjas esitatud asjaoludest tuleneva avaliku huvi. Käskkiri ei kajasta avaliku huvi olemasolu esinemise kohta esitatud asjaolusid adekvaatselt. Tegelikkusele ei vasta väide, justkui oleks Kaasiku-Rannakivi kinnistutel avastatud Linnudirektiivi I lisas loetletud kaitstavaid linnuliike – käskkirjas viidatud Eerik Leibaku ekspertiisis ei ole linnuliike mainitud. Samuti ei ole menetlus ala kaitse alla võtmiseks käinud alates
Antud juhul oli vastustajale teatavaks saanud informatsioon, et alustatud on raiega alal, kus käib üleeuroopalise tähtsusega elupaigatüüpide kaitse alla võtmise menetlus. Iga isegi tundides mõõdetav pikem viivitus oleks toonud kaasa pindalaliselt üha suurema ala, kus elupaigatüübid ei ole säilinud. Seega oli vajadus tegutseda viivitamatult avalike huvide kaitseks. Ka
lg 3 p 1 näeb ette võimaluse haldusmenetlus läbi viia ilma menetlusosalise arvamust ära kuulamata, kui avalike huvide kaitseks on vaja viivitamatult tegutseda.
kohaselt ei saa haldusakti või selle osa kehtetuks tunnistamist nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid. Isegi kui asuda seisukohale, et haldusorgan rikkus menetlusnorme, pidi see rikkumine kaasa tooma ka vea haldusotsuses endas. 6) Vaidlustatud käskkirjas on viidatud
lg 2 p-le 2, mille kohaselt saab haldusakti edasiulatuvalt kehtetuks tunnistada, kui haldusorganil oleks olnud õigus jätta haldusakt hiljem muudetud õigusnormi alusel välja andmata. Antud juhul on tegemist olukorraga, kus pooleli on ala kaitse alla võtmise menetlus. See võib lõppeda Vabariigi Valitsuse määrusega, millega kehtestatavad õigusnormid piiravad metsaraiet antud alal. Menetlus kaitseala loomiseks on käinud alates 2004. a. Vahepealsed keskkonnaministri kirjad ei ole haldusaktid, seega ei ole need otsustust kaitseala loomise kohta kehtetuks tunnistanud. Kogu aeg on valitsenud seisukoht, et Suurupi kaitseala moodustatakse. 7) Tegemist ei ole ei vara ärakasutamise või käsutamisega
Töövõtulepingu sõlmimine metsa langetamiseks ei ole vara käsutamine, milleks võiks olla langetatud metsa müük või kinnistu võõrandamine. Samuti ei ole tegemist vara ärakasutamisega, kuna mets 4
Käskkirjast tulenevad õigused ja kohustused ei ole arusaamatud ega vastukäivad. Käskkirja süsteemsel lugemisel on arusaadav, et käskkirjaga peatatakse metsateatiste kehtivus. Haldusakti kehtivuse peatamise loogiline tagajärg on, et aktist tulenevaid õigusi ja kohustusi ei saa realiseerida. Sellises kontekstis on käskkirjas viidatud ka raiete peatamisele. Nii käskkirja pealkirjast, lk 2 p-dest 5 ja 6, lõppresolutsioonist kui ka akti andmise alusena viidatud õigusnormidest on üheselt aru saada, et käskkirjaga peatatakse metsateatiste kui haldusaktide kehtivus. 2) Kaevatud käskkirja on andnud keskkonnaminister VVS § 93 lg 2 p 2 alusel. VVS § 93 lg 1 kohaselt korraldatakse valitsusasutuste ja nende hallatavate riigiasutuste tegevuse seaduslikkuse ja otstarbekuse tagamiseks teenistuslikku järelevalvet. Teenistusliku järelevalve teostajal on õigus peatada akti kehtivus (§ 93 lg 2 p 2). Teenistuslikku järelevalvet teostatakse alluvuse korras vastavalt VVS-le ning selle alusel antud Vabariigi Valitsuse poolt kehtestatud teenistuslikku järelevalvet korraldavatele määrustele ja muudele õigusaktidele (§ 93 lg 4). Minister valvab ministeeriumi struktuuriüksuste, ministeeriumi valitsemisala valitsusasutuste ja nende ametiisikute, samuti muude ministeeriumi hallatavate riigiasutuste tegevuse seaduslikkuse ja otstarbekuse üle (§ 95 lg 1). HKT on Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas olev asutus, mistõttu teostab selle haldusorgani aktide ja toimingute üle teenistuslikku järelevalvet keskkonnaminister, kellel on VVS § 93 lg 2 p-st 2 tulenev õigus HKT haldusakti kehtivuse peatamiseks. Ühestki VVS sättest ei tulene teenistusliku järelevalve teostajale piirangut, milliste haldusaktide üle valvata saab ja milliste üle mitte. VVS-st tulenev teenistusliku järelevalve pädevus on väga lai, hõlmates nii haldusaktide seaduslikkuse kui ka otstarbekuse kontrolli (VVS § 93 lg 1). Ainsad erandid teenistusliku järelevalve teostamisel on sätestatud VVS § 93 lg-s 6, metsateatised nende alla ei kuulu. Riikliku järelevalve toimingud ja aktid on seotud riikliku sunni kohaldamisega, mis on ette nähtud eriseadustega, aga ka asendustäitmise ja sunniraha seadusega. Metsateatis ei ole ei riikliku järelevalve toiming ega riikliku sunni kohaldamise otsus. 3) Haldusakti adressaat on isik, kellele haldusakt või toiming on suunatud. Et kaevatud käskkirjaga algatati teenistusliku järelevalve menetlus HKT metsateatiste seaduslikkuse ja otstarbekuse kontrollimiseks ning peatati aktide kehtivus, on akti esmaseks adressaadiks HKT. Et metsateatiste kehtivuse peatamisest tulenevalt ei olnud kaebajal enam õigus oma kinnistutel raieid teostada, oli käskkiri seotud ka kaebaja subjektiivsete õigustega, mistõttu saab ka kaebajat lugeda haldusakti adressaadiks. Kaevatud akt on kaebajale teatavaks tehtud ja kaebaja on seda täitnud (metsateatiste kehtivuse peatamisest tulenevalt oma raietegevuse peatanud), mis tähendab, et kaebaja on üheselt aru saanud, et kaevatud käskkiri on olnud suunatud ka talle. 4) Kaebaja haldusmenetlusse kaasamata jätmine ja tema ärakuulamata jätmine ei saa konkreetsel juhul iseenesest kaasa tuua akti õigusvastasust.
lg 3 p 1 kohaselt võib haldusmenetluse läbi viia menetlusosalise arvamust ja vastuväiteid ära kuulamata, kui viivitusest tuleneva kahju ärahoidmiseks või avalike huvide kaitseks on vaja viivitamatult tegutseda. Käesoleval juhul oli vastustaja viivitamatu tegutsemine vajalik, sest iga viivitatud päev oleks kaasa toonud suurema ala, kust raie oleks teostatud. Seega võinuks kaebaja menetlusse kaasamine ja talle vastuväidete esitamiseks võimaluse andmine tuua kaasa olukorra, kus haldusakti andmine oleks hiljem osutunud mõttetuks – metsateatised oleks olnud realiseeritud ning nende edasine 5
Vastustaja on metsateatiste kehtivuse peatanud VVS § 93 lg 2 p 2 alusel. Metsateatisi ei ole kaevatud käskkirjaga kehtetuks tunnistatud. Ametiisiku akti täitmise või toimingu võib peatada Vabariigi Valitsus või teenistuslikku järelevalvet teostav ametiisik vastavalt oma järelevalvepädevusele akti või toimingu õiguspärasuse ja otstarbekuse täiendavaks kontrollimiseks või vajalike täiendavate andmete kogumiseks, sh akti andja või toimingu sooritaja selgituste saamiseks (VVS § 99 lg 1). Kaevatud käskkirjast nähtuvalt ongi metsateatiste kehtivus peatatud seetõttu, et välja selgitada täiendavad andmed metsateatiste õiguspärasuses või õigusvastasuses veendumiseks. Vastustaja on pidanud vajalikuks välja selgitada, millist mõju avaldavad kavandatud raied kaebaja kinnistutel asuvatele loodusväärtustele ning millised on avaliku väljapaneku tulemused ala kaitse alla võtmisega seoses. Vastustaja selline tegevus on olnud põhjendatud. 6) Kaevatud käskkirja kohaselt on tuvastatud, et kaebaja kinnistud vastavad Euroopa Nõukogu Loodusdirektiivi 92/43/EMÜ loodusalade kriteeriumidele ja seal on tuvastatud vanad loodusmetsad ning soostunud ja soo-lehtmetsad elupaigatüüpidena. Lisaks on aladel tuvastatud Euroopa Nõukogu linnudirektiivi 79/409/EMÜ I lisa tähenduses linnuliike, mille kaitseks on vaja rakendada kaitsemeetmeid. Keskkonnamõju hindamise kohustus ei tulene Eesti riigile üksnes siseriiklikust õigusest. Loodusdirektiivi art 6 lg 2 ja 3 kohaselt astuvad liikmesriigid vajalikke samme vältimaks loodushoiualadel looduslike elupaigatüüpide ja liikide elupaikade seisundi halvenemist, samuti selliste liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud, kuivõrd selline häirimine võib olla oluline direktiivi eesmärkide seisukohast. Mistahes kava või projekti, mis ei ole otseselt seotud ala korraldamisega või ei ole ala korraldamiseks otseselt vajalik, kuid mis kas eraldi või koos teiste kavade või projektidega ala tõenäoliselt oluliselt mõjutab, tuleb asjakohaselt hinnata nende tagajärgede seisukohast, mida ta alale kaasa toob, silmas pidades ala kaitse eesmärke. Arvestades kava või projektiga kaasnevate tagajärgede hindamise järeldusi ning vastavalt lg 4 toodud sätetele, teevad pädevad riigiasutused kava või projekti suhtes positiivse otsuse üksnes pärast seda, kui nad on kindlaks teinud, et see kava või projekt ei mõju kahjulikult asjaomase ala terviklikkusele ja, vajaduse korral, pärast avaliku arvamuse väljaselgitamist. Linnudirektiivi art 4 lg 4 kohaselt astuvad liikmesriigid lg 1 ja 2 märgitud kaitsealade suhtes vajalikke samme, hoidmaks ära elupaikade saastumist või nende seisundi halvenemist või lindude mistahes häirimist, kuivõrd see on nimetatud artikli eesmärkide seisukohast oluline. Liikmesriigid püüavad vältida elupaikade saastumist või nende seisundi halvendamist ka väljaspool neid kaitsealasid. Kaebaja kinnistud ei ole hetkeseisuga esitatud Euroopa Komisjonile Natura 2000 aladena, küll aga käib selles suunas vastav haldusmenetlus. Euroopa Kohtu mitmetes lahendites on kohus toonitanud, et Loodusdirektiivi kaitserežiim hakkab kehtima juba enne ala kinnitamist ühenduse jaoks oluliste alade loetellu (nt Dragaggi lahend nr C-117/03, Bund Naturschutz vs Freistaat Bayern lahend nr C-244/059). Kohus on nendes asjades leidnud, et alade puhul, mis võidakse määratleda ühenduse tähtsusega aladena, on liikmesriigid Loodusdirektiivi alusel kohustatud võtma direktiivis sätestatud kaitse-eesmärgile kohaseid kaitsemeetmeid, et kaitsta asjakohast ökoloogilist huvi, mis on nende alade suhtes siseriiklikul tasandil olemas. 7) Kaebaja usaldus ei välista metsateatiste kehtivuse peatamist.
reguleerib haldusakti kehtetuks tunnistamist ning seega ei ole kaebaja viide akti kehtivuse peatamise puhul samale sättele asjakohane. On siiski loogiline, et isikut soodustava akti kehtivuse peatamisel kaalutakse ühelt poolt isiku usaldust, et akt jääb kehtima, ja teiselt poolt avalikku huvi, mis tingib akti kehtivuse peatamise. Käesoleval juhul esines kaalukas avalik huvi aktide kehtivuse peatamiseks: 6
lg 1 kohaselt kohaldatakse haldusakti kehtetuks tunnistamise kohta sätestatut ka haldusakti kehtivuse peatamisele, mistõttu ei oma tähtsust, et metsateatisi pole kehtetuks tunnistatud. Vaatamata VVS § 93 lg 2 p 2 kohaldamisele tuleks juhinduda ka haldusmenetluse üldistest põhimõtetest. Käesoleval juhul ei esine ühtegi
Haldusvälise isiku usaldust tuleks võtta arvesse ka teda soodustava haldusakti kehtivuse peatamisel ning haldusvälise isiku õigusi ja huve selle käigus põhjalikult kaaluda. 3) Teenistusliku järelevalve korras haldusakti peatamisel saab vastava haldusakti eesmärgiks olla üksnes järelevalve toimingute tegemine, mistõttu sellest saavad tuleneda kohustused üksnes teenistuslikku järelevalvet läbiviiva või sellele alluva haldusorgani ja tema ametnike jaoks. Haldusakti kehtivuse peatamine teenistusliku järelevalve korras saab teenida üksnes teenistusliku järelevalve läbiviimise eesmärki, mistõttu ei saa seda rakendada muudel eesmärkidel. Antud juhul ei olnud metsateatiste kehtivuse peatamise eesmärgiks selgitada välja metsateatiste väljastamise asjaolud ja nende väljastamise õiguspärasus, vaid takistada metsateatiste alusel raiete teostamine, kuna vaidlusalused kinnistud on kavas lülitada looduskaitseala koosseisu. Seega ei olnud metsateatiste peatamine seotud teenistusliku järelevalve läbiviimisega ning on vastuolus VVS sätestatud haldusakti kehtivuse peatamise regulatsiooniga. 4) Kuigi VVS ei sätesta otseselt, et teenistuslikku järelevalvet saab teostada üksnes halduse siseste aktide üle, tuleb see VVS olemusest – tegemist on haldusorganite sisest tegutsemist reguleeriva õigusaktiga, mistõttu peaks ka teenistusliku järelevalve ese olema piiratud halduse siseste aktidega. Haldusvälistele isikutele suunatud haldusaktide õiguspärasuse ja otstarbekuse kontroll toimub teiste menetluste (vaidemenetlus, halduskohtumenetlus) kaudu. Kui siiski peaks VVS alusel olema võimalik peatada ka haldusvälisele isikule suunatud haldusakti kehtivus, siis on seda võimalik teha vaid haldusvälist isikut koormava haldusakti puhul. Sellist seisukohta toetab 7
lg 2 p 3 kohaselt on haldusakt tühine üksnes siis, kui pädevuse puudumine on ilmselge. Käesoleval juhul ei võimalda viidatud õigusaktid ühelgi juhul väita, et keskkonnaministril puudub ilmselgelt pädevus. 2) Teenistuslik järelevalve laieneb ka haldusevälistele isikutele suunatud haldusaktidele. Seda näitab VVS § 93 lg 61 p 1, mille kohaselt võib teenistusliku järelevalve teostaja põhjendatult jätta akti kehtetuks tunnistamata, kui selline kehtetuks tunnistamine rikuks teiste isikute õigusi või vabadusi. Selline olukord saab teoreetiliselt esineda vaid haldusevälise mõjuga akti puhul. Põhjendatud ei ole ka kaebaja väide, et teenistusliku järelevalve käigus on võimalik peatada üksnes haldusevälist isikut koormavaid haldusakte. Sellist piirangut seadus ei sisalda ja see ei ole kooskõlas teenistusliku järelevalve eesmärgiga, milleks on täitevvõimu struktuuris alamalseisvate isikute ja asutuste tegevuse seaduslikkuse ja otstarbekuse tagamine (VVS § 93 lg 1). Seda eesmärki ei ole võimalik efektiivselt saavutada, kui soodustavate haldusaktide suhtes oleks teenistuslik järelevalve välistatud. Ka soodustavate õigusaktide andmine peab toimuma kooskõlas seadusega ning selle osas peab olema kontrollivõimalus tagatud. 3) Metsateatise andmine ei ole riikliku järelevalve toiming. VVS § 75 lg-s 1 on sätestatud, et konkreetsete üksikjuhtude kohta riikliku järelevalve teostamisel teevad ettekirjutusi ning 8
Selle raames haldusorgan ei kontrolli omal initsiatiivil isikute käitumise vastavust õigusnormidele, mis on omane riiklikule järelevalvele. Metsateatisele lubava märke kandmise eelduseks on see, et õigusaktide kohaselt saab lubada kavandatud raiete teostamist. Metsateatiste haldusmenetluste läbiviimise õigus on MS § 41 lg-ga 8 antud kinnisasja asukohajärgsele keskkonnateenistustele. MS § 66 kohaselt teostavad riiklikku järelevalvet metsa majandamise seaduslikkuse üle keskkonnajärelevalve asutused keskkonnajärelevalve seadusega (KeJS) sätestatud korras. KeJS § 3 lg 1 kohaselt teostavad keskkonnajärelevalvet Keskkonnainspektsioon, Maa-amet ja kohalik omavalitsusorgan või -asutus. Keskkonnateenistuse ametnikele ei ole antud keskkonnajärelevalve ülesandeid. 4) Halduskohus on õigesti leidnud, et vastustaja peatas metsateatiste kehtivuse VVS § 93 lg 2 p 2 alusel. Iseenesest on õige, et
lause), kuid teenistusliku järelevalve käigus haldusakti kehtivuse peatamisel ei ole olemuslikult võimalik
sätestatud spetsiifilisi haldusakti kehtetuks tunnistamist reguleerivaid sätteid otseselt rakendada.
näeb ette erineva korra õigusvastaste ja õiguspäraste haldusaktide kehtetuks tunnistamiseks. Järelikult reguleerib norm olukorda, kus haldusorgani jaoks on selge, kas tegemist on õiguspärase või õigusvastase haldusaktiga. Teenistusliku järelevalve eesmärgiks ongi selgitada välja, kas haldusorgan on käitunud õiguspäraselt. Seega ei saa teenistusliku järelevalve käigus haldusakti kehtivuse peatamise puhul olemuslikult veel teha vahet õiguspärasel ja õigusvastasel haldusaktil. Seega on
spetsiifiliste normide kohaldamine haldusakti kehtivuse peatamisega antud juhul kokkusobimatu. 5) Käskkirja andmisel metsateatiste kehtivuse peatamiseks on vastustaja tegutsenud kooskõlas VVS § 93 lg-st 1 tuleneva eesmärgiga. Asjaolu, et antud juhul on teenistuslik järelevalve paratamatult aktiivses puutumuses looduskaitseala moodustamise küsimusega, ei mõjuta teenistusliku järelevalve eesmärki. Teenistuslik järelevalve algatatakse ja esmased meetmed (sh akti kehtivuse peatamine) rakendatakse alati piiratud informatsiooni tingimustes. Algatatav menetlus ongi selleks, et kõik asjas oluline välja selgitada. Seejuures võivad teenistusliku järelevalve käigus täpsustuda ka küsimused, mida järelevalvealuste aktide õiguspärasuse kontrollimiseks peab hindama. Antud juhul nähti teenistusliku järelevalve algatamisel tõepoolest ohtu selles, et metsateatiste realiseerimise korral oleks võinud tekkida pöördumatu kahju ala loodusväärtustele. Enne kui lubada kavandatud raiete jätkamist, oli vajalik kontrollida, kas raiet lubavad aktid on õiguspäraselt välja antud. Formaalse õiguspärasuse osas asus vastustaja seisukohale, et metsateatiste andmisel on rikutud menetlusnorme sellega, et raievõtete asjaomaseid mõjusid ei olnud piisavalt välja selgitatud. Materiaalse õiguspärasuse aspektist on käskkirja andmisel lähtutud kahtlusest, et metsateatis, mis lubab maha raiuda metsad, mille suhtes kehtisid looduskaitselised piirangud või mille puhul võib olla vajalik nende edasine kaitse alla võtmine, ei pruugi olla kooskõlas kehtivate õigusaktidega. Arvestades asjaoluga, et metsa raie on aastakümneid kestva mõjuga erinevalt metsa mitteraiumisest, siis tuleb kahtluse korral raie lubatavust ja õiguspärasust hoolikalt kontrollida. Kui selle käigus tekitatakse isikule kahju, siis on isikul võimalik nõuda põhjendatud kahju hüvitamist. Erinevalt isikule põhjustatavast võimalikust kahjust ei ole metsa raiumisega tekitatav kahju elupaigatüübi seisundile korvatav, sest selliste koosluste tekkimiseks kulub pikk aeg ning tegemist on tervikliku ja keerulise ökosüsteemiga, mida ei ole inimesel võimalik parimagi tahtmise korral piisaval määral taastada. 9
). Metsateatiste andmise ajal (jaanuaris ja märtsis 2007) kehtis keskkonnaministri 22.04.2004 määrus nr 24 “Majandustegevuse ajutiste piirangute rakendamine väljaspool kaitsealasid asuvatel Natura 2000 võrgustiku aladel“, mille lisa 1 p 357 kohaselt olid ajutiste piirangutega alade hulgas ka Suurupi ala. Kaebaja kinnistud jäid Suurupi alale või piirnesid sellega. Määruse § 4 lg 1 p 2 kohaselt oli vastavatel aladel keelatud uuendusraie, v.a turberaie perioodiga vähemalt 40 a. Uuendusraie hulka kuulub ka lageraie ja turberaie mõiste all ka aeg-järgne ning häilraie (MS § 28 lg 4 p 1, § 30 lg 1). 7) Looduskaitseseaduse (LKS) § 8 lg 6 kohaselt, kui on esitatud loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepanek, siis on haldusorganil, kellele on esitatud taotlus muu haldusakti andmiseks, mis võib mõjutada ettepanekus nimetatud loodusobjekti seisundit, õigus peatada haldusakti andmise menetlus. Haldusakti andmise menetlus peatatakse kuni loodusobjekti kaitse alla võtmise või kaitse alla võtmisest keeldumise otsuse tegemiseni. Arvestades nimetatud alaga seotud asjaolusid, on LKS § 8 lg-st 6 tulenevalt käesoleval ajal üsna tõenäoline, et metsateatiste väljaandmise menetlused peatatakse ning metsateatisi käesoleval ajal ei väljastataks. 8) VVS § 99 lg 2 reguleerib ametiisiku akti täitmise või toimingu sooritamise peatamist, mitte akti kehtivuse peatamist, mis on üks teenistusliku järelevalve teostaja eraldi õigustest VVS § 93 lg 2 p 2 kohaselt. VVS § 99 lg 2 on kohaldatav eelkõige kohustavate haldusaktide täitmise tõkestamise korral. Akti kehtivuse peatamisega seotud küsimused peab teenistusliku järelevalve teostaja
Selles osas on vastustaja kaalutlusõigust nõuetekohaselt teostanud. Taoliste soodustavate haldusaktide puhul (eriti keskkonnaõiguse valdkonnas) oleks 7-päevane tähtaeg ebamõistlikult lühike kõigi asjassepuutuvate küsimuste kontrollimiseks ja otsuste langetamiseks. Isegi kui asuda seisukohale, et VVS § 99 lg 2 sätestatud tähtaeg oleks antud juhul kohaldatav, ei saa käskkirja ühelgi juhul täielikult tühistada, kuna vähemalt vastava perioodi jooksul võis metsateatiste kehtivus peatunud olla. Ka hilisema perioodi osas ei saa vastava 7-päevase menetlustähtaja ületamine olla iseseisvaks tühistamise aluseks, kuna selle kompromissitu järgimine ei oleks kaebaja olukorda parandanud. Haldusakti menetluslike vigade korral tuleb tühistamise võimalikkuse hindamisel lähtuda n.ö tulemusrelevantsuse kriteeriumist. Selles olukorras tuleb analoogia alusel kohaldada
. Kui vastustaja oleks nimetatud tähtajaga tingimata pidanud arvestama, oleks ta sisuliselt olnud sunnitud valima näiteks järgmise kahe võimaluse vahel. Ühe variandina oleks ta olnud sunnitud väljaantud metsateatised koheselt pärast nimetatud tähtaega kehtetuks tunnistama, et vältida loodusväärtustele võimaliku kahju tekkimist (nt tuginedes mõju hindamata jätmisele, mis oli vähemalt selleks ajaks tuvastatud). Teise võimalusena oleks võinud kõne alla tulla ettekirjutuse tegemine HKT-le menetluse uuendamiseks ning paluda HKT-l endal asjaolude selgitamise ajaks metsateatiste kehtivus
Haldusorgani enda poolse haldusakti kehtivuse peatamiseks ei kehti konkreetset tähtaega ning see tuleb määrata kaalutlusõiguse alusel (
Seega ka juhul, kui asuda seisukohale, et VVS § 99 lg 2 sätestatud 7-päevane tähtaeg oli antud juhul kohaldatav, ei ole vastava tähtaja rikkumine põhjustanud tagajärge, mis tingiks käskkirja tühistamise ainuüksi sellel alusel. 9) MS § 41 lg 13 tuleneb, et metsateatis kehtib 12 kuu vältel. Käesolevaks ajaks on nimetatud tähtajad möödunud. Seega juhul, kui kohus käskkirja tühistaks, metsateatiste kehtivus sisuliselt ei taastuks, kuna MS kohaselt ei ole antud metsateatiste alusel niikuinii enam võimalik raiet teostada. Seega peaks kaebaja taotlema keskkonnateenistusest uued metsateatised. Käesoleval ajal ei ole (enne looduskaitseala moodustamise küsimuste selgumist) metsateatiste väljaandmine tõenäoline. Seega ei saa käskkiri käesoleval ajal kaebaja õigusi rikkuda. Käskkirja tühistamine 10
Samuti ei ole akti andmisel rikutud menetlus- ja vorminõudeid määral, mis tingiksid haldusakti tühistamise.
lg 1 kohaselt peab haldusakt olema selge ja üheselt mõistetav.
kohaselt on kehtiva haldusakti resolutiivosa kohustuslik igaühele, kusjuures resolutiivosa on haldusaktiga kindlaksmääratavaid õigusi ja kohustusi sisaldav osa. Käesoleval juhul sisaldab keskkonnaministri käskkirja resolutiivosa otsustust teenistusliku järelevalve algatamise kohta HKT poolt väljastatud kolme metsateatise – 1506, 1508 ja 282008901 - suhtes ning eelnimetatud metsateatistega lubatud raied on peatatud. Käskkirja punktis 2 oleks olnud korrektne märkida lisaks kinnistute nimedele ja raielubade numbritele ka isik, kelle poolt metsateatised olid esitatud ning kellel raiete tegemine ajutiselt peatati, kuid eeltoodu ei muuda käskkirja arusaamatuks. Metsateatise saab MS § 41 lg 1 kohaselt esitada üksnes metsa omanik või tema esindaja. Metsateatised raiete lubamise kohta olid väljastatud kaebajale ning ka raiete peatamise kohta tehtud käskkirja üheks adressaadiks HKT kõrval oli kaebaja. Asjaolu, et teenistusliku järelevalve käigus antud haldusaktidest võivad tuleneda õigused ja kohustused ka kolmandate isikute jaoks, ei ole vastuolus teenistusliku järelevalve eesmärgiga ning nähtub muu hulgas ka VVS § 93 lg-st 61 ja § 99 lg-st 4. Haldusaktis on näidatud selle andmise õiguslik ja faktiline alus ning kaalutud metsateatiste peatamisega seotud mõju avalikele ja kaebaja huvidele. Kaebaja ärakuulamisest tekkiv viivitus võinuks tekitada raie lõpuleviimise korral olulise kahju keskkonnale ning
Viivitusest tekkida võivale kahjule on minister käskkirjas viidanud. 11. Seadusest ei tulene, et teenistuslikku järelevalvet saaks teostada üksnes halduse siseste aktide üle. VVS § 93 lg 1 piiritleb teenistusliku järelevalve ülesande – teenistuslikku järelevalvet on Vabariigi Valitsus ja valitsusasutused kohustatud korraldama valitsusasutuste ja nende hallatavate riigiasutuste tegevuse seaduslikkuse ja otstarbekuse tagamiseks. Riigiasutused annavad oma tegevuse raames nii haldusvälistele isikutele suunatud akte kui halduse siseakte. HKT tegevuse piiritleb selle põhimäärus. HKT vaatab tulenevalt põhimääruse p-st 7.8 muu tegevuse hulgas läbi metsateatised ning vastab neile. Vastustaja viide VVS § 93 lg 61 p 1 on seaduse tõlgendamisel samuti asjakohane. Teenistusliku järelevalve korral on tegemist alluvusvahekorra põhimõttel toimiva täidesaatva võimu laiaulatusliku enesekontrolliga. 11
VVS § 99 lg 1 kohaselt on välistatud üksnes riikliku järelevalve või riikliku sunni kohaldamisel antud haldusaktide peatamine. Metsateatisel teatud raiete lubamisega ei teostata riiklikku järelevalvet. VVS § 75 kohaselt määratakse riikliku järelevalve pädevus ja ettekirjutuste tegemise ning otsuste andmise kord konkreetsete üksikjuhtude osas eraldi seadusega. Metsateatistega seonduvat reguleerib MS, mille § 66 kohaselt teostavad riiklikku järelevalvet metsa majandamise seaduslikkuse üle keskkonnajärelevalve asutused keskkonnajärelevalve seadusega (KeJS) sätestatud korras. KeJS § 3 lg 1 kohaselt teostavad keskkonnajärelevalvet Keskkonnainspektsioon, Maa-amet ja kohalik omavalitsusorgan või -asutus. Keskkonnateenistuse ametnikele ei ole antud keskkonnajärelevalve ülesandeid ega seega ka mitte riikliku järelevalve pädevust. Metsateatisega otsustatakse isiku taotluse üle teatud raie tegemiseks ega kohaldata isiku suhtes riiklikku sundi. 13. Ringkonnakohus ei nõustu halduskohtu seisukohaga, et
ei ole metsateatiste kehtivuse peatamise puhul asjakohane.
lg 1 kohaselt tuleb haldusakti kehtivuse peatamisel järgida selle kehtetuks tunnistamise reegleid.
lg 2 esimese lause kohaselt otsustab haldusakti kehtetuks tunnistamise haldusorgan, kelle pädevuses oleks haldusakti andmine kehtetuks tunnistamise ajal. Sama lõike teise lause kohaselt võib muu haldusorgan haldusakti kehtetuks tunnistada ainult seaduses sätestatud juhul. VVS § 95 lg 2 annab ministrile õigusliku aluse HKT poolt väljastatud metsateatiste kehtetuks tunnistamiseks ning seega ka nende kehtivuse peatamiseks. VVS § 99 reguleerib haldusaktide peatamist teenistusliku järelevalve korras täpsemalt. Ehkki sättes on kasutatud terminit „ametiisiku akti täitmise peatamine“, saab VVS
lg 2 p-le 2, mille kohaselt saab teatud juhtudel olulise avaliku huvi korral peatada ka õiguspärase haldusakti kehtivuse. Samas on käskkirja põhjendustes toodud välja ka metsateatiste formaalne õigusvastasus – HKT ei olnud metsateatistes näidatud tegevuse lubamisel hinnanud raiete mõju kaitse alla võetava ala loodusväärtustele.
lg 1 kohaselt võib õigusvastase haldusakti kehtetuks tunnistada nii edasiulatuvalt kui tagasiulatuvalt, kui seadus teisiti ei sätesta. Käesoleval juhul ei keela seadus metsateatiste kehtetuks tunnistamist. Kuna õigusvastase haldusakti kehtetuks tunnistamine ja seega ka kehtivuse peatamine nõuab üksnes
sätestatud uurimispõhimõttest tulenevalt pidanuks haldusorgan ka veel lõpetamata kaitse alla võtmise menetluse korral analüüsima raielubade võimalikku keskkonnamõju, eriti arvestades halduskohtu poolt viidatud Looduskaitsedirektiivi art 6 lg 3 kohustust. Käesoleval ajal näeb LKS § 8 lg 6 ette, et loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepaneku korral on haldusorganil, kellele on esitatud taotlus muu haldusakti andmiseks, mis võib mõjutada ettepanekus nimetatud loodusobjekti seisundit, õigus peatada haldusakti andmise menetlus. Seega ei vasta tõele kaebaja seisukoht, et ta võiks uue metsateatise saada piiranguteta. 19. Metsateatiste andmise ajal kehtis keskkonnaministri 22.04.2004 määrus nr 24 “Majandustegevuse ajutiste piirangute rakendamine väljaspool kaitsealasid asuvatel Natura 2000 võrgustiku aladel“, mille lisa 1 p 357 kohaselt olid ajutiste piirangutega alade hulgas ka Suurupi 13
20. Järgnevalt tuleb kontrollida, kas haldusorgan on järginud
regulatsiooni metsateatiste peatamisel.
lg 2 keeldu metsateatiste peatamiseks ei esine, sest metsateatiste kiire peatamise tõttu jäi enamus metsast raiumata. Minister on põhjendatult asunud seisukohale, et planeeritava Suurupi kaitseala koosseisus asuvatel kinnistutel raiete ajutine keelamine on kaaluka avaliku huvi tõttu põhjendatud. Kaebaja metsaraie on praeguseks lihtsalt edasi lükatud, kusjuures raie lubamise korral poleks võimalik antud kinnistutel enam kaitseala moodustada, sest kaitsmist väärivad metsad ja elupaigad oleksid hävitatud. Kaebaja väide, et metsateatiste peatamine ei lähtunud teenistusliku järelevalve eesmärgist, ei ole põhjendatud. Teenistusliku järelevalve eesmärgiks on haldusorganite tegevuse seaduslikkuse tagamine. Metsateatisega lubatud raiete peatamine tagabki selle eesmärgi täitmise, sest täiendavate toimingutega tehakse kindlaks, millises ulatuses ja kas üldse on raied kaebaja kinnistutel õiguspärased. 21. Eelnevast tulenevalt jääb apellatsioonkaebus rahuldamata. Kaebaja menetluskulude väljamõistmiseks ei ole tulenevalt HKMS § 92 lg 1 alust. Vastustaja on esitanud taotluse õigusabikulude hüvitamiseks summas 35 851, 90 krooni. Kulude kandmine on tõendatud. Ringkonnakohus leiab, et teenistusliku järelevalve menetluse ning metsateatiste väljastamist ja looduskaitsealade moodustamist puudutavate küsimuste näol on tegemist Keskkonnaministeeriumi ametnike tavapärase tegevusega, mis ei nõua kõrvalise õigusabi kasutamist. Tegemist ei olnud menetluslikult keeruka protsessiga ning esimese astme kohtus olid ministeeriumi ametnikud esindamisega edukalt hakkama saanud. Seetõttu ei pea ringkonnakohus vastustaja menetluskulusid täies mahus põhjendatuks ega mõista neid kaebajalt HKMS § 93 lg 5 alusel välja. Kohtunikud Lilianne Aasma Lauri Madise Viive Ligi 14
Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.