KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Viive Ligi, Lauri Madise ja Lilianne Aasma Otsuse tegemise aeg ja koht 7. juuli 2008, Tallinn Haldusasja number 3-07-2599 H
§ 9
lg-st 3, mitte HMS § 47 lg-st 3 nagu pidanuks, kuivõrd avatud menetlus ei puudutanud üksnes kohaliku elu küsimusi. Paekivitoodete Tehase OÜ-d ei ole nimetatud menetlusest informeeritud (HMS § 47 lg 2 p 2). 2) Kuivõrd 22.11.2007 määrusega kaasneb maavarade kasutamise korraldamine (maavarade kaevandamine on keelatud), ei ole maastikukaitseala moodustamine kohaliku omavalitsuse pädevuses (põhiseaduse § 154). Maapõueseaduse (MPS) § 4 lg 1 kohaselt kuuluvad aluspõhja maavara, üleriigilise tähtsusega maardlas olev maavara ning ravimtoimega järve- ja meremuda (ravimuda) riigile ning nendele teiste isikute kinnisomand ei ulatu. Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 61 kohaselt on loodusvarade kasutamise, kaitse ja arvestamise korraldamine Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas. Keskkonnaministeerium on kahel korral teavitanud Kose valda maavarasid puudutavast õiguslikust regulatsioonist, pädevusest ning asjaolust, et otsus maastikukaitseala moodustamiseks tehakse kiirustades ja kõiki aspekte põhjalikumalt kaalumata. Keskkonnaministeerium on mõlemas kirjas väljendanud oma seisukoha selles, et kaevandamise välistamine on üldiste huvide vastu ning Keskkonnaministeerium sellega ei nõustu. Kohalikul omavalitsusel puudub pädevus riigile kuuluva maavara kasutamise korraldamiseks, millena kaevandamise välistamine vaieldamatult käsitletav on. Riigi avalikke huvisid maavara kaevandamisel ei ole seletuskirjast nähtuvalt üldse analüüsitud ega toodud põhjendusi nende arvestamata jätmise kohta. 3) Seletuskirja kohaselt on moodustatava kaitseala eesmärk unikaalse karstiala, ohustatud liikide elupaikade ja muinsuskaitseväärtuste hoidmine. Ohtu karstialadele tuvastatud ei ole, muinaspõlde maastikukaitsealale ei jää ning seega ei esine otsuse vastuvõtmise aluseks olevaid asjaolusid. 4) Kaebuse esitaja palub kohtul tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ja jätta kohaldamata
§ 10
lg 7 osas, milles see võimaldab kohalikul omavalitsusel kaitse alla võtta loodusobjekt riikliku tähtsusega maardla alal.
§ 10
lg 7 kohaselt võetakse kohaliku omavalitsuse tasandil kaitstav loodusobjekt kaitse alla planeerimisseaduse kohase üldplaneeringu või detailplaneeringu kehtestamisega või volikogu määrusega. Kui objekt võetakse kaitse alla planeeringut koostamata, tuleb kaitse alla võtmisel koostada kaitstava maa-ala piirikirjeldus või maastiku üksikelemendi asukoha kaart ja kinnitada ala või maastiku üksikelemendi kaitse-eeskiri. MPS § 2
(9)3-07-2599 34 lg 1 p 2 kohaselt keeldutakse kaevandamisloa andmisest, kui loa taotleja kavatseb kasutada avakaevandamist ja kaitstava loodusobjekti kaitse-eeskiri keelab maavara kaevandamise või kaevandamine kahjustab loodusobjekti, mille kaitse alla võtmine on menetluses. Nimetatud regulatsioon loob olukorra, kus ainuüksi kohalikest huvidest lähtuvalt on võimalik välistada üldiste huvide realiseerimine, millega ühtlasi kaasneb isikute omandiõiguse ja ettevõtlusvabaduse piiramine. Nimetatud regulatsioon on põhiseadusevastane. Olemasolev regulatsioon ei võimalda välja selgitada, kas kaevandamine omaks negatiivset mõju keskkonnale. Olukorras, kus kehtiva seaduse kohaselt luba kaevandamiseks anda võimalik ei ole, ei väljastata kaebajale ka tingimusi keskkonnamõju hindamise läbiviimiseks. Sellega välistatakse kaevandamine enne, kui on võimalik kindlaks teha, kas see üldse omaks negatiivset mõju keskkonnale. 3. Vastustaja Kose Vallavolikogu palus jätta kaebuse rahuldamata. 1) Rahkvälja maastikukaitseala kaitse alla võtmine ja kaitse-eeskirja ja välispiiri kirjelduse kinnitamine ei mõjuta kaebaja õigusi ega sea ohtu kõrgemargilise lubjakivi tarbevaru. MPS § 25 kohaselt tekib kaevandamise õigus ainult kaevandamise loa alusel. Asjaolu, et kaebuse esitajale oli väljastatud uuringuluba, annab talle õiguse osaleda MPS § 33 lg 1 p 4 korras kaevandamisloa andmise protsessis. Kaevandamisluba kaebajale antud ei ole. Eesti Maavarade Komisjon on oma 13.04.2007 istungi protokollilise otsusega nr 07-60 näinud ette, et maavarade kaevandamise loa taotlemisel tuleb algatada keskkonnamõjude hindamine. Järelikult on kaevandamine maardlas võimalik ainult siis, kui keskkonnamõju hindamise tulemused seda võimaldavad. 2) Rahkvälja kaitseala moodustamisele eelnevalt tellitud eksperthinnang pidas kaitseala moodustamist vajalikuks. 20.09.2007 kirjas nr 30-12-1/42932-3 teatas Keskkonnaministeeriumi Harjumaa Keskkonnateenistus Kose Vallavalitsusele, et keskkonnateenistus on Rahkvälja kohaliku kaitseala moodustamise ja eksperthinnanguga ja ala piiridega tutvunud ning peab kaitseala moodustamist otstarbekaks. 3) Kaebusest selgub, et kavandatava maastikukaitseala moodustamisega seotud menetlustoimingutest sai kaebuse esitaja õigeaegselt teada ja esitas menetluse käigus Kose valla üldplaneeringu eskiisi ja keskkonnamõju strateegilise hindamise programmile oma ettepanekud ja vastuväited. Vastustaja on andnud kaebuse esitajale maastikukaitseala moodustamise kohta selgitusi ka kohtumistel. Loodusobjekti kaitse alla võtmise menetlus toimus vastavuses
nõuetega. Tegemist on kohaliku omavalitsuse tasandil kaitse alla võtmise menetlusega, mistõttu üleriigilise levikuga ajalehes menetluse algatamisest teatamine ei olnud vajalik. Vastav teade ilmus kohalikus ajalehes ja kaitseala moodustamise materjalidega oli võimalik tutvuda Kose Vallavalitsuse kodulehel. Maastikukaitseala moodustamine ei ole riigile kuuluva maavara kasutamist korraldav tegevus. Loodusobjekti kaitse alla võtmise menetlemiseks on seaduseandja näinud ette ühtsed reeglid, mis ei sõltu sellest, kas kaitstava objekti piiridesse jäävad maavarad või mitte.
§ 10
lg 7 sätestab selgesõnaliselt võimaluse võtta kaitstav loodusobjekt kaitse alla volikogu määrusega. Järelikult ei pea seda tingimata tegema planeeringumenetluses ja kaebuse esitajal ei ole mingit alust seda nõuda.
- Kolmas isik Keskkonnaministeerium leidis, et kaebus on põhjendatud. Keskkonnaministeerium esitas oma eitava seisukoha kaitseala moodustamise kohta 18.06.
- 29.06.2007 vastuskirjas selgitas Kose Vallavalitsus, et ala kaitse alla võtmise eesmärk ei ole maa omanikule takistuste tegemine, vaid looduskoosluse kui terviku säilitamine ning et antud piirkonnas tuleb ärilistele huvidele eelistada avalikkuse huve. Keskkonnaministeerium esitas omakorda Kose Vallavalitsuse kirjale vastuväited 20.09.
- Sellele kirjale vastatud pole. Planeerimisseaduse (PlS) § 17 lg 2 p 3 kohaselt tuleb üldplaneering kooskõlastada vastava riigiasutusega (antud juhul Keskkonnaministeeriumiga) või kaitseala valitsejaga, kui planeeritaval maa-alal asub riikliku kaitse alla võetud maa-ala või üksikobjekt või planeeringuga 3
(9)3-07-2599 tehakse ettepanek selle kaitse alla võtmiseks või kui planeeritaval maa-alal asub riigi omandisse kuuluv maavara või altkaevandatud ala. 24.01.2008 kirjas on Keskkonnaministeerium väljendanud seisukohta, et kui Kose Vallavolikogu ei lahenda tõstatatud probleeme seoses Rahkvälja maastikukaitseala moodustamisega, ei saa Keskkonnaministeerium Kose valla üldplaneeringule kooskõlastust anda. Kose Vallavolikogu 22.11.2007 määruse nr 84 seletuskirjast ega mõnest muust dokumendist ei nähtu, kuidas on määruse eelnõu menetlemisel kaalutud asjaolu, et maastikukaitsealale jääb riikliku tähtsusega lubjakivimaardla (HMS § 56 lg 1). Seega on haldusakt piisavalt motiveerimata. Arvestades seda, et kaitseala moodustamisega muutus võimatuks antud alal kaevandamine, oleks tulnud haldusaktis hinnata ka seda, millist tähtsust omab alal asuv maavara Eesti riigi seisukohast tervikuna: kas taotletavast Tammiku lubjakivikarjääris asuva maavara väljamine on vajalik ja kui ei, siis miks (sobivate alternatiivide olemasolu vms), kas on võimalik lubada kaevandamist teatud piirangutega jne. Kuna tegemist on omavalitsuse territooriumist laiemat ala hõlmavate kaalutlustega, oleks omavalitsus pidanud nende asjaolude kindlakstegemiseks konsulteerima Keskkonnaministeeriumiga. Samuti oleks omavalitsus võinud tellida nimetatud asjaolude tuvastamiseks ekspertiisi. Määruse põhjendused on esitatud ühekülgselt, lähtuvalt ainult looduskaitse kaalutlustest ning viidates kohalike elanike huvidele. Kaalutud ei ole loodusvara kasutamist puudutavaid asjaolusid. Seega on vaidlustatud haldusakt diskretsiooniveaga. Eeltoodut arvestades ei ole kohalikul omavalitsusel pädevust kohaliku kaitseala loomiseks juhul, kui see muudab võimatuks riigile kuuluva ning üleriigilist tähtust omava ressursi kasutamise.
- Tallinna Halduskohtu 13.03.2008 otsusega rahuldati kaebus ja tühistati Kose Vallavolikogu 22.11.2007 määrus nr
- 1) Et kaevatud määruse eesmärgiks on kehtestada Rahkvälja maastikukaitseala, mis kaitseeeskirja kehtestamise näol toob kaasa selle ala kasutamisega seotud subjektiivsete avalike õiguste ja kohustuste muutmise, on kaevatud määrus üldkorraldus HMS § 51 lg 2 tähenduses ja sellisena halduskohtus vaidlustatav. 2) Kaevatud haldusakt rikub kaebuse esitaja subjektiivseid õigusi ning sellest tulenevalt on tal õigus pöörduda halduskohtusse oma õiguste kaitseks HKMS § 7 lg 1 kohaselt. Asjas puudub vaidlus järgmistes faktilistes asjaoludes: Nabala lubjakivimaardla on üleriigilise tähtsusega maardla; kaebajale väljastatud geoloogilise uuringu loa alusel on läbiviidud geoloogiline uuring Nabala lubjakivimaardla Tammiku uuringuruumis; nimetatud uuringu tulemusena on kinnitatud Nabala lubjakivimaardla Tammiku uuringuruumi 73,67 ha pindalal kõrgemargilise ehituslubjakivi aktiivne tarbevaru 16 139 m3; Rahkvälja maastikukaitseala kaitse-eeskirja § 5 lg 1 p 2 kohaselt on kaitsealal keelatud maavarade kaevandamine. Kaebuse esitaja on kaevandamisega tegelev ettevõte. Kaebaja on kohtule avaldanud, et geoloogilise uuringu üheks eesmärgiks oli välja selgitada lubjakivi kaevandamise võimalikkus ning hakata alal kaevandama. Geoloogiline uuring on kaebajale tänaseks maksma läinud ca 2 miljonit krooni. MPS § 25 kohaselt tekib kaevandamise õigus maavara kaevandamise loa alusel, kui MPS ei sätesta teisiti. § 33 lg 1 p 4 kohaselt on kaevandamisloa andmiseks vaja täiendavat nõusolekut üldgeoloogilise uurimistöö loa või uuringuloa omanikult, kui luba taotletakse temale varem maavara otsinguks antud üldgeoloogilise uurimistöö loaga või uuringuloaga määratud uuringuruumi piires. Vastavalt § 34 lg 1 p-dele 2 ja 4 keeldutakse kaevandamisloa andmisest, kui loa taotleja kavatseb kasutada avakaevandamist ja kaitstava loodusobjekti kaitse-eeskiri keelab maavara kaevandamise või kaevandamine kahjustab loodusobjekti, mille kaitse alla võtmine on menetluses või kui puudub MPS §-s 33 nimetatud täiendav nõusolek. Eelnevast nähtuvalt rikub kaevatud määrus kaebuse esitaja õigust taotleda ja saada geoloogilise uuringu läbiviimise piirkonnas maavara kaevandamiseks kaevandamisluba. Teistele isikutele saab selles piirkonnas anda loa kaevandamiseks üksnes kaebaja vastaval kooskõlastusel. Seega 4
(9)3-07-2599 piirab kaevatud määrus kaebaja ettevõtlusvabadust ning kohus peab määruse õiguspärasusele andma sisulise hinnangu. 3) Kaevatud määrus on õigusvastane, sest Kose Vallavolikogu on määrust andes ületanud talle antud pädevust. Põhiseaduse § 154 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Vastavalt
§ 10lg-le 7 võetakse kohaliku omavalitsuse tasandil kaitstav loodusobjekt kaitse alla Pl
S kohase üldplaneeringu või detailplaneeringu kehtestamisega või volikogu määrusega. Kui objekt võetakse kaitse alla planeeringut koostamata, tuleb kaitse alla võtmisel koostada kaitstava maa-ala piirikirjeldus või maastiku üksikelemendi asukoha kaart ja kinnitada ala või maastiku üksikelemendi kaitseeeskiri. Käesoleval juhul on Kose vald viinud läbi kaks menetlust paralleelselt - nii maa-ala kaitse alla võtmise volikogu poolt otsustuskorras kui ka algatanud üldplaneeringumenetluse. Tõlgendades põhiseaduse § 154 ja
§ 10
lg 7 sätteid nende vastastikuses koosmõjus, saab kohtu arvates asuda seisukohale, et kohalik omavalitsus võib kaitstava loodusobjekti võtta kaitse alla volikogu poolt otsustuskorras ainult juhul, kui see puudutab või korraldab üksnes kohaliku elu küsimusi. Kui loodusobjekti kaitse alla võtmise küsimuse otsustamisega kaasneb riikliku huvi korraldamine või lahendamine, tuleb seda teha läbi planeeringumenetluse, millesse on kaasatud ka riik, kes läbi menetluse saab oma huvisid realiseerida.
§ 10
lg-t 7 selliselt tõlgendades ei teki vastuolu põhiseaduse sätetega, kuna läbi planeeringumenetluse saavad kaasatud nii riigi kui kolmandate isikute huvid. Vastavalt MPS § 4 lg-le 4 on üleriigilise tähtsusega maardlas olev maavara riigi omandis. Konkreetsel juhul kuulub ka suur osa kaitseala piiresse jäävast maast riigile. VVS § 61 lg 1 kohaselt on loodusvarade kasutamise ja kaitse korraldamine Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas. Vabariigi Valitsuse 30.12.1999 määrusega nr 437 kinnitatud „Keskkonnaministeeriumi põhimääruse“ § 7 p 12 kohaselt on ministeeriumi pädevuses riigi maavarade uuringute, arvestuse ja kasutuselevõtmise korraldamine. Vastavalt MPS § 28 lg-le 4 annab kaevandamisloa üleriigilise tähtsusega maardlas Keskkonnaministeerium. Toodud sätetest tuleneb üheselt, et üleriigilist tähtsust omava riigi maavara kasutamise korraldamine ja suunamine on Keskkonnaministeeriumi pädevuses. Kose Vallavolikogu 22.11.2007 määrusega nr 84 kaitse alla võetud alal asub riikliku tähtsusega maardla. Kose vald on maastikukaitseala kaitse-eeskirjas ühemõtteliselt keelanud maavarade kaevandamise. Seega on Kose vald asunud Keskkonnaministeeriumi asemel korraldama riigi maavara kasutamist. Selliselt on Kose vald selgelt ületanud talle põhiseaduse §-ga 154 antud pädevust. 4) Kose valla poolt olnuks korrektne ja
§ 10
lg 7 eesmärgile vastav võtta loodusobjekt kaitse alla läbi Kose valla üldplaneeringu menetluse. Kose valla üldplaneeringu menetluse raames saavad kaasatud nii riik kui ka kaebuse esitaja ning nende huvide kaalumine on planeeringumenetluses Kose valla jaoks möödapääsmatu. Praegusel hetkel ei nähtu ei Kose Vallavolikogu 22.11.2007 määrusest ega selle lisamaterjalidest, kuidas on arvestatud riigi ja kaebuse esitaja huve määruse andmisel ning millised asjaolud on konkreetsel juhul toonud kaasa kaevandamise täieliku keelustamise, arvestades mh, et läbi on viimata keskkonnamõju hindamine ja ka uuring kaevandamise võimalikkuse kohta on pooleli. 5) Et Kose vald on kaevatava määruse võtnud vastu oma põhiseaduse §-st 154 ja
§ 10
lg-st 7 (nende koosmõjus) tulenevat pädevust ületades, on määrus õigusvastane ja tuleb ainuüksi seetõttu tühistada. Menetlusosaliste ülejäänud väidete kohta ei pea kohus seepärast vajalikuks hinnangut anda, kuivõrd need ei saa asja lahendamise seisukohast omada olulist tähendust. ASJAOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS 5
(9)3-07-2599 6. Kose Vallavolikogu apellatsioonkaebuses palutakse halduskohtu otsus tühistada ja uue otsusega jätta kaebus rahuldamata. 1) Vaidlustatud haldusakt ei riku kaebaja subjektiivseid õigusi. Kohus ei ole oma vastupidist seisukohta usaldusväärselt põhjendanud. Kohtuotsuses puudub vastus, millisele õiguslikule alusele tugineb kaebaja väidetav õigus taotleda ja saada uuringu läbiviimise piirkonnas maavara kaevandamiseks kaevandamisluba. Kaebuse esitajal puudub õigus taotleda ja saada luba Nabala maardlas kaevandamiseks, sest maavara omanik ei ole veel otsustanud, kas ja millal lubjakivi varusid Nabala maardlas kasutama hakatakse. Käesoleva ajani on selgusetu, kas Nabala karjääris üldse on võimalik keskkonda kahjustamata lubjakivi kaevandada. Kui riik kaevandamise kasuks otsustab, siis kaevandamisluba väljastatakse ainult enampakkumisel ning kaebuse esitajal siin mingit eelist ei ole. Subjektiivsete õiguste rikkumine peab olema oluline ja reaalne (Riigikohtu lahend nr 3-3-1-86-06). Kaebajal ei ole Rahkvälja maastikukaitsealaga seonduvalt ühtegi subjektiivset õigust, mistõttu vaidlustatud haldusakt ei riku tema õigusi. Kaebajale on väljastatud uuringuluba ja ta kandis sellega seonduvalt kulutusi, kuid see ei anna talle eelist kaevandamisloa taotlemisel. Uuringute läbiviijal ei teki isegi õiguspärast ootust kaevandamisõiguse saamiseks. Paekivitoodete Tehase OÜ kaebus on esitatud valdavalt avalikes huvides, mis ei saa olla põhjendatud huviks HKMS § 7 lg 1 mõttes. Kohus ei ole selgitanud, kuidas vaidlusalune haldusakt rikub kaebaja ettevõtlusvabadust. Kaevatav haldusakt ei riku kaebaja ettevõtlusvabadust. Kohus on ilma igasuguse seadusliku põhjenduseta omistanud kaebajale õiguse taotleda ja saada kaevandamisluba. Samas on kohus jätnud tähelepanuta, et ka Kose valla elanikkond soovib maavarade säilitamist tulevikus. Kohus jättis hindamata eksperthinnangud ja Keskkonnateenistuse 20.09.2007 kirja nr 30-12-1/42932-3, milles on põhjendatud maastikukaitseala moodustamise vajalikkust. 2) Halduskohtu seisukoht, et maastikukaitseala on võimalik moodustada ainult läbi valla üldplaneeringu menetluse, on paljasõnaline ja ei ole
§ 10
lg-ga 7 kooskõlas.
§ 10
lg 7 sätestab, et kohaliku omavalitsuse tasandil kaitstavat loodusobjekti võib võtta kaitse alla läbi planeerimismenetluse või volikogu määrusega. Seadusandja ei ole loodusobjekti kaitse alla võtmise viisi seadnud sõltuvusse sellest, kas kaitseala piiridesse jääb maavarasid või mitte. Kaitseala loomine volikogu määrusega on samuti avalik menetlus. 3) Seadusandja ei ole
§ 10
lg-s 7 loodusobjekti kaitse alla võtmist seadnud sõltuvusse kaitseala piiridesse jäävate maavarade olemasolust. Seadusandja tahtega tuleb seaduse kohaldamisel arvestada. 4) Kohtuotsuse põhjendavas osas on kindlaks tehtud
§ 10
lg 7 vastuolu PS §-ga 154, kuid resolutiivosast nähtuvalt sellele põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust ei järgne. Apellatsioonkaebuse täienduses on lisatud kaebaja kaebeõiguse puudumise osas, et seaduses ei ole sätet, mis piiraks kaevandamisloa taotluse esitamist põhjusel, et maa-ala, millel soovitakse kaevandada, on maastikukaitseala. Seega on ebaõige kohtu järeldus, et maastikukaitseala kehtestamine piirab kaebaja õigust esitada kaevandamisloa taotlust. Materiaalõigusnormi ebaõige kohaldamine seisneb
§ 10
lg 7 sätestatud kohaliku omavalitsuse tasandil kaitstava loodusobjekti kaitse alla võtmise menetluse valiku piiramises läbi PS §
- Kuna kohaliku omavalitsuse tasandil kaitstava loodusobjekti kaitse alla võtmise menetluse valik on kohaliku omavalitsuse otsustada, siis on PS § 154 kohaldamine ebaõige. Seadus ei keela kohalikul omavalitsusel läbi viia mitut menetlust korraga. Kohus on rikkunud kohtumenetluse normi, kuna haldusakti mõne osa õigusvastasus (piir, mis hõlmab kaevandust) ei saa anda alust kogu haldusakti tühistamiseks (näiteks punkt, millega kinnitatakse kaitse-eeskiri või kaitseala kaitse alla võtmine).
- Paekivitoodete Tehase OÜ vastuses palutakse apellatsioonkaebus rahuldamata jätta. 1) Väär on apellandi väide, et Paekivitoodete Tehase OÜ-l ei ole õigus taotleda ega saada maardlas kaevandamise luba, sest maavara omanik ei ole veel otsustanud, kas ja millal lubjakivi 6
(9)3-07-2599 varusid Nabala maardlas kasutama hakatakse. Keskkonnaministri 11.06.2007 käskkirjaga nr 693 kinnitati Nabala lubjakivimaardla Tammiku uuringuruumi 73,67 ha pindala kõrgemargilise lubjakivi aktiivne tarbevaru. Sellega on riik otsustanud, et maavaravaru on võimalik kasutada, see on majanduslikult tähtis ja kasulik. Kose Vallavolikogu enda tegevus takistab välja selgitada, kas Nabala karjääris on võimalik keskkonda kahjustamata lubjakivi kaevandada. Keskkonnakaitselised aspektid selgitatakse välja keskkonnamõjude hindamise käigus. On kohatu eeldada, et riik maavara omanikuna või kaevandada sooviv äriühing telliks keskkonnamõju hindamise olukorras, kus kaevandamisloa väljaandmiseks on seadusest tulenev takistus. Väär on apellandi väide, et kaevandamisluba on võimalik välja anda ainult enampakkumisel ja kaebajal ei ole siin eeliseid. MPS § 33 lg 1 p 4 kohaselt on kaevandamisloa andmiseks vaja täiendavat nõusolekut Paekivitoodete Tehase OÜ-lt kui geoloogilise uuringu teinud isikult ning § 34 lg 1 p 4 kohaselt sellise nõusoleku mittesaamisel kaevandamisloa andmisest keeldutakse. Seega on kaevandamine geoloogilise uuringu läbiviinud isiku eksklusiivne õigus. 2) Kohus on õigesti tõlgendanud PS § 154 ja
§ 10
lg 7 nende vastastikuses koosmõjus, asudes seisukohale, et kohalik omavalitsus võib kaitstava loodusobjekti võtta kaitse alla otsustuskorras ainult juhul, kui see puudutab või korraldab kohaliku elu küsimusi. Seadus võib anda näiliselt piiramatu õiguse (näiteks õiguse moodustada kohaliku looduskaitseala, keelates seal üleriigilise tähtsusega maavara kaevandamise), millise põhiseadus ja teised õigusaktid välistavad. Lünk ületatakse tõlgendamise abil. Juhul, kui seadusega antavat õigust on võimalik tõlgendada põhiseadusega kooskõlas olevalt, ei ole põhjust õigust andvat normi põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistada. Kaitseala loomine läbi planeerimismenetluse ja volikogu määrusega ei ole võrdselt demokraatlikud ega võimalda kõikidel huvitatud isikutel menetluses osaleda. Paekivitoodete Tehase OÜ-l ei olnud võimalik kaitseala loomise menetluses osaleda. 3) PS § 154 sätestab, et kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused. Käesoleval juhul ei ole tegemist kohaliku elu küsimusega, kuivõrd kaitseeeskirjaga ei anta kaevandamisõigust, vaid korraldatakse kaitseala moodustamisega riikliku tähtsusega maavara kasutamist, s.t välistatakse kasutamine. 4) Õige ei ole apellandi väide, et haldusakti mõne osa õigusvastasus ei saa kaasa tuua kogu haldusakti tühistamist. Kaevatav haldusakt on tervik sellele lisatud kaitseala piirikirjeldusega.
- Kolmas isik Keskkonnaministeerium leiab, et apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud. Keskkonnaministeerium nõustub halduskohtu otsusega ja jääb esimese astme kohtus esitatud seisukohtade juurde. Lisaks märgib kolmas isik, et kuna kohus ei kaalunud ega pidanudki kaaluma sisuliselt kaitseala loomise looduskaitselisi põhjendusi, siis ei olnud vajalik eksperthinnangute ja Harjumaa Keskkonnateenistuse kirja täiendav hindamine. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
- Ringkonnakohus nõustub halduskohtu seisukohaga osas, mis puudutab volikogu määruse allumist halduskohtu kontrollile ja kaebajal kaebeõiguse olemasolu. Kaebaja, kelle poolt õiguslikul alusel omandatud maavara geoloogilise uuringu loa alusel läbiviidud uuringute tulemusena on kindlaks tehtud ja kinnitatud kõrgemargilise ehituslubjakivi aktiivne tarbevaru vaidlusaluses piirkonnas ja kelle täiendava nõusoleku andmine on tulenevalt MPS § 33 lg 1 p-st 4 ja § 34 lg 1 p-st 4 vajalik kaevandamisloa saamiseks, eristub piisavalt igast teisest võimalikust kaevandamisloa taotlejast, kelle huve võiks kaitseala moodustamisest tulenev kaevandamisloa väljastamise keeld riivata. Kaevandamisluba ei pruugita anda mitte kellelegi, kuid juhul, kui muud kaevandamisloa andmist välistavad tingimused puuduvad, on kaebajal seadusest tulenevalt kaevandamisloa saamiseks eelisseisund. Apellatsioonkaebuses ei ole viidatud asjaolule, mis 7
(9)3-07-2599 lisaks kaitseala moodustamisele objektiivselt välistaks kaevandamisloa väljastamise. Apellant leidis kohtuistungil, et uuringuid läbiviinud isiku nõusoleku saamise tingimus kaevandamisloa väljastamisel ei ole põhjendatud ja võib viia riigi huvide kahjustamisele. Kuna käesoleval juhul on MPS § 33 lg 1 p 4 ja § 34 lg 1 p 4 vajalikud üksnes kaebeõiguse olemasolu kindlaks tegemiseks, pole selles vaidluses piisavalt alust asuda arutlema, kas sellise eelisseisundi määratlemine seaduses on riigi jaoks mõistlik või mitte. 10. Ringkonnakohus ei nõustu halduskohtu seisukohaga
§ 10lg 7 tõlgendamisel ja volikogul määruse andmiseks pädevuse puudumisest.
Volikogule on antud pädevus loodusobjekti kaitse alla võtmiseks
§ 10lg-s 7.
Sama säte annab kohalikule omavalitsusele õiguse valida ka menetlus loodusobjekti kaitse alla võtmiseks. Nii planeerimismenetluse läbiviimisel kui loodusobjekti kaitse alla võtmise menetluses on otsustajaks kohaliku omavalitsuse organ. Avalikkuse kaasamine teavitamise ja väljapanekul esitatud ettepanekute arvestamise näol on ette nähtud mõlemas menetluses (vt
§ 9) ning riigil on samuti mõlemal juhul võimalik oma seisukohti avaldada.
Planeerimismenetluses on ette nähtud planeeringu kooskõlastamine juhul, kui planeeringualal asub riigi omandisse kuuluv maavara (PlanS § 17 lg 2 p 3), kuid seadusest ei tulene, et kooskõlastusest keeldumine tähendaks keeldu planeeringu kehtestamiseks (vrdl näiteks PlanS § 17 lg 3 ja 4). Kohaliku omavalitsuse üksikaktide üle saab riik teostada järelevalvet, nõudes nende kooskõlla viimist seadusega ja protestides neid kohtus. Kohus on viidanud veel populaarkaebuste esitamise võimalusele planeerimismenetluses, kuid ringkonnakohtu hinnangul pole see asjaolu ühe menetluse eelistamisel teisele asjakohane. Seega juhul, kui leida, et maavara olemasolu korral antud piirkonnas pole kohaliku omavalitsuse poolt kaitseala loomine enam kohaliku elu küsimus ega kohaliku omavalitsuse poolt otsustatav, ei saa planeerimismenetlust pidada selliseks hoovaks, mis sellest kohaliku elu küsimuse kujundaks. 11. Kaitseala moodustamise pädevuse piiramata jätmist
§ 10
lg-s 7 ei saa pidada põhiseadusega vastuolus olevaks pelgalt seetõttu, et maavarade kasutusele võtmise korraldamine on Keskkonnaministeeriumi pädevuses. Kohaliku omavalitsuse otsusel võib olla mõju erinevatele omanike huvidele, kuid kohalik omavalitsus ei ole kaitseala loomisega korraldanud maavara kasutusele võtmist. Otsus toob kaudselt kaasa maavara säilitamise, kuid arvestades kaevandamise suurt mõju kohalikule keskkonnale, võib sellise otsuse vastuvõtmiseks pädevuse andmist kohalikule omavalitsusele lugeda seadusandja teadlikuks valikuks. Maavara olemasolu ei välista kohaliku omavalitsuse pädevust valla või linna ruumilise arengu põhimõtete kujundamisel nagu nähtub ka PlanS §-st 17. Kaitseala loomisel peab kohalik omavalitsus kaaluma kinnisvara omanike ja teiste isikute omandiõigusele ja ettevõtlusvabadusele seatud piiranguid ning huvi loodusobjekti säilitamiseks. Sellise kaalumise tulemusena peaks olema tagatud huvide õiglane tasakaal. 12. Ringkonnakohus leiab, et volikogu on kaitseala moodustamisel rikkunud menetlusnõudeid sellega, et jättis kaebaja menetlusse kaasamata.
§ 9lg 5 näeb ette kinnisasja omanike menetlusse kaasamise kohustuslikkuse.
Eeltoodu ei tähenda, et HMS § 11 kui haldusmenetluse üldnorm käesoleval juhul kohaldamisele ei kuuluks. HMS § 11 lg 1 p 3 kohaselt tuleb menetlusse kaasata isik, kelle õigusi või kohustusi haldusakt võib puudutada. Asjaolu, et võimalik riive kaebaja õigusele kaevandamisloa taotlemiseks oli kohalikule omavalitsusele äratuntav, nähtub ka määruse seletuskirjast, kus kaebaja kaevandamishuvi ja vastavate uuringute läbiviimine on eraldi ära toodud. Seega oleks vald pidanud kaebaja menetlusse kaasama ning tema seisukohad ära kuulama. Vald käsitles kaitseala moodustamist ka üldplaneeringus ning üldplaneeringu kehtestamiseks läbiviidud keskkonnamõju hindamise menetluses sai kaebaja oma seisukohta avaldada, kuid eeltoodu ei asenda ärakuulamist praegu vaidluse all olevas menetluses, kus konkreetselt kaebaja õigusi puudutav haldusakt välja anti. Seega on vald 8
(9)3-07-2599 määruse andmisel rikkunud kaebaja õigust ärakuulamisele (HMS § 40 lg 1). Juba selline rikkumine võib kaasa tuua kaalutlusotsuse tühistamise.
- Kaebajat menetlusse ei kaasatud, kuid arvestades huvide ühtsust vaidlusaluses haldusmenetluses on Keskkonnaministeeriumi seisukohad üle kantavad kaebajale. Seepärast saab diskretsiooni rakendamise õiguspärasuse hindamisel muu hulgas lähtuda Keskkonnaministeeriumi seisukohtadest. Ringkonnakohus leiab, et volikogu pole määruse andmisel teostanud erinevate huvide kaalumist. Keskkonnaministeerium teatas vallale, et vaidleb kaitseala moodustamisele vastu. Keskkonnaministeerium tõi esile tõsise vajaduse lubjakivi kaevandamiseks. Teiselt poolt märkis ministeerium, et väidetud muinaspõlde kaitstavate mälestistena registrisse ei ole kantud ning uuringud, mis põhjendavad karstiala kaitse vajadust ja võimalust kaevandada lubjakivi ilma karstiala ohustamata, on alles pooleli. Ministeerium palus oodata kaitseala moodustamisega kuni vastavate uuringute valmimiseni.
- Volikogu määruses pole Keskkonnaministeeriumi seisukohtadele vastatud. Määruse seletuskirjas on küll märgitud, et on igakülgselt kaalutud kaitseala moodustamist ühelt poolt ja riikliku tähtsusega lubjakivimaardla olemasolu teiselt poolt, kuid kaalutlusi seletuskirjast ei nähtu. Seletuskirjas tõdetakse vaid, et loodusvara olemasolu teatud piirkonnas ei tähenda selle ärakasutamist, kuigi Keskkonnaministeerium oli viidanud oma keelduvas seisukohas maavara kaevandamise vajadusele lähiaastatel. Seletuskirja põhirõhk on asetatud looduskaitselistele asjaoludele. Loodusväärtuste säilitamist tulevastele põlvedele peetakse avaliku huvi sisustamisel määravaks, ehitusmaterjali kaevandamise vajalikkus lähiaastatel on jäänud vajaliku tähelepanuta. Keskkonnaministeerium juhtis valla tähelepanu sellele, et uuringud kaevandamise võimalike mõjude kindlaks tegemiseks on koostamisel, kuid vald pidas vajalikuks kaitseala moodustada enne uuringute valmimist. Samas ei sisalda seletuskiri mingeid viiteid sellele, miks uuringu tulemuste äraootamine võimalik pole, ega valla poolt läbiviidud uuringutele, mis teaduslikult põhjendaksid ohtu karstialale. Seega puudusid vallal igakülgseks kaalumiseks vajalikud andmed, mis tähendab valla poolt uurimisprintsiibi rikkumist. Määrus on kaalutlusveaga ja tuleb eelneva tõttu tühistada.
- Valla seisukoht, et määruse tühistamine oleks võimalik üksnes osas, mis puudutab lubjakivimaardlat, ei ole põhjendatud. Kaevatav haldusakt on tervik sellele lisatud piirikirjeldusega. Kaitseala moodustamisel tuleb kaaluda, kas kaitset vajava loodusobjekti säilitamine kaalub üles piirangute seadmisest tekkida võiva kahju. Kaitseala moodustamine uutes piirides nõuab samasugust kaalumist. Võib olla, et maardla väljaarvamisel kaitsealast ei jäägi alasse sellise väärtusega loodusobjekte, mis kaaluksid üles kehtestatavad piirangud.
- Kuna ringkonnakohus jõudis samuti järeldusele, et määrus tuleb tühistada, puudub alus kohtuotsuse tühistamiseks, muuta tuleb üksnes kohtuotsuse põhjendusi. Seega jääb esitatud apellatsioonkaebus sisuliselt rahuldamata ning apellandi kohtukulud jäävad tema enda kanda. Kaebaja on apellatsioonimenetluses esitanud taotluse 21 240 krooni õigusabikulude väljamõistmiseks vallalt. Ringkonnakohus leiab, et arvestades asja keerukust ja mahtu, on põhjendatud õigusabikuluks käesolevas asjas 10 000 krooni (HKMS § 93 lg 5). Kohtunikud Lilianne Aasma Lauri Madise Viive Ligi 9
(9)