KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Kaire Pikamäe, Oliver Kask, Viive Ligi Otsuse tegemise aeg ja koht
- oktoober 2008, Tallinn Haldusasja number 3-08-186 Haldusasi Leili Merimetsa kaebus avalik-õigusliku suhte tuvastamiseks 01.01.1996 kaebaja ja Pärnu Linnavalitsuse vahel seoses kaebaja töötamisega avalikus teenistuses Pärnu Linnavalitsusele kuulunud munitsipaalettevõttes Pärnu Geodeesiafond Tallinna Halduskohtu 30.04.2008 otsus Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamise kuupäev Leili Merimetsa apellatsioonkaebus Menetlusosalised Kaebaja – Leili Merimetsa, lepinguline esindaja v.adv Heldur Otti Vastustaja – Pärnu Linnavalitsus Kolmas isik – Sotsiaalkindlustusameti Pärnu Pensioniamet
- september 2008 RESOLUTSIOON Jätta Leili Merimetsa apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 30.04.2008 otsus muutmata. Menetluskulud jätta menetlusosaliste enda kanda. EDASIKAEBAMISE KORD Kohtuotsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule 30 päeva jooksul arvates ringkonnakohtu otsuse avalikult teatavakstegemisest. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
- Leili Merimetsa esitas 30.01.2008 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus kohtul teha kindlaks avalik-õigusliku suhte olemasolu L. Merimetsa ja Pärnu Linnavalitsuse vahel avaliku teenistuse seaduse (ATS) jõustumise hetkel, so 01.01.1996, mis seisnes L. Merimetsa töötamises avalikus teenistuses kohalikus omavalitsuses seonduvalt Pärnu Linnavalitsusele kuulunud munitsipaalettevõtte Pärnu Geodeesiafond tegevusega. Kaebuse põhjendused on järgmised: 3-08-186 Kaebaja asus 01.04.1991 tööle Pärnu Geodeesiafondi kommunikatsioonide inseneri ametikohale. Geodeesiafond oli alates selle registreerimisest iseseisval bilansil olev juriidiline isik Pärnu Linnavalitsuse juures ning asutuse kõrgemalseisvaks organiks oli Pärnu Linnavalitsus. Fond teostas töid linna halduspiirides linnavalitsuse poolt eraldatud eelarveliste vahendite piirides. Geodeesiafondi juhtis juhataja, kes oli ühtlasi linna peageodeet, kelle määras ametisse ning kelle ametipalga määras Pärnu Linnavalitsus. 08.09.1995 sõlmis kaebaja Pärnu Geodeesiafondi juhatajaga töölepingu ning ta võeti tööle kommunikatsioonide spetsialisti ametikohale. Lepingu kohaselt pidi ta täitma Pärnu Linnavalitsuse ja juhtkonna korraldusi. Pärnu Geodeesiafondi tegevus lõpetati alates 17.03.
- Geodeesiaalase töö korraldamise ülesanded pandi Pärnu Linnavalitsuse linnaplaneerimisametile, mille koosseisu hakkas kuuluma geodeesiateenistus. Kaebaja tööraamatu kande nr 27 kohaselt lõpetas Pärnu Geodeesiafond 28.02.1997 kaebajaga sõlmitud töölepingu ning linnavalitsuse planeerimiseameti 17.03.1997 käskkirjaga nimetati kaebaja alates 01.03.1997 teenistusse Pärnu Linnavalitsuse linnaplaneerimisameti geodeesiateenistuse kommunikatsiooniplaanide spetsialisti ametikohale. Kaebaja tööülesanded ei muutunud. ATS jõustumise ajal töötas kaebaja Pärnu Geodeesiafondis kommunikatsioonide spetsilisti ametikohal. Kaebaja hinnangul tuleb 01.02.1991 – 17.03.1997 tegutsenud Geodeesiafondi käsitleda linnavalitsuse struktuurüksusena, sest fondi töös täideti otseselt linna ülesandeid ning kogu Geodeesiafondi finantseerimine toimus linna eelarvest. Kaebaja hinnangul oli ta ATS jõustumisel kohaliku omavalitsuse ametiasutusele allunud ettevõttes sisuliselt ja faktiliselt avalikus teenistuses. Geodeesiafondi põhiülesandeid on võimalik käsitelda üksnes avaliku võimu teostamisena. Asjaolu, et temaga sõlmitud töölepingust tulenevat töösuhet ei vormistatud ümber avalik-õiguslikuks teenistusuhteks, ei võta kaebajalt õigust avaliku teenistuse teenistustaažile ega õigust saada tulevikus riikliku pensioni ATS sätete alusel.
- Pärnu Linnavalitsus tunnistab L. Merimetsa kaebust ning lisab selgitusena järgmist: Kaebaja nimetati Pärnu Linnavalitsuse Linnaplaneerimisameti geodeesiateenistuse kommunikatsiooniplaanide spetsialisti ametikohale alates 01.03.1997 ning sellest ajast hakati talle ka arvestama avaliku teenistuse staaži. ATS § 2 lg-s 2 ja lg-s 3 on sätestatud ametiasutuste loetelud, kus töötamist loetakse avalikuks teenistuses. Nimetatud loetelus geodeesiafondi ei ole. Samuti ei kajastunud geodeesiafondid Vabariigi Valitsuse 02.01.1996 määruses nr 1, mis sätestas ametiasutuste loetelu, kus töötamine arvatakse avaliku teenistuse staaži hulka. Eeltoodud põhjuste tõttu jäi kaebaja suhtes ATS rakendussätetest tulenev ametnikuks vormistamise kohustus tegemata. Vastustaja toimingute tulemusel jäi kaebaja ilma avaliku teenistuse staažist töötamisel munitsipaalettevõttes Pärnu Geodeesiafond. Pärnu Linnavalitsus on pöördunud kaebaja avalduse lahendamiseks nii Riigikantselei kui ka Sotsiaalministeeriumi poole, kust saadud vastuste kohaselt ei olnud Munitsipaalettevõte Pärnu Geodeesiafond ametiasutuseks ATS § 2 lg 1 ja lg 3 mõistes. Vastustaja ei vaidlusta kohtu tõlgendust, kui kohus leiab, et käesoleva kaebuse lahendamisel saab asuda seisukohale, et ATS § 182 lg 1, lg 3 ning nende alusel antud määruse tõlgendamisel ei ole õigusaktidest toodud loetelu ammendav ning avaliku teenistuse staaži määramise alused on laiemad. 2
(5)3-08-186
- Kolmas isik Sotsiaalkindlustusameti Pärnu Pensioniamet selgitab, et ATS § 182 järgi lisatakse varasem tööstaaž riigi- või kohaliku omavalitsuse ametiasutustes teenistusstaažile vaid isikutel, kes ATS jõustumise ajal olid teenistuses. Kolmandal isikul ei ole vastuväited avalik-õigusliku suhte olemasolu tuvastamise kohta kaebaja ja Pärnu Linnavalitsuse vahel ATS jõustumise hetkel 01.01.
- Tallinna Halduskohtu 30.04.2008 otsusega jäeti L. Merimetsa kaebus avalik-õigusliku suhte tuvastamise osas rahuldamata. Kohus leidis, et lähtudes Eesti Vabariigi ettevõtteseaduse sätetest ja munitsipaalettevõtte Pärnu Geodeesiafond põhimäärusest ei saa Pärnu Geodeesiafondi käsitleda linnavalitsuse struktuurüksusena järgmistel põhjustel: Pärnu Linnavalitsuse 01.02.1991 määrusega nr 38 anti ENSV Valitsuse 18.01.1990 määruse nr 12 alusel asutamisluba munitsipaalettevõttele Pärnu Geodeesiafond. Vabariigi Valitsuse 18.01.1990 määrusega nr 12 kinnitati "Eesti NSV ettevõtete registreerimise ja tegutsemislubade väljaandmise ajutine juhend“, mis kehtis määruse p 2 kohaselt kõigi Eesti NSV ettevõtteseaduse alusel pärast 01.01.1990 asutatavate ettevõtete kohta ning oli vastuvõetud Eesti NSV ettevõtteseaduse ellurakendamiseks. Eesti Vabariigi ettevõtteseaduse § 2 lg 1 kohaselt oli ettevõte ettevõtlusega tegelev majandusüksus, mis on seadustes ettenähtud korras tunnistatud juriidiliseks isikuks. Põhikirja p 1.6 kohaselt oli Pärnu Geodeesiafond iseseisval bilansil olev juriidiline isik alates selle registreerimisest Pärnu Linnavalitsuse juures ja tal on oma nimetusega pitsat, nurgatempel ning majandusliku tegevuse korraldamiseks vajalikud pangaarved. Eesti Vabariigi ettevõtteseaduse § 2 paragrahvi lg 2 kohaselt loeti ettevõtluseks igasugune majandustegevus, mille eesmärgiks on tulu saamine kauba tootmise või teenuste osutamisega. Geodeesiafondi põhikirja p 4 on sätestatud alused fondi majandustegevuseks, kus p 4.
- kohaselt oli majandustegevuse eesmärgiks tulu saamine. Kooskõlas ettevõtteseaduse § 4 lg 1 oli üheks ettevõtte liigiks munitsipaalettevõte ning lähtudes ettevõtteseaduse § 18 lg 1 reguleeriti ettevõtte suhted riigi- ja kohaliku omavalitsuse organitega seaduste ja lepingutega. Riigi või kohaliku omavalitsusüksuse ainuomanduses oleva ettevõtte tegevust reguleeriti ka kõrgemalseisva organi korraldustega. Ettevõtte suhted riigi- ja kohalike omavalitsusüksuste eelarvetega reguleeriti kooskõlas viidatud paragrahvi lg 2 Eesti Vabariigi maksuseadusega. Lähtudes käsitletud paragrahvi lg 4 ja lg 5 reguleeritakse ettevõtte suhted riigi ja kohaliku omavalitsuse tellimusi esitavate organitega lepingutega ning teiste ettevõtete ja kodanikega seaduste ja lepingutega. Lähtudes Geodeesiafondi põhikirja p 4.4 oli fond oma majandusliku tegevuse arendamisel ja korraldamisel iseseisev ning lähtudes põhikirja p 3.3.3 sõlmis lepingud geodeesiafondi nimel juhataja. Ettevõtteseaduse §-s 19 oli sätestatud ettevõtte juhtimise korraldamine. Paragrahvi lg 1 kohaselt määrati ettevõtte juhtorganite moodustamise kord ja kompetents ning juhtimise korraldus kindlaks ettevõtte põhikirjas. Munitsipaalettevõtte Geodeesiafond moodustati Pärnu Linnavalitsuse poolt. Geodeesiafondi kõrgemal seisvaks organiks oli Pärnu Linnavalitsus, kelle pädevuses oli põhikirja kohaselt ettevõtte juhi nimetamine ja vabastamine. Pärnu Geodeesiafondi põhikirja p 1.6 kohaselt oli fond iseseisval bilansil olev juriidiline isik. Geodeesiafondi juhtis põhikirja p 3.1 kohaselt fondi juhataja, kes lähtudes põhikirja p 3.2 tegutses fondi nimel ilma volitusteta. 3
(5)3-08-186 MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES 5. L. Merimetsa apellatsioonkaebuses palutakse tühistada Tallinna Halduskohtu 30.04.2008 kohtuotsus. Apellatsioonkaebuse põhjendused on järgmised: Munitsipaalettevõte Pärnu Geodeesiafond ei olnud sisuliselt ettevõtlusega tegelev majandusüksus, kelle eesmärgiks oli tulu saamine kauba tootmise või teenuste osutamisega, tema peamiseks ülesandeks oli siiski omavalitsuse nimel avaliku halduse ja võimu teostamine. Täpsemalt geodeetiliste ja geoloogiliste tööde korraldamine ja kontroll omavalitsuse territooriumil, samuti tehtud tööde materjalide säilitamine ja süstematiseerimine (geodeetiline arhiiv). Nimetatud ülesannete täitmiseks munitsipaalettevõtte loomine oli Pärnu Linnavalitsuse eripära - teistes omavalitsustes oli aastatel 1991-1997 samade kohustuste täitmiseks vastavad struktuuriüksused linnavalitsuse koosseisus kas ametite või osakondadena. Vabariigi Valitsuse 14.04.1994 määrusega nr 138 kehtestati „Geodeetiliste ja kartograafiliste tööde tegemise ning geodeetiliste ja kartograafiliste andmete käsutamise kord“, mille alusel kohalikule omavalitsusele ehk Pärnu Linnavalitsusele pandud kohustuste täitmise pidi tagama Pärnu Geodeesiafond. Vabariigi Valitsuse 29.08.1995.a. määrusega nr 303 kinnitati „Ehitusgeoloogiliste ja -geodeetiliste uurimistööde tegemise kord“, mille raames oli Pärnu Geodeesiafondil kohustus jälgida riikliku kaitse all olevate geodeetilise põhivõrgu punktide säilimist Pärnu linna territooriumil. Samuti näitavad Pärnu Linnavalitsuse 15.10.1993 määrus nr 200 ja 24.03.1995 määrus nr 9 ning Pärnu Linnavolikogu 20.06.1996 määrus nr 19, et Pärnu Geodeesiafondi tegevusvaldkonnaks oli avaliku võimu teostamine. Pärnu Geodeesiafondi majandustegevus ei rajanenud isemajandamisel. Pärnu Geodeesiafondile eraldati rõhuv enamus rahalisi vahendeid Pärnu Linnavalitsuse eelarvest palgad, majandus- ja bürookulud, vahendid linnale vajalike mõõdistustööde ja järjepidevate vaatluste tellimiseks jne. Pärnu Geodeesiafondi tasuliste teenuste hinnakirja kinnitas samuti Pärnu Linnavalitsus. Pärnu Geodeesiafondi poolt osutatud tasuliste teenuste kaduvväike rahaline maht ei võimaldanud tegeleda isemajandava ettevõtlusega. Seega ei olnud Pärnu Linnavalitsuse eesmärgiks Pärnu Geodeesiafondi asutamisel linnaeelarvest sõltumatu, isemajandava ettevõtte loomine. Pärnu Linnavalitsus ja linnavolikogu tunnistasid Pärnu Geodeesiafondi juhataja ametiisikuks haldusõiguserikkumiste seadustiku (HÕS) § 11 tähenduses. Pärnu Linnavolikogu 21.09.1995 määrusega nr 14 ja 20.06.1996 määrusega nr 17 kehtestati haldusmenetluse korraldamine. Pärnu Geodeesiafondi juhataja volitati koostama protokolle ja arutama õigusrikkumisi HÕS § 48 rikkumiste osas. Sellest nähtub, et Pärnu Linnavalitsus ja Linnavolikogu tunnistasid Pärnu Geodeesiafondi juhataja ametiisikuks, kellel oli õigus menetleda haldusrikkumisi. Pärnu Geodeesiafond osales juhataja isikus Pärnu Linnavalitsuse töös. Pärnu Geodeesiafondis valmistati ette Pärnu Linnavalitsuse korraldusi ja volikogu otsuseid. Eelnõud kandis istungitel ette Pärnu Geodeesiafondi juhataja. Pärnu Linnavalitsuse 27.11.1992 määrusega nr 333 kinnitatud arendustoimkonna koosseisu on kinnitatud Aime Proos Pärnu Geodeesiafondi juhatajana, kui ka ametinimetusega linna peainsener. Pärnu Geodeesiafond osales mitmesuguste Pärnu Linnavalitsuse alaliste komisjonide töös, mis tegid olulisi otsuseid linnavalitsuse pädevuses olevates küsimustes. Kohus on rikkunud oluliselt menetlusnormi, sest kohtuotsuses ei ole põhjendanud, miks ei ole halduskohus arvestanud esitatud tõendite pinnalt kaebaja poolt näidatud sisuliste asjaoludega ning väidetega sellest, et kuivõrd Pärnu Geodeesiafondi tegevus sõltus äratuntavalt 4
(5)3-08-186 organisatsioonilises tähenduses ja juhtimise mõttes ning eelarvelise põhikorralduse poolest otseselt linnavalitsusest ning oli kutsutud ellu just omavalitsuse nimel avaliku halduse ja võimu teostamiseks, siis kvalifitseerub kaebaja temale pandud ülesannete iseloomu ja temale omistatud pädevuse tõttu ilmselt avalikuks teenistujaks ATS tähenduses.
- Pärnu Linnavalitsuse kirjalikus vastuses selgitab vastustaja, et jääb oma põhiväidetes faktiliste ja õiguslike asjaolude osas halduskohtule antud vastuse juurde. Samas vastustaja rõhutab, et nõustub apellandi väitega, et halduskohus on otsust tehes lahendanud kaebuse formaalselt, jättes sisulistele põhjendustele hinnangu andmata. Kui ringkonnakohus peab võimalikuks hinnata apellandi sisulisi põhjendusi ja arvestada, et Pärnu Geodeesiafond täitis avaliku võimu ülesandeid, siis ei ole vastustajal vastuväiteid apellandi põhjendustele ja järeldustele, mis on toodud kaebuse p-s 3 ja selle alapunktides.
- Sotsiaalkindlustusameti Pärnu Pensioniamet jääb haldusasjas juba esitatud arvamuse juurde. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
- Ringkonnakohus leiab, et esitatud apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata. Ringkonnakohtu põhjendused on alljärgnevad.
- Kaebaja palub kohtul tuvastada, et ta oli 01.01.1996 avalikus teenistuses. Esitatud tuvastamisnõude puhul peab kohus kindlaks tegema, kas vaidlusalune õigussuhe konkreetsel ajahetkel esines. Õigussuhtena vaadeldakse seejuures õiguslikke suhteid, mis tulenevad konkreetsetest asjaoludest ning põhinevad avalik-õiguslikul regulatsioonil. Tuvastamiskaebuse läbivaatamisel ei saa kohus ise hakata uusi õigussuhteid looma. Ringkonnakohus jääb oma 16.06.2008 määruses avaldatud seisukoha juurde, et kaebaja ei olnud 01.01.1996 avalikus teenistuses, sest teda ei nimetatud vastavalt ATS § 163 lg-le 1 teenistusse. Kui isikut ametisse ei nimetatud, isegi kui seda oleks tulnud teha, teenistussuhet ei tekkinud. Siinkohal ei ole määravad kaebaja väited ning esitatud tõendid, mille kohaselt olid tema poolt täidetud tööülesanded omased avaliku võimu teostamisele ning teistes kohalikes omavalitsustes täitsid neid ülesandeid ametnikud. Avalik-õiguslikke ülesandeid saavad teatud juhtudel täita ka avalikus teenistuses mitteolevad isikud. Ringkonnakohus on juba märkinud, et halduskohus ei saa tuvastamiskaebuse lahendamisel asuda haldusorgani asemele ning luua kohtuotsusega õigussuhteid, mida oleks saanud tekitada üksnes haldusorgan oma haldusaktiga. Seega ei saa kohus ka nimetada isikut teenistusse või luua oma kohtuotsusega õiguslikke tagajärgi, mis oleksid tekkinud isiku teenistusse nimetamisel haldusorgani poolt. Kui kaebaja on seisukohal, et Pärnu Linnavalitsus oleks pidanud ta teenistusse nimetama ning vastava tegevusetusega on talle tekitatud kahju saamata jäänud pensioni näol, on tal võimalik esitada kohtule sellesisuline kahju hüvitamise kaebus. Arvestades aga, et kaebaja sai teadlikuks talle määratud pensioni suurusest juba pensioniameti 30.11.1999 otsusega, on kahjunõude esitamise tähtaeg tõenäoliselt möödunud.
- Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad menetluskulud kaebaja kanda. Teised menetlusosalised ei ole kulude hüvitamist taotlenud. Kaire Pikamäe Oliver Kask Viive Ligi 5
(5)