KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Lauri Madise, Lilianne Aasma, Ruth Virkus Otsuse tegemise aeg ja koht 22. detsember 2008, Tallinn Haldusasja number 3-07-95
) §-d 37-38); 4) kinnistul ei ole olnud ajaloolist asustust. Pihtla Vallavolikogu 26.04.2006 otsusega nr 37 tühistati vallavolikogu 20.09.2005 otsus nr
- Otsust põhjendati järgmiselt. Lagle ja Lõugu kinnistud asuvad Natura 2000 eelvalikualal. Keskkonnaministri 22.04.2004 määruse nr 24 „Majandustegevuse ajutiste piirangute rakendamine väljaspool kaitsealasid asuvatel Natura 2000 võrgustiku aladel“ kohaselt saab eelvaliku aladel ehitada ainult Saaremaa Keskkonnateenistuse nõusolekul. Keskkonnateenistuse 25.04.2006 kirjaga nr 40-3-7/1060 ei antud Hane, Lõugu ja Lagle maaüksustel ehitusvõimalust. Lisaks leiab volikogu, et ehitustegevuse lubamine nimetatud kinnistutele võib kaasa tuua keskkonnaprobleeme ja seab löögi alla loodusmaastike säilitamise antud piirkonnas, mis on vastuolus avalike huvidega.
- Ain Kuusi kaebuses taotleti Pihtla Vallavolikogu 26.04.2006 otsuse nr 37 tühistamist. Põhjendused: 1) Vallavolikogu otsuses viidatud keskkonnaministri 22.04.2004 määrus nr 24 ei ole kehtiv ega olnud kehtiv ka detailplaneeringu algatamise ja detailplaneeringu algatamise otsuse tühistamise ajal. Määrus nr 24 kehtestati tollal kehtinud kaitstavate loodusobjektide seaduse (KLOS) § 5 lg 14 alusel, mille kohaselt oli keskkonnaministril õigus määrusega rakendada maa-alal, mille kaitse alla võtmiseks on taotlus esitatud, kuni üheks aastaks osaliselt või täielikult KLOS § 13 lõike 2 kohaseid piiranguid majandustegevusele eesmärgiga tagada ala säilitamine kuni kaitseeeskirja jõustumiseni. Määrus nr 24 jõustus 01.05.2004 ja määruse esialgse redaktsiooni § 6 kohaselt kehtisid piirangud kuni määruses loetletud alade kaitse alla võtmiseni, kuid mitte kauem kui 1 aasta määruse jõustumisest, st mitte kauem kui 01.05.
- 10.05.2004 jõustunud
§-ga 58 tunnistati kaitstavate loodusobjektide seadus kehtetuks.
§ 91
lg 2 kohaselt jäid KLOS § 5 lõike 14 alusel kehtestatud ajutised piirangud looduskaitse seaduse jõustumisel kehtima kuni nende kehtestamise otsuses märgitud tähtaja möödumiseni. Määruses nr 24 oli algselt ajutiste piirangute tähtajana kehtestatud 01.05.2005. Seega kehtisid Natura 2000 eelvalikualadel ajutised majandustegevuse piirangud kuni 01.05.2005. 2
(12)3-07-951 Asjaolu, et 06.05.2005 keskkonnaminister oma määrust muutis ja piirangute kehtivuse tähtaja sätestava § 6 tühistas, ei muuda neid piiranguid määramata ajaks kehtivaks, ning seda kahel põhjusel: 1) piirangud olid määruse muutmise hetkeks lõppenud, seega sisuliselt kehtestati määruse muutmisega piirangud tagasiulatuvalt uuesti, kuid õiguse üldpõhimõtetest tulenevalt on keelatud isiku õigusi kitsendavaid seadusi kehtestada tagasiulatuvalt; 2) KLOS § 5 lg 14 (volitusnorm) nägi ette tingimuse, et määrusega saab keskkonnaminister kehtestada ajutised piirangud mitte kauemaks kui üheks aastaks. Põhiseaduse § 94 kohaselt saab minister anda üksnes intra legem määrusi, mille andmine on lubatud üksnes volitusnormis ette nähtud volituste piires. Looduskaitse seaduse jõustumisega ei muudetud selle määruse andmise volitusnormi sisu, mistõttu tuleb
§ 91
lg 2 tõlgendada selliselt, et enne Looduskaitse seaduse jõustumist kuni üheks aastaks kehtestatud ajutised majandustegevuse piirangud jäävad kehtima kuni selle üheaastase perioodi möödumiseni. Seega võimaldas see norm, et määrusega nr 24 kehtestatud piirangud kehtivad kõige kauem 09.05.2005, kuna viimane päev, mil keskkonnaminister sai määrusega KLOS § 5 lg 14 alusel ajutisi piiranguid kehtestada, oli 09.05.2004. Seega ei vasta tõele vaidlustatud otsuse põhjendus, et Lagle ja Lõugu kinnistule saab ehitada üksnes Saaremaa Keskkonnateenistuse loal. Piirangud lõppesid enne, kui Pihtla Vallavolikogu 20.09.2005 otsustas Lõugu kinnistut hõlmava detailplaneeringu algatada; 2) Kui
§ 91
uut, 29.04.2005 jõustunud redaktsiooni käsitleda uue delegatsiooninormina, tekiks olukord, kus eelmise seaduse alusel antud määrust soovitaks sanktsioneerida uues seaduses sätestatud delegatsiooninormiga. Riigikohtu praktikast tulenevalt oleks seesugune käsitlus aga vastuolus õiguskindluse põhimõttega ja seeläbi põhiseadusega. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 17.06.1998 otsuses nr 3-4-1-598 on märgitud, et õigusteoorias eristatakse õiguse delegeerimist ja juba antud õigusakti sanktsioneerimist, tulenevalt delegatsiooninormi tulevikku suunatud olemusest ei saa delegatsiooninorm sanktsioneerida varem antud haldusakte, enne delegatsiooninormi antud määruse kohaldamine rikub õiguskindluse põhimõtet. Kolleegiumi 12.05.2000 otsuses nr 3-4-1-5-00 osutatakse, et määruse kooskõla uue seadusega tähendab ka seda, et kui uus seadus kehtestab delegatsiooninormi, siis tuleb selle delegatsiooninormi alusel anda uus määrus, eelmise seaduse alusel antud määrus tuleb tunnistada kehtetuks. Kuidagi ei saa õigeks ega põhiseadusega kooskõlas olevaks pidada olukorda, kus varemkehtinud seaduse alusel antud määruse sisulist kehtivust muudetakse selliselt, et määrus muutub vastuolus olevaks selle andmise aluseks olnud delegatsiooninormiga; 3) Kaevatavat otsust on põhjendatud ka sellega, et ehitustegevuse lubamine võib kaasa tuua keskkonnaprobleeme ja seab löögi alla loodusmaastike säilitamise antud piirkonnas. Samas ei ole Pihtla vald kaebuse esitajale teadaolevalt viinud Lõugu kinnistu osas läbi keskkonnamõjude hindamist, samuti ei ole volikogu oma otsuses põhjendanud, milles täpselt seisnevad viidatud võimalikud keskkonnaprobleemid. Et kaevatav haldusakt sisaldab määratlemata õigusmõistet „keskkonnaprobleemid”, peaks see otsus Riigikohtu praktika (lahend nr 3-3-1-62-02) kohaselt olema tavapärasest põhjalikumalt motiveeritud ning määratlemata õigusmõisteid sisustav, nii et haldusakti adressaadil oleks võimalik mõista selle sisu; 4) Volikogu otsusest ei nähtu, et volikogu oleks kaalunud võimalikke alternatiive ehitustegevuse piiratud ulatuses lubamise või muu isiku õigusi vähem piirava võimaluse näol. Sellega on rikutud proportsionaalsuse põhimõtet. 5) Volikogu otsusest ei selgu, miks ei peetud detailplaneeringu menetluse jätkamist võimalikuks. Alles vastuses kaebusele on mainitud, et üks menetluse lõpetamise põhjustest oli kulutuste vältimise vajadus. Määrus nr 24 ei keelanud iseenesest detailplaneeringu menetluse läbiviimist 3
(12)3-07-951 kohaliku keskkonnateenistuse nõusolekuta. Keelatud oli üksnes detailplaneeringu kehtestamine seesuguse nõusolekuta. Detailplaneeringumenetluses toimub detailplaneeringu sisuline koostamine ja keskkonnamõju hindamine alles pärast detailplaneeringu algatamist. Seetõttu on loogiline, et kohaliku keskkonnateenistuse kontroll detailplaneeringute üle on jäetud planeeringu kehtestamise etappi, kuna alles siis on keskkonnateenistusel sisuliselt ja põhjendatult võimalik hinnata ühe või teise maakasutuse võimalikkust kinnistul. Kuna Lõugu kinnistu asub detailplaneeringu kohustusega alal, siis on detailplaneeringu koostamine sellel kinnistul igal juhul vajalik, mistõttu tuleks detailplaneeringu menetlus looduskaitse piirangutest olenemata lõpule viia. 6) Vastustaja ei viidanud alates detailplaneeringu algatamisest 20.09.2005 kuni
- a alguseni, mil kaebaja hakkas detailplaneeringu menetluse vastu huvi tundma, kordagi sellele, et Lõugu kinnistule ehitusõiguse andmine võiks tekitada keskkonnaprobleeme ja seada löögi alla loodusmaastike säilitamise antud piirkonnas. Vastustaja andis kaebuse esitajale oma käitumisega igati mõista, et ehitusõiguse seadmine Lõugu kinnistule on võimalik. Seetõttu tekkis kaebajal vallavolikogu 20.09.2005 otsuse alusel õiguspärane ootus, et alustatud detailplaneeringu menetlust on võimalik lõpule viia ja see viiakse lõpule tulemusega, et kaebaja kasuks antakse kinnistule ehitusõigus soovitud ulatuses. Kaebaja seesugust ootust süvendas veelgi asjaolu, et Lõugu kinnistu naaberkinnistule, kus looduslikud tingimused on sarnased, on varem ehitamist, sealhulgas püsivaks elamiseks kasutatavate elamute ehitamist lubatud, kusjuures viidatud hooned ületavad oma ehitusaluse pinna suuruselt kaebuse esitaja poolt soovitud 60–80 m2 ehitusaluse pinnaga ning hooajaliseks kasutamiseks mõeldud ehitise suurust mitmekordselt; 7) Vaidlustatud otsus on õigusvastane ka seetõttu, et kaebuse esitajat ei ole otsuse vastuvõtmiseni menetlusse kaasatud. A. Kuus, olles ühe otsusest puudutatud kinnistu omanik, oli otsusest ilmselgelt puudutatud isik HMS § 40 lg 1 tähenduses. Volikogu teda ära ei kuulanud, veelgi enam, jättis A. Kuusi teavitamata ka sellest, et tema kinnistu kohta algatatud detailplaneeringu menetlus on lõpetatud planeeringu algatamise otsuse tühiseks tunnistamise läbi.
- Tallinna Halduskohtu 08.11.2007 määrusega lõpetati HKMS § 24 lg 1 p 2 alusel haldusasja menetlus osas, mis puudutab Hane ja Lagle maaüksuste detailplaneeringu algatamise otsuse tühistamist. Selles osas loobus A. Kuus kaebusest huvi puudumisel otsuse vaidlustamiseks Hane ja Lagle maaüksuste osas.
- Tallinna Halduskohtu 23.11.2007 otsusega tühistati Pihtla Vallavolikogu 26.04.2006 otsus nr 37 Lõugu maaüksust puudutavas osas. Pihtla Vallavalitsuselt mõisteti kaebuse esitaja kasuks välja menetluskulud summas 30 000 krooni. Põhjendused: 1) Keskkonnaministri määrus nr 24 kehtestati KLOS § 5 lg 14 alusel, mille põhjal oli keskkonnaministril õigus määrusega rakendada maa-alal, mille kaitse alla võtmiseks on taotlus esitatud, kuni üheks aastaks osaliselt või täielikult KLOS § 13 lõike 2 kohaseid piiranguid majandustegevusele eesmärgiga tagada ala säilitamine kuni kaitse-eeskirja jõustumiseni. Määrus nr 24 jõustus 01.05.2004 ja määruse esialgse redaktsiooni § 6 kohaselt kehtisid piirangud kuni määruses loetletud alade kaitse alla võtmiseni, kuid mitte kauem kui 1 aasta määruse jõustumisest, st mitte kauem kui 01.05.2005.
§ 91
muutmise seadusega, mis jõustus 29.04.2005, so enne, kui varemkehtinud seaduse alusel kehtestatud majandustegevuse piirangud oleksid muutunud kehtetuks, täiendati seadust rakendussättega, mis sõnaselgelt sätestas ajutiste majandustegevuse piirangute edasikehtivuse.
§ 91
lg 2 sätestab: „Kaitstavate loodusobjektide seaduse § 5 lõike 14 alusel kehtestatud ajutised piirangud kehtivad ala kaitse alla võtmiseni või piirangute kehtetuks tunnistamiseni, aga mitte kauem kui 2007. aasta 1. maini.” Seega ei saa olla vaidlust selle üle, kas ajutised piirangud vallavolikogu poolt 4
(12)3-07-951 detailplaneeringu algatamisel 20.09.2005 kehtisid või mitte. Ajutiste piirangute kehtivusaeg pikenes seaduse alusel määrusest sõltumatult ning teenis olulist avalikku huvi, milleks on keskkonnakaitse, rikkumata õigusselguse ja -kindluse põhimõtteid, kuna Lõugu kinnistu maa oli Kasti lahe linnu- ja loodusala koosseisu lülitatud juba Vabariigi Valitsuse 05.08.2004 korraldusega nr 615-k „Euroopa Komisjonile esitatav Natura 2000 võrgustiku nimekiri”; 2) Haldusasja lahendamine sõltub keskkonnateenistuse keeldumise õiguspärasusest, kuna tulenevalt keeldumise siduvast iseloomust kahanes vallavolikogu diskretsiooniruum olematuks ning kohalikul omavalitsusel puudus võimalus algatatud planeeringu kehtestamiseks; 3) Kaebajale kuuluv Lõugu kinnistu jääb terves ulatuses Natura 2000 Kasti lahe linnu- ja loodusala koosseisus, kuuludes Kasti lahe hoiualasse, mis on kaitse alla võetud Vabariigi Valitsuse 27.07.2006 määrusega nr 176 „Hoiualade kaitse alla võtmine Saare maakonnas”. Maaüksusel on loodusekspertide poolt leitud ning inventeeritud järgmised Natura 2000 seisukohalt olulised Loodusdirektiivi I lisa elupaigatüübid: rannaniidud (1630*) esmatähtsa elupaigatüübina ja kadastikud
(5130). Rannaniidud on lauged madalakasvuliste taimedega looduslikud või poollooduslikud rohumaad. Euroopa esinduslikumad rannaniidud asuvad LääneEestis. Kadastikud on poollooduslikud kooslused, kus kadakas katab vähemalt kolmandiku alast. Et kinnistu pindala on 14 495 m2, oleks ehitamine võimalik vaid valla rannaalade osaüldplaneeringuga vähendatud ranna ja kalda ehituskeeluvööndist välja jäävale, aerofoto (tl 58) järgi kadastikuga hõlmatud osale pindalaga 0,53 ha. Samas hoiuala, kuhu kinnistu kuulub, on moodustatud loodusliku loomastiku, taimestiku ja seenestiku soodsa seisundi tagamiseks (
§ 32
lg 1) ning hoiualal on keelatud nende elupaikade ja kasvukohtade hävitamine ja kahjustamine (
§ 32lg 2).
Lisaks elupaigatüüpide säilitamisele on oluline ka kogu loodusala terviklikkuse hoidmine. Eluhoone rajamine, millega eelduslikult kaasnevad teed ja liinirajatised, ei pruugi tagada taimestikule soodsa seisundi säilimist; 3) 21.05.1992 direktiivi 92/43/EMÜ „Looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta” art 6 lg 3 sätestab: „Iga kava või projekt, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju eraldi või koos muude kavade või projektidega, tuleb asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala kaitse-eesmärkidele avaldab. Pädevad siseriiklikud asutused annavad kavale või projektile kava või projekti tagajärgede hindamise järelduste alusel ning lõike 4 sätete kohaselt nõusoleku alles pärast seda, kui nad on kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju, ja teevad seda vajaduse korral pärast avaliku arvamuse saamist.” Tsiteeritud säte sisustab tegevuse, mida Saaremaa Keskkonnateenistus kui direktiivis mainitud „pädev riigiasutus” oli Pihtla valla pöördumise saamisel seisukoha või tingimuste andmiseks elamute või suvemajade püstitamise võimaluste kohta Natura 2000 võrgustiku ala Tirbi poolsaare lõunapoolses tipus, sh Lõugu kinnistul, kohustatud läbi viima. „Projekt” viidatud sättes tähendab ehitustööde või muude paigaldustööde või plaanide teostamist, samuti muid looduskeskkonda ja maastikku mõjutavaid tegevusi, kaasa arvatud need, mille käigus kaevandatakse maavarasid (analoogia alusel direktiiviga 85/337/EMÜ). Antud juhul ongi kinnistu omanikul kavatsus teostada projekt, mille sisuks on ehitustööd suvemaja ja eelduslikud ka teede ja liinide rajamiseks. Direktiivi art 6 lg-st 3 järeldub ka, et hindamise läbiviimiseks ei pea projekti realiseerimise oluline mõju hoiualale olema kindel, vaid piisab, kui see on tõenäoline. Öeldust tulenevalt on vastavalt ettevaatuse põhimõttele hindamise teostamine põhjendatud ka siis, kui oluline mõju ei ole kindel. Seega tulnuks Saarema Keskkonnateenistusel käesoleval juhul koguda andmeid A. Kuuse kavandatava projekti mõjust hoiuala kooslustele, kirjeldades projekti poolt tõenäoliselt 5
(12)3-07-951 mõjutatavaid keskkonnaelemente. Nimetatud mõjud klassifitseeruvad otsesteks ja kaudseteks, lühi- ja pikaajalisteks, eraldi avalduvateks, kuhjuvateks jne. Keskkonnateenistuse esindaja oli aga kohtuistungil raskustes vaidlusalusel krundil esinevate koosluste täpsema määratlemisegagi, rääkimata projekti mõju süvaanalüüsist. Ka eelnev kirjalik vastus (tl 53-55) sisaldas vaid trafaretset formuleeringut: „Saaremaa Keskkonnateenistuse hinnangul kahjustab ehitustegevus Natura 2000 võrgustiku alasse kuuluval kinnistul, kus esinevad olulised ja esmatähtsad elupaigatüübid, oluliselt hoiuala kaitse-eesmärke.” Kuidas see kahjustamine A. Kuusi väikesemahulise projekti puhul toimub ehk milles see avaldub, polnud keskkonnateenistus vaevunud välja uurima. Samas on ehituskeelu näol tegemist ühe kõige olulisema PS §-s 32 sätestatud põhiõiguse riivega. Hindamise menetluse kolmas etapp, juhul kui sellist menetlust oleks üldse alustatud, kujutanuks endast alternatiivsete lahenduste (ehitise erinevad asukohad, erinevad ehitusmeetodid ja alternatiivsed projektid, tegevuse erinev ulatus jne) hindamist. Sealjuures saanuks välja selgitada, kas ei leidu selliseid meetodeid, mille rakendamisel projekti mõju kahaneb niiviisi, et see ei vaja enam iseloomustamist mõistega „oluline”; 4) Põhjendatud on kaebaja väide tema ärakuulamisõiguse rikkumisest. Õigus ärakuulamisele kätkeb endas seda, et taotlejale antakse võimalus avaldada oma seisukoht kooskõlastuse andmata jätmise küsimuses. Ärakuulamise võis teostada nii põhimenetluse läbiviija, so kohalik omavalitsus, kui ka kooskõlastuse andja – Saaremaa Keskkonnateenistus. Antud juhul on keskkonnateenistuse kooskõlastusest keeldumise akt dateeritud kuupäevaga 25.04.2006 ja vaidlustatud otsus vastu võetud 26.04.2006, mis peale ärakuulamisõiguse ignoreerimise viitab veel ka volikogu istungite ettevalmistamise korra rikkumisele, kuna saadikutel ei jäänud ilmselt piisavalt aega materjalidega tutvumiseks ja oma sõltumatu seisukoha formeerimiseks. Abivallavanem ja keskkonnateenistuse esindaja möönsid istungil, et nad ei teadnud A. Kuusi seisukohti. Kohtupraktikas on leitud, et sõltumata menetluse lõpptulemusest ei saa tegemist olla hea haldusega, kui asutus ei suhtle otsuse tegemisel piisavalt asjaosalisega (Riigikohtu lahendid nr 3-3-1-70-03 ja 3-3-1-1-04). Õiguse ärakuulamisele tagamata jätmine on menetlusnõuete rikkumine, mis võib kaasa tuua korralduse tühistamise, kui viga võis mõjutada asja otsustamist või ka ilma nimetatud tagajärjeta, kui tegemist on ärakuulamisõiguse raske rikkumisega. Antud juhtumil, kus keskkonnateenistusel on kaebaja projekti mõju hoiualale tegelikult kindlaks tegemata ning kaebaja on valmis kompromissideks oma projekti mõju minimeerimiseks, tuleb rikkumine kvalifitseerida raskeks, mis ühtlasi võis kaasa tuua asja vale otsustamise; 5) Ärakuulamisõiguse tagamata jätmises ja otsuse projekti kiirustades volikogu istungile panemises seisnevatele rikkumistele vastab ka vaidlustatud otsuse motiveerimatus. Otsus toetub põhiargumendina keskkonnateenistuse keeldumisele, mis on tehtud projekti mõju hoiualale analüüsimata jätmises seisneva olulise menetlusveaga ja kohasel viisil põhjendamata, samas kui volikogu poolt otsusele arvatavasti suurema kaalu andmiseks lisatud määratlemata mõiste „keskkonnaprobleeme” on täielikult avamata, võttes haldusakti adressaadilt võimaluse mõista, mida volikogu „keskkonnaprobleemide” all konkreetselt silmas peab, kuna võimalusi selle mahuka mõiste avamiseks on palju. Arvamus, et A. Kuusi projekt seab löögi alla loodusmaastike säilimise antud piirkonnas, on sama põhjendamatu kui keskkonnateenistuse keeldumine kooskõlastusest, sest ei keskkonnateenistus ega volikogu ole projekti mõju hoiualale uurinud; 6) Põhimõtteliselt võib planeeringu koostamise staadium lõppeda sellega, et planeering jääb vastu võtmata, kuna eeldused kehtestamiseks puuduvad. Seega sõltub vajadus planeeringut edasi menetleda sellest, kui usaldusväärselt on kindlaks tehtud A. Kuusi poolt kavandatava projekti mõju ulatus hoiualale. Olulise mõju korral ja sellel põhineval keskkonnateenistuse põhistatud keeldumisel kooskõlastuse andmisest ehitamiseks puudub planeeringu edasiseks menetlemiseks 6
(12)3-07-951 vajadus, kuna kohaliku omavalitsuse diskretsiooniruum planeeringu kehtestamiseks on siduva kooskõlastuse mittesaamisel kahanenud nullile. Ka on üldteada, et detailplaneeringu algatamise fakt ei saa isikul tekitada õigustatud ootust planeeringu kehtestamise kohta. Planeeringumenetlus on mitmeastmeline ja huvitatud isikute rohke, kelle põhjendatud arvamustega tuleb arvestada, mistõttu arendaja soov ehitamiseks ei pruugi realiseeruda. Ka ei saa järeldada, nagu oleks kaebajat võrreldes naabritega Tamme ja Saare kinnistult diskrimineerivalt koheldud. Ehitamine nendel kinnistutel algas ammu enne piirangute kehtestamist, seega on avaldaja ja tema naabrid olnud erinevates tingimustes ning Saare ja Tamme kinnistute omanikele ei saa tagasiulatuvalt hiljem loodud hoiualadele ehitamise reegleid kehtestada; 7) Esitatud kohtukulude nimekirja ja kuludokumentide järgi on kaebaja menetluskuludeks esindajakulud summas 41 237,06 krooni. Kohus mõistab välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud (HKMS § 93 lg 5). Arvestades kaebuse mahtu, keerukust ja kohtuistungi kestust, peab kohus põhjendatud kuluks 30 000 krooni. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES 5. Pihtla Vallavolikogu apellatsioonkaebuses palutakse tühistada halduskohtu otsus menetluskulude väljamõistmise osas ja uue otsusega mõista Pihtla Vallavolikogult A. Kuusi kasuks menetluskuluna välja mitte enam kui 15 000 krooni. Samuti taotletakse kohtuotsuse põhjendava osa muutmist selliselt, et sealt jäetakse välja põhjendus, mille kohaselt on Pihtla Vallavolikogu 26.04.2006 otsuses esitatud seisukoht, et Lõugu kinnistule hoonete püstitamine seab ohtu loodusmaastike säilitamise piirkonnas, põhjendamatu, kuna ei ole uuritud taotleja projekti mõju hoiualale. Põhjendused: 1) Õige on halduskohtu seisukoht, et vallavolikogu otsuse keskseks põhjenduseks oli keskkonnateenistuse 25.04.2006 keeldumine mistahes ehitiste püstitamise lubamisest Lõugu kinnistule. Keskkonnateenistuse keeldumine ei sisaldanud analüüsi, milline on taotleja projekti mõju kaitstavale alale, oli põhjendamatu ning sooritatud ärakuulamiskohustuse rikkumisega. Kuna detailplaneeringu algatamise, koostamise ja vastuvõtmise etapis ei ole loodusala valitseja seisukoht planeeringu menetlejale siduv, toimis vallavolikogu keskkonnateenistuse oluliste puudustega seisukohale tuginedes ebaõigesti; menetlust oleks tulnud jätkata ning nõuda keskkonnateenistuselt oma seisukoha põhjendamist. Põhjendatud on ka kohtu seisukoht, et termin „keskkonnaprobleemid“ on volikogu otsuses sisustamata. Volikogu otsuse kolmas põhjendus oli, et ehitustegevuse lubamine planeeringualasse jäävatel kinnistutel seab löögi alla loodusmaastike säilitamise antud piirkonnas, mis on vastuolus avalike huvidega. Halduskohtu seisukohaga selle väite põhjendamatusest apellant ei nõustu. Lõugu maaüksus asub Tirbi poolsaare lõunaosas, mis on kitsas põhja-lõunasuunaline maariba, mille keskmine, kõrgem osa on kaetud kadastikega, ranna ääres asuvad üleujutatavad rannaniidud. Pihtla valla andmetel määrati Kasti lahe hoiuala piiri asukoht Tirbi poolsaarel lähtudes sellest, et hoonestatud kinnistuid hoiuala koosseisu ei jääks. Hoiuala piirist põhja poole jäävatel Saare ja Pihlaka kinnistutel asuvad 1990-ndatel aastatel püstitatud ehitised. Tirbi poolsaarel hoiuala koosseisu jäävatel kinnistutel ei asu ühelgi hooneid. Vald leiab, et maastikukaitse seisukohalt on Tirbi poolsaarel asuvatele Kasti lahe hoiuala territooriumile jäävatele maaüksustele hoonete püstitamine vastuvõetamatu. Hoonete püstitamine rikuks sealse puutumatu maastiku terviklikkuse, mis oli üks hoiuala moodustamise eesmärkidest. See asjaolu on mõistetav ilma uuringuteta. Seega tuleks otsusest jätta välja põhjendus, nagu polnud 7
(12)3-07-951 vallavolikogul ilma uuringuteta alust asuda seisukohale, et Lõugu kinnistule hoonete püstitamine ohustab loodusmaastike säilimist; 2) Kohtuasja maht polnud suur, pigem keskmine. Asi polnud keerukas, sest volikogu ja keskkonnateenistuse poolne haldusmenetluse põhimõtete rikkumine oli ilmne. Vastustaja jättis kaebuse õigeks võtmata eelkõige seetõttu, et kohtumenetluse kaudu saaks keskkonnateenistusele arusaadavaks oma seisukohtade üksikasjalise põhjendamise vajadus. Samuti polnud kohtuistung väga pikk. Neil asjaoludel ei ole kulude väljamõistmine suuremas ulatuses kui 15 000 krooni põhjendatud. Kaebus polnud heakvaliteediline. Kaebus esitati volikogu otsuse peale tervikuna, kuigi kaebuse esitajale kuulus vaid üks kolmest planeeringualasse kuulunud kinnistust. Kohtu järelepärimise peale loobus kaebaja kaebusest Hane ja Lagle kinnistu osas. Kaebuse keskne väide oli, et volikogu otsuse tegemise ajal puudusid Lõugu kinnistul keskkonnakaitselised piirangud, kuna keskkonnaministri määrusega kehtestatud ajutiste piirangute kehtivus oli lõppenud. Kaebuses ei arvestatud
§ 91lg 2 kehtiva redaktsiooniga.
Kohtuotsusest nähtuvalt aktsepteeris kohus kaebuse esitaja seisukohtadest üksnes kohtuistungil esitatud väidet, et volikogu otsus on õigusvastane A. Kuusi menetlusse kaasamata jätmise tõttu. Seega ei olnud kaebaja argumendid sellised, mis nõudnuks keerulist või mahukat sisulist analüüsi. Esitatud arvete spetsifikatsioonid ei ole tõepärased. Nendes on üheteistkümnel korral kirjendatud materjalide või dokumentide analüüsi, mis pole usutav. Sellest järeldub, et esindajad on küsinud volitajalt tehtud töö keerukusele ja mahule mittevastavat tasu. Kohtuotsuse põhjendus 30 000 kroonise menetluskulu põhjendatuse kohta ei vasta TsMS § 442 lg 8 nõuetele, sest selle põhjal ei ole jälgitav, kuidas on kohtu seisukoht kujunenud. Lisaks on kohus mõistnud menetluskulud välja vallavalitsuselt, kuigi vastustajaks oli volikogu. 6. Ain Kuusi vastuses apellatsioonkaebusele palutakse see jätta rahuldamata. 1) Halduskohtu otsus on vaidlustatud osas õige ja põhjendatud. Lõugu kinnistul moodustati Vabariigi Valitsuse 18.05.2007 määrusega nr 156 alates 08.06.2007 Kasti lahe hoiuala.
§ 32
lg-st 1 tuleneb, et hoiuala moodustatakse loodusliku loomastiku, taimestiku ja seenestiku soodsa seisundi tagamiseks. Kuigi 26.04.2006 otsuse vastuvõtmise ajal seda hoiuala veel moodustatud ei olnud, ilmneb hoiuala moodustamisest, mida riik on Tirbi poolsaarel kaitsmisväärseks pidanud. Loodusmaastiku terviklikkus apellandi käsitluses on olemuselt midagi muud kui hoiuala eesmärgina
§ 32lg-s 1 sätestatu.
Kohtuotsuse kohaselt ei uurinud apellant enne otsuse vastuvõtmist, kas ja millisel määral oleks võimalik Lõugu kinnistul ehitamist lubada, vähendamata olulisel määral loodusmaastiku säilimist. Loodusmaastiku säilitamine ei saa tähendada absoluutset ehituskeeldu. Loodusmaastiku kaitse vajaduse hindamine on ülesanne, mis vajab keskkonnaalaseid eriteadmisi, mida vallavolikogu liikmetel ei pruugi olla. Seetõttu ei saa olla õige apellandi väide, et uuringutetagi on selge, et igasuguse hoone püstitamine rikub igal juhul loodusmaastiku terviklikkuse ja seab seeläbi ohtu loodusmaastiku säilimise piirkonnas. Lõugu kinnistu piiri lähedal asuvad ehitised. Apellant ja keskkonnateenistus oleksid võinud kaaluda ehitamise lubamist ehitiste lähedale kinnistu piiril, mis oleks loodusmaastiku terviklikkust väga vähe mõjutanud. Selles kontekstis on asjakohatud apellandi viited Tirbi poolsaarel asuvate ehitiste püstitamise ajale ning mitteasumisele kaitsealustel kinnistutel. Loodusmaastikud ja looduslikud kooslused ei kujune välja mõne kuu ega isegi mõne aasta jooksul. Seetõttu on ebatõenäoline, et loodusmaastik Tirbi poolsaarel on alates 1990-ndatest nii 8
(12)3-07-951 oluliselt muutunud, et kui 10 aastat tagasi oli sinna ehitamine lubatud ja ei toonud kaasa loodusmaastiku ohtu sattumist, siis nüüd on kogu ala nii suure looduskaitselise väärtusega, et ühelgi juhul ei saa sinna ehitamist kaaluda. Ehitustegevuse järelevalve oli ka 1990-ndatel aastatel kohaliku omavalitsuse pädevuses. Jääb selgusetuks, miks apellant peab lähedalasuvatel kinnistutel olemas olevat hoonestust ja selles toimuvat elutegevust looduskeskkonnale ohutuks, kuid iga uue hoone ehitamist nii ohtlikuks, et selle lubamist ei saa kaaluda; 2) Käesoleval juhul polnud tegemist lihtsa kaasusega. Keerulisus on põhjustatud apellandi enda tegevusest. Kaebuse esitaja oli vaidluse alguses olukorras, kus tal ei olnud mingisugust ülevaadet, millises seisus on kinnistu suhtes algatatud detailplaneeringu menetlus ning mida on selle käigus tehtud. Pihtla Vallavalitsusest ei antud kaebajale selle kohta selgeid vastuseid. Detailplaneeringu menetluse lõpetamise otsus toimetati kaebuse esitajale kätte alles pärast advokaadibüroo pöördumist. Seetõttu tekitas juba ainuüksi vaidluse faktilistest asjaoludest ülevaate saamine vastustajale õigusabi näol olulisi kulutusi. Kummastav on apellandi väide kaebuse õigeks võtmata jätmise ja selle põhjuste osas. Apellandi halduskohtule esitatud dokumendid või väited ei viita sellele, et apellant oleks olnud valmis kaebust õigeks võtma. Kui apellandile oli juba menetluse alguses selge, et tema otsuse vastuvõtmisel on nii oluliselt rikutud menetlusnorme, et see toob kaasa otsuse tühistamise, oleks ta võinud ise otsuse tühistada. Pole aktsepteeritav haldusorgani poolt kohtumenetluse jätkamine ja isikule lisakulude tekitamine üksnes teisele haldusorganile otsuse põhjendamise vajaduse näitamiseks olukorras, kus haldusorgan mõistab, et ta on oluliselt rikkunud isiku õigusi. Apellandi väidetud eesmärgi saavutamiseks oleks menetluse jätkamisest oluliselt mõistlikum abinõu olnud keskkonnateenistusele vastavasisulise kirja saatmine. Juba üksnes apellandi sellest väitest tulenevalt oleks õigustatud kaebuse esitaja menetluskulu väljamõistmine täies ulatuses. Kaebuse väited piirangute kehtivuse osas ei olnud sõltuvuses
§ 91lg 2 redaktsioonist.
Väite sisu seisnes selles, et uue seaduse kehtimahakkamisel ei saa eelmise seaduse volitusnormi alusel antud määrus põhimõtteliselt kehtida väljaspool neid piire, sh ajalisi, mis seadis määruse kehtestamisele eelmises seaduses sätestatud volitusnorm. Et kohus kaebuse esitaja põhjendusi majandustegevuse ajutiste piirangute kehtetuse ning võimaliku põhiseadusega vastuolu kohta ei aktsepteerinud, ei tähenda, et kaebus polnud heakvaliteediline. Õigusakti kehtivuse ja põhiseadusega kooskõla hindamine on keerukad küsimused, millele pole lihtsaid ja üheseid vastuseid. Ebaõige on väide üksnes kohtuistungil esitatud menetlusse kaasamata jätmise väite aktsepteerimisest kohtu poolt. Kogu kaebuse teine peatükk käsitles sisuliselt kaebuse esitaja menetlusse kaasamata jätmise küsimust. Peatükk oli küll pealkirjastatud „Kaebuse esitamise tähtaeg“ ja selles käsitleti mittekaasamise küsimust ennekõike kaebetähtaja kontekstis, kuid asjaolu, et kaebajale ei mainitud kuni apellandi 03.04.2007 kirjani, et planeeringumenetlus on lõpetatud keskkonnakaitse kaalutlustel, ning apellandi poolt kaalutlusõiguse mitteteostamist, mis sisuliselt on seotud kaebaja ärakuulamata jätmisega, käsitleti ka kaebuse teistes peatükkides. Kohus on aktsepteerinud ka kaebaja muid väiteid otsuse motiveerimatuse ja kaalutlusõiguse sisulise mitteteostamise kohta. Kohtuistung kestis üle 3 tunni, mis viitab sellele, et vaidlus polnud kerge. Apellandi käitumine menetluse käigus tekitas vajaduse väga suure hulga materjali analüüsimiseks, et õiguslikust ja faktilisest olukorrast aru saada. Seetõttu on väited arvete spetsifikatsioonide ebaõigsusest asjakohatud. Kohtukulud on sisuliselt kohustatud tasuma Pihtla vald kui juriidiline isik, mistõttu ei oma suurt tähtsust, kas kulud mõistetakse välja valla ühelt või teiselt organilt. 9
(12)3-07-951 7. Keskkonnaministeerium nõustub apellatsioonkaebusega osas, mis puudutab taotlust kohtuotsuse põhjendava osa muutmiseks, ning ei võta apellatsioonkaebuse suhtes seisukohta menetluskulude väljamõistmist käsitlevas osas. Kaasatud asutuse seisukohad: 1) Ebaõige on kohtu järeldus, nagu oleks direktiivi 92/43/EMÜ art 6 lg-s 2 nimetatud „pädev riigiasutus“, kes kavale või projektile hinnangu annab, antud juhul olnud Saaremaa Keskkonnateenistus. Direktiiv rakendub läbi riigisisese õiguse. Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse § 11 kohaselt on keskkonnamõju hindamise algatamise või mittealgatamise kohustus otsustajal ehk tegevusloa väljaandjal ning seaduse § 35 kohaselt on keskkonnamõju strateegilise hindamise puhul hindamise algatajaks strateegilise planeerimisdokumendi koostamise korraldaja. Just viimane on kohustatud kaaluma ka võimaliku olulise keskkonnamõju olemasolu. Keskkonnateenistusel kooskõlastuse andjana ei ole kohustust hakata analüüsima alternatiivseid variante ehitamiseks enne, kui talle sellekohane taotlus on esitatud. Projekti kui sellist keskkonnateenistusele ei esitatudki, esitati ainult üldine järelepärimine ehitustingimuste kohta, täpsustamata mida kuhu ehitada soovitakse; 2) Kuigi ärakuulamise võib põhimõtteliselt teostada nii põhimenetluse läbiviija kui ka kooskõlastuse andja, nagu on märgitud kohtuotsuses, ei pea kooskõlastust andev organ puudutatud isikuid ise kaasama. Kui kooskõlastust andev organ seda pole teinud, on see kohustus HMS § 40 lg 2 kohaselt haldusakti andjal, kes peab kaasama seejuures ka kooskõlastuse andnud organi. Kohus on jätnud kaalumata, kas kooskõlastust võib antud juhul lugeda toiminguks, mis avaldab menetlusosalise suhtes otsest mõju HMS § 40 lg 2 mõttes. Kuna omavalitsus ei olnud kohustatud kooskõlastusest planeerimismenetluse antud etapis (planeeringu algatamise ja vastuvõtmise faasis) lähtuma (
§ 14
lg 1 p 5 kohaselt ei või ilma kaitstava ala valitseja nõusolekuta üldvõi detailplaneeringut kehtestada), ei pidanud kooskõlastuse andja ise isikut kaasama. See kohustus oli kohalikul omavalitsusel; 3) Seega ei olnud keskkonnateenistuse kooskõlastuse andmisest keeldumine menetlusveaga. Keeldumine oli ka piisavalt põhjendatud; 4) Asjakohatu on apellatsioonkaebuse kommentaar kaebuse õigeks võtmata jätmise kohta. Kohaliku omavalitsuse ülesanne ei ole tegeleda keskkonnateenistuse korralekutsumisega kohtumenetluse raames. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED I
- HKMS § 5 lg 1 kohaselt juhindutakse selle seadustikuga reguleerimata küsimustes tsiviilasjade hagimenetlusele kohaldatavatest sätetest. Ka apellatsioonimenetlusele haldusasjades kohaldatakse tsiviilkohtumenetluse sätteid sedavõrd, kui halduskohtumenetluse seadustikus ei ole reguleeritud teisiti.
- Riigikohtu lahendis tsiviilasjas nr 3-2-1-88-07 jättis Riigikohus läbi vaatamata kassatsioonkaebuse, mis oli esitatud üksnes ringkonnakohtu otsuse põhjendava osa peale. Seisukohta põhjendas Riigikohus järgmiselt (p 14): „TsMS § 457 lg 1 kohaselt on jõustunud kohtuotsus menetlusosalistele kohustuslik osas, milles otsuse resolutsiooniga lahendatakse hagi või vastuhagiga esitatud nõue, kui seadusest ei tulene teisiti. Järelikult toob selle sätte järgi pooltele õiguslikud tagajärjed kaasa üksnes kohtuotsuse resolutsioon. Otsuse põhjendav osa iseseisvalt võetuna ei mõjuta poolte õigusi ja kohustusi. Seetõttu ei ole kohtuotsus vaidlustatav 10
(12)3-07-951 ilma kohtuotsuse resolutsiooni peale kas apellatsioon- või kassatsioonkaebust esitamata. Põhimõte, et kassatsioonkaebuses saab vaidlustada ringkonnakohtu otsust vaid koos otsuse resolutsiooni vaidlustamisega, ilmneb veel TsMS § 671 lg 3 p-dest 2 ja 3, mille kohaselt tuleb kassatsioonkaebuse põhjendustes märkida, millisest asjaolust menetlusõiguse normi rikkumine tuleneb ja millist materiaalõiguse normi on ringkonnakohus oma otsuses ilmselt valesti kohaldanud ning kuidas menetlus- ja/või materiaalõigusenormi vale kohaldamine võis kaasa tuua ebaõige otsuse.“ Ringkonnakohtu arvates on need seisukohad kohaldatavad ka halduskohtumenetluses ja halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse esitamisel. Kohtuotsuse jõustumist ja selle tagajärgi ei reguleerita halduskohtumenetluses teisiti kui tsiviilkohtumenetluses. TsMS § 457 lg 1 on kohaldatav ka halduskohtumenetluses. Seega ei ole võimalik esitada apellatsioonkaebust üksnes halduskohtu otsuse põhjendava osa peale, vaidlustamata kohtuotsuse resolutsiooni osas, millega lahendati kaebuses esitatud nõue.
- Kuna käesoleval juhul on apellant vaidlustanud halduskohtu otsuse resolutsiooni üksnes osas, millega jagati menetluskulud poolte vahel, tuleb eeltoodud põhjendustel apellatsioonkaebus jätta rahuldamata osas, milles taotletakse kohtuotsuse põhjendava osa muutmist. II
- Halduskohtule esitatud menetluskulude nimekirja (tl 90) kohaselt taotleti kaebuse esitaja esindajakulude väljamõistmist kogusummas 41 237,06 krooni. Nimekirja ning esitatud arvete (tl 91-100) kohaselt on teenuse sisuks kohtumised kliendiga ja kohtuasja materjalidega tutvumine 11 tundi ja 44 minutit, kaebuse koostamine 6 tundi ja 44 minutit ning ettevalmistumine kohtuistungiks 3 tundi ja 56 minutit. Kulude kandmine nimetatud ulatuses on tõendatud maksekorraldustega (tl 100-105) ning selliste kulude kandmises pole ka vaidlust. Halduskohus pidas põhjendatuks rahuldada taotlus 30 000 krooni ulatuses. Ringkonnakohtu arvates ei anna apellatsioonkaebuse väited alust halduskohtu otsuse muutmiseks menetluskulude jaotust puudutavas osas. Vaidlus on suhteliselt keerukas. Asja lahendamine ei piirdu tavapärase kohaliku omavalitsuse organi kaalutlusõiguse teostamise ja menetlusnormide järgimise kontrolliga. Haldusmenetluses osales ka riigiorgan – Saaremaa Keskkonnateenistus – kelle seisukohtade õiguslik tähendus ning mõju kohaliku omavalitsuse vaidlustatud otsustusele vajab samuti tähelepanu. Ebaõige on apellandi väide, nagu oleks kohus aktsepteerinud üksnes üht kaebuse esitaja väidetest – kaebuse esitajale ärakuulamisõiguse tagamata jätmine. Kohtuotsuse põhjenduste refereeringust käesolevas otsuses (vt nt refereeringu p-d 3 ja 5) nähtub, et kohus nõustus ka kaebuse esitaja väidetega keskkonnateenistuse kirja ja vallavolikogu otsuse motiveerimatusest ja kaalutlusõiguse ebaõigest teostamisest keskkonnateenistuse poolt. Vallavolikogu 20.09.2005 otsusest nr 71 ja vaidlustatud otsusest nähtub, et volikogu menetluses olev detailplaneering hõlmas samaaegselt kolme maaüksust. Sellises olukorras ei näita kohtu arvates asjaolu, et kaebuse esitaja ei piiritlenud juba esmases kohtule esitatud kaebuses taotlust vaidlustatud otsuse tühistamiseks konkreetse maaüksusega, kaebuse madalat kvaliteeti. Kuna halduskohus on vallalt väljamõistetud menetluskulusid võrreldes kaebuse esitaja taotlusega juba olulises osas vähendanud, ei anna menetluskulude täiendavaks vähendamiseks alust ka apellandi väited menetlusdokumentide analüüsi ülepaisutatud mahu kohta kaebuse esitajale advokaadibüroo poolt esitatud arvetes. Apellandi väide kaebuse õigeks võtmata jätmise ja selle ajendite kohta ei ole asjakohane. 11
(12)3-07-951
- Põhimõtteliselt on õige kaebuse esitaja seisukoht, et valla haldusorganilt väljamõistetud menetluskulud kannab lõppastmes Pihtla vald kui juriidiline isik. Siiski on kohtuotsus ebatäpne, kuna menetluskulude kandjana pole märgitud Pihtla vald või käesolevas vaidluses pooleks olnud valla haldusorgan. Ringkonnakohus muudab kohtuotsuse resolutiivosa selliselt, et menetluskulud mõistetakse välja Pihtla Vallavolikogult. III
- Eeltoodud põhjendustel jääb apellatsioonkaebus rahuldamata.
- Apellatsioonimenetluses on kaebuse esitaja taotlenud apellandilt menetluskulude väljamõistmist, mis apellandi esitatud dokumentidest nähtuvalt seisnevad esindajatasus, mis 29.01.2008 arve nr 2008/01/013 summas 18 962,60 kr, 08.02.2008 arve nr 2008/02/005K (osaline kreeditarve arvele nr 2008/01/013 summas -5 715,13 kr) ja 15.02.2008 arve nr 2008/02/006 summas 5 715,13 kr kohaselt moodustavad kokku 18 962,60 kr. Kohtule on esitatud tõendid üksnes arve nr 2008/01/013 tasumise kohta (pangaväljavõte tl 176). Arvele nr 2008/01/013 lisatud spetsifikatsioonist nähtuvalt seisneb põhiline osa arvel näidatud teenusest vastuapellatsioonkaebuse koostamises, mille ringkonnakohus on tagastanud kaebuse esitajale 18.02.2008 määrusega (tl 197). Seetõttu ei pea ringkonnakohus arvel näidatud kulusid põhjendatuks, mistõttu jääb kaebuse esitaja taotlus apellatsiooniastme menetluskulude väljamõistmiseks rahuldamata. Lauri Madise Lilianne Aasma Ruth Virkus 12
(12)