KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Viive Ligi, Kaire Pikamäe ja Silvia Truman Otsuse tegemise aeg ja koht 17. veebruar 2009, Tallinn Haldusasja number 3-07-23
) § 92 lg 1 järgi tema enda kanda. Põhjendused: 1)
§ 7
lg 1 kohaselt võib kaebusega halduskohtusse pöörduda isik, kes leiab, et haldusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Kaebuse avalik-õigusliku suhte olemasolu või selle puudumise või haldusakti või toimingu õigusvastasuse kindlakstegemiseks võib esitada isik, kellel on selleks põhjendatud huvi. Vastavalt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg-le 1 on haldusakt haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel avalik-õiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri või muu õigusakt. Hetkel kehtivate ja käesolevas haldusasjas vaidlustatud käskkirjade sisu (arvestades keskkonnaministri 28.12.2007 käskkirja nr 1435 p-ga 2 tehtud muudatusi) on keskkonnaministri 27.09.2007 käskkirja nr 1075 puhul järgmine: „
- Kiita heaks Pärnu jõel paiknevate Türi, Jändja, Kurgja ja Sindi paisudele kalapääsude rajamise keskkonnamõju hindamise aruanne.
- Keskkonnaministeeriumi veeosakonnal tuleb tagada käesoleva käskkirja p-s 1 nimetatud jõe osas Euroopa Liidu veepoliitika raamdirektiivi (2000/60/EÜ) alusel püstitatud eesmärgi täitmine, arvestades koostatud keskkonnamõju hindamise aruandes esitatuga. Veeosakond peab teavitama Keskkonnaministeeriumi maakondade keskkonnateenistusi keskkonnamõju hindamise aruandest, et selles esitatud teabega saaks vajadusel arvestada asjakohaste tegevuslubade taotluste menetlemisel.“ ning keskkonnaministri 27.09.2007 käskkirja nr 1076 puhul järgmine: „
- Kiita heaks Loobu jõel paiknevatele Joaveski hüdroelektrijaama ja Loobu paisudele kalapääsude rajamise keskkonnamõju hindamise aruanne.
- Keskkonnaministeeriumi veeosakonnal tuleb tagada käesoleva käskkirja p-s 1 nimetatud jõe osas Euroopa Liidu veepoliitika raamdirektiivi (2000/60/EÜ) alusel püstitatud eesmärgi täitmine, arvestades koostatud keskkonnamõju hindamise aruandes esitatuga. 3
(6)3-07-2349 Veeosakond peab teavitama Keskkonnaministeeriumi maakondade keskkonnateenistusi keskkonnamõju hindamise aruandest, et selles esitatud teabega saaks vajadusel arvestada asjakohaste tegevuslubade taotluste menetlemisel.“ 17.01.2008 saatis Keskkonnaministeeriumi kantsler keskkonnateenistustele ringkirja (II kd tl 6566), milles selgitas käskkirjade sisu: „Keskkonnaministri käskkirja kohaselt tuleb endiselt tagada projekti raames käsitletud jõgede osas Euroopa Liidu veepoliitika raamdirektiivi (2000/60/EÜ) alusel püstitatud eesmärgi täitmine, arvestades koostatud keskkonnamõju hindamise aruannetes esitatuga. See aga ei tähenda, et keskkonnateenistused peaksid juba paisude jaoks antud tegevusload ja nende tingimused üle vaatama, arvestades keskkonnamõju hindamise tulemusi. St et kui Keskkonnaministeeriumilt ja maakonna keskkonnateenistustelt taotletakse paisude jaoks asjakohast tegevusluba, tuleb loa taotluse menetlemisel arvestada ka keskkonnamõju hindamise aruannetes esitatud teabega – siiski kui eksperthinnangu või taustamaterjalina (nt saamaks teavet jõgede seisundi kohta, et otsustada keskkonnamõju hindamise algatamise vajalikkuse üle; otsustamisel, missuguseid keskkonnaaspekte ja erinevaid kavandatava tegevuse lahendusi tuleks käsitleda taotluse menetlemise käigus algatatud keskkonnamõju hindamise aruandes; milliseid lubades nimetatavaid keskkonnanõudeid kaaluda jms)“. 2) Käskkirjad nende kehtivas redaktsioonis koos Keskkonnaministeeriumi kantsleri poolt antud selgitustega koosmõjus ei riku kaebaja subjektiivseid õigusi. Tegemist ei ole haldusaktidega HMS § 51 lg 1 tähenduses, need ei tekita kaebajale mingeid kohustusi ega õigusi, ei muuda ega lõpeta neid. Tegemist on riigi poolt läbiviidud uurimusega jõgede hetkeseisu kindlaksmääramiseks, mis iseenesest kujutab eksperthinnangut. Seega ei puutu kaevatud käskkirjad kaebaja õigustesse ja kaebajal puudub nende tühistamiseks kaebeõigus
§ 7lg 1 tähenduses.
Keskkonnamõju hindamise aruandeid ei saa vaidlustada lõppaktist (tegevusloa andmisest keeldumine vms) sõltumatult, vaid koos aktiga, mis lõppastmes isiku õigusi riivab. 3) Kaebaja kartus, et heakskiidetud keskkonnamõju hindamise aruanded võivad mõjutada talle tegevuslubade andmist tulevikus, ei ole kohtus tühistamiskaebusega kaitstav. Riigivastutuse seaduse (RVastS) § 5 lg 1 kohaselt võib isik nõuda haldusakti andmata jätmist või halduse toimingu sooritamata jätmist, kui haldusakt või toiming rikuks tema õigusi ja tooks tõenäoliselt endaga kaasa tagajärje, mida ei saaks kõrvaldada haldusakti või toimingu hilisemal vaidlustamisel. Kui loa andmise menetluses rikutakse kaebaja õigusi, saab ta oma õigusi kaitsta halduskohtumenetluses loa andmisest keeldumise otsust vaidlustades, esitades kaebuse põhjendustes ka argumendid keskkonnamõju hindamise aruande kohta, kui see peaks vajalik olema. 4) Puudub alus tuvastada ka aktide õigusvastasus, kuna kaebaja ei ole selleks väljendanud põhjendatud huvi. Kaebaja õigused on kaitstavad alles siis, kui tema suhtes antakse tema õigusi riivav haldusakt või sooritatakse vastav toiming. Seetõttu ei hinda kohus kaebust sisuliselt. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONKAEBUSE MENETLUSES 7. AS Raju apellatsioonkaebuses palutakse tühistada halduskohtu otsus osas, millega jäeti kaebaja menetluskulud tema enda kanda, ning teha uus otsus, millega jätta menetluskulud vastustaja kanda. Põhjendused: 1) Vaidlustatud käskkirjad puudutasid nende vastuvõtmisel ja tühistamiskaebuste esitamise ajal kaebaja õigusi. Käskkiri nr 1075 võeti vastu sõnastuses: “1. Kiita heaks Pärnu jõel paiknevatele Türi, Jändja, Kurgja ja Sindi paisudele kalapääsude rajamise keskkonnamõju hindamise aruanne. 4
(6)3-07-2349
- Keskkonnakorralduse asekantsleril tuleb korraldada kavandatava tegevuse lahenduse valiku osas Türi, Jändja, Kurgja ja Sindi paisude omanikega kokkulepete saavutamine. Vajadusel kasutada kokkulepete saavuutamisel ekspertide abi.
- Kavandatava tegevuse elluviimisel tuleb järgida keskkonnamõju hindamise aruande p-des 7.4.9 ja 9 nimetatud soovitusi negatiivse keskkonnamõju vältimiseks ja leevendamiseks”. ja käskkiri nr 1076 sõnastuses: “
- Kiita heaks Loobu jõel paiknevatele Joaveski hüdroelektrijaama ja Loobu paisudele kalapääsude rajamise keskkonnamõju hindamise aruanne.
- Keskkonnakorralduse asekantsleril tuleb korraldada kavandatava tegevuse lahenduse valiku osas Joaveski hüdroelektrijaama ja Loobu paisude omanikega kokkulepete saavutamine. Vajadusel kasutada kokkulepete saavuutamisel ekspertide abi.
- Kavandatava tegevuse elluviimisel tuleb järgida keskkonnamõju hindamise aruande p-des 7.4.10 ja 9 nimetatud soovitusi negatiivse keskkonnamõju vältimiseks ja leevendamiseks”. Käskkirjade p-s 3 viidatud keskkonnamõju hindamise aruande p-s 9 olid fikseeritud keskkonnanõuded (kalastiku kaitse nõuded, Natura 2000 ala kaitse-eesmärkidest tulenevad nõuded, ehitiste ekspluatatsiooninõuded, avaliku kasutuse nõuded jm nõuded), millest enamik puudutas otseselt kaebajat. Pärast kaebuste esitamist võttis Keskkonnaministeerium 28.12.2007 vastu käskkirja nr 1435, millega muudeti vaidlustatud käskkirju. Kaebused jäeti rahuldamata seetõttu, et vastustaja kõrvaldas pärast kaebuste esitamist vaidlustatud käskkirjade mõju kaebaja õigustele, millega langes ära tühistamiskaebuse eeldusena vajalik kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumine ja mille tulemusena ei saa vaidlustatud käskkirju käsitleda enam haldusaktidena HMS § 51 lg 1 tähenduses. 2)
ei reguleeri menetluskulude jaotamist poolte vahel olukorras, kus kaebus jäetakse rahuldamata seetõttu, et haldusorgan on pärast kaebuse esitamist kõrvaldanud vaidlustatud akti mõju kaebaja õigustele vastava akti muutmise kaudu. Tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 8 lg-d 2 ja 3 sätestavad, et menetlussuhet reguleeriva seadusesätte puudumisel kohaldab kohus sätet, mis reguleerib vaieldavale suhtele lähedast suhet. Kui vaieldavale suhtele lähedast suhet reguleeriv säte samuti puudub, lähtub kohus õiguse üldisest mõttest. Kuna käesoleval juhul kõrvaldas haldusorgan ise vaidlustatud haldusakti mõju kaebaja õigustele pärast kaebuse esitamist, oleks kohus pidanud menetluskulude jaotamisel kohaldama
§ 92
lg 5, mille järgi kannab kohtukulud vastustaja, kui kohus lõpetab menetluse seetõttu, et kaevatav haldusakt on kehtetuks tunnistatud. 8. Keskkonnaministeerium palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Vaidlustatud käskkirjad ei ole kunagi mõjutanud kaebaja subjektiivseid õigusi ega ole olnud haldusaktid HMS § 51 lg 1 tähenduses. Tegemist on internsete aktidega, mis kaebaja õigusi kuidagi ei mõjutanud ega rikkunud. Käskkirjade muutmise tingis kaebaja ekslik arusaam, et käskkirjad on käsitletavad kaevatavate haldusaktidena ja võivad rikkuda tema subjektiivseid õigusi. Käskkirjade sõnastuse muutmine oli poolte kompromissi tulemus. Seetõttu ei saa menetluskulude jaotamisel kohaldada
§ 92lg 5.
Viidatud sätte kohaldamine oleks tähendanud halduskohtu veendumust, et käskkirjad olid muutmisele eelnenud redaktsioonis käsitletavad kaebaja subjektiivseid õigusi rikkuvate haldusaktidena HMS § 51 lg 1 tähenduses. 5
(6)3-07-2349 RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 9. Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebuses toodud põhjendused ei anna alust apellatsioonkaebuse rahuldamiseks ja halduskohtu otsuse tühistamiseks. 10.
§ 7
lg 1 järgi võib kaebusega halduskohtusse pöörduda isik, kes leiab, et haldusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. HMS § 51 lg 1 kohaselt on haldusakt haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel avalikõiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri või muu õigusakt.
§ 4
lg 1 kohaselt on haldusaktiks, mille peale võib halduskohtusse kaevata, avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitva asutuse, ametniku või muu isiku korraldus, käskkiri, otsus, ettekirjutus või muu õigusakt, mis on antud avalik-õiguslikes suhetes üksikjuhtumi reguleerimiseks. 11. Vaidlustatud käskkirjad ei ole haldusaktid HMS § 51 lg 1 ja
§ 4
lg 1 tähenduses ning kaebajal puudub
§ 7
lg 1 alusel kaebeõigus, kuna käskkirjad ei ole suunatud kaebaja õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele ega lõpetamisele. Kaebaja ei ole nende käskkirjade adressaat.
- Käskkirjade ja nende seletuskirjade kohaselt oli kavandatava tegevuse eesmärgiks käskkirjades nimetatud jõgede ökoloogilise kvaliteedi parandamine ja nende hea seisundi saavutamine, mis vastaks Euroopa Liidu veepoliitika raamdirektiivi kriteeriumidele. Kavandatava tegevuse eesmärkide saavutamiseks pakuti välja mitmeid variante ning lõplik lahendusvalik pidi selguma Keskkonnaministeeriumi ja käskkirjades nimetatud jõgedel asuvate paisude omanike kokkuleppel. Seejuures tuli edaspidi kavandatava tegevuse elluviimisel lähtuda keskkonnamõju hindamise aruandes nimetatud soovitustest negatiivse keskkonnamõju vältimiseks või leevendamiseks. Seega puudub vaidlusalustel käskkirjadel haldusväline mõju. Käskkirjadega määrati kindlaks haldusorgani edasine tegevus Euroopa Liidu direktiivis ettenähtud nõuete saavutamiseks. Sellega ei reguleeritud veel kaebaja õigusi ega vabadusi, vaid kohustati ministeeriumi asekantslerit saavutama kaebajaga kokkulepe edasise tegevuse osas. Järelikult on tegemist toiminguga HMS § 106 lg 1 tähenduses.
- Käskkirjad ei rikkunud kaebaja õigusi ka nende esialgses sõnastuses. Käskkirjade p-s 3 toodud kohustus järgida keskkonnamõju hindamise aruandes toodud soovitusi ei olnud suunatud konkreetselt kaebajale kui paisu omanikule, vaid määras kindlaks tingimused, millistest Keskkonnaministeerium lähtub järgnevate tegevuste lubamisel.
- Kuna vaidlustatud käskkirjad ei rikkunud juba nende esialgses sõnastuses kaebaja õigusi, siis puudus kaebajal algusest peale kaebeõigus ning menetluskulude tema kanda jätmine oli põhjendatud. Puudub võimalus kohaldada analoogia korras
§ 92
lg 5, kuna vastustaja poolt vaidlusaluste käskkirjade sõnastuse muutmise puhul ei olnud tegemist kaebaja õigusi rikkuva haldusakti tühistamisega, vaid käskkirjade sõnastuse täpsustamisega. Kohtunikud Silvia Truman Kaire Pikamäe Viive Ligi 6
(6)