3-07-2349/19

3-07-2349 KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Halduskohus Kohtukoosseis Maret Altnurme Otsuse tegemise aeg ja koht

1. august
2. a Tallinn Haldusasja number 3-07-2349 Haldusasi AS Raju (end AS Maru) kaebused Keskkonnaministeeriumi 27.09.2007 käskkirjade nr 1075 ja 1076 osalise tühistamise nõudes. Asja läbivaatamise kuupäev 06.08.
3. Menetlusosalised Marko Kaevando – kaebuse esitaja AS Raju volitatud esindaja; Meelis Männiste – vastustaja Keskkonnaministeeriumi volitatud esindaja. RESOLUTSIOON Jätta kaebused rahuldamata menetluskulud tema enda kanda. ja kaebaja Edasikaebamise kord Otsuse peale on õigus 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavakstegemisest 19.08.2008 arvates esitada apellatsioonkaebus vahetult Tallinna Ringkonnakohtule. Asjaolud AS-ile Raju (end AS Maru) kuuluvad Pärnu jõel asuvad Sindi paisu rajatised - betoonpais, kalatrepp ning kaldakindlustus. Samuti kuulub AS-ile Raju Harjumaal Kuusalu vallas Joaveski külas asuv Joaveski kinnistu. Kinnistul asub hüdroelektrijaam, mis on kaebuse esitaja poolt rendile antud AS-ile Veejaam, kellele on elektrienergia tootmiseks ning selle eesmärgil Loobu jõe paisutamiseks ja tõkestamiseks 01.09.2005 väljastatud vee erikasutusluba kehtivustähtajaga 31.08.
4. AS Raju esitas 14.04.2003 Pärnumaa keskkonnateenistusele taotluse vee erikasutusloa väljastamiseks Pärnu jõe Sindi paisule ja paremkalda kinnistule hüdroelektrijaama ning kalapääsu rajamiseks. Nimetatud taotluse menetlemise raames algatas Pärnumaa keskkonnateenistus 23.04.2003 Sindi hüdrosõlme keskkonnamõju hindamise, mille tulemusena koostatud aruanne kiideti heaks keskkonnaministeeriumi poolt 28.06.2005 kirjaga. 1 Keskkonnaministeeriumi 24.04.2006 käskkirjaga nr 504 algatati Ühtekuuluvusfondi tehnilise abi projekti 2003/EE/16/P/PA/012 „Vooluveekogude ökoloogilise kvaliteedi parandamine“ raames keskkonnamõju hindamine muuhulgas Loobu jõel paiknevale Joaveski hüdroelektrijaamale ning Pärnu jõel paikneva Sindi paisule parima võimaliku lahenduse väljaselgitamiseks, saavutamaks veekogu head seisundit. Keskkonnaministeeriumi 27.09.2007 käskkirjadega nr 1075 ja 1076 kiideti heaks Pärnu jõel paiknevate Türi, Jändja, Kurgja ja Sindi paisudele kalapääsude rajamise keskkonnamõju hindamise aruanne ning Loobu jõel paiknevatele Joaveski HEJ ja Loobu paisudele kalapääsude rajamise keskkonnamõju hindamise aruanne. AS Raju esitas Tallinna Halduskohtule kaebused Keskkonnaministeeriumi 27.09.2007 käskkirjade nr 1075 ja 1076 osalise tühistamise nõudes. Kaebuste sisu Kaebuse esitaja leiab, et keskkonnaministeeriumi 27.09.2007 käskkirjad nr 1075 ja 1076 on Joaveski HEJ ja Sindi paisu puudutavas osas õigusvastased ja kuuluvad tühistamisele. Õigusvastasus tuleneb asjaolust, et keskkonnamõju hindamise menetluse läbiviimine oli tervikuna ebaseaduslik. KeHJS § 3 kohaselt hinnatakse keskkonnamõju, kui taotletakse tegevusluba või selle muutmist ning tegevusloa taotlemise või muutmise põhjuseks olev kavandatav tegevus toob eeldatavalt kaasa olulise keskkonnamõju, samuti kui kavandatakse tegevust, mis võib üksi või koostoimes teiste tegevustega eeldatavasti oluliselt mõjutada Natura 2000 võrgustiku ala. Käesoleval juhul on viidatud KMH algatamisel keskkonnaministeeriumi 24.04.2006 käskkirjaga viidatud KeHJS § 3 p-le
5. Arvestades KeHJS § 2 lg 1 ja § 6 lg 1 ja lg 2 sätteid koosmõjus leiab kaebuse esitaja, et keskkonnamõju hindamise läbiviimiseks on KeHJS § 3 kohaselt alust üksnes seoses konkreetse tegevuse kavandamisega, mis eeldab tegevusloa olemasolu või mis võib mõjutada Natura 2000 võrgustiku ala. Käesoleval juhul keskkonnamõju hindamise läbiviimiseks selline alus puudus. Keskkonnaministeeriumi 24.04.2006 käskkirja p-dest 1 ja 2 nähtuvalt käsitleti kavandatava tegevusena KeHJS § 3 tähenduses paisudele (sh Joaveski HEJ ja Sindi paisule) parima võimaliku lahenduse väljaselgitamist, saavutamaks veekogude head seisundit. Sisuliselt ei ole keskkonnamõju hindamise läbiviimise aluseks mitte konkreetne kavandatav olulise keskkonnamõjuga tegevus, vaid keskkonnaministeeriumi soov selgitada välja võimalikud meetmed Loobu ja Pärnu jõe (sh kalastiku) seisundi parandamiseks. Kaebaja esitaja arvates ei saa eeltoodu olla keskkonnamõju hindamise aluseks KeHJS § 3 järgi. Samal põhjusel ei saa Keskkonnaministeerium olla keskkonnamõju hindamist korraldavaks isikuks KeHJS § 8 lg 1 tähenduses. Keskkonnaministeerium ise tegevusi ei kavanda ning selleks puudub tal ka õiguslik võimalus, kuna Joaveski HEJ ja Sindi paisu rajatised kuuluvad AS-ile Raju. Keskkonnamõju hindamise aruanne ei ole kooskõlas kinnitatud keskkonnamõju hindamise programmiga ega õigusaktidega. Aruandest ei selgu, millisel meetodil on kavandatud tegevuste maksumust hinnatud. Joaveski HEJ puhul maksumuse hindamisel ei ole arvestatud sellega, et parimaks hinnatud variandi 1 (paisu täielik lammutamine, looduslähedase kärestiku taastamine, paisjärve puhastamine settest) rakendamine eeldab paisu eelnevat väljaostmist kaebuse esitajalt. Samuti on jäetud aruandes hindamata ja arvestamata kavandatavate tegevuste variantide 1, 2, 3 ja 4 rakendamise mõju AS-ile Veejaam, kellele on väljastatud vee erikasutusluba. Samuti on jäänud hindamata kavandatava tegevuse mõju nendele isikutele, kelle majandustegevus on seotud Sindi paisu rajatiste ja paisjärve kasutamisega või kes planeerivad sellise tegevuse alustamist lähitulevikus. AS Raju on teinud märkimisväärseid kulutusi Sindi paisule hüdroelektrijaama rajamiseks ja elektrienergia tootmise alustamiseks, mis enamike aruandes käsitletud tegevusvariantide puhul (peale variantide 1 ja 6) on võimatu. 2 Kaebuse esitaja leiab, et vaidlustatud käskkiri nr 1076 rikub tema kui Joaveski HEJ omaniku õigusi. Nagu eespool näidatud, kaasneb enamike aruandes käsitletud kavandatavate tegevuste variantide rakendamisega elektritootmise võimatus kaebuse esitajale kuuluval kinnistul paiknevas Joaveski HEJ-s. On ilmne, et see toob kaasa kaebajale kuuluva kinnistu (mille sihtotstarbeks on 60% ulatuses tootmismaa) turuväärtuse languse ning seda mitte üksnes variandi 1 rakendamise puhul, vaid kõigi eelnimetatud variantide elluviimisel. Samuti on ilmne, et vaidlustatud käskkirjaga nr 1075 heakskiidetud aruanne võib mõjutada AS Raju poolt kavandatavat tegevust Sindi paisul, sh võimalusi kehtiva vee erikasutusloaga lubatud tegevuse, so Pärnu jõe paremkaldale hüdroelektrijaama ehitamise ja kalapääsu rajamise ning jõe vasakkaldal paikneva kalapääsu rekonstrueerimise, elluviimist. AS Raju poolt kavandatud tegevuse elluviimiseks on koostatud detailplaneering, mille vastuvõtmine ja kehtestamine eeldab Pärnu jõe kalda ehituskeeluvööndi vähendamist, milleks peab nõusoleku andma keskkonnaminister. Keskkonnaminister ei ole Sauga Vallavalitsuse sellekohast taotlust sisuliselt läbi vaadanud ega ole vastanud ka kaebuse esitaja korduvatele kirjalikele järelepärimistele. Vastustaja Keskkonnaministeeriumi vastulause ja taotlus Vastustaja vaidleb esitatud kaebusele täies ulatuses vastu. Vastustaja leiab, et vaidlustatud käskkirjad ei ole kaevatavad haldusaktid, mille õiguspärasust oleks võimalik kohtulikus korras kontrollida ja mis rikuks kaebaja kui haldusvälise isiku õigusi. Vastustaja hinnangul on tegemist internse aktiga, mille eesmärgiks oli kiita heaks Ühtekuuluvusfondi tehnilise abi projekti 2003/EE/16/P/PA/012 „Vooluveekogude ökoloogilise kvaliteedi parandamine" raames tehtu. KMH ja selle raames valminud aruanne oli tegelikkuses laiapõhjaline eksperthinnang, mis pidi andma riigi jaoks vastuse küsimusele millised on parimad võimalikud lahendused Pärnu ja Loobu jõel paiknevate paisude osas, saavutamaks jõgede head seisundit. Käskkirjadega ei panda isikutele kohustusi ega anta õigusi, tegemist ei ole tahteavaldusega õigussuhte reguleerimisel. Samuti ei ole tegemist avalik-õigusliku suhtega ja regulatsioon ei ole suunatud haldusvälisele isikule. Käskkirjad ei tekita kaebuse esitajale õigusi või kohustusi, samuti ei muuda või lõpeta neid. Seega vastupidiselt kaebuse esitajale ei näe vastustaja seoseid käskkirjadega aruannete heakskiitmisel ja võimalikel takistustel AS Raju poolt plaanitud tegevuse elluviimisel. Mis puutub kaebaja väitesse, et „ei saa välistada, et aruande alusel muudetakse AS-ile Raju väljastatud vee-erikasutusluba või keeldutakse uue erikasutusloa väljastamisest pärast väljastatud loa kehtivusaja möödumist", siis leiame, et juba väljastatud lubade muutmine või uue loa väljastamisest keeldumine ei ole - sõltumata vaidlusalustest käskkirjadest - lõplikult välistatud nii või teisiti. Samas leiame, et menetlus vee-erikasutusloa muutmisel ja peale kehtivusaja lõppu uue loa väljastamisest keeldumine allub haldusmenetluse normidele ja on täiesti teostatav ilma keskkonnaministri käskkirjaga heakskiidetud keskkonnamõju hindamise aruandeta. Luba muudetakse või selle väljastamisest keeldutakse üldjuhul kaalutlusõiguse kohaselt. Diskretsiooni rakendamisel peab haldusorgan selgitama välja kõik asjas tähtust omavad asjaolud, mis omakorda peavad olema piisavalt tõendatud. Isegi kui asuda seisukohale, et käskkirjad on vaidlustatavad haldusaktid või toimingud ning rikuvad kaebuse esitaja õigusi, ei saa vastustaja nõustuda kaebuse esitaja esitatud seisukohtadega. Vastustaja nõustub, et KMH aluseks ei olnud antud juhul mitte konkreetne kavandatav tegevus, vaid Keskkonnaministeeriumi soov selgitada välja, millised on parimad võimalikud lahendused, saavutamaks jõgede head seisundit. Tegemist ei olnud klassikalises mõttes KMH läbiviimisega, vaid riigi taotlusliku sooviga KMH menetluse reegleid järgides saada võimalikult ammendav ülevaade sellest, kuidas ja mida oleks vaja Pärnu jõe ja Loobu jõe hea seisundi saavutamiseks teha. KMH formaadi rakendamisel lähtus Keskkonnaministeerium eeldusest, et aruandes esitatud meetmeid jõgede parema seisundi rakendamiseks on võimalik rakendada ainult paisutusrajatiste omanike tahte kohaselt. 3 KMH aruanne ei pea vastustaja hinnangul muutuma majandusanalüüsiks, selles on esitatud vaid tehtud arvutuste kokkuvõte. Seega ei ole asjakohased kaebaja etteheited majandusanalüüsi puudumise osas ja aruannete mittevastavuse osas programmidele. Vastustaja leiab, et KHM läbiviimine oli seaduslik. Kaebuse esitaja poolt nimetatud väidetavad rikkumised ei anna alust pidada KHM menetluse läbiviimist ebaseaduslikuks ja käskkirju õigusvastaseks. Vastustaja palub jätta esitatud kaebused rahuldamata ja kaebaja poolt kantud menetluskulud väljamõistmata. Kohtuistung Kohtuistungil jäid pooled kohtule kirjalikult esitatud seisukohtade ja taotluste juurde. KOHTU PÕHJENDUSED Kohus on seisukohal, et kaebused on põhjendamata ja nende rahuldamiseks puudub alus. Kohtu argumendid on alljärgnevad. HKMS § 7 lg 1 kohaselt võib kaebusega halduskohtusse pöörduda isik, kes leiab, et haldusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Kaebuse avalik-õigusliku suhte olemasolu või selle puudumise või haldusakti või toimingu õigusvastasuse kindlakstegemiseks võib esitada isik, kellel on selleks põhjendatud huvi. Vastavalt HMS § 51 lg-le 1 on haldusakt haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel avalikõiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri või muu õigusakt. HMS § 106 lg 1 järgi on toiming haldusorgani tegevus, mis ei ole õigusakti andmine ja mida ei sooritata tsiviilõigussuhtes. Hetkel kehtivate ja käesolevas haldusasjas vaidlustatud käskkirjade sisu (arvestades keskkonnaministri 28.12.2007 käskkirja nr 1435 p-ga 2 tehtud muudatusi) on keskkonnaministri 27.09.2007 käskkirja nr 1075 puhul järgmine:
6. Kiita heaks Pärnu jõel paiknevate Türi, Jändja, Kurgja ja Sindi paisudele kalapääsude rajamise KMH aruanne.
7. Keskkonnaministeeriumi veeosakonnal tuleb tagada käesoleva käskkirja punktis 1 nimetatud jõe osas EL Veepoliitika raamdirektiivi (2000/60/EÜ) alusel püstitatud eesmärgi täitmine, arvestades koostatud KMH aruandes esitatuga. Veeosakond peab teavitama Keskkonnaministeeriumi maakondade keskkonnateenistusi KMH aruandest, et selles esitatud teabega saaks vajadusel arvestada asjakohaste tegevuslubade taotluste menetlemisel; ning keskkonnaministri 27.09.2007 käskkirja nr 1076 puhul järgmine:
8. Kiita heaks Loobu jõel paiknevatele Joaveski HEJ ja Loobu paisudele kalapääsude rajamise KMH aruanne.
9. Keskkonnaministeeriumi veeosakonnal tuleb tagada käesoleva käskkirja punktis 1 nimetatud jõe osas EL Veepoliitika raamdirektiivi (2000/60/EÜ) alusel püstitatud eesmärgi täitmine, arvestades koostatud KMH aruandes esitatuga. Veeosakond peab teavitama Keskkonnaministeeriumi maakondade keskkonnateenistusi KMH aruandest, et selles esitatud teabega saaks vajadusel arvestada asjakohaste tegevuslubade taotluste menetlemisel. 4 17.01.2008 saatis Keskkonnaministeeriumi kantsler keskkonnateenistustele ringkirja (II kd tl 65-66), milles selgitas ülalmärgitud käskkirjade sisu: „Keskkonnaministri käskkirja kohaselt tuleb endiselt tagada projekti raames käsitletud jõgede osas EL veepoliitika raamdirektiivi (2000/60/EÜ) alusel püstitatud eesmärgi täitmine, arvestades koostatud KMH aruannetes esitatuga. See aga ei tähenda, et keskkonnateenistused peaksid juba paisude jaoks antud tegevusload ja nende tingimused üle vaatama, arvestades KMH tulemusi. See tähendab, et kui Keskkonnaministeeriumilt ja maakonna keskkonnateenistustelt taotletakse paisude jaoks asjakohast tegevusluba, tuleb loa taotluse menetlemisel arvestada ka KMH aruannetes esitatud teabega – siiski kui eksperthinnangu või taustamaterjalina (nt saamaks teavet jõgede seisundi kohta, et otsustada KMH algatamise vajalikkuse üle; otsustamisel, missuguseid keskkonnaaspekte ja erinevaid kavandatava tegevuse lahendusi tuleks käsitleda taotluse menetlemise käigus algatatud KMH aruandes; milliseid lubades nimetatavaid keskkonnanõudeid kaaluda jms)“. Käskkirju nende kehtivas redaktsioonis koos Keskkonnaministeeriumi kantsleri poolt antud selgitustega koosmõjus vaadeldes saab kohus asuda seisukohale, et kaevatud käskkirjad ei riku kaebuse esitaja subjektiivseid õigusi mingilgi määral. Tegemist ei ole haldusaktidega HMS § 51 lg 1 tähenduses - need ei tekita kaebuse esitajale mingeid kohustusi ega õigusi, ei muuda ega lõpeta neid. Tegemist on riigi poolt läbiviidud uurimusega jõgede hetkeseisu kindlaksmääramiseks, mis iseenesest kujutab eksperthinnangut. Seega ei puutu kaevatud käskkirjad kaebaja õigustesse, mistõttu puudub kaebajal nende aktide vaidlustamiseks (tühistamiseks) kaebeõigus HKMS § 7 lg 1 tähenduses. KMH aruandeid ei saa vaidlustada lõppaktist (n tegevusloa andmisest keeldumine vms) sõltumatult, vaid koos aktiga, mis lõppastmes isiku õigusi riivab. Kaebaja on oma kaebustes viidanud kartustele, et heakskiidetud KMH aruanded võivad mõjutada talle tegevuslubade andmist tulevikus. Kohus märgib, et üksnes kellegi subjektiivne kartus ei ole kohtus tühistamiskaebusega kaitstav. Nii sätestab ka RVS § 5 lg 1, et isik võib nõuda haldusakti andmata jätmist või halduse toimingu sooritamata jätmist (sisuliselt soovib kaebaja käesoleva kaebusega ju tagada endale tegevuslubade andmise tulevikus KMH aruandest sõltumatult), kui haldusakt või toiming rikuks tema õigusi ja tooks tõenäoliselt endaga kaasa tagajärje, mida ei saaks kõrvaldada haldusakti või toimingu hilisemal vaidlustamisel. Kui kaebaja õigusi peaks tõepoolest rikutama n loa andmise menetluses, saab kaebaja oma õigusi kaitsta halduskohtumenetluses loa andmisest keeldumise otsust vaidlustades, esitades kaebuse põhjendustes ka argumendid KMH aruande kohta, kui see peaks olema vajalik. Kõike eelnevat kokku võttes on kohus seisukohal, et esitatud tühistamiskaebuse rahuldamiseks puudub alus, kuna aktid ei riku kaebuse esitaja subjektiivseid õigusi. Ka puudub alus tuvastada aktide õigusvastasus, kuna kaebaja ei ole selleks väljendanud põhjendatud huvi. Kaebaja õigused on kaitstavad alles siis, kui tema suhtes antakse tema õigusi riivav haldusakt või sooritatakse vastav toiming. Seetõttu ei pea kohus andma hinnangut ka kaebusele sisuliselt. Kaebus jääb rahuldamata ja kaebaja menetluskulud vastavalt HKMS § 92 lg-le 1 tema enda kanda. Maret Altnurme Kohtunik 5