) tulenevad avalik-õiguslikud kohustused ning piirangud kinnisomandi kasutamisel. Vaidlustatud määrus on ebaselge ja täielikult motiveerimata, mistõttu ei ole võimalik kontrollida, kas talle kuuluvatele kinnisasjadele hoiuala kaitserežiimi kehtestamise eeldused on täidetud. Määruses puuduvad igasugused põhjendused selle kohta, millised on konkreetsete kinnistute hoiualana kaitse alla võtmise põhjendused ehk millised elupaigad ja elupaigatüübid kinnistul on ning miks need loodusväärtused tingivad just hoiuala kaitserežiimi kehtestamise ning miks on kinnistud kaitse alla võetud just sellistes piirides nagu nähtub vaidlustatud määruse lisaks olevalt kaardilt. Ebapiisavad on määruse põhjendused, milles käsitletakse Tagamõisa hoiuala kui terviku kaitse-eesmärki läbi kaitset vajavate elupaigatüüpide, elupaikade ja liikide loetelu. Määruses ei ole tehtud isegi viidet muudele allikatele, kust asjakohaseid põhjendusi leida. Haldusakti põhjendamispuudusi ei saa õigustada sellega, et põhjenduste lisamisel muutuks akti maht liialt suureks või akt ise 2
-s sätestatud haldusmenetluse nõudeid ning ei ole lähtutud hea halduse põhimõtetest. Hoiuala moodustamise menetluse algatamisel pole järgitud
sätteid – pole tehtud põhistatud ettepanekut ega läbi viidud kaitse alla võtmise põhjendatuse ja kavandatavate piirangute otstarbekuse ekspertiisi. Kuna just ekspertiisi käigus oleks pidanud välja selgitatama kaitstavate loodusväärtuste olemasolu ja ulatuse ning ka selle, kas nende kaitsmine hoiuala režiimiga on otstarbekas, on tegemist selliste oluliste menetlusnõuete rikkumisega, mis mõjutasid asja otsustamist. Kaebajat ei teavitatud hoiuala moodustamisest
lg-tes 4 ja 5 sätestatud korras, kusjuures seal sätestatule ei vasta ka vastustaja poolt Joeli ja Sinilille kinnistute eelmistele omanikele saadetud hoiuala moodustamise teated, kuna neis puudus selgitus hoiuala moodustamise puutumuse kohta konkreetsete kinnistutega, hoiuala moodustamise tegelike tagajärgede ning ka loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepaneku või otsuse eelnõuga tutvumise võimaluste kohta. Samuti ei saadetud kaebuse esitajale teadet vaidlustatud määruse teatavakstegemisest. Kuna vaidlustatud määrus riivab intensiivselt kaebaja kui hoiuala hulka arvatavate kinnistute omaniku õigusi, siis tulnuks nimetatud määrus kaebajale kohale toimetada. 3. Vabariigi Valitsus (keskkonnaministri kaudu) Põllumajandussaadused kaebus täies ulatuses rahuldamata. palus jätta OÜ Suviste Vaidlusalust määrust ei saa käsitleda üldkorraldusena ning see ei ole halduskohtumenetluses vaidlustatav. Hoiualade kaitse alla võtmisega ei kaasne kaebuse esitaja suhtes ühtegi õigust ega kohustust ning hoiuala kaitse alla võtmisega kaasnevad kitsendused on sedavõrd abstraktsed, et määrust ei saa pidada üldkorralduseks. Vastustaja rõhutab, et konkreetsed piirangud sõltuvad sellest, kuidas konkreetselt kaitsealused elupaigad hoiualal paiknevad. Õige ei ole kaebuse esitaja seisukoht, et määrusest või selle lisast ei ole võimalik välja lugeda, millises ulatuses täpselt kinnistud on kaitsealasse hõlmatud. Hoiualade piiride kulgemine on fikseeritud sisuliselt sama suurusjärgu täpsusega, mis iga üksiku maaüksuse piiride puhul. Lisaks on ka määruse normitehnilises märkuses nr 3 viidatud asutustele ja ka Maa-ameti veebilehele, kust on võimalik elektrooniliselt päringupõhiselt saada teavet täpsete hoiuala piiride kohta. Keskkonnaministeeriumi 29.05.2007 kirjaga nr 16-1/24626 on kaebuse esitajale selgitatud, millises osas jäävad kinnistud hoiuala piiresse ning millised loodusväärtused kaebaja kinnistutel paiknevad. Määrus on piisavalt põhjendatud, kuna selles on sätestatud ala kaitse-eesmärgid, millega piiritletakse see, mida alal kaitstakse. Määruses iga kinnisasja kaupa põhjenduste esitamine muudaks määruse liialt mahukaks ja raskesti jälgitavaks. Looduslike protsesside tõttu kooslused teatud piires muutuvad ja teisenevad ning kaitsealused liigid võivad muuta oma asukohta, mistõttu ei ole olukorra ülitäpne fikseerimine kinnistu kaupa tähtis. Tagamõisa 3
lg 5 nõuetele vastava teate Sinilille ja Joeli kinnistu toonastele omanikele, samuti avaldati vastavasisuline teade väljaandes Ametlikud Teadaanded ning avalikkust on teavitatud lisaks ajakirjanduse vahendusel ja korraldatud teabepäevade kaudu. Kaebuse esitaja pidi olema haldusmenetluse toimumisest teadlik. Käesoleval juhul ei kuulu kohaldamisele
lg-d 3 ja 4, kuivõrd hoiuala moodustamise ajendiks ei olnud vastavasisuline ettepanek, vaid riik algatas menetluse omal algatusel.
lg 1 alusel antud Vabariigi Valitsuse määrust tuleb käsitleda materiaalses mõttes halduse üksikaktina. HMS § 51 lg-s 2 nimetatakse haldusakti eriliigina üldkorraldust, mida defineeritakse samas kui üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele või asja avalikõigusliku seisundi muutmisele suunatud haldusakti. Vaidlusaluse Vabariigi Valitsuse määruse sisuks on konkreetselt piiritletud maa-ala hoiualana kaitse alla võtmine. Hoiualana kaitse alla võetud territoorium jaguneb aga konkreetselt piiritletud kinnisasjadeks ning kaitserežiimi sisuks olevaid kohustusi ja kitsendusi tuleb vaadelda eelkõige just omandikitsendustena. Vaidlustatud akti eesmärk on piirata avalik-õigusliku iseloomuga kitsenduste teel hoiualale jäävate kinnisasjade kasutamist. Seega on määrus suunatud asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele. Kohus ei nõustunud vastustaja seisukohaga, nagu ei saaks vaidlustatavat määrust üldkorralduseks pidada hoiuala kaitse alla võtmisega kaasnevate kitsenduste liialt abstraktse iseloomu tõttu. Kindlalt piiritletud maa-ala hoiualana kaitse alla võtmine puudutab konkreetseid kinnisasju ja nende kasutamist ning seega ei saa väita, et kitsendused oleksid liialt abstraktsed. Muuhulgas tuleb omandikitsendusena vaadelda ka
Konkreetsel kinnisasjal mingisuguse tegevuse toimumise esimeseks eelduseks on kinnisasja omaniku vastav luba. Seega piirab ka eelviidatud üldine kahjustamiskeeld eelkõige kinnisasja omaniku õigust lubada teistel isikutel oma kinnisasja kasutada viisil, mis võib kaitse alla võetud loodusväärtusi kahjustada. Õige ei ole ka vastustaja seisukoht, et mingi maa-ala hoiualana kaitse alla võtmisega ühtegi konkreetset keeldu ei kaasne ning et seetõttu ei vasta vaidlustatud määrus halduse üksikakti tunnustele. Lisaks konkreetsetele tegevuspiirangutele võib asja kasutamist puudutav avalik-õiguslik regulatsioon hõlmata ka selle asja või asja kasutamise allutamist erinevatele avalik-õigusliku iseloomuga loa- ja/või kooskõlastusmenetlustele. Kuigi on tõsi, et kinnisasja kuulumine hoiuala piiresse väga konkreetseid ja kindlaid kinnisasja kasutamis- ja käsutuspiiranguid kaasa tuua ei pruugi, piiravad kinnisasja omaniku omandiõigust kohustus taotleda erinevate tegevuste jaoks haldusorganitelt täiendavaid või erilube või kooskõlastusi, mida juhul, kui kinnisasi hoiuala piiresse ei kuuluks, taotleda vaja ei oleks. Käesolevas haldusasjas vaidlustatud Vabariigi Valitsuse määrust tuleb halduskohtus vaidlustatava üksikaktina käsitleda ka vajaduse tõttu tagada isikutele tõhus õiguskaitse. Tõhus õiguskaitse tähendab muuhulgas seda, et isikul peab olema võimalus asuda oma õiguste kaitseks tegutsema võimalikult varakult. Olukord, kus kinnisasja omanikul ei ole võimalik vaidlustada akti, mille esemeks on konkreetselt tema omandis oleva kinnisasja kasutamist puudutav avalik-õiguslik režiim ning millega sisuliselt kehtestatakse eeldused konkreetsemate, selle kinnisasja kasutamist 4
lg-s 1 sätestatud akti vormi määratlusest, on Vabariigi Valitsus ilmselgelt vormistanud otsustuse määrusena (üldaktina), milles haldusaktile sarnaselt põhjenduste esitamine teatavasti vajalik ega ka tavaks ei ole. Siiski leidis kohus, et kohtumenetluse käigus esitatud põhjendused ei ole piisavad veendumaks, et Tagamõisa hoiuala kaitse alla võtmisel ning eelkõige selle ala piiritlemisel ja kaitserežiimi liigi valikul on Vabariigi Valitsus tuvastanud tähtsust omavad asjaolud ning teinud neist õiged järeldused. Arusaamatu on, miks on leitud, et koosluste muutumine ja teisenemine, millele vastustaja viitab, saab toimuda just sinnamaani, kuhu on vaidlustatud määruse kohaselt seatud hoiuala piir. On ilmne, et sarnase hoiuala piire meetri täpsusega määratleda ei saa ning seetõttu ei saa nõuda, et vastustaja tõendaks objektiivselt mõne elupaiga kaitsevajadust just konkreetse piirini, ent see ei tähenda siiski, et hoiuala piire võiks määrata meelevaldselt. Ilmselt oleks võimalik hoiuala piiri kulgemist põhjendada mingisuguste looduslike tingimustega või 5
kohaselt siiski Vabariigi Valitsuse pädevusse, mis eeldab antud juhul seda, et erinevate ekspertarvamuste olemasolul peaks nende vahel valiku tegema otsustamiseks pädev organ. Seetõttu saaks 14.02.2007 koosoleku protokollis vaidlusaluse haldusakti põhjendusi näha juhul, kui ühtlasi nähtuks, et sellel koosolekul arutatu ning seal hinnatud alternatiivsed lahendused on esitatud ka otsustajale. Käesoleval juhul seda aga ei nähtu. Keskkonnaministeeriumi eelnimetatud kirjas viidatakse muuhulgas sellele, et piir kujundati lähtudes loodusekspertide arvamusest, samas puuduvad nii kirjas kui ka 14.02.2007 koosoleku protokollis märked selle kohta, millele need arvamused tuginesid. Hoiuala piiritlemisel ei saa eeldada kogu ala väga detailset läbiuurimist ega saa ka nõuda, et kaitserežiimi ulatumine konkreetsele kinnisasjale oleks õigustatud üksnes juhul, kui sellel kinnisasjal on väga täpselt tuvastatud ja määratletud kaitstavad liigid või elupaigad. Küll aga peaks põhjendustest nähtuma, milliseid ekspertiise ja uuringuid on kogu alal tehtud, millised asjaolud on tuvastatud ja milliseid järeldusi nendest tehtud. Vastustaja on oma kirjalikus vastuses viidanud esitatud kaardile ning märkinud, et sellele on kantud erinevate ekspertide poolt tuvastatud elupaigad. Kõnealuse kaardi puhul jääb seejuures arusaamatuks, millal on see koostatud ning kas sellele kaardile kantud andmetest hoiuala piiride üle otsustamisel ka tegelikult juhinduti. Aktis puuduvad põhjendused selle kohta, miks on vajalik kõnealuste kaitse-eesmärkide saavutamiseks just hoiuala režiimi kehtestamine. Elupaikade kaitseks hoiuala kehtestamise korral tõusetub esmalt küsimus, kas on kaalutud hoiuala režiimi kehtestamise asemel püsielupaiga määratlemist ning kui on, siis millistel põhjendustel on sellest loobutud. 14.02.2007 toimunud koosoleku protokollist nähtubki muuhulgas Joeli kinnistu osas, et hiljem võib olla vajalik muuta kaitsekord püsielupaigaks, ilma, et oleks ühtegi põhjendust, miks seda ei saaks teha kohe. Kuna vaidlustatud Vabariigi Valitsuse määrus tuleb tühistada põhjendamispuuduste tõttu, siis ei ole vajalik põhjalikult käsitleda kaebuses esitatud muid argumente. Toimiku materjalidest nähtuvalt saatis Keskkonnaministeerium Joeli ja Sinilille kinnistute tookordsetele omanikele teated menetluse algatamise kohta 09.08.2004. Kaebuse esitaja kanti nende kinnistute 6
lg-s 4 nimetatud andmeid ning mõnedest seal loetletud andmetest soovitakse teatada hiljem, siis tuleb iga sellise teatamise korral kontrollida, kes vastavate kinnisasjade omanikud parajasti on. Nii näiteks ei sisalda 09.08.2004 kinnistute toonastele omanikele saadetud kirjad teavet avaliku arutelu toimumise kohta, mille toimumine hiljem siiski otsustati. Samas nähtub asja materjalidest, et kaebuse esitaja oli käimasolevast menetlusest teadlik ning õige ei ole väita, et tal ei olnud võimalik menetluses oma arvamust avaldada. Rikutud ei ole ka
Halduskohus mõistis vastustajalt kaebuse esitaja kasuks välja põhjendatud menetluskulud summas 50 000 krooni. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES 5. Eesti Vabariigi (keskkonnaministri kaudu) apellatsioonkaebuses palutakse tühistada Tallinna Halduskohtu 16.11.2007 otsus tervikuna. Halduskohus on valesti kohaldanud materiaalõigusnorme ning hinnanud tõendeid valesti. Kohus ei ole oma seisukohti veenvalt põhjendanud osas, mis puudutab määruse liigitamist üldkorralduseks. Õige ei ole kohtu seisukoht, et hoiualana kaitse alla võetud territoorium jaguneb konkreetselt piiritletud kinnisasjadeks ning kohtu hinnangul tuleb kaitserežiimi sisuks olevaid kohustusi ja kitsendusi vaadelda eelkõige just omandikitsendustena. Vastavalt
lg-le 1, § 14 lg-le 1 ning § 32 lg-tele 1 ja 2 tähendab ala hoiualana kaitse alla võtmine seda, et selles piirkonnas kehtivad kindlad üldkohustuslikud käitumisnormid kõikidele selles piirkonnas viibivatele või teatud tegevustega tegeleda soovivatele isikutele. Üldkorraldusega ei ole tegemist, kui seos konkreetse kinnisasja ja sellel toimuva tegevusega on liiga kauge. Kinnistu omanikuga on seotud vaid
, mille kohaselt peab hoiuala piires asuva kinnisasja valdaja esitama hoiuala valitsejale teatise teatud tegevuste kavandamise korral. Kinnisasjaga seotud kitsendused hoiuala puhul ei ole seotud kindla kinnisasjaga. Konkreetne tegevuspiirang sõltub igal üksikul juhul soovitud tegevusest konkreetses piirkonnas ning seal asuvatest kaitstavatest liikidest või elupaigatüüpidest. Konkreetsed kinnistuga seotud tegevuspiirangud määratakse kindlaks tegevust lubava või mitte lubava otsusega. Hoiuala regulatsioon hõlmab sisuliselt tervet Eesti Vabariigi territooriumi. Kohus on leidnud veel, et isikul ei ole võimalik oma õigusi efektiivselt kaitsta, kui tegemist on üldaktiga. Isikul on võimalus kaitse alla võtmise menetluse käigus esitada ettepanekuid ja vastuväiteid hoiuala moodustamiseks, samuti on kaitse alla võtmise menetluses võimalik esitada kaebusi haldusorgani tegevuse või tegevusetuse peale. Samuti võib isik teha ettepaneku määruse muutmiseks, kui määrus on juba kehtestatud. Hoiuala moodustamise määruse rakendusalasse jääva kinnistu omanikul on võimalik vaidlustada
alusel kaitseala valitseja poolt rakendatav konkreetne tegevuse piirang. Lisaks on isikul võimalik pöörduda ka õiguskantsleri poole. Nii kaitse alla võtmise menetluses olemas olnud kui ka kohtumenetluses esitatud viimased inventuuriandmed tõendavad veenvalt, et hoiualasse hõlmatud alal on ekspertide hinnangul kaitset vajavad väärtused olemas. Muuhulgas kohus möönab, et esitatud tõendid seda tõepoolest kinnitavad. See, et menetluses ei ole esitada kirjalikke tõendeid selle kohta, kuidas 7
Nii praktikas kui ka õigusaktides on paika pandud konkreetsed vormistusnõuded, mida tuleb määruse andmisel järgida. Kehtiv õigus nõuab, et kõik Vabariigi Valitsuse poolt määruse vormis antavad aktid vastaksid Vabariigi Valitsuse 28.09.1999 määruses nr 279 „Õigustloovate aktide eelnõude normitehnika eeskiri“ sätestatud nõuetele. Seletuskiri on eelnõu kohustuslik osa, millele ei olnud eelnõus vaja eraldi viidata. Kohtuotsuse vastuolu osas korraldusega nr 615-k märgib vastustaja, et Natura ala staatusest tuleneb kohustus kehtestada seal ka kohased kaitsemeetmed. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 8. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu seisukohaga, et vaidlustatud määruse näol on materiaalses mõttes tegemist halduse üksikaktiga. Haldusasjas nr 3-07-1839 04.01.2008 tehtud määruses on ringkonnakohus leidnud, et hoiuala kaitse alla võtmise määrus on üldkorraldus, seega haldusakt HMS § 51 lg 2 tähenduses, sest tegu on konkreetsete kinnistute avalikõiguslikku seisundit muutva regulatsiooniga. Otsustust ei muuda üldaktiks ainuüksi see, et kinnistuid, mille avalik-õiguslikku seisundit muudetakse, on palju. Ringkonnakohus jääb nimetatud varasemas kohtulahendis toodud seisukoha juurde. Nõustuda ei saa vastustajaga, et seos konkreetse kinnisasja ja sellel toimuva tegevusega on liiga kauge. Kinnisasja omanik ei pea ootama ära, et tema suhtes antaks mingi konkreetne tema õigusi piirav haldusakt. Kaebeõigus tekib juba selle õigusakti suhtes, mis loob eeldused hilisemate konkreetsete kitsenduste tekkimiseks. Vastupidist tõlgendust ei saa pidada efektiivseks ja eesmärgipäraseks.
lg 1 loetleb tegevused, enne mille sooritamist tuleb küsida luba kaitstava loodusobjekti valitsejalt (nt ehitusloa andmine, planeeringute kehtestamine, projekteerimistingimuste andmine). Juba selline täiendav loamenetlus loob vahetu seose vaidlustatud määruse ning hoiualal asuvate kinnisasjade omanike õiguste riive vahele.
sätestab teatud tegevustest teatamise kohustuse konkreetselt hoiualade suhtes, kusjuures hoiuala valitsejal on õigus keelata soovitud tegevuste läbiviimine. Vastustaja tõlgendus, mille kohaselt tekib isikul kaebeõigus alles vastava keelduva otsustuse saamisel, ei ole aktsepteeritav põhjusel, et isiku õigusi rikub juba määrus, millega hoiuala on kaitse alla võetud, pannes talle täiendavaid kohustusi võrreldes nende kinnisasja omanikega, kelle maa jääb hoiualast väljapoole. 9. Ringkonnakohus ei nõustu halduskohtuga selles, et vaidlustatud määrus on selliste põhjendamispuudustega, mis ei võimalda haldusakti andmise asjaolusid ning põhjendusi hinnata. Kohtumenetluses ei ole ümber lükatud seda, et kaebaja kinnistud asuvad Tagamõisa 9
nimetatud Natura 2000 ala kaitse eesmärki, peab siseriiklikult võtma tarvitusele abinõud EÜ Nõukogu direktiivides 92/43/EMÜ ja 79/409/EMÜ nimetatud elupaikade, taime- ja loomaliikide kaitseks. Riigil on seega kohustus kohaldada Natura 2000 alade suhtes mingit kaitserežiimi, riigil on vaid valikudiskretsioon režiimi vormi osas. EÜ Nõukogu direktiivi 92/43/EMÜ art 6 lg 1 kohaselt peavad liikmesriigid kehtestama kaitsealade suhtes vajalikud kaitsemeetmed. Art 17 lg 1 kohaselt on liikmesriigil kohustus esitada perioodiliselt direktiivi rakendamise aruanne, mis peab eelkõige sisaldama teavet art 6 lg-s 1 nimetatud kaitsemeetmete kohta. Eeltoodust tulenevalt on kaebajale kuuluvate kinnistute eriline staatus paika pandud juba nende Natura 2000 alasse arvamisega. Vabariigi Valitsuse 05.08.2004 korraldust nr 615-k ei ole kaebaja vaidlustanud. Käesolevaks ajaks on Tagamõisa hoiuala kinnitatud ühenduse tähtsusega alade nimekirja Euroopa Komisjoni 12.11.2007 otsusega. 11. Ringkonnakohus nõustub vastustajaga, et Tagamõisa alale valitud hoiuala režiim on kaebaja õigusi kõige vähem piiravam. Halduskohus on otsuses leidnud, et vaidlustatud määrusest ei tulene, miks ei ole kasutatud püsielupaiga režiimi. Vastavalt
lg-le 3 on hoiuala elupaikade ja kasvukohtade kaitseks määratud ala, mille säilimise tagamiseks hinnatakse kavandatavate tegevuste mõju ja keelatakse ala soodsat seisundit kahjustavad tegevused.
lg 5 kohaselt on püsielupaik väljaspool kaitseala või selle piiranguvööndis asuv piiritletud ja erinõuete kohaselt kasutatav: 1) kaitsealuse looma sigimisala või muu perioodilise koondumise paik; 2) kaitsealuse taime või seene looduslik kasvukoht; 3) lõhe või jõesilmu kudemispaik; 4) pruunkaru talvitumispaik; 5) jõevähi looduslik elupaik; 6) mägra rohkem kui kümne suudmega urulinnak. Püsielupaigale laienevad samuti kõik
§-s 14 ja 15 loetletud piirangud. Püsielupaigas kehtib
Arvestades Tagamõisa hoiualal kaitsmist väärivate elupaigatüüpide, taime- ja linnuliikide paljusust, ei oleks püsielupaiga režiimi kasutamine eesmärgipärane. Toimikus olevate Natura 2000 ala inventeerimise ankeetide kohaselt (tl 151 jj) asuvad kaebajale kuuluvatel kinnistutel elupaigatüübid 6280, 6410, 6210, 7210,
Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.