3-08-1252/33

3-08-1252 Kohtuotsus Eesti Vabariigi nimel Pärnus,

1. märtsil 2009.a., Tallinna Halduskohtu kohtunik Aivar Koppel, kaebuse esitaja A. L´i, vastustaja, Are Vallavolikogu esindajate vandeadvokaat Ljudmila Tamar´i ja maanõunik Signe Rõngas´e, kolmanda isiku A. V´i ja arvamuse andmiseks menetlusse kaasatud Pärnu maavanema esindaja Rein Klaassen´i osavõtul arutas avalikul kohtuistungil 17.03.2009.a. aastal A. Li tühistamiskaebust Are Vallavolikogu 18.04.2008.a. otsuse nr 18 „Ettepanekud vaba põllumajandusmaa maatükkide nr 6, 7, 9 ja 14 kasutusvaldusesse andmiseks” p-le 1 koos taotlusega kohustada Are Vallavolikogu täitma Pärnu maavanema 03.07.2008 otsust (lk 89) eesmärgiga viia vaidlustatud otsus nr 18 kooskõlla kehtivate õigusaktidega (lk 121). Vaidlustatud otsusega tehti vallavolikogu poolt Pärnu maavanemale ettepanek kinnitada Eavere külas vaba maatüki nr 14 (pindalaga 8,8 ha) kasutusvaldusse saajaks A. V kui jätkusuutlik põllumajandustootja ja maatüki kasutaja. Haldusakti andmise õiguslike alustena viidatakse Maareformi seaduse (MaaRS) §-dele 10 ja 233 ja Vabariigi Valitsuse 31.01.2005.a määrusele nr 24 „Riigimaa kasutusvaldusesse andmise ja riigimaale kasutusvalduse seadmise kord”. Lisaks osundatakse otsuses nr 18 Are Vallavolikogu 05.10.2007.a. otsustele nr 56, 57, 59, 64 „Ettepanekute tegemine kasutusvalduse avalduse esitanutele vaba põllumajandusmaa maatükkide nr 6, 7, 9, 14 kokkuleppe sõlmimiseks”, 18.01.2008.a. otsustele 2, 3 „Ettepaneku tegemine kasutusvalduse avalduse esitanute vahel vaba põllumajandusmaa maatükkide nr 9, 14 kokkuleppe sõlmimiseks” ja 14.03.2008 otsusele nr 10 „Ettepanekud vaba põllumajandusmaa maatükkide nr 2, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 kasutusvaldusesse andmiseks”. Kaebuse kohaselt rikub vaidlustatud otsus kaebaja subjektiivset õigust saada maatükk nr 14 kasutusvaldusesse ning on sisuliselt õigusvastane kuivõrd A. Vil puudus seaduslik maakasutusõigus nimetatud maale. Seejuures osundab A. L MaaRS § 233 lõikele 2 mille kohaselt maa kasutusvaldusesse saaja varasem tegelik maakasutus peab tuginema õiguslikule alusele. Avaldaja osundab, et vormilisest küljest jättis vallavolikogu otsuses motiveerimata osas, miks kaebaja ei sobinud taotletud maatüki kasutusvaldusesesse saajaks, kuidas sisustati määratlemata õigusmõiste „jätkusuutlik” ja millise metoodika alusel tunnistati jätkusuutlikuks A. V. Volikogu rikkus vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusesse andmise menetluses mitmeid õigusnorme: ei vastanud selgitustaotlusele vallavalitsuse 19.03.2008.a. kirja kohta (lk 65), milles nõuti kaebajalt põllumajandusliku tootmisega tegelemise tõendina tuludeklaratsioonist väljavõtte esitamist ja muid andmeid; ei kutsunud vaide arutelule; volikogu istungil räägitu ja protokollitu erinevad oluliselt kusjuures protokoll vormistatakse suure hilinemisega; eirati uurimiskohustust; maa kasutusvaldusesse andmise taotluste arutamisel ja otsustamisel volikogus ja selle komisjonides ilmnesid Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 17 lg-te 5 ja 6 eiramise tõttu korruptsiooni tunnused: OÜ E, kelle juhatuse liige A. K on ühtlasi vallavolikogu liige, sai soovitud maakasutuse, hääletas volikogus ise ja suunates teisi ; A. V loobudes maadest OÜ R, kelle juhatuse liikme poeg K. T on vallavolikogu liige, kasuks, saades hiljem vastutasuks kõik Eavere küla maatükid ning K.T võttis osa hääletamisest volikogu maakomisjonis jne. Kohtuistungil nõustus A. L tulenevalt kaevata aktiosa tühistamisest menetluse lõpetamisega vaidlustatud otsuse p-i 2 osas (käsitleb vaba maatükki nr 9) nõudmata selles kaebuse läbivaatamise jätkamist. Vastustaja kaebusega ja sellest väidetuga, et rikkus Are Vallavolikogu menetlusõiguse norme, kui 1) ei vastanud selgitustaotlusele (kirjale) ega kutsunud vaide arutelule; 2) volikogu istungil räägitu ja protokollitu erinevad oluliselt, kusjuures protokoll vormistatakse suure hilinemisega; 3) eiras uurimiskohustust; 4) taotluse arutamisel ja otsustamisel volikogus ja selle komisjonides ilmnesid KOKS § 17 lg 5 ja 6 eiramise tõttu korruptsiooni tunnused ja 5) vormiliselt jäid otsused motiveerimata osas, miks kaebaja ei sobinud maakasutajaks, kuidas sisustati õigusmõiste „jätkusuutlik“ ja millise metoodika alusel tunnistati jätkusuutlikuks A. V ei nõustu (lk 42- 46). Kõigepealt on oluline, et puudub kaebajal õigus vaidlustada kaevatavaid otsuseid, kuna need iseenesest ei riku kaebaja õigusi saada maad kasutusvaldusesse. Kasutusvaldusesse andmise otsustajaks on Pärnu maavanem (MaaRS 233 lg 6). Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 52 lg 1 p 2 kohaselt võib haldusorgan enne asja lõplikku lahendamist teha õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omava asjaolu (eelhaldusakt). Seaduse sättest tulenevalt ei ole vallavolikogu ettepanek ei eelhaldusakt ega lõplik haldusakt, mis võib rikkuda isiku õigusi, kuna maavanem kui lõplik otsustaja võib ettepanekuga mitte nõustuda. Volikogu ettepaneku tegemise eesmärgiks on ilmselt avaliku huvi parem arvestamine, kuna kohalik omavalitsus valdab oma haldusterritooriumil olulist infot, mis annab võimaluse ka maavanemal võtta vastu 2 õiguspärane otsus. Antud juhul kohalik omavalitsus aitab kaasa maavanema haldusmenetluse läbiviimisel, kuna maavanemal on võimalused koguda asjakohaseid tõendeid piiratumad. Maavanema otsus maa kasutusvaldusesse andmise kohta peab olema nii faktiliselt kui õiguslikult põhjendatud ning halduskohtus vaidlustatav. Isikul on õigus vaidlustada maavanema otsust, mille käigus on võimalik juhtida tähelepanu ka volikogu otsusele, kui ühele maavanema otsuse alustest. Samas ei kuulu kaebus rahuldamisele ka sisuliselt. Otsust A. Vi eelistamise kohta põhjendati sellega, et ta on vallas põllumajanduslik tootja ning ta on oma põllumajandusliku tootmise jätkusuutlikkuse kinnituseks esitanud 2005.a. ja 2006.a. ja 2007.a. tuludeklaratsioonide väljatrüki ning pindalatoetuste avalduse koopia PRIAle antud maatükile. Täiendavad põhjendused sisalduvad Are valla maa-, ehitus ja planeerimiskomisjoni istungi protokollis. Samuti esitas A. V lepingud, mille kohaselt andis J. L alates 22.04 2006.a. talle kasutusse maatüki nr 14, kes omakorda oli selle kasutusse saanud Are vallalt vastavalt 1993.a. sõlmitud põllumajandusliku maakasutuse lepingule. Võlaõigusseaduse (VÕS) § 12 lg 1 kohaselt on J. L ja A. Vi vaheline leping kehtiv. Täiendavas vastustus (lk 100-101) leidis vastustaja esindaja jätkuvalt, et kuigi Vabariigi Valitsuse määrus nr 48 ei lubanud anda maad allkasutusse, on antud juhul ikkagi juba viidatud VÕS § 12 lg-st 1 tulenevalt tegemist toimiva lepinguga. Vaidlustatud otsuse vaba maatükki nr 9 käsitleva p-i 2 osas palus volikogu esindaja menetluse lõpetada kuivõrd see vaidlustatud haldusakt on vahepeal volikogu poolt tühistatud ning läbivaatamise järjekorras on ka teiste maavanema 03.07.2008 otsuskirjas mainitud vabade maatükkide kohta tehtud otsuste seaduslikkus. Kolmanda isik A. Vi põhiliselt kohtuistungil antud seletuse kohaselt sõlmis ta J. Lga heausklikult põllumajandusliku maakasutuse lepingu, teadmata et viimane ei tohi talle maad rentida. Nimetatud maatükil on ta kolm aastat kive koristanud, seda harinud, heina teinud, meetaimi kasvatanud ja PRIA toetusi saanud. Arvamuse andmiseks kaasatud Pärnu maavanema esindaja seletuse järgi (lk 126-127) Are Vallavalituse poolt esitatud dokumentidest selgus, et maatüki 14 osas olid kasutusvaldusesse saamiseks avalduse esitanud teiste seas ka A. V ja A. L. Are Vallavolikogu on eelistanud A. Vi kelle põllumajandustootmine on jätkusuutlik ja kes maatükki kasutab. Volikogu poolt 25.02.2009 kohtule täiendavalt esitatud selgitustest nähtub, et A. Vi maakasutus põhineb J. Lga sõlmitud kokkuleppel. Vabariigi Valitsuse 15.02.1993.a. määruse nr 48 „Põllumajandusliku maa kasutada andmise korra“ p 1 kohaselt on kord kehtestatud maareformi seaduse alusel põllumajandusliku maakasutuse korraldamiseks kuni maaomaniku kindlaksmääramiseni maareformi käigus ning kehtib põllumajandusreformi kohustatud subjektideks olevate ühismajandite maa, samuti väljaspool linnu ja aleveid asuva muu põllumajandusliku maa kasutada andmisel põllumajandusliku tootmise eesmärgil. Eelnimetatud korra punkti 16 alapunktist 1 tulenevalt maa lepingulisel kasutajal ei ole õigust anda maad terviklikult või osadena rendile või kasutada teistele isikutele, samuti sooritada maaga muid tehinguid. Seega ei kasuta A. V maad õiguslikul alusel ja volikogul puudus alus tema eelistamiseks. Kohtu seisukoht 3
2. jaanuarist 2003 jõustunud MaaRS § 233 ettenähtud vabade põllumaade kasutusvaldusse andmine toimub Vabariigi Valitsuse 31.01.2005 määrusega nr 24 kehtestatud „Riigimaa kasutusvaldusesse andmise ja riigimaale kasutusvalduse seadmise kord“ kohaselt. Vabade põllumaade kasutusvaldusesse andmisel, kui sama maad soovivad mitu isikut ja nad omavahel kokku ei lepi, teeb vallavolikogu otsuse ühe või teise taotleja kasuks seaduses ettenähtud eelisõigusi arvestades. Eeltoodu tuleneb MaaRS §
3. Vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusesse andmine lõike 6 4-ndast, 5-ndast ja 6-ndast lausest, mis sätestavad: kui ühte maatükki soovib kasutusvaldusesse saada mitu isikut ja nad omavahel kohaliku omavalitsuse määratud tähtajaks kokku ei lepi, otsustab maa kasutusvaldusesse andmise maavanem vallavolikogu ettepanekul. Vallavolikogul on õigus eelistada taotlejat, kes tegelikult kasutab sama maatükki õiguslikul alusel või kelle maaomandiga taotletav maatükk piirneb, või füüsilisest isikust ettevõtjat. Kui maavanem ei nõustu vallavolikogu ettepanekuga või leiab, et kohaliku omavalitsuse otsus ei ole õiguspärane, saadab ta ettepaneku volikogule tagasi uueks arutamiseks. Nendest normidest tulenevalt ei ole maavanemal kohustust ettepanekuga nõustuda kuid maavanemal ei ole ka pädevust otsustada, keda tootjatest eelistada. Maavanem saab vaid saata ettepaneku volikogule tagasi uueks arutamiseks. Seetõttu on A. Lil, kui ta soovib saada maatüki nr 14 enda kasutusvaldusesse, võimalik oma subjektiivseid õigusi kaitsta üksnes vaidlustades volikogu otsust, millega eelistati teist taotlejat. Lähtudes tsiteeritud sätte (MaaRS § 233 lg 6) grammatilisest tõlgendamisest hinnatakse põllumajandusliku tootmise jätkusuutlikkust koos kõigi märgitud eelistamise alustega, s. o sama maatüki kasutaja põllumajanduslik tootmine peab olema jätkusuutlik, isik, kelle maaomandiga taotletav maatükk piirneb tootmine peab olema jätkusuutlik ning füüsilisest isikust ettevõtja põllumajanduslik tootmine peab olema jätkusuutlik. Volikogu otsus, milles tehakse valik mitme taotleja vahel, arvestades kõiki olulisi asjaolusid ja MaaRS § 233 lg 6 neljandas lauses toodud erinevad eelistusaluseid, on kaalutlusotsus. HMS § 4 lg 2 kohaselt tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. Kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjendustes tuleb märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud (HMS § 56 lg 3); toodud põhjendused peavad ka kohut veenma, et haldusorgan on diskretsiooni teostades arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning et kaalumine on toimunud ratsionaalselt (3-3-1-13-02, p 14). HKMS §-st 19 lg 6 tulenevalt kontrollib halduskohus diskretsiooni alusel antud haldusakti puhul, kas akti andmisel või toimingu sooritamisel on järgitud diskretsiooni piire, eesmärki ning proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise ja muid õiguse üldtunnustatud põhimõtteid. Vaidlustatud otsuse kohaselt eelistati vaba maatüki nr 14 osas selle kasutajat A. Vi kui jätkusuutlikku füüsilisest isikust ettevõtjat (esitas 2005-2007.a. tuludeklaratsioonide väljatrükid, lihtkirjalise ülevaate Männi talust ja pindalatoetuste taotluste koopiad PRIA-le). Seega on Are Vallavolikogu eelistanud jätkusuutliku põllumajandustootjana käsitletud A. Vi tegelikult kahel autonoomsel alusel: kui taotletava maatüki kasutaja või kui füüsilisest isikust ettevõtjat. 4 Üldse märkimata on aga ununenud, kas ka A. L kui samuti füüsilisest isikust ettevõtja (lk 64) on jätkusuutlik põllumajandustootja ja kui ei siis miks ning kas ta omas maatüki nr 14 suhtes eelisõigusi ja kui ei omanud, siis millistel põhjustel. Tuleb märkida, et pelgalt tuludeklaratsioonide esitamine ja pindalatoetuste taotlemine nagu A. Vi puhul osundatud ei tee kellestki veel jätkusuutlikku põllumajandustootjat. Majandusliku jätkusuutlikkuse tuvastamise kohta leidub juhiseid Riigi maa-ameti selgitustes (ka 09.05.2008.a. antus) ning jätkusuutlikkuse tuvastamisel arvesse võetud asjaolud peavad olema haldusaktis jälgitavad. Seega on volikogu kaalutlusotsus juba vormiliselt olulisel määralt puudulik, olles iseseisvaks tühistamise aluseks. Vastustaja väited, et A. Li jätkusuutlikkust vaagiti valla maa-, ehitus- ja planeerimiskomisjoni istungil (lk 16, 60) vaidlustatud otsuse, milles komisjoni istungite protokollidele ei osundata, puudusi ei kõrvalda. Motiveerimise vajadus tuleneb Põhiseaduse §-st 15, mis annab igaühele õiguse taotleda kohtulikku kontrolli tema suhtes tehtud haldusotsustuste suhtes. Analoogiline on ka HKMS § 7 lg 1, mis sätestab, et kaebusega võib halduskohtusse pöörduda isik, kes leiab, et haldusakti või toiminguga on tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Selleks aga, et haldusakti seaduslikkus oleks kontrollitav ja vaidlustatav, peab isikul olema võimalik teada selle akti andmise motiive. Vastasel juhul pole põhiseadusliku kaebeõiguse teostamine, mis motiivide vaidlustamist hõlmab, võimalik. Antud juhul, vaadeldes näiteks vastustaja poolt esile toodud vallavolikogu komisjoni 14.04.2009 istungi protokolli selgub, et ennemini on kui ei ole ka isikud koondnimetusega „ Lid“ jätkusuutlikud põllumajandustootjad kuid seda A. Vist vähemal määral kuna „A. Vi ettevõtlustulu on suurem kui Litel, kellel puudub ka toodangu müügiks luba“. Seega on vallavolikogu komisjon asunud tuvastama jätkusuutlikkuse määra ning erinevate isikute määrasid ka võrdlema, mis aga on vastuolus maareformi läbiviimisel vastavalt MaaRS § 38 lg 2 p-i 4 alusel selgituste andmise õigust omava Riigi Maa-ameti 09.05.2008 antud juhisega „Maareformi seaduse § 233 lõike 6 rakendamine“. Selgituse kohaselt saab hinnata üksnes asjaolu, kas isik on jätkusuutlik, mitte aga lisaks veel selle astet. Eeltoodu demonstreeribki piltlikult seda, kuidas A. Lilt on võetud võimalus talle teatavaks tegemata, kaebuse esemeks olevas haldusaktis viitamata, kuid vallavolikogu esindaja poolt kohtuistungil väidetud kohaselt ikkagi vaidlustatud haldusakti juurde just nagu kuuluvate põhistuste vastu protesteerida. Volikogu otsus on väär ka sisuliselt. A. Vi eelistamist käsitlevates põhjendustes, erinevalt näiteks 14.03.2008 otsuse nr 10 p-st 7, ei ole söendatud teda nimetada maatüki õiguslikul alusel kasutajaks, mis juba iseenesest annab tunnistust sellest, et volikogu eelistuse üks alustest ei tulene seadusest. Reageerides volikogu minetusele märkis maavanem seletuses halduskohtule, et määruse nr 48 p 16 alap 1 keelunormi eiravat maakasutust ei saa lugeda õiguslikul alusel olevaks ning volikogul puudus alus A. Vi eelistamiseks. Maavanema seisukohaga korrespondeerib Riigi Maa-ameti 09.05.2008 juhises „Maareformi seaduse § 233 lõike 6 rakendamine“ toodu: „Põllumajandusmaa tegelikust kasutamisest õiguslikul alusel saab rääkida juhul, kui isik kasutab põllumajandusmaad lepingu alusel. Käesoleval ajal saab põllumajandusmaa ajutise kasutamise õiguse tuleneda lepingutest, mis on sõlmitud järgmistes õigusaktides sätestatud korras:
4. Vabariigi Valitsuse 15.02.1993.a. määrusega nr 48 „Põllumajandusliku maakasutuse kohta“ kinnitud „Põllumajandusliku maa kasutada andmise kord“; 5
5. Vabariigi Valitsuse 14.10.1999.a. määrusega nr 308 kinnitatud „Maareformi käigus maa rendileandmise ja maale kasutusvalduse seadmise kord“;
6. Vabariigi Valituse 06.06.2007.a. määrus nr 169 „Maareformi seaduse“ § 31 lõikes 2 nimetatud maa ajutiseks kasutamiseks andmise kord“. A. Vi maakasutus ei tulene ühestki nimetatud õigusaktist, vastupidi, ta on saadud määruse nr 48 p 16 alap 1 vastase keelatud tehingu tulemusena. Selline kasutusalus ei vasta maa-ameti selgitustes antud lõppjäreldusele, et „saab põllumajandusmaa tegelikust kasutamisest õiguslikul alusel rääkida juhul, kui isik kasutab põllumajandusmaad maa omanikuga sõlmitud lepingu alusel“. Seetõttu ei oma vastustaja viidatud VÕS § 12 lg 1 antud kaasus mingit tähendust kuivõrd igal juhul on tegemist tehinguga mille teiseks pooleks ei olnud omanik. Neil motiividel tuleb vormiliselt oluliselt puudulik ja sisuliste vigadega vallavolikogu otsuse p 1 tühistada. Mis puutub taotlusse kohustada Are Vallavolikogu täitma Pärnu maavanema 03.07.2008 otsust viimaks vaidlustatud volikogu haldusakt nr 18 kooskõlla kehtivate õigusaktidega siis selgub maavanema otsuse detailsemal vaatlusel, et maatükki nr 14 puutuvalt ei ole volikogule ettepanekut asja uueks arutamiseks tehtud. Seega juhul, kui kohus volikogu otsuse tühistab, on maavanema üldine ettepanek tagada volikogu otsuste kooskõla kehtivate õigusaktidega maatüki nr 14 osas juba täidetud ja kuivõrd ühte akti ei tühistata kahte korda tuleb A. Li kaasnõue jätta rahuldamata. Mis puutub maavanema 03.07.2008 otsuses käsitlemist leidnud ülejäänud vaba põllumaa maatükkidesse seonduvalt volikogu otsusega nr 18, siis tuleb tähele panna, et maatüki nr 9 osas on volikogu oma otsust juba korrigeerinud tühistades seda käsitleva otsuse nr 18 p-i 2, maatüki nr 15 osas on aga tegemist eraldi kohtuvaidlusega haldusasjas nr 3-08-1253 raames ning ülejäänud maatükke ei ole A. L vastavalt kohtule 24.11.2008 laekunud täpsustatud kaebusele (lk 21) endale taotlenud, mistõttu puudub tema seos ja subjektiivsete õiguste rikkumine seonduvalt nende maatükkidega. Lisaks tuleb kaebaja tahte väljaselgitamisel tähele tuleb panna, et kohtu ettepanekult esitatud kaasnõue pidigi hõlmama ainult käesolevas haldusasjas käsitletavate maatükkide nr 9 ja 14 kohta tehtud volikogu otsuste seadusega kooskõlla viimist. Kohus märgib, et kuivõrd A. L on füüsilisest isikust ettevõtja kelle majandusliku jätkusuutlikkuse kohta puudub korrektses vormis seisukohavõtt vabade põllumaade kasutusvaldusesse andmise menetluse raames on tal õigus nõuda kohalikult omavalitsuselt vastava menetluse jätkamist, mis tõsi küll, võib teiste samaväärsete kandidaatide ilmnemisel lõppeda tõdemusega, et juhul kui vabade põllumaade taotlejatel puudub maade jagamiseks omavaheline kokkulepe siis ei olegi võimalik nende kasutusvaldusse saajat avalduse esitanute hulgast välja selgitada. Taotlusi kohtukulude väljamõistmiseks koos kohtukulude nimekirja esitamisega menetlusosalistelt laekunud ei ole. Eeltoodu alusel ja juhindudes HKMS § 26 lg 1 p-dest 1 ja 6 kohus o t s u s t a s: 6
7. Rahuldada kaebus osaliselt ja tühistada Are Vallavolikogu 18.04.2008.a. otsuse nr 18 „Ettepanekud vaba põllumajandusmaa maatükkide nr 6, 7, 9 ja 14 kasutusvaldusesse andmiseks” punkt
8. Taotlus kohustada Are Vallavolikogu täitma Pärnu maavanema 03.07.2008 otsust viimaks vaidlustatud otsus kooskõlla kehtivate õigusaktidega jätta rahuldamata. Otsusele võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates selle avalikust teatavakstegemisest. Kaebus võidakse lahendada kirjalikus menetluses, kui kaebuses ei taotleta selle lahendamist istungil. Aivar Koppel, halduskohtunik 7