KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Eesistuja Oliver Kask, liikmed Silvia Truman ja Ruth Virkus Otsuse tegemise aeg ja koht 5. juuni 2009, Tallinn Haldusasja number 3-08-1033 Haldusasi Olev Meremaa kaebus Pirita linnaosa vanema 29. aprilli 2008. a korralduse nr 1-2/75 õigusvastasuse kindlakstegemise nõudes Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 11. detsembri 2008. a otsus Menetluse alus ringkonnakohtus Olev Meremaa apellatsioonkaebus Asja läbivaatamise kuupäev Kirjalik menetlus Menetlusosalised Kaebuse esitaja – Olev Meremaa Vastustaja – Tallinna linna Pirita linnaosa vanem RESOLUTSIOON Jätta Olev Meremaa apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 11. detsembri 2008. a otsus muutmata. EDASIKAEBAMISE KORD Kohtuotsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule 30 päeva jooksul kohtuotsuse kättesaamisest. Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses, kui kassaator või teised menetlusosalised ei ole halduskohtumenetluse seadustiku § 54 lg 2 ja § 59 lg 2 kohaselt avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Pirita linnaosa vanema 29.04.2008 korraldusega nr 1-2/75 määrati 15.05.2008 kuni 15.09.2008 Pirita supelranna Merivälja poolsest lõpust 180 meetri pikkuselt ja 30 meetri laiuselt veepiirist ette alasti viibimise piirkond, nähti ette ala sellekohane tähistamine ja märgiti, et koha määratlemisega ei seata piiranguid isikute üldisele liikumis- ja tegutsemisvabadusele nimetatud alal. 2. Olev Meremaa esitas 26.05.2008 halduskohtule kaebuse, milles palus korralduse tühistada ja kohustada linnaosa vanemat eraldama nudistidele ja teistele alastikultuuri viljelejatele omaette rannaosa, kus oleks tagatud riides inimestega samaväärne puhkus. Kae- 3-08-1033 buse kohaselt rikub vaidlustatud korraldus kaebaja kui nudisti põhiseaduses sätestatud õigust vabale eneseteostusele ja võrdsele kohtlemisele. Halduskohus luges kaebuse esitatuks korralduse õigusvastasuse tuvastamise nõudes ning kaebaja nõustus menetluse käigus selle kohtu seisukohaga. Kaebuse esitaja arvates piirab korraldus nudistide ja teiste alastikultuuri viljelejate õigust eneseteostamisele, sest nad võivad viibida alasti üksnes linnaosa vanema ettenähtud kohas ning ajal, mistõttu selline korraldus on antud seadusliku aluseta, eksides PS §-de 12 ja 19 vastu. Kaebaja taotles ka Tallinna Linnavolikogu 25.08.2008 määruse nr 43 kolmanda paragrahvi esimese punkti põhiseadusevastaseks tunnistamist seoses piirangutega alastikultuuri viljelemisel. Nudiste ja riides inimesi koheldakse erinevalt, sest nudistidele eraldatud rannaosal võivad viibida ka kõik teised inimesed, kuid nudistid väljaspool ettenähtud ala viibida ei tohi, mistõttu on see piirang vastuolus PS §-ga 12. Samuti asub alastikultuuri viljelejatele eraldatud ala väljaspool avalikku supelranda, mistõttu on sellel alal rannapuhkuse kvaliteet tunduvalt halvem, kuna puuduvad tualett, joogivesi, laste mänguväljakud, korravalve ning ranna-ala korrastamine. Kaebaja ei vaidle alasti viibimise ala suuruse üle, vaid ala eraldamise põhimõtete üle ning soovib täiesti eraldatud ranna-ala määratlemist, kus oleks tagatud kõik samad tingimused avalike supelrandadega võrreldes, kuid mis oleks mõeldud kasutamiseks ainult alastikultuuri viljelejatele. 3. Tallinna Halduskohtu 11.12.2008 otsusega jäeti kaebus rahuldamata. Põhjendused:
- a)vaidlustatud korraldus on antud Tallinna Linnavolikogu 25.08.2005 määruse nr 43 „Tallinna linna avaliku korra eeskiri ja avaliku koosoleku korraldamise nõuded“ § 3 p 1 alusel. Eelnimetatud sätte kohaselt on keelatud lärmata, tülitada kaaskodanikke, viibida alasti avalikus kohas või rikkuda ükskõik millisel muul viisil avalikku korda, sh eksida üldtunnustatud tavade ja heade kommete vastu, solvata oma käitumisega inimväärikust ja ühiskondlikku moraalitunnet. Määruses sisaldub volitusnorm, mille alusel võib Haabersti ja Pirita Linnaosa Valitsus või Põhja-Tallinna Valitsus määrata ala, kus on lubatud viibida alasti. Vastavalt kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 57 lõikele 5 võib osavalla või linnaosa vanem oma volituste piires ja ülesannete täitmiseks anda üksikaktina korraldusi ning valitsuse sisemise töö korraldamiseks käskkirju. Vastustaja ei ole oma pädevust ületanud;
- b)haldusasja materjalist nähtuvalt oli alasti viibimise ala tähistatud niivõrd, kuivõrd linnaosal oli seda võimalik teha ja kuivõrd seda peeti vajalikuks. Menetluse käigus on kaebaja esitanud täpsustusi ja teinud ettepaneku piirata alasti viibimise ala selliselt, et takistada riietatud isikute vaba juurdepääsu ning kehtestada käitumisreeglistik ja sanktsioonid ebakohase käitumise suhtes. Nimetatud ettepanekud haldusakti õigusvastasuse kindlakstegemise nõudega otseselt ei seostu ja täiel määral ei kuuluks nende küsimuste lahendamine ka enam linnaosa vanema pädevusse. Haldusorgani kaalutlusõiguse raamidesse jäävate otsustuste puhul kontrollib kohus võimalike kaalutlusvigade ilmnemist, hinnates nende tähendust ning mõju, kuid ei tee konkreetseid ettekirjutusi selle kohta, kuidas üks või teine küsimus täpselt lahendada tuleks. Vajaduse korral on võimalik kohustada vastustajat vastavaid taotlusi uuesti läbi vaatama, mis eeldab ka teatud aspektide ümberhindamist, kuid see ei tähenda seda, et haldusorganil ei olekski enam midagi omalt poolt kaaluda;
- c)vastavalt veeseaduse (VeeS) § 10 lõikele 1 on kallasrada kaldariba avaliku veekogu ja avalikuks kasutamiseks määratud veekogu ääres ning asub kaldavööndis. Sama paragrahvi teise lõike esimese punkti alusel on laevatatavatel veekogudel kallasraja laiuseks 10 meetrit ning lähtuvalt asjaõigusseaduse (AÕS) § 161 lõikest 2 võib kallasrada kasutada igaüks veekogu ääres liikumiseks ja viibimiseks, kalastamiseks ning veesõidukite randumiseks. Ranna-ala piiramise korral teises suunas kujuneks aga olukord, kus alastikultuuri viljeleja ei tohiks veepiiri läheduses alasti viibida. Haldusasja materjalist ei nähtu ka seda, et 2
(6)3-08-1033 tegemist võiks olla kaebaja osundatud diskrimineerimise või vaba eneseteostuse põhimõtete rikkumisega. Alastikultuuri viljelemine olenemata ajast ja kohast ei oleks kehtivate õigusnormidega kooskõlas ning vaidlustatud korraldusega loodi selles osas teatavaid ajutisi võimalusi juurde, mitte ei piiratud tegevusvabadust;
- d)linnaosa ei saaks keelata inimeste viibimist nimetatud alal riietatuna lähtuvalt ilmastikuoludest või muudest kaalutlustest. Teatud käitumisreeglistiku loomise vajadusele vastustaja küll vastu ei vaielnud, kuid selgitas, et see eeldab kokkulepet vastavate huvigruppidega. Esialgu ei ole linnaosale selge, kes keda täpselt esindab. Vastustaja väitel on osa alastikultuuri viljelejaid tulnud tänama, et Pirita rannas on selline võimalus siiski olemas;
- e)vastustaja ei ole vaidlustatud korraldust andes oma pädevust ületanud, õigusnorme eiranud või olulisi kaalutlusvigu teinud. Tallinna Linnavolikogu 25.08.2008 määruse nr 43 kolmanda paragrahvi esimese punkti kohaldamata jätmiseks ning põhiseadusvastaseks tunnistamiseks ei ole tegemist asjassepuutuva normiga. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS 4. Olev Meremaa esitas ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsuse ning alustada Tallinna Linnavolikogu 25.08.2005 määruse nr 43 „Tallinna linna avaliku korra eeskiri ja avaliku koosoleku korraldamisenõuded” § 3 p1 ja VeeS § 10 lg 1 põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust. Põhjendused:
- a)vastustaja kehtestab oma korraldusega alastiviibimise ala, kus kehtib kõikelubatavus. Nudism, naturism ja alastikultuur kujutavad endast aga kultuuri, mis ei salli kõikelubatavust, vaid on määratud kindlate reeglitega. Seega puudub määratud alal nudistlik keskkond, kus pole võimalik viljeleda nudismi. Selline olukord on ekvivalentne nudismi keelamisega Tallinnas 2003. aastal, mis saavutatakse nüüd anarhiaga. Välismaa nudistide arvates viljeletakse sellel alal pigem pornograafiat, kui nudismi;
- b)vastustaja ei tee vahet alastioleku ja nudismi vahel. Iga alasti inimene ei tarvitse olla nudist. Antud korraldus teenib nudismi diskrediteerimise ja nudismi viljelemise hävitamise eesmärki;
- c)käitumine, mis on normaalne riietes inimeste hulgas, ei pruugi olla normaalne nudistide seas ning vastupidi. Kui kaebuse esitaja tegevusvabaduse piiramise aluseks on riietes olevate inimeste ebamugavustunne alastioleku vastu, siis tuleks rakendada ka vastupidist reeglit, kuna kaebajat häirib ka teiste inimeste riides olek. Seetõttu on tegemist ebasümmeetrilise piiranguga, mis piirab nudistide õigusi;
- d)kaebaja on saadetud „alastiviibijate alale“, kuhu on kogutud kokku kõik olendid, kes ei meeldi riideid kandvatele inimestele – koeraomanikud, joodikud, fotograafid, pedofiilid, ekshibitsionistid jne. Seda enam, et nimetatud alal on ka rannapuhkuse kvaliteet kehvem, kuivõrd seal puuduvad vetelpäästjad, avalikud käimlad ja pesemisvõimalused;
- e)korraldus kehtestab ka ajalise piirangu. Muul ajal on alasti inimesi võimalik trahvida. Seda piirangut mittenudistidele ei rakendata;
- f)soov muuta ranna kasutusaega oli esitatud 29.02.2008 kaebaja kirjas Tallinna Linnavalitsuse linnapeale märkuste seas, miks korraldusega määratud „alasti viibimise ala“ on kaebaja põhiseaduslikke õigusi piirav;
- g)Eesti ühiskonnas ei ole selliste korraldustega võimalik lahendada nudistide rannaprobleemi. Ainuke väljapääs vältimaks kaebaja kui nudisti diskrimineerimist ja ilmajätmist õigusest viljeleda nudismi avalikes supelrandades on nudistidele omaette rannaosade eraldamine. Seejuures peaksid seal kehtima nudistide üldtuntud eeskirjad. Tänaseks on selliste randade loomise peamiseks takistuseks VeeS § 10 lg 1, mis nõuab kallasraja jätmist avaliku veekogu ääres avalikuks kasutamiseks, mis tähendab, et nudistidel ei ole võimalik Eestis puhata omaette avalike veekogude ääres. Nimetatud takistuse aga saaks ületada täiendusega veeseadusesse, lisades, et avalike veekogude ääres olevatel nudistide randadel puudub kallasrada. 3
(6)3-08-1033
- Tallinna linna Pirita Linnaosa Valitsuse vastuses palutakse jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. HKMS § 32 kohaselt peab apellatsioonkaebus olema põhjendatud ning põhjendused ja taotlused peavad olema selged ja arusaadavad. Apellatsioonkaebus ei ole selge ja arusaadav ning selles puuduvad põhjendused. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
- Kolleegium ei nõustu vastustajaga, et apellatsioonkaebus pole arusaadav. Vaidlustatud haldusaktiga nähti ette alasti viibimise koht ja aeg supelrannas ja ala tähistamine. Korralduse kohaselt ei seata korraldusega piiranguid üldisele liikumis- ja tegevusvabadusele. Korralduse andmise alusena on märgitud KOKS § 57 lg 5, Tallinna linna avaliku korra eeskirja ja avaliku koosoleku korraldamise nõuete § 3 p
- Kaebaja taotles algselt korralduse tühistamist ja linnaosavanema kohustamist eraldama nudistidele ja teistele alastikultuurlastele omaette rannaosa, kus oleks tagatud riides inimestega samaväärne rannapuhkus. Halduskohtus muutis kaebaja taotlust ning soovis vaidlustatud korralduse õigusvastasuse tuvastamist ja loobus kohustamisnõudest. Kaebaja põhjendas kaebust sellega, et korraldusega piiratakse tema õigust viibida muudes kohtades alasti, ning et nudistidele eraldatud alal võivad viibida riietatud inimesed.
- Kolleegiumi arvates ei ole halduskohus põhjendanud, miks ei ole asjassepuutuvad kaebaja poolt osundatud normid, mis piiravad alasti viibimist avalikes kohtades ja lubavad kõigi inimeste liikumist kallasrajal ka nudistide jaoks ette nähtud supelrannas.
- Ringkonnakohus märgib, et korralduses ei ole otsesõnu reguleeritud küsimust, kas alasti viibimine on lubatud väljaspool korralduses näidatud ala. Selline piirang oleks käsitletav PS § 19 lõikes 1 sätestatud vaba eneseteostuse õiguse piiranguna. Põhiõigusi võib PS § 11 kohaselt piirata üksnes seadusega. Seejuures tuleb seaduse all PS § 11 tähenduses vaadelda Riigikogu poolt kehtestatud seadust, mitte aga mistahes õigustloovat akti. Seda seisukohta selgitas Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium juba 06.10.1997 a otsuses nr 3-4-1-3-97 viidetega oma 12.01.1994, 02.11.1994 ja 21.12.1994 otsustele ning ka Riigikohtu üldkogu 11.10.2001 otsuse nr 3-4-1-7-01 p-s
- Täitevvõimule võib delegeerida põhiõiguse seadusega kehtestatud piirangute täpsustamise (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 13.06.2006 otsus nr 34-1-5-05). Looduskaitseseaduse (LKS) § 42 lg 3 sätestab, et supelranna kasutamise ja hooldamise korra kehtestab kohalik omavalitsus. See säte ei näe ette kohalikule omavalitsusele volitust kehtestada piiranguid isikute riietusele supelrandades. Tegemist ei ole sättega, mis üldisel viisil sätestaks vaba eneseteostuse õiguse piirangu, mida kohalik omavalitsus saaks määrusega täpsustada. Vastustaja on seisukohal, et KOKS § 6 lõike 3 ja § 57 lõike 5 koosmõjust tuleneb, et linnaosa vanem võib nendes küsimustes, mida seadusega ei ole antud kellegi teise otsustada või korraldada, anda üksikaktina korraldusi. Kolleegiumi arvates ei saa neist sätetest tuletada kohaliku omavalitsuse või linnaosa vanema õigust piirata kaebaja põhiõigust vabale eneseteostusele ilma seaduses sätestatud aluseta, mis määratleks põhiõiguse piirangu ulatuse ja selgitaks volitusnormis põhiõiguse piirangu täpsustuse lubatavat sisu. Supelrannas ega ka mujal viibijate riietusele selliste piirangute kehtestamist kohaliku omavalitsuse korralduse seadus ei sisalda. KOKS § 22 lg 1 p 363 ei sätesta samuti, nagu õiguskantsler oma 25.06.2004 ettepanekus nr 4, millele kaebaja viitab (tl 716) viitab, õigesti märgib, piisavalt ei põhiõigustesse sekkumise eeldusi ega nende ulatust. Seetõttu ei saa ka sellest sättest tuleneda piiranguid isikute riietumisele. 4
(6)3-08-1033
- Eeltoodud põhjustel on kolleegium seisukohal, et kohalik omavalitsus, sh vastustaja ei saanud kehtestada nõudeid isikute riietumisele ei supelrannas ega mujal. Korraldusest ei tulene piiranguid isikute riietumisele korralduses näidatud alal. See nähtub nii sellest, et korralduse kohaselt on Pirita supelranna Meriväljapoolsest lõpust 180 m pikkuselt ja 30 m laiuselt lubatud viibida alasti, kui ka sellest, et korraldusega ei seata korralduse p 2 kohaselt piiranguid isikute üldisele liikumis- ja tegutsemisvabadusele nimetatud alal.
- Korraldust ei saa kolleegiumi arvates mõista nii, et sellest tuleneks keeld viibida alasti väljaspool korralduses näidatud ala või korralduses näidatud alal muul ajal kui 15.05.2008 kuni 15.09.
- Selline piirang on kehtestatud Tallinna linnavolikogu määrusega. Korralduse eesmärk ei olnud sellist keeldu täiendavalt ette näha. Kaebaja ei ole esitanud halduskohtule taotlust kohustada vastustajat lubama kaebajal viibida Tallinna linna territooriumil alasti, taotlust keelata vastustajal sanktsioonide rakendamine kaebaja poolt alasti viibimise korral ega taotlust tuvastada kaebaja õigust viibida Tallinna linna territooriumil alasti, millele vastanduks linnaosa valitsuse kohustus seda võimaldada. Vaid selliste taotluste esitamise korral on vajalik asja lahendamiseks hinnata, kas linnavolikogu määrus, mille vastuolu põhiseadusega kaebaja väidab, on kooskõlas põhiseadusega. Kui kohus peab jätma kaebuse rahuldamata sõltumata sellest, kas norm, millele kohus tugineb, on põhiseadusega kooskõlas või mitte, ei ole see asjassepuutuv.
- Kaebaja väidab korralduse olevat õigusvastase ka seetõttu, et selle kohaselt on alal lubatud viibida ka riietega. Seejuures tugineb ta vaba eneseteostuse õigusele. Kolleegium märgib, et riigil on avaliku võimu teostajana kohustus luua tagatised põhiõiguste kaitseks. Kui kolmandad isikud ohustavad põhiõiguse kandja võimalust talle antud põhiõigust realiseerida, siis peab riik looma menetluse, mis loob võimaluse sellist põhiõigust realiseerida, vajadusel piirates seejuures kolmandate isikute põhiõigusi. Kaebaja seisukoha järgi tuleks nudistide kaitseks kehtestada piirang teistele isikutele nudistide rannas riietatuna viibida.
- Korraldus oleks õigusvastane vaid juhul, kui linnaosa vanem pidi keelama riietega inimeste viibimise korralduses näidatud alal. Sellisele seisukohale asuda ei saa. Nudistide kaitseks ei ole vajalik just korralduses näidatud alal riietatud isikutele piirangute kehtestamine. Nudistide kaitse on võimalik ka teisel viisil. Kaebaja ei taotle vastustaja kohustamist näha ette alad, kus võivad viibiva vaid alasti inimesed. Vastupidi, ta peab korralduses näidatud ala selleks ebasobivaks, sest seal ei ole võimalik kvaliteetselt puhata. Seetõttu ei ole asjassepuutuvad käesoleva asja lahendamisel ka normid, mis lubavad inimeste vaba liikumist kallasteel, ega ole alust algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust seaduse andmata jätmise suhtes, mis lubaks piirata riietatud isikute viibimist supelrandades.
- Kolleegium märgib siiski järgmist. LKS § 36 lõike 1 kohaselt on rannal või kaldal asuva kinnisasja valdaja kohustatud tagama inimeste ja loomade vaba läbipääsu kallasrajal veeseaduse § 10 tähenduses. Veeseaduse § 10 lg 2 p 1 kohaselt on laevatataval veekogul kallasraja laius 10 meetrit. Seega ei reguleeri looduskaitseseaduse viidatud säte väljaspool kallasrada viibimisega seonduvat, kuid, nagu eespool selgitatud, ei ole seadustega antud kohalikule omavalitsusele ka muudel juhtudel õigust seada nõudeid riietumisele. Kolleegiumi arvates ei ole sellise seaduse andmata jätmine vastuolus põhiseadusega. Põhiseadusest ei saa tuletada nudistide õigust nõuda, et mõnel alal riietatult viibivad isikud viibida ei tohiks. Kaebaja arvamus, et riietatult rannas viibivad inimesed kahjustavad nudistide õigust vabale eneseteostusele, ei ole kolleegiumi arvates põhjendatud. Apellatsioonkaebuse väide, et korralduse kohaselt on lubatud selles näidatud alal seadusetus ja anarhia, on ebaõige. Korralduse punkti 2 ei saa mõista nii, et korraldusega lõpetataks teiste õigusaktide kehtivus sellel alal. Punktist 2 nähtub, et korraldusega ei seata täiendavaid piiranguid muudele õiguspärastele kitsendustele. Põhiseadusest ei tulene õigust 5
(6)3-08-1033 nõuda teiste õiguspäraselt käituvate inimeste liikumisele piirangute kehtestamist nudistide või teiste alasti inimeste huvides. 15. Eeltoodud põhjustel leiab ringkonnakohus, et halduskohus jättis kaebuse lõppjäreldusena õigesti rahuldamata. Apellatsioonkaebus tuleb jätta seetõttu rahuldamata. Silvia Truman Ruth Virkus Oliver Kask 6
(6)