← Eesti

3-06-1247/59

Obsah (8)§ 88§ 94§ 56§ 63§ 55§ 61§ 107§ 60

KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Eesistuja Oliver Kask, liikmed Silvia Truman ja Ruth Virkus Otsuse tegemise aeg ja koht 18. juuni 2009, Tallinn Haldusasja

§ 88

mõistes – määrus on õigusakt, mille haldusorgan annab piiritlemata arvu juhtumite reguleerimiseks. § 89 järgi on määrus õiguspärane, kui see on kooskõlas kehtiva õigusega, vastab vorminõuetele ja kui selle on seaduses ettenähtud korras volitusnormi alusel andnud volitusnormis nimetatud haldusorgan. Siseministri kaevatav esildis kui üldakt on automaatselt tühine

§ 94sätestatud alustel, eeskätt selle paragrahvi lõige 2 p-st 1 tuleneval alusel.

Siseministri esildist ei ole avaldatud üldaktidele kehtestatud korras. Kui määrus on tühine, siis loetakse, et ta ei ole kunagi kehtinud. Tühist määrust ei rakendata; d) täiendavas seletuses leitakse, et vaidlustatud esildise näol on tegemist üldkorraldusega. Selline haldusakt pidi vastavalt

§-le 54 olema antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja pidi olema sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastama vorminõuetele, lisaks

(7)3-06-1247 §-st 55 tulenevalt ei tohtinud esildis olla ebaselge ja mitmeti mõistetav ning ära pidid olema märgitud faktiline ja õiguslik alus (

§ 56lg 2).

Esildis ei vastanud neist ühelegi tingimusele;

  1. e)kaevatava esildisega on siseminister sekkunud PS §-dega 34, 45 ja 47 garanteeritud põhiõigustesse ja -vabadustesse. Käesoleval juhul on sekkutud põhiõiguste teostamisse ilma seadusliku aluseta. Siseminister on valinud õiguste ja vabaduste piiramiseks äärmusliku iseloomuga ebaproportsionaalsed meetmed, mis ei sobi antud eesmärgi saavutamiseks ega ole demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ja moonutavad piiratavaid õigusi ja vabadusi;
  2. f)enamasti vene päritoluga meeleavaldajatel lubati politsei juuresolekul Tõnismäel käia 15 aastat, kuid juba esimesel korral, kui eestlased 27.05.2006 tahtsid sinna koguneda nendega võrdsetel alustel, neile seda ei võimaldatud. Sellest nähtub ka ebavõrdne, eesti päritoluga meeleavaldajaid diskrimineeriv kohtlemine. Õiguserikkumiste toimepanemise oht ei kujuta endast piisavat põhjust, et keelata inimõiguste kasutamine;
  3. g)siseminister, andes tähtajatu esildise avalike koosolekute keelamiseks Tõnismäel on ilma seadusliku aluseta kuulutanud välja erakorralise seisukorra, tuginedes vääralt AvKS sätetele. Erakorralise seisukorra väljakuulutamine Tõnismäel ja selle jõustamine politseile antud korraldusega ei olnud siseministri pädevuses;
  4. h)formaalselt on esildis tühine

§ 63lg 2 p 2 alusel.

3. Tallinna Halduskohtu 28.11.2008 otsusega rahuldati kaebus osaliselt, siseministri 26.05.2006 esildis tunnistati õigusvastaseks ning ülejäänud osas jäeti kaebus rahuldamata. Siseministeeriumilt mõisteti välja kaebaja menetluskulud summas 6000 krooni. Otsust põhjendati järgmiselt:

  1. a)AvKS § 8 lg 7 kohaselt võib siseminister või kohalik politseiprefekt, lähtudes sama seaduse §-dest 3 ja 5, keelata oma esildisega avaliku koosoleku läbiviimise, teatades sellest korraldajale kolme päeva jooksul pärast teate registreerimist. See säte annab siseministrile pädevuse ja alused avaliku koosoleku läbiviimise keelamiseks. Konkreetset üksikjuhtumi lahendamisel võib aga vastustaja valida antava haldusakti eri vormide vahel ning seetõttu ei olnud üldkorralduse andmine siseministri poolt välistatud;
  2. b)siseministri esildis vastab üldkorralduse tunnustele: Üldkorraldus peab vastama haldusaktidele kehtestatud nõuetele. Vormiliselt kehtib haldusaktile selguse ja üheseltmõistetavuse nõue (

§ 55

lg 1), samuti peab kirjalik (sealhulgas elektrooniline) haldusakt olema kirjalikult motiveeritud faktilise ja õigusliku aluse ning kaalutluste, millest haldusorgan haldusakti andmisel lähtus, äranäitamisega (

§ 56). Avaliku koosoleku keelamise otsuse motiveerimise vajadus leiab rõhutamist ka Av

KS § 142 lõikes 1;

  1. c)Tõnismäel avalike koosolekute keelamise õiguslike sisuliste alustena on viidatud AvKS § 3 p-dele 3 ja 4 ning §-le 5. Punkt 3 järgi on keelatud korraldada sellist avalikku koosolekut, mis õhutab vihkamist, vägivalda või diskrimineerimist rahvuse, rassi, nahavärvuse, soo, keele, päritolu, usutunnistuse, seksuaalse sättumuse, poliitiliste veendumuste või varalise või sotsiaalse seisund tõttu, punkt 4 laiendab keelamise aluseid avaliku korra rikkumise õhutamise või kõlbluse riivamise motiividega. Ka AvKS § 5 keelamise alusena on esitatud tervikuna, kogu seal toodud põhjuste kogumina, mis kõik kindlasti antud konkreetsel juhul ei rakendu. Seetõttu tuleb sellist põhjendust pidada iseloomult kaudseks, kuivõrd tegemist on põhjuste kogumiga, millest üks või mitmed on põhjendaja arvates siiski asjasse puutuvad, kuid konkreetsele põhjusele pole viidatud. Taolist umbmäärasust, õigusliku ebaselguse soosimist isikute põhiõigusi piirava haldusakti andmisel ei saa üldjuhul aktsepteeritavaks pidada;
  2. d)vastustaja esindaja seletustest ja toimiku materjalidest nähtuvalt oli siseministril õigus, kui ta esildise andmise ühe alusena osutas AvKS § 3 p-le 4 ja vajadusele hoida ära avaliku korra rikkumised, mille toimumise võimalus rahvuslikul ja poliitilise radikaalsuse pinnal polariseerunud ühiskonnagruppide agressiivsemate esindajate tegutsemise 3

(7)3-06-1247 tagajärjel eksisteeris. Kas valitud meetme rakendamine oli vältimatu või saanuks kohaldada ka mõnda muud samuti korda tagavat vahendit, nagu kaebaja soovitatud eri meelt demonstrantide politseiahelikuga eraldamise abinõu, esildisest ei selgu, kuna valikukaalutluste väljatoomata jätmise tõttu polegi see kontrollitav;
  1. e)puutuvalt valitud meetme proportsionaalsusesse seatud eesmärgi suhtes tuleb hinnangu andmisel sellele küsimusele arvestada, et ühelt poolt on tegemist kõige olulisemate põhiõiguste (koosoleku- ja sõnavabaduse) piiramisega, ohuga demokraatiale, nagu kaebaja on muret tundnud; teisalt aga hoiti väidetavalt ära rahutused ja vägivald;
  2. f)AvKS-s toonases redaktsioonis on koosoleku ärakeelamine seotud olukorraga, kus kavandatav koosolek õhutab rikkuma avalikku korda, s.t ärakeelamise aluseks ei saa olla pelgalt selles osalejate või pealtvaatajate ettekavandamata tegutsemine, mis võib üle kasvada korrarikkumiseks. Ka ei saa AvKS §-s 5 toodud muu ohtliku koha mõistet sisustada nii, et koha (pronkssõduri ümbruse) ohtlikkus tuleneb seal viibivate oponentide teistsugustest vaadetest. Ohtliku koha mõistet saab sisustada ainul kitsalt sarnaselt teistele AvKS §-s 5 toodud kohtadele, kaitsmaks demokraatlikke põhivabadusi;
  3. g)esildise andmisel võisid tehtud formaalsed vead nagu ebapiisav, praktiliselt olematu motiveerimine ning ohtliku koha mõiste ebaõige sisustamine viia väärale lõpptulemusele, milleks oli avalike koosolekute keelamine Tõnismäel määramata ajaks;
  4. h)proportsionaalsuse põhimõttest tulenevalt ei tohi abinõu kohaldamine toimuda kauem, kui abinõu eesmärgi saavutamiseks vajalik ja mõõdukas. Kui meetme valiku üle otsustamisel ei ole võimalik ette näha täpset ajavahemikku, mille jooksul selle kohaldamine on vajalik, või osutub abinõu kohaldamise vajadus nii kiireloomuliseks, et kõiki kohaldamisega seotud küsimusi ei saa igakülgselt ja põhjalikult kaaluda, on võimalik abinõu rakendamise ajalised piirid määrata selliselt, et kehtestatakse esialgsel hinnangul vähim piisav tähtaeg nende abinõude kohaldamiseks. Sellise tähtaja jooksul abinõu rakendamist ja olukorda jälgides on võimalik täpsemalt selgusele jõuda vajaduses kas abinõu kohaldamine lõpetada või selle kohaldamist pikendada. Selline meetod tagab, et abinõu rakendamine ei kujune ülemäära pikaks. Käesoleval juhul haldusakti andmisel ei olnud siseministril esitatud koosolekuteatiste ja Kaitsepolitseiameti ülevaadete 17/06, 20/06 ja 04.05.2006 ohuhinnangu põhjal andmeid kavatsetavatest avalikest koosolekutest nii pikaks perioodiks kui esildis tegelikult kehtis;
  5. i)peale vorminõuetesse kuuluva haldusakti motiveerimispuudulikkuse ja proportsionaalsusvigade on esildis ebaselge ka oma toimeala määrangult (

§ 55lg 1 rikkumine).

Kuigi esildisega määrati üldkorralduse toimealaks Tõnismägi, on selline viide mitmetimõistetav;

  1. j)siseministri 26.05.2006 esildisega keelati üksnes avalike koosolekute pidamine Tõnismäel ning sellest ei tulenenud Tõnismäe monumendi juurde minemise keeldu. Politseiasutuse valitud taktika esildise täitmiseks, mis seisnes monumendi politseilindiga piiramises, oli valitud politsei poolt iseseisvalt ega olnud ainuvõimalik meede esildise täitmise tagamiseks. Seepärast ei saa nõustuda kaebajaga, et tema liikumisvabadust piirati esildisega. Liikumispiirang tulenes politsei iseseisvalt teostatud ja valitud toimingust, mis ei ole käesoleva vaidluse esemeks;
  2. k)kuigi siseministri 26.05.2006 esildis oli õigusvastane, kehtis see kuni kehtetuks tunnistamiseni 09.10.2006. Kehtiva haldusakti resolutiivosa on igaühele täitmiseks kohustuslik (

§ 61) ning mittetäitmisest võib tuleneda seadusest tulenevaid sanktsioone.

Seetõttu ei saa kehtiva haldusakti täitmiseks antud korraldust pidada õigusvastaseks ning kaebus tuleb selles osas jätta rahuldamata; l) kaebuse esitaja põhjendatud huvina aktsepteerib kohus avaldaja nimetatud preventiivset eesmärki, et esildise õigusvastasuse kindlakstegemisel tekib lootus vältida Siseministeeriumis analoogilistes tulevastes olukordades kord juba tehtud vigade kordamist, toetudes kohtute tuvastusele sellise haldusakti õigusvastasusest. 4

(7)3-06-1247 MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS 4. J. H. Estami apellatsioonkaebuses palutakse halduskohtu otsus tühistada osas, millega jäeti J. Estami kaebus rahuldamata. Apellatsioonkaebust põhjendati järgmiselt:
  1. a)kohus on jätnud käsitlemata politseile antud korralduse õigusvastasusega seotud väited. Kohus ei ole ka põhjendanud, miks ta kaebuse seda osa ei käsitle. Vastustaja väited selle kohta, et korraldus ei ole kohtus vaidlustatav, ei ole õige. Tegemist on siseministri toiminguga HKMS § 7 lõike 1 tähenduses. Korraldusest tulenevalt tagas politsei alates 26.05.2006 Tallinnas Tõnismäel esildise täitmist;
  2. b)kui politseil ei olnud seaduslikku alust põhiõiguste ja –vabaduste piiramiseks, oleks kõikidel rahumeelsetel isikutel pidanud olema juurdepääs Tõnismäe monumendile avatud, vastavalt mh võrdse kohtlemise printsiibile. Siseministril puudus seaduslik volitusnorm anda politseile korraldust tagada esildise täitmine.

§ 107kohaselt peab toiming olema kooskõlas õigusaktidega.

Toiming võib piirata õigusi või vabadusi ainult siis, kui selleks on seaduslik alus. Toimingu sooritamise viisi, ulatuse ja aja ning menetlemise korra määrab haldusorgan oma äranägemisel, järgides kaalutlusõiguse piire ja võrdse kohtlemise ning proportsionaalsuse põhimõtteid; c)

§ 60

kohaselt loob õiguslikke tagajärgi ja täitmiseks on kohustuslik vaid kehtiv haldusakt. Kehtiva haldusakti resolutiivosa on haldusaktiga kindlaksmääratavaid õigusi ja kohustusi sisaldav osa. Haldusakti muudel osadel, sh haldusakti põhjendustes tuvastatud asjaoludel on iseseisev õiguslik tähendus ainult seaduses sätestatud juhtudel. Käesoleval juhul on tegemist olukorraga, kus õigusvastane haldusakt kehtis küll formaalselt, kuid materiaalselt oli tegemist riigivõimu omavoliga ja seetõttu kerkib küsimus kaevatud esildise kehtivusest põhiseaduse kontekstis. Isik ei saa eeldada, et haldusakt, mis riivab ulatuslikult põhiõigusi ja vabadusi, on kehtiv ning seda peab täitma. Andes

§-le 60 absoluutse õigusjõu, on kehtiv igasugune formaalselt õiguspärane haldusakt. PS § 13 kohaselt kaitseb seadus igaühte riigivõimu omavoli eest. PS § 14 järgi on õiguste ja vabaduste tagamine seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus. PS §-d 13 ja 14 koostoimes §-dega 3 ja 11 annavad igaühele õiguse olla kaitstud riigivõimu omavoli eest ning seista vastu sellistele riigivõimu toimingutele ja haldusaktidele, millega jämedalt rikutakse põhiõigusi;

  1. d)siseministri peamine eesmärk oli 26.05.2006 pressikonverentsil anda avalikkusele teada, et avalikud koosolekud ning meelsuse avaldamine on Tõnismäel alates 26.05.2006 keelatud ning et nende piirangute jõustamisega tegeleb politsei. Politsei kaotas liikumispiirangu Tõnismäel alates esildise kehtetuks tunnistamiseks 09.10.2006;
  2. e)riigi ja jõustruktuuride kohustused ei ole üksnes keelavat ning passiivset laadi. Riigil on ka otsene positiivne, st osalev ja toetav ehk kaitsev roll, kui inimesed soovivad põhiõigusi kasutada ja keegi kolmas isik või grupp isikuid ähvardab piirata õiguste kasutamist legaalselt talitavate isikute poolt. 5. Siseministeerium palus jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Apellatsioonkaebuses esitatud väited ei anna alust halduskohtu otsuse osaliseks tühistamiseks ega muutmiseks. Kirjalikus vastuses leiti järgmist. Siseministri korraldus oli töökorralduslik juhis, mis ei piiranud isikute õigusi ega vabadusi. Korralduse sisuks oli politsei teavitamine esildise olemasolust ning tähelepanu juhtimine sellele, et politsei peab Tõnismäel avalikku korda tagades arvestama ka sellega, et siseminister keelas selles piirkonnas avalike koosolekute pidamise. Antud juhul vaatas kohus läbi tuvastamiskaebust, mitte tühistamiskaebust. Tuvastamiskaebuse rahuldamine ei too reeglina kaasa tühistamiskaebusega võrreldavaid tagajärgi. Tuvastamiskaebuses saab kohus vaid kontrollida, kas vaidlustatav haldusakt on õiguspärane või mitte, kohtul puudub pädevus ja võimalus otsustada haldusakti kehtivuse üle. Haldusakti kehtivus ja õiguspärasus on täiesti erinevad mõisted: õiguspärasus on haldusakti vastavus õiguskorra esitatavatele nõuetele, kehtivus seevastu on haldusakti kui tahteavalduse omadus tuua kaasa õiguslikke tagajärgi. Haldusakti õigusvastasus ei too 5

(7)3-06-1247 automaatselt kaasa haldusakti kehtetust. Ka õigusvastasest haldusaktist peavad haldusorganid ja isikud niikaua juhinduma, kuni seda ei ole kehtetuks tunnistatud. Kehtiva haldusaktiga antud käsku või keeldu eirates käitub akti adressaat õigusvastaselt. Põhimõte, mille kohaselt õigusvastane, kuid kehtiv haldusakt kuulub täitmisele, on vajalik õiguskindluse tagamiseks. Kui aktsepteerida apellatsioonkaebuses esitatud väidet, mille kohaselt isik ei saa eeldada, et haldusakt, mis riivab rängalt põhiõigusi ja vabadusi, on kehtiv ja ta peab seda täitma, oleks tagajärjeks õiguskindluse täielik puudumine ehk kaos õiguskorras. Iga koormava haldusakti puhul võib isikul tekkida kahtlus selle õiguspärasuses, kuid ta ei saa kahtlusele vaatamata ise otsustada haldusakti täitmise vajalikkuse üle, vaid peab seaduses sätestatud korras pöörduma kas kohtu või haldusorgani enese poole. Seni, kuni haldusakt on kehtiv, ei saa selle adressaat otsustada, kas haldusakti täita või mitte. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
  1. Käesolevas asjas ei ole kaebaja vaidlustanud politseiasutuste toimingut, millega piirati Tallinnas Kaarli pst 13 kinnistul liikumist ja ümbritseti monumendi ümbrus lindiga, mis välistas seal viibimise. Seetõttu ei hinda kolleegium ka apellandi väiteid, mis seonduvad politseiasutuste tegevuse õigusvastasusega põhiõiguste väidetaval piiramisel.
  2. Halduskohus rahuldas kaebuse osas, millega taotleti siseministri esildise õigusvastaseks tunnistamist. Selles osas halduskohtu otsuse põhjenduste muutmiseks esitatud apellatsioonkaebust ringkonnakohus menetlusse ei võtnud ning halduskohtu otsus on selles osas jõustunud. Apellatsioonimenetluses käib vaidlus nõude üle tunnistada õigusvastaseks siseministri poolt politseile adresseeritud korraldus, millega minister nõudis esildise täitmist. Halduskohus asus seisukohale, et korraldus ei olnud õigusvastane, kuna esildis kehtis.
  3. Piirang avalike koosolekute läbiviimisele tulenes siseministri esildisest, mille halduskohus tunnistas õigusvastaseks. Esildisest ega kohtule esitatud muudest tõenditest, mis kinnitavad siseministri poolt politseile antud korralduse sisu, ei nähtu, et siseminister oleks keelanud mõnel alal viibimise või piiranud kaebaja sõnavabadust. Politseile antud korralduse sisu oli täita ministri 26.05.2006 esildist. Kehtiva haldusakti, seega ka esildise täitmine ei eelda täiendavate haldusaktide andmist või siseministri toiminguid. Korraldus ei ole seega suunatud haldusevälistele isikutele, sest see korraldus ei loo õigusi ega pane kohustusi haldusevälistele isikutele. Tegemist oli seega haldusesisese toiminguga, mis ei ole halduskohtus vaidlustatav.
  4. Teatud erandlikel juhtudel on võimalik halduskohtus vaidlustada ka halduse siseakti (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi
  5. novembri
  6. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-54-05, p 13;
  7. jaanuari
  8. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-64-00). Käesoleval juhul selliseid erandlikke asjaolusid aga ei esine ning haldusesisese aktiga ei ole esildise täitmise viisi määratud. Tegemist pole seetõttu toiminguga, mis oleks antud avalik-õiguslikus suhtes. Halduse siseakt selliseks toiminguks ei ole. Seetõttu ei kuulu kaebuse läbivaatamine halduskohtu pädevusse (HKMS § 3 lg 1) ning vaidlustatud osas tuleb halduskohtu otsus tühistada ja menetlus lõpetada HKMS § 24 lõike 1 punkti 1 ja § 46 lõike 1 punkti 4 alusel.
  9. Kaebaja poolt apellatsioonkaebuselt tasutud riigilõiv tuleb tagastada HKMS § 84 lõike 4 punkti 4 alusel. Muud apellatsioonimenetluses kantud kaebaja menetluskulud jäävad HKMS § 92 lõike 4 alusel tema enda kanda. Halduskohtu otsusega välja mõistetud menetluskulude jaotust ei ole põhjust muuta, sest kaebaja peab kandma need nii 6
(7)3-06-1247 kaebuse rahuldamata jätmise kui ka menetluse lõpetamise korral kaebuse halduskohtu pädevusse mittekuulumise tõttu. Silvia Truman Ruth Virkus Oliver Kask 7
(7)

🔗 Ametlikule allikale

Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.