3-08-881/17

3-08-881 Kohtuotsus Eesti Vabariigi nimel Pärnus,

1. juunil 2009.a., Tallinna Halduskohtu kohtunik Aivar Koppel, kaebuse esitaja Ü. M`a, tema esindaja Mihkel Tuusi ja vastustaja, Muhu Vallavolikogu esindajate Tiit Peedu ning vandeadvokaat Ants Laretei osavõtul arutas avalikul kohtuistungil 25 .
2. 2009.a. Ü.-M. M tühistamiskaebust Muhu Vallavolikogu 20.03.2008.a. otsusele nr 183 „Rässa külas Jaanioru maaüksuse detailplaneeringu mitte algatamine“. Vaidlustatud otsuse kohaselt lähtus vallavolikogu Rässa külas asuvale Jaanioru maaüksusele detailplaneeringu algatamist kaaludes põhimõttest, et avaliku huvi kaitsmiseks võib omaniku erahuvi ja vabadust, mis põhineb Eesti õigusruumis kehtival üldlevinud põhimõttel, et omanik võib oma vara vabalt kasutada ja käsutada, seaduses antud volitusnormi alusel piirata. Selliseks seaduseks on Planeerimisseaduse § 8 lg 3 p 6, mille järgi üldplaneeringu eesmärkide hulka kuulub „miljööväärtuslike hoonestusalade, väärtuslike põllumaade, parkide, haljasalade, maastike, maastiku üksikelementide ja looduskoosluste määramine ning nende kaitse- ja kasutustingimuste seadmine“. Muhu Vallavolikogu poolt vastu võetud üldplaneeringus on antud ala määratletud väärtusliku põllumaana, mida üldjuhul ei hoonestata. Nendel aladel võib erandina ehitusõiguse anda põhjendatud kaalutlusotsuse alusel. Jaanioru maaüksuse puhul ei ole aga erandi loomine võimalik, kuna asub Jaanioru maaüksus üldplaneeringu järgi lisaks ka miljööväärtuslikul alal, kus olemasolevaid ja endisi põllu-, heina- ja karjamaid ümber ajalooliste külasüdamete ei hoonestata kuna uute hoonete rajamine vahetult miljööväärtuslike külasüdamete kõrvale vähendaks nende miljööväärtust. Väärtusliku külamiljöö ja põllumajandusmaa kaitsmisega on Muhu Vallavolikogu hinnangul tegu olulise avaliku huviga, mis on väljendatud valla vastuvõetud üldplaneeringus ja kehtivas arengukavas. Maakasutuse kavandamise olulisim lähtekoht on üldplaneeringu järgi: „Muhule iseloomulike külamiljööde, randade ja pärandkoosluste säilitamine“. Ka valla arengukavas toodud arengustrateegia käsitleb põllumajandusliku maa ja külamiljööde kaitset kui olulist avaliku huvi: „Omavalitsus aitab võimaluste piires kaasa Muhu maa ja rannikumere jätkuvale põllu- ja kalamajanduslikule kasutamisele, et tagada Muhu kultuurmaastiku ja poollooduslike koosluste väärtuse säilimine. Elukeskkonna arengu suunamisel taotleb omavalitsus kaitstavate looduskoosluste ja väärtuslike maastiku ning külamiljööde säilitamist, luues ohtude vältimiseks planeerimise abil soodsaid võimalusi kinnisvaraarenduseks seal, kus see on kooskõlas avaliku huviga.“ Kaebuse kohaselt oli taotleja eesmärgiks 06.02.2008 detailplaneeringu algatamise avalduse esitamisel vallavalitsusele 2,21 ha suurusele katastriüksusele kahe ühepereelamu ehitusõiguse saamine ning randa viiva juurdepääsutee asukoha määramine. Hoonete rajamise võimatus on vallavolikogu põhistanud kahe seisukohaga: - on valla üldplaneeringu kohaselt tegemist väärtusliku põllumaaga, mida üldjuhul ei hoonestata Kaebaja arvates on Jaanioru maaüksus väga madala viljakusega kruusane maa, mida hariti kuni 1990-ndate aastate alguseni (so ühismajandi ajal). Pärast seda on ala võsastunud. Seni kehtestamata üldplaneeringu seletuskirja p 5.2 järgi on kogu Muhu vallas asuv põllumaa loetud kokkuleppeliselt väärtuslikuks põllumaaks. Kehtestamata planeering ei oma õiguslikku jõudu. - asub Rässa küla miljööväärtuslikul alal, kus olemasolevaid ja endisi põllu-, heina- ja karjamaid ümber ajalooliste külasüdamete nende miljööväärtuste säilitamiseks ei hoonestata. Kaebaja märgib, et Jaanioruga külgnevatel Riina, Heigu ja Saare kinnistutel on volikogu juba algatanud detailplaneeringud nende jagamise ja hoonestamise eesmärgil. See aga tähendab kaebaja ebavõrdset kohtlemist võrreldes eelnimetatud kinnistu omanikega. Pealegi munitsipaaltee ja Jaanioru kinnistut läbiva tee vahelisele alale uute hoonete püstitamine küla miljööväärtust ei vähendaks. Volikogu seisukoht, et miljööd kahjustab mistahes hoonete püstitamine on alusetu. Rässas ongi peale kiviaedade ainult üks, käesoleval ajal isegi ilma rookatuseta rehielamu. Kokkuvõttes leiab kaebaja, et avaliku huvina märgitud väärtuslike külamiljööde kaitsmine on tagatav detailplaneeringuga püstitatavatele hoonetele tingimuste seadmisega. Olemasolevate hoonete kõrvale uute sobivate hoonete püstitamine ei muuda külamiljööd. Põllumaatükk aga, mis jääb püstitavate hoonete alla, on väike ning ei ole väärtuslik põllumaa. Kaebaja avalduse kohta tehtud eitav otsus on kaalutlusvigadega ning seetõttu õigusvastane. Vastustaja kaebust ei tunnista. Detailplaneerimise kavatsus läheb vastuollu kahe vastuvõetud valla üldplaneeringu põhimõttega: 1) …“elamumaade arenduse välistavad üldjuhul järgmised alad: … väärtuslikud põllumaad ehk kasutuses olevad või kasutusväärtusega põllumassiivid“ ja 2) miljööväärtuslike hoonestusalade puhul „olemasolevaid ja endiseid põllu-, heina- ja karjamaid ümber ajalooliste külasüdamete ei hoonestata“. Saare maakonna teemaplaneeringu „Asustust ja maakasutust suunavad keskkonnatingimused“ (kehtestatud 28.04.2008)
3. ptk järgi on väärtuslikeks põllumaadeks määratud kõik põllumassiivid Saare maakonnas, kus mulla boniteet on vähemalt 35 ning selliseid maid üldjuhul nende kaitse ja kasutamise tingimuste kohaselt ei hoonestata, hoides neid kasutuses haritava maana. Jaanioru kinnistu asub selle maakondliku planeeringu järgi väärtuslikul põllumaal. Ka on Jaanioru kinnistu kantud PRIA põllumassiivide registrisse massiivi nr 46148959866 koosseisus ja seega toetuskõlbulik. 2 Miljööväärtuslike hoonestusalade määratlemine ning nende kaitse- ja kasutustingimuste seadmine on samuti üks üldplaneeringu ülesandeid (PlanS § 8 lg 3 p 6). Valla üldplaneering sätestab miljööväärtuslike külade kaitse tingimusena keelu muuta külade üldstruktuuri ja seda hävitada. Küla üldstruktuuri kuulub vastustaja hinnangul ka miljööväärtuslike alade suhe ümbritsevate põllumajandusmaadega, mistõttu ongi ühe kaitsetingimusena esitatud, et: „Olemasolevaid ja endiseid põllu-, heina- ja karjamaid ümber ajalooliste külasüdamete ei hoonestata“. Üldplaneering ei jäta võimalust neil maadel anda ehitusõigust isegi spetsiifiliste detailplaneerimise ja projekteerimise tingimuste järgimise eeldusel. Need valla üldplaneeringu viidatud põhimõtted on kooskõlas Saare maakonna teemaplaneeringuga „Asustust ja maakasutust suunavad keskkonnatingimused“ (kehtestatud 28.04.2008). Mainitud planeeringu kaardi järgi kuulub Rässa küla Võiküla väärtusliku maastiku koosseisu, millele kohalduvad nii kultuurilis-ajalooliste ja identiteediväärtusega maastike kui ka esteetiliste ja puhkeväärtustega maastike kasutamistingimused. Kultuurilis-ajalooliste ja identiteediväärtusega maastike kasutamistingimuste hulgas (planeeringu osa 2.2.2) on sellised põhimõtted, nagu: „Säilitada ja/või luua maastikus avatust ja vaateid väärtuslikele Muelementidele“; „Aladele, kus on oht muinsuskaitseala ja/või mälestise või muu arhitektuurilise või miljööväärtusega objekti silueti nähtavus ja vaadeldavuse piiramiseks, uushoonestust üldjuhul ei kavandata“. Jaanioru kinnistul uusehituste ja uue kõrghaljastuse rajamine hakkaks takistama vaadet külla viivalt teelt vanale miljööväärtuslikule hoonestusalale. Esteetilise ja puhkeväärtusega maastike üheks kasutamistingimuseks on „Säilitada põllumajanduslike alade avatust ja vaateid maastikuelementidele, eriti avalikult kasutatavate teede ääres“. Jaanioru naaberkinnistute Saare, Riina ja Heigu detailplaneeringute algatamiste kohta aastatel 2006-2007 leiab vastustaja, et need toimusid siis, kui üldplaneeringut polnud veel vastu võetud ja selle põhimõtetest algatamisotsuste langetamisel ei lähtutud. Seega pole võrdse kohtlemise põhimõtet rikutud. Käsitledes asjaolu, et Muhu valla üldplaneering, milles kajastatud põhimõtetest vaidlustatud keeldumise andmisel juhinduti, ei olnud sellal veel kehtestatud, leiab vallavolikogu, ei ole avaldajate ega valla huvides algatada sellised planeeringuid, mis on selgeltnähtavalt vastuolus peatselt kehtima hakkava üldplaneeringuga ja mida seetõttu ei saa nende koostamise järel peale üldplaneeringu kehtestamist vastu võtta ja kehtestada ilma eelnevalt üldplaneeringut muutmata. Väärtusliku külamiljöö ja põllumajandusmaa kaitsmisega on Muhu Vallavolikogu hinnangul tegu olulise avaliku huviga, mis on väljendatud valla vastuvõetud üldplaneeringus ja kehtivas arengukavas. Kohtu seisukoht Muhu Vallavolikogu 20.03.2008.a. vaidlustatud otsusega ei rahuldatud Ü.-M. M avaldust detailplaneeringu algatamiseks 2,21 ha suurusel Jaanioru katastriüksusel eesmärgiga rajada sinna kaks ühepereelamut. PS § 32 lg 1 sätestab, et igaühe omand on puutumatu ja võrdselt kaitstud ning § 32 lg 2, et igaühel on õigus omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada ning kitsendused sätestab 3 seadus. PS § 11 kohaselt peavad põhiõiguse piirangud olema vajalikud ja proportsionaalsed taotletava eesmärgiga. Nende sätete põhjal saab järeldada, et omandipõhiõiguse riiveks on kaks moodust: omandi nõusolekuta võõrandamine ning omandi muul moel kitsendamine. Vahe kahe riive vahel seisneb selles, et esimesel juhul kaotab isik lõplikult õiguse ja võimaluse asja vabalt vallata, kasutada ja käsutada nagu omanik, teisel puhul jääb isikule omand küll alles, end tema tegevus selle valdamisel, kasutamisel ja käsutamisel on piiratud. Piiravaks põhjuseks võib olla asjaolu, et omandit on vaja avalikuks kasutamiseks, omand on erilise väärtusega või esineb üldisem vajadus arvestada avaliku huviga. Neist viimasena nimetatud juht hõlmab ka planeeringuid. Lahendis 3-3-1-41-06 on Riigikohus leidnud, et detailplaneeringu algatamata jätmine kujutab endast omandi kasutamise ja käsutamise vabaduse piirangut (p 20). PlanS § 10 lg 5 kohaselt algatab detailplaneeringu menetluse kohalik omavalitsus. Tegemist on planeerimismenetluse esimese etapiga, millele järgnevad planeeringu koostamine, planeeringu vastuvõtmine, planeeringu avalik väljapanek ja planeeringu kehtestamine. Detailplaneeringu algatamise üle otsustamisel on kohalikul omavalitsusel märkimisväärne kaalutlusruum. Kohalikul omavalitsusel on selle kaalumisruumi piires õigus otsustada, kas algatada planeerimismenetlust või mitte. Asjakohase otsuse langetamisel peab kohalik omavalitsus olema hoolas ning tegema kindlaks, kas on nõuetekohaselt täidetud kõik planeeringu algatamise sisulised eeldused. Planeerimismenetluse teostamisest keeldumise puhul on tegemist kaalutlusõiguse alusel antava haldusaktiga, mistõttu tuleb kohalikul omavalitsusel HMS § 56 lg 3 kohaselt avada isikule kaalutlused, miks planeerimismenetlust ei algatata ja arvestada lisaks HMS § 4 lõikes 2 sätestatud kaalutlusõiguse teostamise kohta käiva üldreegliga, mille järgi tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas volituste piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. Riigikohtu hinnangul, juhul kui isik on teinud kohalikule omavalitsusele ettepaneku detailplaneeringu algatamiseks, tuleb kohalikul omavalitsusel planeeringu algatamisest keeldumisel kaaluda: missugune on avalikes huvides tehtava otsustuse mõju isiku põhiõigustele ja huvidele, kas seonduvad õiguste riived on proportsionaalsed ning kas see otsus vastab ühetaolise kohtlemise põhimõttele (3-4-1-9-06, p 32). Teisisõnu tuleb kohalikul omavalitsusel leida õigustus, miks isik ei saa oma omandit kasutada nii nagu ta seda soovib, ning langetada vastavalt hea halduse tavale õige ja õiglane otsus. Oluline on ka meeles pidada, et kui kohalik omavalitsus on siiski otsustanud detailplaneeringu menetluse algatada, et tähenda see aga vältimatult, et planeeringut tuleb lõpuni menetleda nii, et läbitud oleksid kõik planeerimismenetluse etapid ja detailplaneering kehtestataks. Toodud seisukohta on kinnitanud mitmel korral Riigikohus. Näiteks haldusasjas nr 3-3-1-8-02 märkis kohus: „Planeeringu vastuvõtmisega lõpetatakse planeeringu koostamise staadium ning järgneb planeeringu avalik väljapanek. Põhimõtteliselt võib koostamise staadium lõppeda sellega, et planeering jääb vastu võtmata. Otsusega planeeringu vastuvõtmise kohta annab planeeringu menetleja (detailplaneeringu puhul kohalik omavalitsus) hinnangu eelnenud planeerimismenetluse käigule ja tulemustele ning fikseerib planeeringu eesmärgid ja lähteseisukohad sellistena, nagu nad on kindlaks määratud planeeringu projektis. Samuti tuvastatakse vastuvõtmise otsusega sellised planeeringu kehtestamise eeldused, nagu PES §-s 17 nimetatud vajalike kooskõlastuste olemasolu“ (p 9). 4 Kuna kaalutlusõiguse teostamisel tuleb kohalikul omavalitsusel vastavalt hea halduse tavale jõuda õige ja õiglase otsuseni, ei saa kohalik omavalitsus meelevaldselt vastavat otsust langetada, vaid tal tuleb vajadusel koguda selle tegemiseks piisavat teavet. Piisava teabe kogumiseks saab kohalikul omavalitsus teha koostööd planeeringu koostajaga, vajadusel kaasata puudutatud isikuid, tellida ekspertiise jms. Kaevatavas otsuses identifitseeritakse kaks huvi: ühelt poolt Ü.-M. M erahuvi oma omandit vabalt kasutada ja käsutada ning teisalt avalik huvi säilitada väärtuslikud põllumaad ja miljööväärtuslikud alad kuid nende huvide õiglane kaalumine kõiki olulisis asjaolusid arvestades on jäänud praktiliselt teostamata. Vallavolikogu otsuses üksnes nimetatakse konkureerivad huvid leides seejärel, et vastu võetud valla üldplaneering välistab Jaanioru maaüksusele ehitamiseks erandi tegemise igal juhul. Välistavaks faktoriks on seejuures esmajoones üldplaneeringu p 4.1 „Miljööväärtuslikud külad“, milles p-s 6 määratakse, et olemasolevaid ja endiseid põllu-, heina- ja karjamaid ümber ajalooliste külasüdamete ei hoonestata. Selle normi eesmärgiks võib pidada suurte viljapõldude ja rohumaade kui külamiljööd kujundavate tunnetuslike elementide säilitamist väärtusliku ja harmoonilise elukeskkonna hoidmise nimel. Kohtu arvates tingimustes, kus valla üldplaneering oli alles vastuvõtmise staadiumis ja seega õigusaktiks vormumata, ei saanud volikogul olla kindlust, milliseks kujuneb planeeringu lõplik sisu ning Jaanioru maaüksuse detailplaneeringu algatamisest keeldumine oli ennatlik. Seda eriti olukorras, kus Jaanioru kinnistu lõunapoolne osa ei olnud ka maakonna teemaplaneeringu „Asustust ja maakasutust suunavad keskkonnatingimused“ järgi väärtusliku põllumaana määratletud (tl 34). Diskretsiooniotsuse tegemisel tulnuks arvestada veel hoonestamiseks kavandatava ala asukoha eripäraga, mis ei asunud mitte keset lagedaid põlispõlde, vaid kahe, Rässa lautrisse viiva ja kinnistusisese tee vahel ca 0,3 ha suurusel piiritletud madala mullaviljakusega alal, kuhu hoone(te) rajamine ei pruugi olla välistatud. Kaalumisel saanuks volikogu põhjendada, kas teede vahele kammitsetud maatükikest saab vaadelda kui suurt viljapõldu või esteetiliselt kaunist rohumaad ja sellena külamiljöö olulise elemendina. Jättes keelduva otsuse mõju isiku põhiõigustele ja huvidele kirjeldamata, hindamata ja avaliku huviga võrdluseks kaalukausile asetamata võttiski volikogu endalt võimaluse teada saada, kas Ü.-M. M põhiõiguste riive vastas proportsionaalsuse nõuetele või mitte. Et ehitamine Jaanioru kinnistule ei pruugi olla välistatud kinnitab kaudselt ka valla esindaja poolt kohtuistungil öeldu, et kompromiss, millega arendaja nõustuks sellele maa-alale ühe elamu rajamisega, võiks kõne alla tulla. Kohus osundab siinjuures veelkord, et detailplaneeringu algatamine ei tähenda, et algatatud planeering tuleks tingimata kehtestada või et planeering tuleks kehtestada mahus, mida arendaja algatamisel taotles. Mitmeetapiline avalikkust kaasav planeerimismenetlus ongi selleks, et isiku ehitussoov viia vastavusse ka tema naabrite huvide ning kohaliku omavalitsuse üksuse arengu vajaduste ja põhimõtetega. Põhjendatud vajaduse korral võib erandkorras olla vajalik ka üldplaneeringu muutmine mistõttu ei ole välistatud, et volikogu jõudnuks nõuetekohase menetluse läbimisel teistsugusele otsusele. Vastustaja kohtule esitatud vastulauses esmakordselt nimetatud Võiküla maastikukaitsealaga seonduvat ei ole vallavolikogu oma diskretsiooniotsuses kajastanud ning seetõttu pole neid asja alles kohtuliku menetlemise staadiumis esitatud väiteid vajalik ja võimalik analüüsida kuivõrd puuduvad igasugused andmed, et volikogu oleks nendega vaidlustatud haldusakti andmisel ajal arvestanud ning kaalutlusotsuse tagantjärgi täiendamine ei ole üldjuhul võimalik. 5 Volikogu otsuses ei ole käsitletud ka küsimust, kas Ü.-M. Ma avalduse rahuldamisest keeldumine võis olla vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega, kuid vastustaja kirjaliku seletuse kohaselt, mida vastaspool pole ümber lükanud, toimusid Saare, Riina, Heigu maaüksuste detailplaneeringute algatamised siis, kui üldplaneeringut polnud veel vastu võetud, s. o oluliselt teistsuguse planeerimisliku situatsiooni raames kui valitses kaebaja avalduse tagasilükkamisel, mistõttu võrdsuspõhimõtte rikkumist asjas ei nähtu. HKMS § 92 lg 1 järgi menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebaja kulutused õigusabile vastavalt esitatud nimekirjale on 19 800 krooni. Eeltoodu alusel ja juhindudes HKMS § 26 lg 1 p 1 ja § 92 lg 1 kohus o t s u s t a s:
4. Rahuldada kaebus ja tühistada Muhu Vallavolikogu 20.03.2008.a. otsus nr 183 „Rässa külas Jaanioru maaüksuse detailplaneeringu mitte algatamine“
5. Mõista Muhu Vallavolikogult Ü. M kasuks välja kantud kohtukulud summas 19 800 (üheksateist tuhat kaheksasada) krooni. Otsusele võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates selle avalikust teatavakstegemisest. Kaebus võidakse lahendada kirjalikus menetluses, kui kaebuses ei taotleta selle lahendamist istungil. Aivar Koppel, halduskohtunik 6