TARTU HALDUSKOHUS Tartu kohtumaja KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohtuasja number 3-08-2621 Otsuse kuupäev 06.04.2009 Kohtunik Mare Priks Kohtuasi Tallinna Tehnikaülikooli kaebus haridus- ja teadusm

§ 12

lg 2-le ning märgib, et rakenduskõrgkooli õppekava akrediteerimisel hinnatakse õppekava ja selle alusel toimuva õppe vastavust õigusaktidele ja standarditele, sealhulgas vastava teoreetilise ja praktilise õppe taset, õppejõudude ja teadustöötajate teaduslikku ja pedagoogilist kvalifikatsiooni, samuti ressursside piisavust õppe läbiviimiseks antud õppekaval. KHN tehtava ettepaneku kinnitab haridus- ja teadusminister käskkirjaga ning võib põhjendamatu ettepaneku tagasi lükata. Antud juhul on pidanud ministeerium KHN ettepanekut põhjendatuks ning on kinnitanud negatiivse akrediteerimisotsuse. Negatiivse akrediteerimisotsuse mõjud on sätestatud ÜS § 12 lg 5 sellise otsuse jõustumisel – antud juhul 01.06.

1. Vastustaja on märkinud, et hindamiskomisjoni poolt tehtud tähelepanekud sisaldasid KHN hinnangul 8 väga olulist puudust., mis andis KHN piisava aluse hinnata õppekava sellest tulenevalt nõuetele mittevastavaks. Käskkirjas tugines vastustaja 5 olulisele puudusele, mis olid nii kaalukad, et õigustada negatiivse akrediteerimisotsuse tegemist. Ministeeriumi hinnangul tuleb antud vaidluse lahendamisel arvestada ka KHN institutsionaalse autonoomiaga, mis võimaldab hinnata hindamiskomisjoni järeldusi kui ka KHN ettepanekut üksnes piiratud ulatuses. Hindamiskomisjoni järeldused ja nendele tuginev KHN otsus loovadki akadeemilise kogukonna määratletava raamistiku. KHN ettepaneku kinnitamisel on ministeeriumil õigus ning kohustus analüüsida tehtud ettepaneku põhjendusi, samas ei saa minister otsust tehes ületada ettepaneku sisulisi piire või asuda kõrghariduse hindaja asemele. Kohtu seisukohad: Haridusminister on käskkirjaga nr. 1419 20.11.2008 kinnitanud „Kõrghariduse hindamise nõukogu 19.06.2008 otsuse“, käskkiri jõustub 01.06.
2. Asja materjalide kohaselt on Kõrghariduse Hindamise Nõukogu (KHN) sisene töökord kehtestatud Vabariigi Valitsuse määrusega nr. 229 „Kõrghariduse Hindamise Nõukogu moodustamise kord ja töökord“ (vaidlusalusel perioodil kehtiv määrus, määrus on kehtetu arvates 01.09.2008)) Nimetatud määruse § 9 lg 1 ja lg 2 kohaselt on KHN pädevuses võtta vastu nõuandva iseloomuga otsuseid ning nõukogu võtab vastu oma otsuseid avalikul hääletamisel kohalolevate hääleõiguslike liikmete lihthäälteenamusega. Tulenevalt

§ 12

lg 1 (

§ 12

sätted kehtivas redaktsioonis vaidlusalusel perioodil) hinnatakse Ülikooli akrediteerimisel ülikooli ja tema struktuuriüksuse juhtimise, töökorralduse ja õppekeskkonna vastavust õppekavade eesmärkidele, õigusaktidele ja standarditele, samuti ressursside püsivust ning kasutamise sihipärasust ja tõhusust. Nimetatud seaduse § 12 lg 2 kohaselt hinnatakse õppekava akrediteerimisel õppekava ja selle alusel toimuva õppe vastavust õigusaktidele ja standarditele , sealhulgas vastava teoreetilise ja praktilise õppe taset, õppejõudude ja teadustöötajate teaduslikku ja pedagoogilist kvalifikatsiooni, samuti ressursside piisavust õppe läbiviimiseks antud õppekaval. Akrediteerimisel õppekavadele ja ülikoolile esitatavad nõuded ning akrediteerimise korra töötab välja Haridus- ja Teadusministeerium koostöös kõrghariduse hindamise nõukoguga ja kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega (Ülikooliseadus § 12 lg 3). Nimetatud, akrediteerimisotsuse tegemise ajal kehtinud nõuded olid vastu võetud Vabariigi Valitsuse 13.08.2002.a. määrusega nr 258 “Kõrgharidusstandard”.

§ 12

lõike 5 kohaselt võib akrediteerija õppekava esmakordselt akrediteerida, kui üliõpilased on läbinud kaks kolmandikku õppekavaga määratud õppe mahust. Akrediteerimise läbiviimiseks esitab ülikool Haridus- ja Teadusministeeriumi volitatud isikule või asutusele taotluse. Taotluse saamise järel moodustab kõrghariduse hindamise nõukogu õppeasutusele hinnangu andmiseks ajutise hindamiskomisjoni, mis on vähemalt kolmeliikmeline ja selle liikmeteks nimetatakse üldjuhul väliseksperdid (Ülikooliseadus § 12 lg 7). Tulenevalt määruse nr. 229 § 9 lg 1 kohaselt on KHN pädevuses võtta vastu nõuandva iseloomuga otsustusi ning konkreetsemalt akrediteerimisalastes menetlustes esitatakse KHN-le

§ 12

lg 7 alusel moodustatud ajutise hindamiskomisjoni otsus ning õppeasutuse kirjalik seisukoht selle kohta. Nõukogu liikmetel on õigus tutvuda hindamiskomisjoni otsuse ja õppeasutuse kirjaliku seisukohaga , samuti arutatavate küsimuste kohta esitatud teiste materjalidega vähemalt seitse päeva enne istungit (Määruse nr. 229 § 10 lg 2). Nii positiivne kui negatiivne akrediteerimise otsustus võetakse vastu , kui selle poolt hääletab enamus nõukogu liikmetest. (Määrus 229 § 10 lg 3 ). KHNi tehtava ettepaneku kinnitab

§ 121

lõike 1 (

§ 121

sätted vaidlusalusel perioodil, arvates 01.09.2008 kehtetud) kohaselt haridus- ja teadusminister käskkirjaga. Haridus- ja teadusministril on õigus motiveeritud käskkirjaga kõrghariduse hindamise nõukogu ettepanek tagasi lükata ja esitada see kõrghariduse hindamise nõukogule teistkordseks läbivaatamiseks. Antud juhtumil oli ministeeriumi hinnangul KHNi ettepanek piisavalt põhjendatud, mistõttu puudus alus selle tagasilükkamiseks. Negatiivse akrediteerimisotsuse mõjud sätestab Ülikooliseadus § 121 lg 5: sellise otsuse jõustumisel (antud juhul 01.06.2011.a.) lõpetab ülikool vastuvõtu ja õppetöö vastava õppekava järgi ning tagab koostöös Haridus- ja Teadusministeeriumiga üliõpilastele võimaluse jätkata õpinguid samas või teises ülikoolis samal või lähedasel õppesuunal. Ülikooli negatiivse akrediteerimisotsuse korral algatatakse ülikooli lõpetamine ning ülikool tagab koostöös Haridus- ja Teadusministeeriumiga üliõpilastele võimaluse jätkata õpinguid teises ülikoolis samal või lähedasel õppesuunal. Kohus saab antud asjas anda hinnangut asjaolule, kas ministeerium on menetlenud seaduspäraselt kõrghariduse nõukogu

1. juuni otsust, mille ministeerium on kinnitanud kaevatava haldusaktiga – ministri käskkirjaga nr. 1419 /20.11.
2. Kohus ei saa hinnata ega analüüsida hindamiskomisjoni tööd ega KHN tööd ega võtta endale kõrghariduse hindaja pädevust, kuna õppekavale ja ülikoolile annab hinnangu KHN ajutine hindamiskomisjon. Kohus saab hinnata ja analüüsida kogumis tehtavaid ettepanekuid ja põhjendatust. Kuna Nõukogu võtab oma otsustusi vastu hääletamise teel lihthäälteenamusega, ei kehti ka nõue otsustuse motiveerituse kohta. Kokkuvõtlikult on hinnatud TTÜ Tallinna Kolledži äriõiguse õppekava nõuetele mittevastavaks, seega otsustuse kohaselt otsustati mitte akrediteerida Tallinna Kolledži õppekava 80127 Äriõigus. Kaevatav haldusakt on motiveeritud ning haldusaktis on välja toodud negatiivse akrediteerimisotsuse põhjused ja põhjendused. Asja materjalidest nähtuvalt on ministeerium tutvunud kaebuses esitatud väidetega vaidlustatud haldusakti andmisel ilmnenud väidetavate eksimuste kohta, ent leiab endiselt, et KHNi ettepanek oli piisavalt põhjendatud ning selle alusel tehtud haridus- ja teadusministri käskkiri negatiivse akrediteerimisotsuse kinnitamise kohta on õiguspärane. Oma seisukohti põhjendab ministeerium järgmiste argumentidega:
3. õppekava tingimisi akrediteerimist soovitanud rahvusvaheline hindamiskomisjon tõi oma raportis välja hulgaliselt tähelepanekuid ja soovitusi. KHN arutas oma 19.06.2008 istungil sisuliselt hindamiskomisjoni esildist ning otsustas oma seisukoha kujundada erinevalt hindamiskomisjoni ettepanekust. Erineva seisukoha põhjuseks oli asjaolu, et hindamiskomisjoni poolt tehtud tähelepanekud sisaldasid KHNi hinnangul 8 väga olulist puudust, mis andis KHNile piisava aluse hinnata õppekava sellest tulenevalt nõuetele mittevastavaks ja teha ettepaneku nimetatud õppekava negatiivseks akrediteerimiseks;
4. KHNi esitatud ettepaneku alusel kaalus ministeerium põhjalikult, kas saata KHNi otsus ÜS § 121 lõike 1 alusel KHNi teistkordseks läbivaatamiseks. Läbiviidud kaalumise tulemusena otsustas HTM siiski kinnitada negatiivse akrediteerimisotsuse, kuna KHNi ettepanekus oli ministeeriumi hinnangul piisavalt tõendatud ning põhjendatud negatiivse akrediteerimisotsuse tegemist toetavad asjaolud.
5. kaebaja on oma seisukohas toetunud KHNi poolt väljatoodud 8 puudusest 5-le. Kaebaja on välja toonud 6 punkti, kus HTM on KHNi negatiivse akrediteerimisotsuse tegemise ettepanekut aktsepteerides eksinud: 3.
6. kaebaja seisukoha punktides 1 ja 2 toodud põhjused ei olnud haridus- ja teadusministri 20.11.2008.a. käskkirja nr 1419 andmise aluseks, mistõttu ei ole asjakohane ka nende esitamine kaebuses; 3.
7. kaebaja seisukoha punktis 3 on käsitletud koostöösidemeid välismaa kõrgkoolidega, mida kaebaja väitel ei olevat adekvaatselt hinnatud. Hindamiskomisjoni hinnangul olid koostöösidemed välisriikide kõrgkoolidega vähesed ning ebapiisavad (vt hindamiskomisjoni järeldusotsuse ptk 9), mistõttu oli piisavalt põhjendatud sellise järelduse tegemine haridus- ja teadusministri 20.11.2008 käskkirja nr 1419 punktis 4; 3.
8. kaebaja seisukoha punktis 4 väidetakse, et adekvaatselt ei ole hinnatud õppekava kvaliteedikindlustust. Hindamiskomisjoni hinnangul ei ole Tallinna Tehnikaülikooli Tallinna Kolledži missioon eriti seotud teadusega ja on seetõttu vastuolus Tallinna Tehnikaülikooli missiooniga (vt hindamiskomisjoni järeldusotsuse ptk 9). Ekspertide hinnangul ei ole õppekava kvaliteedi analüüs efektiivne, puuduvad andmed selle kohta, et õppekava oleks rahvusvaheliselt võrreldud ja analüüsitud. Nendest asjaoludest lähtuvalt oli piisavalt alust haridus- ja teadusministri 20.11.2008 käskkirja nr 1419 punktis 5 sisaldunud järelduste tegemiseks; 3.
9. kaebaja seisukoha punkti 5 osas leiab ministeerium, et otsuse tegemisel on piisavalt arvestatud kaebaja seisukohtade ja põhjendustega. Nii KHN kui ka ministeerium olid oma otsuse tegemisel tutvunud ka koolipoolse hinnanguga hindamiskomisjoni raportile ja lõpliku otsuse tegemisel on sellega arvestatud. Samuti on kaebusele lisatud TTÜ 01.07.2008.a. kiri haridus- ja teadusministrile. Kooli vastuskiri KHNile oli koostatud lähtuvalt teadmisest, et eksperthinnangu lõppjärelduseks on anda tingimisi akrediteering, ent ka tehtud negatiivse akrediteerimisotsuse puhul tugineti samadele argumentidele, mida eksperdid olid oma raportis esile toonud; 3.
10. kaebaja seisukoha punktis 5 väidab kaebaja, et haridus- ja teadusminister oleks pidanud saatma otsuse KHNile tagasi teistkordseks läbivaatamiseks. Nagu juba öeldud, on

§ 121

lõike 1 kohaselt haridus- ja teadusministril õigus motiveeritud käskkirjaga kõrghariduse hindamise nõukogu ettepanek tagasi lükata ja esitada see kõrghariduse hindamise nõukogule teistkordseks läbivaatamiseks, ent kuna HTMi hinnangul on KHNi ettepanek piisavalt põhjendatud, mistõttu puudus alus selle tagasilükkamiseks. Ministeerium on rõhutanud, et ministeerium kaalus otsuse tegemisel muuhulgas ka otsuse KHNi teistkordseks läbivaatamiseks saatmist. Lõpliku käskkirja andmisel – mis sisaldas endas negatiivset akrediteerimisotsust – said lisaks käesoleva seisukoha punktides 3.2 ja 3.3 selgitatud puudustele otsustavaks veel teisedki olulised puudused, mida kaebaja ei ole vaidlustanud, ent millest ministeerium oma otsuse tegemisel samuti lähtus (käskkirja nr 1419 punkti 1 alapunktid 1-3). Kohtuistungil on kaebaja esindaja toonud välja uue asjaolu, et minister on käskkirja teinud alles novembris kuigi KHN on ettepaneku teinud juba juunikuus ning samuti on kohtuistungil väitnud kaebaja esindaja, et vastustaja oleks võinud anda tähtaja puuduste, mis tingis negatiivse otsustuse tegemise kaebaja jaoks, kõrvaldamiseks. Kohus on seisukohal, et kaebaja on ise eeltoodud väitega omaks võtnud , et esinesid puudused, mis andsid piisava aluse hinnata õppekava sellest tulenevalt nõuetele mittevastavaks ning seaduses ei ole sätestatud tähtaega millise aja jooksul peab minister kinnitama. KHN ettepaneku. Seega kohus peab õigeks vastustaja põhjendust selle kohta, et käskkirja õiguspärasust ei saa hinnata mitte üksnes kaebuses toodud argumente hinnates, vaid kogu kaevatavat käskkirja tervikuna. Kohus peab õigeks ka vastustaja järeldust asja kohta, et KHNi ettepaneku kinnitamisel on haridus- ja teadusministril õigus ning kohustus analüüsida tehtud ettepaneku põhjendatust, samas ei saa minister otsust tehes ületada ettepaneku sisulisi piire või asuda kõrghariduse hindaja asemele. KHNi ettepanekuga mittenõustumisel on haridus- ja teadusministri pädevuses üksnes ettepaneku tagasilükkamine ning teistkordseks otsustamiseks saatmine. Kohtuistungil on kaebaja pool esitanud veelkordsed vastuväited vastustaja poolt esitatud seisukohtadele, kuid pole toonud välja uusi asjaolusid, mis põhjustaks kaevatava haldusakti tühistamise. Kohus on seisukohal, et ministeerium on lugenud ettepaneku põhjendatuks ning minister on kinnitanud kõrghariduse hindamise nõukogu otsustuse. Kohus on seisukohal, et vaidlustatud käskkiri, millega on kinnitatud kõrghariduse hindamise nõukogu otsus, on õiguspärane ning kooskõlas kehtiva õigusega. Kohus lähtub HKMS § 25 lg 1 ja § 26 lg 1 p. 6 ning jätab kaebuse rahuldamata. Menetluskulud jäävad poolte kanda. Kohtunik Mare Priks