← Eesti

3-08-2042/31

Obsah (5)§ 26§ 9§ 23§ 27§ 29

KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Viive Ligi, Virgo Saarmets ja Silvia Truman Otsuse tegemise aeg ja koht 10. juuli 2009, Tallinn Haldusasja number 3-08-2042

) § 26 lg-st 2 nähtuvalt tuleb haldusorganil seadustega vastuolus olev planeering seadustega vastavusse viia. Nimetatud säte ei anna haldusorganile õigust teostada haldusmenetluse seaduse (HMS) § 64 lg-st 2 tulenevat diskretsiooni. Samas on vastustaja vastava diskretsiooni teostamisega võtnud omaks kaebaja taotluse sisulise põhjendatuse.

§ 26

lg 2 alusel taotluse esitamine ei tähenda tingimata planeeringu kehtestamise otsuse tühistamist. Kohalikul omavalitsusel tuleb kõrvaldada planeeringu vastuolud õigusaktidega. Kui kõigi õigusaktidest tulenevate nõuete täitmisel ja diskretsiooni teostamisel jõutakse samale seisukohale nagu otsuses nr 32, jääb see otsus kehtima. Kui samale otsusele ei jõuta, tuleb otsustada planeeringu muutmise või planeeringu kehtestamise otsuse kehtetuks tunnistamise üle. 3) Isegi, kui vastustajal oleks olnud antud juhul õigus diskretsiooni teostada, ei ole seda teostatud nõuetekohaselt. Antud juhul ei ole oluline, et kolmas isik omandas kinnistu teadmisega, et selle suhtes on kehtiv detailplaneering. Sellisel juhul ei oleks kinnistu omaniku muutuse korral üldse võimalik

§ 26lg-t 2 kohaldada, millist piirangut aga viidatud säte ette ei näe.

Kolmas isik kinnisvaraarendusega tegeleva äriühinguna pidi arvestama riskiga, et detailplaneering, mis on kehtestatud ilma nõutavat keskkonnamõjude hindamist läbi viimata, vastuolus üldplaneeringuga, nõutavaid kooskõlastusi omamata ning naaberkinnistu omanikku menetlusse kaasamata, võidakse suure tõenäosusega vaidlustada. Samuti on ilmne, et kolmas isik oli teadlik kõigist selle planeeringuga seonduvatest probleemidest. Nimelt on kinnistu müüja OÜ Rainberg juhatuse liige ja ainuosanik A. M. OÜ Solar Invest juhatuse liikme ja ainuosaniku P. M. vend. Olles katastritoimingute tegemise alustamisel (vastav Salme Vallavolikogu korraldus võeti vastu 07.07.2008) teadlik detailplaneeringu vaidlustamisest, võttis kolmas isik ise endale riski planeeringu võimalikust tühistamisest tulenevate tagajärgede osas. 4) Keskkonnaministeeriumi 27.05.2005 kiri ei ole nõuetekohane kooskõlastus detailplaneeringule. Õige kooskõlastuse andja on kohalik keskkonnateenistus. Nimetatud kiri on väljastatud eraisik M. T. ning ilma keskkonnamõjusid hindamata. Kirjas sisaldub ebaõige seisukoht, et kinnistul asuvad kooslused ei ole kõrge väärtusega. Keskkonnamõju hindamise kohustus tulenes lisaks üldplaneeringule ka keskkonnamõju hindamise ja keskkonnaauditeerimise seaduse (KeHAS) § 6 lg 3 p-st 6. Riigikohus on 25.09.2008 lahendis nr 3-3-1-15-08 öelnud, et põhijoontes sarnane keskkonnamõjude strateegilise hindamise regulatsioon sisaldus nii KeHJS-s kui KeHAS-s. 5) Analüüsitud pole kaebaja väiteid talle kuuluva Tümina kinnistu loodusliku koosluse kahjustamisest. Kuigi

§ 9

lg 2 ei loetle kuivendus- ega raietöid detailplaneeringuga kindlaksmääratavate toimingutena, on ilmne, et soisele pinnasele hoonete rajamine eeldab ehitamise eeldusena pinnase kuivendamist, mistõttu oleks kohalik omavalitsus pidanud arvestama kraavitamise mõju naaberkinnistule ning kaebaja menetlusse kaasama (Riigikohtu lahend nr 3-3-1-47-05). On tavapärane, et detailplaneeringu elluviimiseks tuleb teha teatud maaparandus- ning raietöid, mis 3

(12)3-08-2042 küll eeldavad täiendavate lubade hankimist, kuid mille teostamise vajadus tuleneb detailplaneeringu elluviimisest. Detailplaneeringu realiseerimine häirib kaebaja suvitamist Sõnajala kinnistul, rikkudes piirkonna kasutuskoormuse kasvu kaudu pöördumatult senise inimtegevusest puutumatu ala miljööd ning kaebaja heaolu. 6) Kolmandal isikul puudub ülekaalukas huvi, mis võiks põhjendada õigusvastase detailplaneeringu kehtimajäämist. Arvestada tuleb ka avalikke huve, milleks on looduskeskkonna kaitse ning Natura alale ehitusõiguse lubamine üksnes eelnevate analüüside ja hinnangute tulemusel, mis peaksid kinnitama looduskeskkonna mittekahjustamist. Käesoleval juhul vastavad analüüsid puuduvad. Hendrikson ja Ko eksperthinnangus on asutud seisukohale, et kui oleks läbi viidud nõuetekohane hindamine, siis arvestades tegevuste iseloomu ja kinnistul olevaid elupaigatüüpe, oleks hindamise tulemus saanud olla praeguse detailplaneeringu lahendusena vaid negatiivne, st kavandatud tegevusi ei ole võimalik läbi viia Natura väärtusi kahjustamata. 7) Vaidlustatud otsuse vastuvõtmisel eiras vastustaja haldusmenetluse reegleid, võimaldamata kaebajal tutvuda kolmanda isiku poolt esitatud seisukohtadega nendele vastuväidete esitamiseks (HMS § 40 lg 2). Samuti on otsuses jäetud mitmetele kaebaja väidetele vastamata. See viitab otsuse motiveerimatusele ning kontrollimise võimaluse puudumisele. Kontrollimatu haldusakt on õigusvastane ja kuulub tühistamisele.
  1. Salme Vallavolikogu jäi vaidlustatud otsuses toodud seisukohtade juurde ning palus jätta kaebuse rahuldamata. Põhjendused: 1) Kaebaja huvi detailplaneeringu ja selle kehtestamise otsuse õigusaktidega kooskõlla viimiseks ei kaalu üles kolmanda isiku huvi otsuse kehtimajäämise vastu. Otsus nr 32 on vastu võetud 3 aastat tagasi ning kaebaja taotluse üle otsustamisel pidi vastustaja arvestama, et otsus nr 32 on jõus, selle kehtivust ei ole peatatud ning selle alusel on juba alustatud katastritoimingutega. Usalduse kaitse kohustus tuleneb HMS § 67 lg-test 1 ja
  2. 2) Vallavolikogu otsuse puhul ei ole ette nähtud samasugust põhjalikkust menetlusosaliste väidete ja tõendite analüüsimisel nagu kohtuotsuse puhul. Piisab, kui olulisi asjaolusid on arvestatud ning arutluskäik jälgitav (HMS § 56 lg 1). 3) Kadakaranna kinnistu kraavid ja metsaraie ei tulene detailplaneeringust, mistõttu puudub neil seos otsusega nr 32 ja nad ei saa olla aluseks vaidlustatud otsuse muutmisele või kehtetuks tunnistamisele. Planeeringu seletuskirja kohaselt planeeriti krundid olemasolevat looduslikku keskkonda arvestades, viimast võimalikult vähe muutes. Ka on ette nähtud, et planeeritud maaala hoonestamise käigus säilitatakse maksimaalselt olemasolev looduslik keskkond. Kraavid kinnistul olid olemas juba enne detailplaneeringu kehtestamist. Seetõttu ei ole eksperthinnangu analüüsimata jätmine aluseks vaidlusaluse otsuse tühistamisele. 4) Kaebaja taotluse läbivaatamisel ei rikutud menetlusnorme. HMS ei kohusta haldusorganit menetlusosalistelt korduvalt nõudma seisukohti üksteise väidete kohta ega ka väljastama osalistele nende poolt haldusorganile esitatud kirjalikke arvamusi ja vastuväiteid. Menetlusosalistele anti teave taotluse läbivaatamise aja ja koha kohta ning enne seda oli neil võimalus kõigi vajalike dokumentidega tutvuda. Vaidlustatud otsus vastab HMS § 56 nõuetele. 5)

§ 26

lg 2 ei anna volikogule faktilist ega õiguslikku alust asuda kõrvaldama planeeringu kehtestamise otsuse väidetavaid puudusi lõpule viidud planeerimismenetluses. Vastavad etteheited on võimalik esitada planeeringuotsuse vaidlustamisel

§ 26lg 1 ettenähtud korras ja tähtajal.

Kaebaja on seda võimalust kasutanud, esitades haldusasjas nr 3-08-901 kaebuse otsuse nr 32 tühistamiseks. Kohus vaatab ühte avaldust läbi üks kord (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 11 lg 31 p-d 2 ja 3), mistõttu ei saa kaebaja tegevust otsuse nr 32 vaidlus4

(12)3-08-2042 tamisel tema avalduse alusel algatatud haldusmenetluses tehtud otsuse nr 37 vaidlustamise kaudu pidada õigeks. Seadusandja ei ole soovinud

§ 26

lg-ga 2 jätta nn tagaust planeeringumenetluses tehtud toimingute ja planeeringu kehtestamise otsuse tähtajatuks vaidlustamiseks.

§ 26

lg 2 alusel ettepaneku esitamine eeldab konkreetse ettepaneku tegemist, mis annab aluse kehtestatud planeeringut või selle kehtestamise otsust muuta, samas on kaebaja tahe suunatud pigem Kadakaranna kinnistu detailplaneeringu ja otsuse nr 32 kehtetuks tunnistamisele volikogu poolt, mitte kehtestatud planeeringu ja otsuse nr 32 seadusega kooskõlla viimisele. 7. Kolmas isik Solar Invest OÜ palus jätta kaebuse rahuldamata. Põhjendused: 1) Nõustuda ei saa kaebaja poolt

§ 26lg-le 2 antud tõlgendusega.

Selle sätte alusel esitatud ettepaneku sisuks on kas planeeringu või planeeringu kehtestamise otsuse muutmine või kehtetuks tunnistamine. Seetõttu tuleb seda sätet kohaldada koosmõjus HMS § 64 lg-s 2 toodud üldregulatsiooniga haldusakti muutmise või kehtetuks tunnistamise kohta. Nimetatud sättest tulenevalt peab haldusorgan haldusakti kehtetuks tunnistamisel teostama reeglina alati kaalutlusõigust. Antud juhul ei esine kaalutlusõigust välistavaid asjaolusid. Lisaks on kaebaja tõlgendus vastuolus õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtetega. Nimelt oleks sel juhul võimalik ajaliselt piiramatult vaidlustada planeeringu või planeeringu kehtestamise otsuse õigusvastasust (minnes selle abil mööda vaidlustamistähtaegadest) ning õigustatud isikul puuduks igasugune kindlus planeeringute püsimajäämise suhtes. Kaebaja eesmärgiks on saavutada otsuse nr 37 kaudu otsuse nr 32 tühistamine ning seeläbi Kadakaranna kinnistu detailplaneeringu menetluse uuesti läbiviimine. Otsuse nr 32 osas on kaebaja vaidlustamisõiguse minetanud, kuna Tallinna Halduskohtu 29.08.2008 määrusega nr 3-08-901 jäeti kaebaja taotlus kaebetähtaja ennistamiseks rahuldamata. Seetõttu ei piisa ettepaneku põhjendatuks lugemisel asjaolu tuvastamisest, et kehtestatud planeering või planeeringu kehtestamise otsus on õigusvastane. Ettepaneku põhjendatuse hindamisel peab arvestama ka puudutatud isikute õiguste ja huvidega, samuti avalike huvidega. Need asjaolud võivad õigusakti muutmise välistada. Seejuures tuleb silmas pidada, et mida rohkem aega on planeeringu kehtestamisest möödunud, seda väiksem osakaal on ettepaneku esitaja õiguste kaitse argumendil võrreldes kehtestatud planeeringu või planeeringu kehtestamise otsuse kehtestatud kujul kehtima jätmise argumentidega. Kolmandal isikul oli õiguskindluse ja usalduse kaitse põhimõtteid arvestades õigus uskuda otsuse nr 32 kehtimajäämist ning sellele tugineda, kuna kaebus otsuse nr 32 vaidlustamiseks esitati kohtule kaebetähtaega rikkudes. 2) Detailplaneeringu koostamisel ja kehtestamisel on hinnatud planeeringu mõju keskkonnale ning jõutud järeldusele, et planeering keskkonda ei kahjusta. Avalikuks huviks ei saa pidada Natura 2000 aladele ehitamise keelamist üldse. Natura aladele on ette nähtud piirangud looduse kaitseks, mitte detailplaneeringute koostamise ja hoonete ehitamise välistamiseks. 3) Menetlusnõudeid ei ole rikutud. Antud juhul esitas kaebaja ise taotluse, mille suhtes anti kolmandale isikule võimalus vastuväidete avaldamiseks. Vastustajal ei olnud kohustust anda kaebajale võimalus esitada kolmanda isiku arvamuse osas omapoolsed seisukohad. Kaebajal oli võimalus tutvuda nende seisukohtadega, kuid ta ei pidanud seda vajalikuks. HMS § 40 lg 2 eesmärgiks ei ole kohustada haldusorganit andma haldusmenetluse osalistele piiramatut võimalust esitada üksteise seisukohtade osas oma arvamusi. 4) Osaüldplaneeringule ja detailplaneeringule kohalduva KeHAS § 1 lg-s 3 oli sätestatud, et planeeringu elluviimisega kaasneda võivate majanduslike, sotsiaalsete ja kultuuriliste mõjude ning looduskeskkonnale avalduvate mõjude hindamine ning selle alusel säästva ja tasakaalustatud ruumilise arengu tingimuste seadmine toimub

kohaselt.

§ 9

lg 2 p 8 kohaselt oli detailplaneeringu üheks eesmärgiks keskkonnatingimuste seadmine. Seega ei nõudnud seadus eraldiseisvat keskkonnamõjude hindamise läbiviimist. Kui detailplaneeringu raames on keskkonnaküsimustega piisavalt arvestatud ja keskkonnatingimused seatud, on täidetud ka osaüldpla5

(12)3-08-2042 neeringu nõuded. Kohalik omavalitsus vähendas erinevaid huve arvestades ja kaaludes kruntide arvu üheksalt neljale ning ehitustegevus planeeriti väljapoole hoiuala piire, et maksimaalselt tagada keskkonna säilimine. 5) Keskkonnaministeeriumi 27.05.2005 kiri on piisav kooskõlastus detailplaneeringule. Kooskõlastuse mõte on saada vastava valdkonna asutuse pädev seisukoht, mida saab arvestada detailplaneeringu koostamisel. Keskkonnaministeerium kui keskkonnateenistusest kõrgemalseisev organ on volitatud sellist kooskõlastust andma. Puudub alus eeldada, et ministeerium oleks kirja väljastanud küsimust põhjalikumalt analüüsimata. 6) Kaebajale anti korduvalt võimalusi osaleda planeerimismenetluses, avaldada arvamust ning esitada vastuväiteid, mida too aga ei teinud. 7) Planeeringut kehtestav otsus nr 32 on motiveeritud, kuna see on kirjalikult põhjendatud, HMS § 56 nõuded on täidetud, nimetatud on faktilised asjaolud ning õiguslikud alused. Arvestades, et ühtegi ettepanekut ega vastuväidet planeerimismenetluses ei esitatud, on otsuse põhjendus piisav. Alusetud on väited eksitavast ning vastuolulisest regulatsioonist detailplaneeringus. 8. Tallinna Halduskohtu 05.01.2009 otsusega jäeti kaebus rahuldamata. Kaebajalt mõisteti kolmanda isiku kasuks välja kohtukulud summas 10 000 krooni. Vastustaja kohtukulud jäeti välja mõistmata. Põhjendused:

§ 26

lg 2 järgi on kohalikule omavalitsusele tehtava ettepaneku objektiks kehtestatud planeering ja/või selle kehtestamise otsus, mis ettepaneku tegija arvates on vastuolus seaduse või muu õigusaktiga. Planeeringu kehtestaja valikuvõimaluseks jääb esitatud ettepanek kas tagasi lükata või vastu võtta. Põhjendatud ettepaneku vastuvõtmisele järgneb planeeringu või selle kehtestamise otsuse õigusaktidega vastavusse viimine, st kas planeeringu või selle kehtestamise otsuse muutmine või tühistamine. 1) Ettepaneku põhjendatuse üle otsustamisel tuleb planeeringu kehtestajal teostada diskretsiooni, mille juures peab arvestama ka asjaolu, et ettepaneku põhjendatuks tunnistamine toob kaasa planeeringu/selle kehtestamise otsuse muutmise või kehtetuks tunnistamise, mis aga on limiteeritud õiguspärase ootuse ja õiguskindluse printsiipidega seatud piirangutega. Järelikult ei saa planeeringu kehtestaja taotleja ettepaneku üle otsustamisel juhinduda ainult planeeringu/selle kehtestamise otsuse kooskõlast kehtiva õigusega, vaid arvesse tuleb võtta ka planeeringu/selle kehtestamise otsuse muutmise/kehtetuks tunnistamise mõju menetlusosalistele. 2) Kuigi

§ 26

lg 2 ei sea mingit tähtaega planeeringu kehtestajale ettepaneku tegemiseks viia kehtestatud planeering või planeeringu kehtestamise otsus õigusaktiga vastavusse, peab haldusorgan siiski sellise taotluse läbivaatamisel arvestama planeeringu kehtestamisest möödunud aega koosmõjus õiguskindluse printsiibist tulenevate piirangutega. Vastasel juhul tekitaks ajaliselt piiramatu planeeringuotsuste vaidlustamise võimalus olukorra, kus õigustatud isikutel puuduks igasugune alus ja kindlus planeeringuotsuste kehtimajäämise usaldamiseks ja oma tegevuste kavandamiseks. 3) Vaidlusalune otsus pidanuks sisaldama analüüsi ettepaneku motiivide vastavusest kehtivale õigusele ning planeeringu või selle kehtestamise otsuse õigusvastasuse korral otsustust, kas kaalutlusõiguse reeglid koos õiguse üldprintsiipidega võimaldavad planeeringu/selle kehtestamise otsuse muutmist/kehtetuks tunnistamist. Vastustaja on mõned kaebaja väited ümber lükanud, kuid jätnud enamiku neist üldse käsitlemata. Kuigi vastustaja ei ole tunnistanud ühegi kaebaja väite õigsust, ei ole kaebaja ettepanekut kui põhjendamatut tagasi lükatud, vaid on asutud kaaluma kaebaja ja kolmanda isiku põhjendatud huve. Seega on vastustaja vaikivalt tunnistanud de- 6

(12)3-08-2042 tailplaneeringu/selle kehtestamise otsuse õigusvastasust ja tõenäoliselt just seetõttu jätnud käsitlemata kaebaja ülejäänud väited. 4) Vastustaja eeldus tunnistada otsuse nr 32 ja detailplaneeringu õigusvastasust on põhjendatud. Tõele vastavad kaebaja väited keskkonnamõjude hindamata jätmisest, mitte aga väited detailplaneeringu ebaselguse ja üheselt mõistetavuse kohta. Kuigi kohalik omavalitsus ei pidanud Kadakaranna kinnistu detailplaneeringu menetluses lähtuma KeHJS normidest, tulenes keskkonnamõju hindamise kohustus põhijoontes sarnasest KeHAS-st, mille § 6 lg 3 p 6 kohaselt oli otsustaja kohustatud igakordselt analüüsima ja vajaduse korral lugema keskkonnamõju oluliseks, lähtudes tegevuse eeldatavast mõjust Natura 2000 võrgustiku alale või mõnele muule kaitstavale objektile (Riigikohtu lahend nr 3-3-1-15-08). Lisaks sätestas Salme valla ranna-alade osaüldplaneering, et juhul, kui maatulundusmaal taotletakse ehitamisõigust kinnistule, mis kattub osaliselt või täielikult säilimisele kuuluva loodusväärtuslike maastike ja koosluste võrgustikuga või kaitsemetsaga, tuleb koostada detailplaneering ja keskkonnamõjude hindamine hoonestusala parima asukoha leidmiseks, et kahjustused looduskeskkonnale oleksid minimaalsed. Detailplaneeringu ja keskkonnamõjude hindamisel tuleb tagada Natura 2000 alade, pärandkoosluste, kohustuste ja kaitsekorralduskavade arvestamine. Keskkonnamemorandumi alusel ja kooskõlastatult keskkonnateenistusega võib keskkonnamõju hindamise nõudest loobuda, asendades selle detailplaneeringuga kehtestatud keskkonnakaitse tingimustega. Käesoleval juhul ei ole läbi viidud keskkonnamõjude hindamist ning puudub ka keskkonnamemorandum, mis lubaks vastavast hindamisest loobuda. Keskkonnamõjude hindamiseks või keskkonnamemorandumiks ei saa lugeda Keskkonnaministeeriumi 27.05.2005 kirja eraisikule. Kui vastav tegevus kuulub kohaliku keskkonnateenistuse kompetentsi, ei tohi kõrgem organ madalama organi pädevust anastades seda rikkuda. Tallinna Halduskohus leidis juba 15.05.2008 määruses nr 3-08-901, et otsus nr 32 on õigusvastane, sest järgitud pole Salme valla osaüldplaneeringut ning haldusaktis puuduvad selle kehtestamise motiivid. Riigikohtu praktikas on korduvalt rõhutatud menetlus- ja vorminõuete erilist tähtsust planeerimismenetluses, mida iseloomustab laiaulatuslik kaalutlusruum (vt Riigikohtu lahendeid nr 3-3-1-8-02, 3-3-1-42-02, 3-3-1-54-03, 3-3-1-28-04, 3-3-1-12-07, 3-3-1-39-07). Vastavalt HMS §-le 56 on motiveerimata jätmine üldjuhul alati haldusakti tühistamise aluseks. Otsuses nr 32 puuduvad igasugused põhjendused või viited muule dokumendile, millest võiks otsuse motiive leida, kuigi tegemist on ehitamisega Natura 2000 võrgustiku alale ja sellest tuleneva ohuga tekitada Euroopa Liidu loodusdirektiivi esimesse lisasse kantud elupaikadele olulist kahju. Kuivõrd detailplaneeringuga nähti ette muuta osaüldplaneeringus fikseeritud maatulundusmaa sihtotstarve elamumaaks, ei olnud planeeringuprojekt vastavuses osaüldplaneeringuga ning tuli kooskõlas

§ 23lg-ga 2 allutada maavanema järelevalvele, mida ei tehtud.

5) Eeltoodule vaatamata ei ole vastustaja siiski jõudnud ebaõigele järeldusele, kuna puudub põhjuslik seos kaebaja väidete õigsuse formaalse eitamise, nende osaliselt hindamata jätmise ja lõppotsuse vahel. Vastustaja on lõppkokkuvõttes õigesti erinevate huvide kaalumisel leidnud, et ligi 3 aastat tagasi kehtestatud detailplaneeringu, mille kohta puudusid igasugused vaidlused, alusel tehingu teinud ja maaüksuse kinnisvaraarenduseks omandanud kolmandat isikut kaitseb õiguskindluse printsiip, samal ajal kui kaebaja isiklikke õigusi, mille rikkumiste raskust tuleb võrdlevalt hinnata, pole eiratud. Kaebaja omandi väidetav kahjustamine kraavide kaevamisega ei tulene Kadakaranna kinnistu detailplaneeringust ning detailplaneeringust tuleneva võimaliku miljöömuutuse mõju Sõnajala kinnistut vaid suvekülalisena kasutava kaebaja heaolule on väheoluline. Oletusi, et kolmas isik võis teada aastate eest läbiviidud planeerimismenetluse puudustest, ei saa tõendamatuse tõttu pidada õiguslikku tähendust omavaiks, pealegi, kui haldusakt on juba aastataid kehtinud, oli kolmas isik õigustatud selle alusel oma tegevusi kavandama. 6) Vaidlustatud otsuses toodud põhjendustest nähtuvalt on vastustaja arvestanud võimaliku avaliku huviga keelata Kadakaranna kinnistul igasugune ehitustegevus, kuid pole pidanud seda 7

(12)3-08-2042 ülekaalukaks. Ka kohtu hinnangul ei saa avalikud huvid olla antud vaidluse juures määravaks, kuna nii kohalik keskkonnateenistus kui Keskkonnaministeerium ei näe vajadust Kadakaranna kinnistu kaitse alla võtmiseks, nähes arendustegevuse positiivset momenti niitude kui poollooduslike koosluste säilimisele kaasaaitamises läbi inimtegevuse, mis on ka üks Natura 2000 võrgustiku kujundamise eesmärke. Kadakaranna kinnistul toimunud kraavitamised ja metsaraie ei ole detailplaneeringuga ettenähtud tegevused, vaid teostatud kinnistu omaniku omavolina, mistõttu nende võimalikud tagajärjed haruldaste elupaigatüüpide säilimisele ei ole seostatavad vaidlusaluse detailplaneeringuga ning isegi OÜ Hendrikson ja Ko antud arvamusest järelduvalt ei saa lugeda neid mõjusid kaebajale kuuluvale asustamata Tümina kinnistule enamaks kui minimaalseks. Seega on vastustaja kaebaja ettepanekut tagasi lükates teinud õiguspärase otsuse. Õiguspärase otsuse puhul puudub alus kohustada vastustajat kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama. 7) Kohus ei tuvastanud ka menetlusnormide rikkumist kaebaja ettepaneku käsitlemisel vallavolikogus. HMS § 37 ei näe haldusorganile ette kohustust saata kogu menetluse käigus laekuv materjal ettepaneku esitajale. Säte garanteerib asjaosalisele õiguse saada kohaleilmumisel ülevaade menetlusega seotud andmestikust. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES
  1. E. Maripuu palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistada ja kaebuse rahuldada. Kaebaja menetluskulud palutakse välja mõista vastustajalt. Apellatsioonkaebuses jäädakse juba kaebuses esitatud seisukohtade juurde. Lisaks viidatakse asja materjalide hulgas olevale Pärandkoosluste kaitse ühingu eksperthinnangule, mis tõendab, et Keskkonnaministeeriumi 27.05.2005 kiri ei ole nõuetekohane kooskõlastus detailplaneeringule, kuna on antud keskkonnamõjusid sisuliselt hindamata ning sisaldab ekslikku järeldust. Eksperthinnang kinnitab, et ka 6 aastat tagasi paiknesid uuritud alal (sh Kadakaranna kinnistul) Natura elupaigad ja kaitsealused liigid, mis on kõrge väärtusega ja vajavad kaitset ning lükkab täielikult ümber 27.05.2005 kirjas väljendatud paljasõnalise seisukoha, et Kadakaranna kinnistul ei ole kõrge väärtusega kooslusi.
  2. Salme Vallavolikogu palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Menetluskulud palutakse jätta kaebaja kanda. Vastustaja jääb samuti juba halduskohtus avaldatud seisukohtade juurde. Lisaks märgib ta, et Pärandkoosluste kaitse ühingu eksperthinnang Laidunina hoiuala laiendamisele on koostatud 15.10.
  3. Nimetatud eksperthinnangut kaebaja vastustajale taotluse läbivaatamisel ei esitanud, hinnang ei olnud vastustajale 15.09.2008 otsuse nr 37 vastuvõtmisel teada ja vastustaja ei saanud sellest otsuse tegemisel lähtuda. Seetõttu ei saa selle eksperthinnangu hindamata jätmist pidada oluliseks menetlusnormide rikkumiseks.
  4. Kolmas isik Solar Invest OÜ palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata. Ka tema jääb juba halduskohtus välja toodud seisukohtade juurde ja rõhutab veelkord, et detailplaneering ei olnud õigusvastane ning halduskohtu seisukoht, et otsuses nr 37 peeti seda õigusvastaseks, pole õige. Kaebaja menetluskulud palutakse jätta kaebaja enda kanda ning kolmanda isiku menetluskulud palutakse välja mõista kaebajalt. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
  5. Apellatsioonimenetluses käib vaidlus samade küsimuste üle, mis esimese astme kohtuski: kuidas peab planeeringu kehtestaja lahendama

§ 26

lg 2 alusel esitatud ettepanekut planeeringu seadusega või muu õigusaktiga kooskõlla viimiseks ning kas juhul, kui ettepaneku lahendamine nõuab kohalikult omavalitsuselt diskretsiooni rakendamist, on lähtutud asjakohastest 8

(12)3-08-2042 kaalutlustest ega ole tehtud kaalutlusvigu. Ringkonnakohus käsitleb eelnimetatud küsimusi samas järjekorras ning viimaks lahendab kohtuvaidluse ja jagab menetluskulud. 13.

§ 26

lg 2 sätestas vaidlusaluse otsuse vastuvõtmise ajal: „Iga isik võib teha üldplaneeringu või detailplaneeringu kehtestajale ettepaneku kehtestatud planeeringu või planeeringu kehtestamise otsuse seaduse või muu õigusaktiga vastavusse viimiseks, kui ta leiab, et kehtestatud planeering sisaldab vastuolu seaduse või muu õigusaktiga või planeeringu kehtestamise otsus on vastuolus seadusega. Planeeringu kehtestanud maavanem või kohalik omavalitsus teeb oma otsuse ettepaneku kohta, viib planeeringu või selle kehtestamise otsuse vastavusse seaduse või muu õigusaktiga, kui ta leiab, et ettepanek on põhjendatud, ning informeerib ettepaneku tegijat oma otsusest ja ettepaneku vastuvõtmise või tagasilükkamise põhjustest tähtsaadetisena edastatud kirjaga ühe kuu jooksul ettepaneku kättesaamise päevast arvates.“ 14. Ringkonnakohtu hinnangul annab viidatud säte täiendavad alused detailplaneeringu menetluse uuendamiseks lisaks HMS § 44 lg-s 1 näidatutele. Sisuliselt on

§ 26

lg 2 sarnane KOKS § 33 lg-ga 1, mille kohaselt on igaühel õigus taotleda volikogult või valitsuselt nende poolt vastuvõetud õigusaktidesse muudatuste tegemist või nende tühistamist, kui nendega on seadusvastaselt kitsendatud tema õigusi. Erinevus seisneb üksnes asjaolus, et KOKS § 33 kohaselt saab nõuda haldusmenetluse uuendamist siis, kui vaidlusaluse haldusaktiga on rikutud taotleja õigusi,

§ 26lg 2 aga sellist piirangut ettepaneku tegemisele ei sea.

Eeltoodut arvestades saab

§ 26

lg 2 kohaldamisel eeskujuks võtta Riigikohtu arvukat praktikat KOKS § 33 lg 1 kohaldamise kohta. Riigikohus on korduvalt rõhutanud, et KOKS § 33 lg 1 ei anna kohalikule omavalitsusele võimalust kaaluda, kas taotlus sisuliselt läbi vaadata või mitte. Selline taotlus tuleb organil igal juhul läbi vaadata (haldusasjad nr 3-3-1-36-04; 3-3-1-49-99; 3-3-1-51-02, p 19). Riigikohtu otsuses nr 3-3-1-51-02 märgiti, et KOKS § 33 lg-s 1 nimetatud varasema haldusakti muutmise taotlus tuleb lahendada kohaliku omavalitsuse diskretsiooni kohaselt ja otsuses nr 3-3-1-20-04 leiti, et kaalutlusõiguse teostamisel tuleb arvesse võtta HMS § 64 lg-s 3 näidatud asjaolusid. 15. Arvestades eeltoodud juhtnööre KOKS § 33 lg 1 kohaldamiseks, saab tuletada käitumisjuhise vallavalitsusele

§ 26lg 2 alusel esitatud ettepaneku lahendamiseks.

Ka sellise ettepaneku saamisel on kohalikul omavalitsusel kohustus detailplaneeringu menetlus uuendada ning puudub võimalus jätta ettepanek sisuliselt läbi vaatamata. Ettepaneku saab tagasi lükata üksnes selle põhjendamatuse tõttu. Ettepaneku põhjendatus ei tähenda vastupidiselt kaebaja arvamusele seda, et detailplaneering leitakse olevat seaduse või muu õigusaktiga vastuolus, vaid seda, et lisaks õigusvastasusele ei välista kehtetuks tunnistamist või muudatuste tegemist planeeringus ka HMS §-des 64 - 70 näidatud asjaolud. Kaebaja käsitluse kohaselt ei laieneks detailplaneeringule HMSs sätestatud haldusakti kehtetuks tunnistamise või muutmise (tulenevalt HMS § 64 lg-st 1 kohaldatakse kehtetuks tunnistamise kohta sätestatut ka haldusakti muutmise korral) kaalutlusreeglid. See võiks nii olla juhul, kui seadus kohustaks detailplaneeringut kehtetuks tunnistama (HMS § 64 lg 2).

§ 26

lg 2 sõnastusest sellist kohustust välja lugeda ei saa ning täidetud ei ole ka HMS § 65 lg-s 3 eeldused, millest lähtuvalt oleks isikul õigus taotleda haldusakti kehtetuks tunnistamist kaalumist läbi viimata. Seega on õigus vastustajal ja kolmandal isikul, kui nad leiavad, et planeeringu muutmise üle otsustamisel tuleb kohalikul omavalitsusel rakendada kaalutlusõigust. 16. HMS § 64 lg 3 kohaselt tuleb kaalutlusõiguse teostamisel arvestada haldusakti andmise ja haldusakti kehtetuks tunnistamise tagajärgi isikule, haldusakti andmise menetluse põhjalikkust, haldusakti kehtetuks tunnistamise põhjuste olulisust ning nende seost isiku osalemisega haldusakti andmise menetluses ja isiku muu tegevusega, haldusakti andmisest möödunud aega ning muid tähtsust omavaid asjaolusid. HMS § 67 sätestab täiendavad tingimused puudutatud isiku usalduse arvestamiseks. 9

(12)3-08-2042
  1. Halduskohus on leidnud, et vallavalitsus on otsuses nr 37 jätnud küll kaebaja väited osaliselt hindamata, kuid on vaikivalt tõdenud detailplaneeringu vastuolu seaduse nõuetega. Vastustaja ja kolmanda isiku kohtumenetluses esitatud seisukohad seda järeldust ei kinnita. Samuti nähtub otsuse nr 37 põhjendustest, et vallavalitsus on kummutanud kaebaja väited, et detailplaneeringu koostamisel oleks tulnud hinnata keskkonnamõju või vähemalt kooskõlastada detailplaneeringuga ettenähtud tegevused keskkonnateenistusega. Ka kaebaja pole otsust nr 37 mõistnud selliselt, et vallavalitsus oleks tunnistanud detailplaneeringu õigusvastasust. Seega on kohus menetlusosaliste poolt esile toodud asjaolu hinnanud erinevalt mõlemast poolest, kusjuures toimikust ei nähtu, et kohus oleks poolte tähelepanu sellisele võimalusele juhtinud ja andnud neile võimaluse oma seisukoha avaldamiseks. Seetõttu ei vasta kohtuotsus HKMS § 25 lg-s 5 ja TsMS § 436 lg-s 4 sätestatule.
  2. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu seisukohaga, et detailplaneering on vastuolus Salme valla ranna-alade osaüldplaneeringuga aastani 2012, milles nähti ette, et maatulundusmaa sihtotstarbega ja Natura 2000 alasid kasvõi osaliselt hõlmavatel kinnistutel ehitusõiguse taotlemisel tuleb koostada detailplaneering ja keskkonnamõjude hindamine hoonestusele parima asukoha leidmiseks. Keskkonnamõjude hindamise nõudest võis loobuda üksnes keskkonnamemorandumi alusel, mille on kooskõlastanud keskkonnateenistus. Käesoleval juhul puudusid nii keskkonnamemorandum kui keskkonnamõjude hindamine. Detailplaneeringu materjalidele lisatud Keskkonnaministeeriumi seisukoht ei asenda nõutud keskkonnateenistuse kooskõlastust keskkonnamemorandumile, sest nii KeHAS § 10 lg 5 kui valla osaüldplaneering nõudsid keskkonnateenistuse hinnangut keskkonnamõju hindamise läbiviimise vajalikkuse otsustamiseks. Kolmanda isiku seisukoht, et osaüldplaneeringus pole mõeldud keskkonnamõju hindamise all sellist keskkonnamõju hindamist, mida on peetud vajalikuks seaduses, ei ole tõsiselt võetav.
  3. aastal koostatud osaüldplaneeringu materjal tugines tol ajal kehtinud õigusnormidele, ning puuduvad igasugused viited sellele, et planeeringus oleks kasutatud keskkonnamõju hindamise ja keskkonnamemorandumi mõisteid mingis muus tähenduses.
  4. Samuti on kohtuotsuses õigesti leitud, et volikogu polnud detailplaneeringut, mis osaüldplaneeringule vastupidiselt lubas rannaalale uue neljast elumajast koosneva asumi tekkimise, kuidagi põhjendanud ega allutanud detailplaneeringut maavanema järelevalvele. Otsuses nr 37 on märgitud, et detailplaneeringuga on seatud keskkonnatingimused sellega, et on tõdetud olemasoleva loodusliku keskkonna maksimaalset säilitamist maa-ala kruntimise ja hoonestamise käigus. Seda üldsõnalist tõdemust ei saa lugeda keskkonnatingimuste määramiseks ega tegevuse mõju hindamiseks keskkonnale. Eeltoodu näitab pigem, et esiplaanile pole seatud mitte keskkonna säilitamine vaid hoonestamine, mille käigus tuleb looduslik keskkond säilitada niivõrd, kui see on võimalik. Nagu varasemates kohtumäärustes on leitud, ei tulnud kaebajat detailplaneeringu menetlusse kaasata intensiivsemalt kui iga teist kodanikku ning selles osas on volikogu otsus nr 37 õige. Seega on volikogu detailplaneeringu ja seda kehtestanud otsuse muutmist kaaludes lähtunud üldjoontes asjaolust, et detailplaneering on õiguspärane ning lisaks takistab selle muutmist kolmanda isiku õiguspärane ootus.
  5. Riigikohtu halduskolleegium märkis otsuses nr 3-3-1-54-03, et halduse kaalutlus- ehk diskretsiooniotsuste kohtulik kontroll on piiratud. Kohus kontrollib üksnes seda, ega kaalutlusotsuse tegemisel ei esinenud menetlus- ja vormivigu, mis võisid mõjutada sisulist otsustamist, kas diskretsiooniotsus on kooskõlas õigusnormide ja õiguse üldpõhimõtetega, kas otsus tugineb seaduslikule alusele, ega ei ole väljutud diskretsiooni piiridest ning ega ei ole tehtud muud sisulist diskretsiooniviga. Nagu eelpool märgitud, on halduskohus alusetult lähtunud asjaolust, et vallavolikogu käsitles detailplaneeringut õigusvastasena. Halduskohus leidis, et seetõttu ei saanud kõigi kaebaja väidete hindamata jätmine mõjutada lõppotsust, mis, hinnates kaalukamaks kolmanda isiku õiguspärast ootust detailplaneeringu elluviimiseks, on lõppjäreldustes õige. Ringkonnakohus selle seisukohaga ei nõustu. 10
(12)3-08-2042
  1. Kõigepealt leiab ringkonnakohus, et kaalutlusotsus ei saa õige olla juba seepärast, et volikogu on andnud ebaõige hinnangu detailplaneeringu kooskõlale seaduse ja valla osaüldplaneeringuga. Samuti on vale hinnang keskkonnatingimuste seadmisele detailplaneeringuga. Need asjaolud mõjutasid HMS § 64 lg 3 kohaselt kaalumist vahetult, sest viidatud sätte kohaselt tuleb kaalutlusõiguse teostamisel muu hulgas arvestada ka haldusakti kehtetuks tunnistamise põhjuste olulisust. Kui haldusorgan on juba kaalutavaid asjaolusid ebaõigesti hinnanud, pole võimalik väita, et see lõpptulemust ei mõjutanud.
  2. Samuti ei nõustu ringkonnakohus volikogu ja kohtu poolt kolmanda isiku õiguspärasele ootusele antud kaaluga. Volikogu pidas kolmanda isiku usalduse kaitse tekkimisel oluliseks, et detailplaneering on kehtinud juba kolm aastat, kolmas isik on ostnud kinnistu teadmises, et detailplaneering lubab tal arendustegevust läbi viia, ning kolmas isik on juba alustanud katastrimõõdistamistega. Tulenevalt

§ 9

lg-st 1 on detailplaneering koostatud lähiaastate ehitustegevuseks,

§ 27

lubab detailplaneeringu kehtetuks tunnistada, kui kohalik omavalitsus soovib selle elluviimisest loobuda ning

§ 29

seab kohalikule omavalitsusele kohustuse detailplaneeringuid perioodiliselt üle vaadata nende kehtetuks tunnistamise vajaduse hindamiseks. Seega tuleneb

-st, et usaldus detailplaneeringu kehtima jäämise suhtes, mida pole kohe peale selle kehtestamist ellu viidud, hoopis kahaneb. Seetõttu pole detailplaneeringu kehtestamisest möödunud ajavahemiku pikkusel praegusel juhul olulist kaalu. Samal põhjusel pole suure kaaluga ka planeeritud ala omaniku vahetus. Katastritoimingute tegemine viitab planeeringu elluviimisega alustamisele, kuid tegevus on alles sellises järgus, et ei pruugi üles kaaluda olukorda, kus planeeringu elluviimisest tuleb looduskeskkonna säilitamise nimel loobuda.

  1. Volikogu on ebaõigesti piirdunud üksnes kaebaja ja kolmanda isiku huvide kaalumisega, jättes täiesti kaalumata avaliku huvi. Kaebaja erahuvina ei aktsepteeritud keskkonnakaitseliste aspektidega arvestamist ning leiti, et kaebaja erahuvi asjas üldse puudub. Ehkki viimasel ajal on hakatud pidama õigust „puhtale“ keskkonnale, keskkonna säästmisele ja ökoloogiliselt tasakaalus olevale keskkonnale ka isiku kaitstavaks subjektiivseks õiguseks (vt näiteks Tallinna Ringkonnakohtu 13.08.2007 määrus nr 3-07-102 p 16, milles leiti, et „…oluline ja reaalne keskkonnamõju ei saa piirduda vaid nende juhtudega, mil keskkonnamõju kaudu kahjustatakse isiku elu, tervist või muid põhiõigusi. Sellisel juhul oleks õigus keskkonna säästmisele sisutu. Keskkonnamõjul on isiklik puutumus sõltumata mõjust muudele põhiõigustele ka siis, kui isik on tavapäraselt mõjutatavat keskkonnaressurssi kasutanud, kui ta viibib sageli kõnealuses keskkonnas või kui tal sellega tihedam seos kui ülejäänud avalikkusel või kui keskkonnamõjust sõltub muul viisil oluliselt isiku heaolu. Sellisel juhul on tegemist enda, mitte pelgalt avalikkuse huvides esitatud kaebusega.“), ei pruukinud see kaebaja huvi kohalikule omavalitsusele äratuntav olla, samas kui avalik huvi Natura 2000 alade säilitamiseks pidi volikogu enda poolt varem kehtestatud osaüldplaneeringut arvestades olema volikogule ilmne ja kaalukas. Kohus on küll volikogu asemel asunud avalikku huvi kaaluma ja pidanud seda ebaoluliseks, kuid otsusest ei selgu, millele kohtu seisukoht tugineb. Detailplaneeringu elluviimise mõju osas Laidunina hoiualale pole keskkonnateenistuselt seisukohta küsitud, mida volikogu esindaja kinnitas ka ringkonnakohtu istungil.
  2. Ringkonnakohus selgitab detailplaneeringu menetluse uuendamise osas veel seda, et tulenevalt HMS § 44 lg-st 4 ei korrata menetluse uuendamise korral menetlustoiminguid, mida menetluse uuendamise põhjused ei puuduta. Seega oleks näiteks käesoleval juhul, kui volikogu soostunuks kaebaja väitega, et keskkonnamõju hindamise vajaduse väljaselgitamiseks tuli keskkonnamemorandumi esitamisega küsida keskkonnateenistuse seisukohta, tulnudki praegu kehtiva KeHJS § 11 lg 10 kohasele otsuse eelnõule küsida hoiuala valitsejalt kooskõlastus. Kui kooskõlastust poleks antud, tulnuks läbi viia keskkonnamõju hindamine ning detailplaneeringu kehtivus peatada. Kui selliste menetlustoimingute tegemise tulemusena selgub, et detailplaneeringu elluviimine ei oma kahjulikku mõju hoiualale, oleks detailplaneeringu elluviimine õiguspärane. Vastasel korral tuleks volikogul tõsiselt kaaluda detailplaneeringu kehtetuks tunnistamist, arvestades 11

(12)3-08-2042 sellega, millises mahus seda ellu on jõutud viia ja millised väited kolmas isik oma huvide kaitseks veel esitab. 25. Eeltoodud põhjustel tühistab ringkonnakohus halduskohtu otsuse ning teeb asjas uue otsuse, millega rahuldab kaebuse. Volikogu otsus nr 37 tuleb tühistada kaalutlusvigade tõttu ning volikogu peab kaebaja

§ 26

lg 2 alusel esitatud ettepaneku käesoleva kohtuotsuse seisukohti arvestades uuesti läbi vaatama. 26. HKMS § 93 lg 4 kohaselt, kui kõrgema astme kohus teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta kohtukulude jaotust. Kolmanda isiku menetluskulud jäävad HKMS § 92 lg 7 alusel tema enda kanda, sest otsus tehakse tema vastaspoole kasuks. Valla menetluskulud jäävad tema enda kanda HKMS § 92 lg 1 alusel, kuna otsus tuleb tema kahjuks. Kaebaja menetluskulude hüvitamiseks kohtukulude nimekirja ega kuludokumente ei esitanud. Kohtunikud Silvia Truman Virgo Saarmets Viive Ligi 12

(12)

🔗 Ametlikule allikale

Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.