KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Kohtunik Otsuse tegemise aeg ja koht Haldusasja number Haldusasi Asja läbivaatamine Tallinna Halduskohus Dagmar Maastik 6.oktoobril 2009.a. Tallinnas 3-09-1075 AS “Jõgeva Elamu“ kaebus Keila Linnavalitsuse poolt Keila linna korraldatud jäätmeveo ainuõiguse andmiseks välja kuulutatud avaliku konkursi pakkumise kutse dokumentide p 9.2 ning Keila linnapea 18.05.2009.a. käskkirja nr 18 õigusvastasuse tuvastamiseks kirjalik menetlus RESOLUTSIOON Jätta kaebus rahuldamata. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse vahetult Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o. hiljemalt 5.novembril 2009.a. Samaks kuupäevaks tuleb apellatsioonkaebus esitada ka juhul, kui selle koostamiseks vajatakse menetlusabi. Menetlusabi taotluse ja apellatsioonkaebuse võimalike puuduste kõrvaldamise lahendab ringkonnakohus hiljem. Kui apellatsioonkaebuses ei taotleta asja lahendamist kohtuistungil, võidakse see lahendada kirjalikus menetluses. ASJAOLUD 2.03.2009.a. Keila linnapea käskkirjaga nr 9 kinnitati Keila linnas korraldatud jäätmeveo ainuõiguse andmiseks pakkumiskutse dokumendid(PKD), kuulutati välja avalik konkurss avatud pakkumismenetlusena jäätmeveo ainuõiguse andmiseks Keila linnas, moodustati komisjon konkursi läbiviimiseks ja tulemuste hindamiseks ning määratleti komisjoni volitused. AS „Jõgeva Elamu“ vaide PKD p 9.2. osaliseks kehtetuks tunnistamiseks jättis Keila Linnavalitsus rahuldamata. PKD p 9.2. sätestas, et pakkuja kahe viimase majandusaasta netokäive peab olema igal aastal vähemalt 20 milj. kr. 18.05.2009.a. Keila linnapea käskkirja nr 18 “Keila linnas korraldatud jäätmeveo ainuõiguse andmiseks korraldatud avaliku konkursi pakkujate kvalifitseerimine, pakkumiste vastavaks tunnistamine, tagasilükkamine ja soodsaima pakkumise edukaks tunnistamine” punktiga 1 kvalifitseeriti pakkujad AS „Cleanaway“, AS „Ragn-Sells“ ja AS „Adelan Prügiveod“; punktiga 2 lükati tagasi „Radix Hoolduse“ OÜ ja AS „Jõgeva Elamu“ pakkumised, sest nad ei oma PKD p-s 9.2 kvalifitseerimiseks nõutavat kahe viimase majandusaasta netokäivet igal aastal vähemalt 20 milj. kr; 1
(4)punktiga 3 tunnistati vastavaks AS „Cleanaway“, AS „Ragn-Sells“ ja AS „Adelan Prügiveod“ pakkumised ja punktiga 4 tunnistati edukaks AS „Cleanaway“ pakkumine kui soodsaim(madalaima hinnaga) pakkumine. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD Kaebaja palus kohtule esitatud kaebustes PKD p 9.2 tühistada, käskkiri nr 18 tühistada või alternatiivselt tunnistada käskkirja p 2 õigusvastaseks. Kohtumenetluse käigus loobus kaebaja käskkirja tühistamise nõudest ning muutis oma kaebusi, paludes tunnistada vaidlustatud PKD-punkt ja käskkiri tervikuna õigusvastaseks. Kaebuse kohaselt piirab PKD p 9.2 ettevõtlusvabadust ja vaba konkurentsi ega ole Keila linna elanike arvu ja korraldatud jäätmeveoga hõlmatud jäätmete kogust arvestades mõistlik ja proportsionaalne. Seisuga 1.05.2009.a. oli Keila linna elanike arv 9824. Kaebajal on jäätmeveo ainuõigus Paide linnas, kus on 9200 elanikku ning jäätmeveo aastane käive 10 korda väiksem PKD p-s 9.2 nõutavast. Ettevõtjate kvalifikatsiooni kontrollimise eesmärgiks on välja selgitada, kas isik, kellele usaldatakse jäätmeveo ainuõigus, tuleb sellega toime. Vastustaja peab kontrollima, kas pakkumise teinud ettevõtja majanduslik ja finantsseisund ning tehniline ja kutsealane pädevus on piisavad ettevõtja jäätmeveolepingu nõuetekohase täitmise võime tõendamiseks ning vastavad ja proportsionaalsed konkursi esemeks olevate teenuste olemuse, koguse ja otstarbega. Pakkumise teinud ettevõtja peab tõendama, et tal on olemas jäätmeveo lepingu täitmiseks vajalikud vahendid või võimalus neid kasutada. Vastustajale on antud kaalutlusõigus, kas lepingu täitmiseks vajalike vahendite olemasolu kohta esitatud tõendus on temale vastuvõetav või mitte. Konkurentsiseaduse § 1 lg 1 järgi on seaduse eesmärgiks vaba ettevõtluse huvidest lähtuva konkurentsi kaitsmine muuhulgas ka teenuste ostmisel ning selle eesmärgi järgimise kohustus laieneb sama seaduse § 14 lg 2 kaudu ka ainuõiguse andmiseks avaliku konkursi korraldajale. Tõelise konkurentsi tekkeks tuleb pakkujaid kohelda võrdselt ja mittediskrimineerivalt. Ettevõtjatevaheline võistlus peab põhinema ausatel ja võrdsetel alustel ning nad peavad osalema pakkumisel ühesugustel tingimustel. Vastustaja ei tohi ettevõtjaid ebavajalike ja piiravate tingimustega kõrvale jätta, tekitades sel viisil kunstlikult kitsa pakkujate ringi, mis piirab konkurentsi, tõrjudes uusi või väikesi äriühinguid. Arvestades seda, et teade konkursi kohta avaldati 2009.a. märtsis ning pakkumiste esitamise tähtpäev oli 16.04.2009.a. on põhjendamatu majandusaasta netokäibe piiramine aastatega 2006 - 2007, jättes välja 2008.a. Kaebaja netokäive 2006.a. oli väiksem kui 20 milj. kr, 2007.a. 19,85 milj. kr ja 2008.a. 20 milj. kr. Kaebajal on korraldatud jäätmeveo ainuõigus Paide linnas, Tapa vallas, Tartu vallas jm. See kinnitab kaebaja suutlikkust korraldada jäätmevedu ka Keila linnas. Kuna kaebaja jäeti käskkirjaga nr 18 kvalifitseerimata õigusvastase PKD-punkti alusel, on ka käskkiri õigusvastane. Kaebaja põhjendatud huviks tuvastamisnõuete esitamisel on vältida edaspidi vastustaja poolt avaliku konkursi korraldamisel PKD sisustamist selliste õigusvastaste tingimustega, mis piiravad oluliselt väiksemate ettevõtjate vabadust osaleda avalikel konkurssidel. Kui läbiviidud avaliku konkursiga antud korraldatud jäätmeveo ainuõiguse tähtaeg hiljemalt 5 aasta pärast lõpeb, soovib kaebaja osaleda järgmisel korraldataval avalikul konkursil. Seega omab PKD punktis 9.2 sätestatud tingimuse õigusvastaseks tunnistamine preventiivset toimet järgmise konkursi läbiviimise suhtes. Preventiivsel eesmärgil esitatud tuvastamiskaebuse rahuldamiseks piisab, kui see võib soodustada kaebaja õiguste kaitset tulevikus. Vastustaja palub jätta kaebus rahuldamata. Vastavalt Vabariigi Valitsuse 25.09.2001.a. määruse nr 303 „Eri- või ainuõiguse andmiseks avaliku konkursi korraldamise kord”(edaspidi „konkursi kord“) §-le 16 p 1 kontrollib õiguse andja pakkumisel ettevõtjate kvalifikatsiooni, milleks tal on õigus nõuda pakkujatelt dokumentide esitamist, mis kinnitavad, et ettevõtja omab tehnilist kompetentsust, finantsressursse, varustatust ning muid eeldusi ja kogemusi kavandatava eri- või ainuõiguse nõuetekohaseks täitmiseks. Konkursi korra § 17 kohaselt esitab õiguse andja §-s 16 loetletud andmete saamiseks vastava nõudmise pakkumiskutse dokumentides kõigi ettevõtjate suhtes võrdselt. Keila linnapea moodustatud komisjon avaliku konkursi korraldajana on eeltoodud 2
(4)põhimõttest kinni pidanud. Nõue oli võrdselt kehtiv kõikidele konkursil osalevatele pakkujatele ning mõne pakkuja suhtes erineva menetluse rakendamine võrreldes teiste pakkujatega oleks olnud käsitletav võrdse kohtlemise printsiibi rikkumisena. Piisava netokäibe olemasolu nõue ei piira konkurentsivabadust jäätmeveoteenuse osutamise turul, sest see nõue kehtib võrdselt kõigile pakkumismenetluses osalejatele. Teenuse vaba osutamise põhimõte ei tähenda, et iga vastava teenuse osutaja võib nõuda teenuse saaja poolt teenuse ostmist, sõltumata teenuse osutaja võimest vastavat teenust osutada. Pakkujate võrdne kohtlemine ei tähenda, et vaidlustatud avalikul konkursil peaksid saama kvalifitseeruda kõik Eestis tegutsevad jäätmeveoteenuse pakkujad. Võrdselt tuleb kohelda neid pakkujaid, kes on oma majandusliku seisundi ja tehnilise kompetentsi taseme poolest võrdsed. Riigikohus on korduvalt rõhutanud et võrdse kohtlemise põhimõtte kohaselt käsitletakse ühetaoliselt kõiki isikuid ühtedes ja samades oludes ja samadel eeldustel. Ühetaoline kohtlemine peab olema tagatud ühesuguste asjaolude korral. Riigikohtu halduskolleegium leidis 15.03.2006.a. otsuses nr 3-3-1-5-06, et viitega ebavõrdsele kohtlemisele saab riigihanke PKD õigusvastasust põhjendada vaid juhul, kui pakkumiste objektiivne võrreldavus on PKD-s esinevaid puudusi arvestades juba loogiliselt välistatud. Üldjuhul saab pakkumiste võrreldamatus selguda alles pärast pakkumiste esitamist ja avamist. Kuna praegusel juhul ei toimu vaidlust pakkumiste hindamise üle, pole kaebaja väited ebavõrdse kohtlemise kohta asjakohased. Nõue omada kahel viimasel majandusaastal vähemalt 20 milj. kr suurust netokäivet tulenes vastustaja soovist olla kindel, et jäätmeveoteenuse osutajal on piisav kogemus selles valdkonnas. Selline käive näitab tema võimet sõlmida nõutaval tasemel jäätmeveolepinguid ja tagada teenuse osutamine. Majandusaasta netokäibe suuruse nõue pole seotud elanike arvu ja jäätmete kogusega Keila linnas, vaid asjaoluga, et pakkuja oleks teenuse osutamisel jätkusuutlik. Käibe suurus sõltub sõlmitud lepingute hulgast ja näitab otseselt, kui palju on pakkuja tegelenud jäätmeveolepingute sõlmimisega ja nendest lepingutest tulenevate kohustuste täitmisega. Kuna avalik konkurss kuulutati välja 2009.a. majandusaasta alguses ning varasematest kogemustest oli teada, et paljudel potentsiaalsetel pakkujatel pole pakkumiste esitamise ajaks veel koos majandusaasta kokkuvõtteid 2008.a. kohta, esitati nõue aastate 2006-2007 kohta. Arvestades korraldatud jäätmeveo olemust, pole vaidlustatud kvalifikatsiooninõuded põhjendamatud ega ülemäärased. Äriregistrist kättesaadavate andmete alusel on üle 20 milj. kroonine netokäive aastas 4 ettevõtjal, kelle põhitegevusalaks on tavajäätmete kogumine. Et vaidlustatud nõuded pole takistanud vaba konkurentsi jäätmeveoteenuse osutajate vahel, kinnitavad konkursil kvalifitseeritud kolm pakkumist. Seega oli esitatud nõue objektiivne, vajalik ja proportsionaalne piirangu eesmärgiga. Vastustaja esitas vastavuses jäätmeseaduse(JS) §-ga 67 lg 21 jäätmeveo konkursi PKD enne konkursi väljakuulutamist seisukohavõtuks Keskkonnaametile, kes kooskõlastas need märkusteta. Sellest võib järeldada, et ka Keskkonnaamet pidas PKD p 9.2 nõuet õiguspäraseks ja asjakohaseks. Kaebajal puudub PKD p 9.2 ja käskkirja õigusvastasuse tuvastamiseks põhjendatud huvi. Riigikohtu halduskolleegium leidis 29.01.2009.a. otsuses haldusasjas nr 3-3-1-78-08, et põhjendatud huvi olemasoluks peab kaebaja omama isiklikku puutumust vaidlusaluse haldusakti, toimingu või halduslepinguga ning õigusvastasuse tuvastamine peab isiku jaoks olema kasulik ehk aitama edaspidi tuvastamiskaebuse esitajat õiguste teostamisel või kaitsmisel. Seega peab kaebaja tuvastamiskaebuse esitamiseks näitama, kuidas akti õigusvastasuse kindlakstegemine parandab tema olukorda. Riigikohtu halduskolleegiumi 6.05.2009.a. kohtumääruses haldusasjas nr 3-3-1-21-09 leiti, et piisavaks huviks kaebusega halduskohtusse pöördumiseks tuvastamisnõude puhul pole vaidlustatud haldusakti õigusvastasus. Haldusakti õigusvastasuse tuvastamise korral jääb haldusakt edasi kehtima. Tuvastamisnõude esitamine on lubatud üksnes sellisel juhul, kui kaebaja saavutab kohtuotsusega eelise oma õiguste edasisel kaitsel. Tänases õiguslikus ning majanduslikus olukorras ei saa kindlalt väita, et 5 aasta pärast uus konkurss läbi viiakse. Vastustajale teadaolevalt on Eesti Jäätmekäitlejate Liidu juhatus kohtunud Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi vastava valdkonna ametnikega seoses JS-i, riigihangete seaduse ja konkursi korra võimaliku muutmisega korraldatud jäätmeveo avalike konkursside läbiviimise osas eesmärgiga vähendada vaidlustamisi ja sellest põh3
(4)justatud konkursside venimisi. Samuti ei saa ennustada, kas PKD p-s 9.2 sätestatud 20 milj. kr netokäibe nõue on 5 aasta pärast liiga suur või hoopis marginaalselt väike. Vähetähtis pole ka asjaolu, et kaebajat ei pruugi 5 aasta pärast enam olemas olla. Kolmas isik AS „Veolia Keskkonnateenused“(endise nimega AS „Cleanaway“) toetab vastustaja seisukohti ega pea vajalikuks omapoolse täiendava seisukoha esitamist. KOHTU PÕHJENDUSED Kaebaja muutis oma tühistamisnõuded tuvastamisnõueteks põhjusel, et tema pakkumine kõnealusel konkursil polnud parim(tl 88). Kohus nõustub kaebajaga, et tema pakkumise edukaks osutamise võimalus oleks ebatõenäoline ka juhul, kui kohus vaidlustatud PKD-punkti ja käskkirja tühistaks ning PKD p-s 9.2 kehtestatud tingimust edasises konkursimenetluses kaebaja kvalifitseerimise üle otsustamisel ei arvestataks. Seda põhjusel, et kaebaja esitas peaaegu kõige kallima hinnapakkumise ning seda sõltumata vaidlustatud PKD-punkti olemasolust või puudumisest; kaebaja poolt pakutud hinda ei saanud PKD p 9.2 kuidagi mõjutada. Teised menetlusosalised nõuete muutmisele vastuväiteid ei esitanud. Kohus leiab, et nõuete muutmine on lubatav. Põhjendatud huviks vaidlustatud PKD-punkti ja käskkirja õigusvastasuse tuvastamisel on kaebaja märkinud soovi osaleda vastustaja poolt hiljemalt 5 aasta pärast korraldataval järgmisel avalikul konkursil ning vältida uuel konkursil PKD sisustamist selliste õigusvastaste tingimustega, mis piiravad oluliselt väiksemate ettevõtjate vabadust osaleda avalikel konkurssidel. Kaebaja arvates omab PKD punktis 9.2 sätestatud tingimuse õigusvastaseks tunnistamine preventiivset toimet järgmise konkursi läbiviimise suhtes ning võib soodustada kaebaja õiguste kaitset tulevikus. Kohus selle seisukohaga ei nõustu. Kaebaja soovi ei saa lugeda põhjendatud huviks tuvastamiskaebuse menetlemisel. Kohtul pole võimalik ette näha, kas vastustaja tulevikus enam korraldab ühtegi avalikku konkurssi jäätmeveo ainuõiguse andmiseks Keila linnas, kas kaebaja sel ajal enam üldse tegeleb jäätmeveoga ning kas ta tollest tulevikus võib-olla korraldatavast konkursist ka osa võtta soovib. Riigikohtu halduskolleegium on korduvalt väljendanud seisukohta(viimati 10.09. 2009.a. otsuses nr 3-3-1-24-09), et isikul saab olla huvi haldusakti või toimingu õigusvastasuse tuvastamiseks siis, kui sellel haldusaktil või toimingul on vahetu mõju isiku kaitstavatele õigustele ja vabadustele ning õigusvastasuse tuvastamine peab andma isikule selge eelise või õigusliku kasu. Põhjendatud huviks ei saa olla pelgalt huvi veenduda haldusakti või toimingu õigusvastasuses. Käsitletavas kohtuvaidluses oli kaebajal küll puutumus PKD p-ga 9.2 ja käskkirjaga nr 18, kuid ta pole näidanud vaidlustatud haldusaktide õigusvastasuse tuvastamise tähendust eelise või õigusliku kasu aspektist. Seega puudub kaebajal põhjendatud huvi PKD p 9.2 ja käskkirja nr 18 õigusvastasuse kindlakstegemiseks ning sellisel juhul ei pea kohus kontrollima, kas vaidlustatud haldusaktid on õigusvastased kaebuses toodud põhjendustel. Kohtunik: D.Maastik 4
(4)